尚子娟 鄭梧桐 任禹崑

公共文化政策工具是實(shí)現(xiàn)公共文化服務(wù)有效供給的途徑。近年來，隨著多項(xiàng)公共文化政策的出臺(tái)，學(xué)術(shù)界對(duì)公共文化政策的研究逐漸升溫。已有公共文化政策的研究主要集中在國家層面的公共政策分析，相關(guān)學(xué)者對(duì)不同年份國家文化政策的發(fā)展進(jìn)行梳理，總結(jié)其政策變遷的趨勢，并對(duì)其變化的原因進(jìn)行分析[1-2]；有的學(xué)者對(duì)公共文化政策進(jìn)行內(nèi)容分析，從文本分析的角度闡釋國家公共文化政策的演變并論述政策要素之間的關(guān)系[3]。對(duì)于國家宏觀層面的公共文化政策分析的研究已經(jīng)清晰地描繪出了我國建國70年間文化建設(shè)取得的成就，然而我國幅員遼闊，各省、自治區(qū)與直轄市間存在一定的地域差異，公共文化建設(shè)形成了各自的特點(diǎn)與經(jīng)驗(yàn)，但在這方面尚缺乏系統(tǒng)的梳理與總結(jié)，對(duì)于在省級(jí)層面公共文化政策的分析存在一定的空白。本文系統(tǒng)梳理了我國省級(jí)公共文化領(lǐng)域的政策法規(guī)，筆者通過文本分析對(duì)公共文化政策的類型進(jìn)行細(xì)分，接著對(duì)1981—2019年間我國31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)的公共文化政策法規(guī)進(jìn)行聚類分析，探討公共文化政策發(fā)展的區(qū)域差異。

一、研究設(shè)計(jì)

(一)研究視角：政策工具

政策工具是指被設(shè)定為旨在實(shí)現(xiàn)一定政策目標(biāo)的實(shí)際手段或工具。政策工具的分類是政策工具的比較、選擇和配置的基礎(chǔ)。相關(guān)學(xué)者按照不同的標(biāo)準(zhǔn), 對(duì)政策工具進(jìn)行了不同形式的分類[4]。從供給和需求的角度來講，可以將我國的公共文化政策分為供給型政策(政府主體)和需求型政策(社會(huì)、群眾等客體)。無論是供給型政策還是需求型政策，都是為了公共文化的落實(shí)、穩(wěn)定與長期的發(fā)展二制定的，也需要對(duì)各類政策的協(xié)調(diào)性進(jìn)行統(tǒng)籌安排，提高“政策工具-治理目標(biāo)”的適配性。

另外，公共文化隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，目前已經(jīng)劃分為兩類，一類是基本公共文化，另一類是個(gè)性公共文化[5]。換言之公共文化政策一方面需要滿足群眾的基本文化需求，另一方面還需要提供可供群眾選擇的多元的個(gè)性化的公共文化。在此背景下，筆者根據(jù)學(xué)界“供給需求”的政策基礎(chǔ)，將“保障激勵(lì)”也納入公共文化政策的分類范疇。具體將公共文化政策分為保障型政策(環(huán)境政策-財(cái)政、人才、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等支持政策)和激勵(lì)型政策(市場、政府購買、企業(yè)支持等政策)。

(二)研究方法與樣本

一是文本分析方法，主要通過內(nèi)容分析對(duì)公共文化政策文本進(jìn)行分類，依據(jù)政策工具理論對(duì)納入樣本的公共文化政策進(jìn)行類型的劃分。二是實(shí)證分析方法，將我國31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)的公共文化政策進(jìn)行聚類分析，探討不同區(qū)域的公共文化政策發(fā)展類型與原因。

本文選擇我國31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)的公共文化政策法規(guī)作為研究樣本(本研究樣本未包含我國港、澳、臺(tái)地區(qū))，時(shí)間為1981—2019年。政策文本主要從全球法律法規(guī)網(wǎng)、北大法寶——中國法律檢索系統(tǒng)、文化部公共文化研究上海圖書館基地發(fā)布的公共文化服務(wù)政策基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(http://bz.reasonlib.com/)、文化和旅游部(https://www.mct.gov.cn/)以及文化政策圖書館數(shù)據(jù)庫(http://www.cpll.cn/keylist.aspx)等比較權(quán)威的法律政策網(wǎng)站搜集。由于上述數(shù)據(jù)庫中所收錄的政策內(nèi)容覆蓋面廣、發(fā)文機(jī)構(gòu)不一、發(fā)文的種類多樣，本研究在收集所有政策文本數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，通過人工瀏覽閱讀的方式篩選與公共文化政策直接相關(guān)的政策文本，再通過內(nèi)容分析進(jìn)一步對(duì)樣本進(jìn)行梳理。經(jīng)過篩選，遴選出1981—2019年間31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)頒發(fā)的公共文化政策法規(guī)文件，文件類型主要包括法律法規(guī)、決定、通知等，最終納入研究范疇的有效公共文化政策法規(guī)為351份。

