白 濤

（河南高速公路發(fā)展有限責任公司南陽分公司，河南 南陽 473000）

前言

“貸款修路、收費還貸”政策于1984年出臺并實施，開啟了國內交通運輸事業(yè)基礎設施建設方面的投融資先河，自此開始，投融資就成為了國內交通運輸事業(yè)的穩(wěn)定資金來源和渠道。而十八屆三中全會以后，我國開始重視財稅體制方面的改革，尤其是投融資體制改革開始深入，這標志著國內交通運輸基礎設施投融資開始進入到一個全新的發(fā)展時期。在這一新時期中，交通基礎設施投融資遇到新的機會，也面臨新的壓力，財稅體制改革的不斷深入為其指明了未來的發(fā)展方向。但是，傳統(tǒng)的投融資模式已經不再適應新的發(fā)展要求，也產生了比較多的問題，對國內交通運輸事業(yè)的發(fā)展也有一些負面影響，因此，改革勢在必行。

一、我國交通基礎設施的投資概況

（一）投資融資政策

國內交通事業(yè)發(fā)展過程中，公路水路投融資建設政策方面的基礎是在三十年前就已經基本確定的，并且在后續(xù)的發(fā)展過程中得到了很好的優(yōu)化和完善[1]，此時相關的一系列政策也變得更加明朗，主要概括為以下兩方面：一是財政性資金供給方面實行的專項資金制度，這使得國內的基礎交通設施建設方面得到了基礎層面的保障；二是公路水路基礎設施的融資方面，實際融資過程中堅持以地方為主，以“收費公路”、“統(tǒng)借統(tǒng)還”兩項政策為良好的抓手，進行的是以“債務”為主體的融資方式，這一融資方式是依據當時的社會經濟發(fā)展情況誕生的，伴隨著國內社會經濟整體和交通運輸事業(yè)自身的發(fā)展水平的提升，這種融資方式缺少了合適的“生存環(huán)境”，這也是當代在財稅體制改革背景下需要針對交通基礎設施投融資進行改革創(chuàng)新的主要原因之一。發(fā)展到現(xiàn)階段，中國公路水路交通發(fā)展形成了兩種不同類型的投融資模式，一種是比較常見也比較容易理解的收費方式，主要通過收費償還肩負的債務，并且在這一過程中獲取到相應的投資回報；另一種就是非收費模式了，這一模式主要依托交通轉向誰，以其作為擔保進行債務性質的融資。兩種融資模式各有利弊，其中稅費模式極大地促進了高等級收費公路、港口和通航基礎設施的快速發(fā)展，非收費模式則使得國內的交通基礎設施范圍得到了極大的推廣。

（二）投資融資政策的落地

自改革開放以來，國內的社會經濟進入到一個快速發(fā)展的階段，使得國內不同領域的發(fā)展都得到了比較大的推動力，交通運輸領域亦是如此，國內的公路、水路交通建設在這一時期取得了巨大的發(fā)展，主要集中表現(xiàn)在以下幾個方面：首先，公路網絡的密度和深度都在不斷提升，公路等級也提升了很多，其中高速公路里程位居世界第一[2]；其次，沿海港口朝著大型化、專業(yè)化的方向發(fā)展，吞吐能力得到提升的同時，也創(chuàng)造了很多世界第一的成就；最后，內河發(fā)展的步伐更快，航道和港口的落后面貌徹底成為過往，當然其中不斷增長的交通基礎設施投融資是非常重要的，起到了重要的支撐作用。

（三）主要存在的問題

從某種角度上來說，投資與融資之間有著較強的聯(lián)系，但二者更具有較大的不同，為使財稅體制改革背景下交通基礎設施投融資改革思路更加具有針對性，筆者分別從融資層面和投資層面的問題進行闡述和分析：

1.交通基礎設施融資方面的問題

（1）地方專項財源的缺失現(xiàn)象比較嚴重，實際的融資過程中仍主要依靠中央轉移支付；（2）資方籌資壓力比較大，融資的壓力由此來到地方；（3）債務負擔比較重，交通基礎設施建設