對(duì)樣本的類型劃分如表1所示，1981—2019年我國各省份在制定公共文化政策時(shí)，都盡可能充分考慮不同的政策工具，由于公共文化本身具有的社會(huì)公益屬性，因此，供給型和保障型兩類基礎(chǔ)政策分布的區(qū)域最廣，其中我國31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)都制定了保障型政策。在目前的供給側(cè)改革與公共文化服務(wù)效能提升的大背景下，越來越多的省份也開始增加需求型與激勵(lì)型的政策。

表1 政策法規(guī)政策工具分類

二、實(shí)證分析結(jié)果

(一)省級(jí)公共文化政策的區(qū)域差異

我國各省在公共文化政策法規(guī)的出臺(tái)上具有非常明顯的差異，由圖1可以看出，我國31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)制定的公共文化供給型政策和需求型政策存在顯著差異，其中制定公共文化供給型政策數(shù)量排前三位的是江蘇省、北京市和內(nèi)蒙古自治區(qū)，排后三位的是貴州省、西藏自治區(qū)和海南省。制定供給型政策數(shù)量居多的地區(qū)主要集中在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，說明其在經(jīng)濟(jì)建設(shè)的同時(shí)也重視公共文化的發(fā)展，以政府為主導(dǎo)、各文化相關(guān)部門為重要力量，積極制定利于公共文化發(fā)展的政策法規(guī)。制定公共文化需求型政策數(shù)量排前三位的是重慶市、陜西省和山東省，排后三位的是黑龍江省、寧夏回族自治區(qū)和江西省。制定需求型政策數(shù)量居多的地區(qū)主要集中在文化歷史悠久、資源豐富的地區(qū)，說明在文化環(huán)境良好的地區(qū)注重群眾的文化訴求，以更好地促進(jìn)當(dāng)?shù)匚幕膫鞒小?/p>

圖1 省級(jí)供給型與需求型公共文化政策分布

由圖2可以得出，我國不同省(自治區(qū)、直轄市)制定的公共文化保障型政策和激勵(lì)型政策存在顯著差異，其中制定公共文化保障型政策數(shù)量排前三位的是北京市、陜西省和內(nèi)蒙古自治區(qū)，排后三位的是西藏自治區(qū)、河南省和海南省。制定保障型政策數(shù)量居多的地區(qū)主要集中在我國東部和西部地區(qū)，我國東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚、技術(shù)發(fā)展迅猛，在公共文化建設(shè)方面有充足的資金、技術(shù)、人才的投入；我國西部地區(qū)發(fā)展落后、綜合實(shí)力較弱，為加快全國公共文化的整體發(fā)展，政府加大了財(cái)政投入，加強(qiáng)西部地區(qū)公共文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、制定人才引進(jìn)西部計(jì)劃和稅收優(yōu)惠等支持政策，為西部地區(qū)公共文化的發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)保障。制定公共文化激勵(lì)型政策數(shù)量排前三位的是江蘇省、湖北省和重慶市，排后三位的是海南省、新疆維吾爾族自治區(qū)和寧夏回族自治區(qū)。制定激勵(lì)型政策數(shù)量居多的地區(qū)平均分布在我國東、中、西部，說明我國各省份大都積極促進(jìn)多元主體參與公共文化的建設(shè)與發(fā)展，加強(qiáng)公共文化知識(shí)宣傳，構(gòu)建公共文化建設(shè)獎(jiǎng)懲機(jī)制，推動(dòng)公共文化與其他產(chǎn)業(yè)的融合和項(xiàng)目推廣。

圖2 省級(jí)保障型與激勵(lì)型公共文化政策分布

(二)聚類分析

通過以上的描述性統(tǒng)計(jì)，我們可以對(duì)我國31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)的公共文化政策有一個(gè)宏觀的認(rèn)識(shí)。在此基礎(chǔ)上，筆者依據(jù)不同的公共文化政策類型，對(duì)31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)進(jìn)行聚類分析和分類總結(jié)。本文采用系統(tǒng)聚類法中的離差平方和法，度量的標(biāo)準(zhǔn)選用歐式距離，對(duì)31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)的原始數(shù)據(jù)采取標(biāo)準(zhǔn)化處理后，將聚類方案的范圍設(shè)定在3～5個(gè)小組，利用SPSS軟件進(jìn)行實(shí)證分析，聚類后的結(jié)果整理見表2。

第一組：以供給型、保障型為主的地區(qū)。以東部地區(qū)為主，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好。東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，資金、人才、基礎(chǔ)設(shè)施等資源優(yōu)勢顯著，各政府部門重視公共文化的發(fā)展。在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較占優(yōu)勢的背景下，保證了供給與保障的基礎(chǔ)公共文化政策的覆蓋面，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完備。

第二組：以供給型、激勵(lì)型為主的地區(qū)。以中部地區(qū)為主。近年來，中部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度較快，發(fā)展勢頭較好，政府越來越重視公共文化的發(fā)展。政府購買公共文化服務(wù)、市場刺激公共文化消費(fèi)和企業(yè)支持公共文化的力度都在不斷增加。

第三組：以需求型、保障型為主的地區(qū)。地區(qū)特色顯著，因地制宜，注重群眾對(duì)公共文化的個(gè)性化差異需求，在人才、資金、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的資源投資力度也不斷加大。在需求和保障層面東部和西部地區(qū)的建設(shè)各有特色。

第四組：四類型平均。以西部經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)為主。西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展相對(duì)落后，對(duì)公共文化發(fā)展支持力度較弱，這與西部地區(qū)地廣人稀有一定關(guān)系。因此，這類型的省份政府在開展公共文化相關(guān)工作時(shí)，主要從基本政策出發(fā)，將政策的覆蓋面擴(kuò)大，尚未體現(xiàn)地域特色與創(chuàng)新實(shí)踐。

表2 省級(jí)公共文化政策聚類分析結(jié)果

三、結(jié)論與政策建議

本文從政策工具視角出發(fā)，對(duì)31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)頒布的公共文化政策進(jìn)行分析，研究建國70年以來我國不同地區(qū)公共文化的建設(shè)與發(fā)展，并得出以下結(jié)論：從政策類型來看，公共文化政策的制定存在區(qū)域差異。其中東部地區(qū)以供給型和保障型政策為主，中部地區(qū)以供給型和激勵(lì)型政策為主，西部地區(qū)對(duì)供給型、需求型、激勵(lì)型和保障型四類政策均有涉及。因此，各地區(qū)應(yīng)結(jié)合各自經(jīng)濟(jì)、人口、文化等因素的實(shí)際情況，科學(xué)制定四類政策，加強(qiáng)弱勢政策的扶持力度，為當(dāng)?shù)匕l(fā)展公共文化提供更快更好的政策保障。

從政策數(shù)量來看，其中供給型政策數(shù)量最多，保障型政策數(shù)量次之，需求型政策數(shù)量最少，說明我國各省份主要是以政府為主導(dǎo)進(jìn)行公共文化服務(wù)建設(shè)與發(fā)展的，需要加強(qiáng)多元參與、購買服務(wù)等需求型和激勵(lì)型政策的制定，促進(jìn)公共文化的全面發(fā)展。

根據(jù)上述分析結(jié)果，本文提出以下幾點(diǎn)建議：

第一，加強(qiáng)公共文化的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，為發(fā)展公共文化提供基礎(chǔ)的堅(jiān)實(shí)保障。如青海省構(gòu)建文化建設(shè)財(cái)政保障機(jī)制[6]，對(duì)文化事業(yè)繁榮發(fā)展具有重要作用。

第二，積極推動(dòng)社會(huì)力量參與公共文化相關(guān)政策法規(guī)體系。創(chuàng)新政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的方式，如人員崗位、監(jiān)督機(jī)制和招標(biāo)平臺(tái)等，努力實(shí)現(xiàn)公共文化產(chǎn)品和服務(wù)的精準(zhǔn)有效供給；另外，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與文化志愿服務(wù)。

第三，正確梳理公共文化政策制定過程中各主體的互動(dòng)機(jī)制，平衡政策供給和各主體的需求之間的矛盾。公共文化政策制定者應(yīng)充分考慮群眾的需求，有效解決群眾的訴求與政策內(nèi)容之間存在的矛盾，制定合理的公共文化政策。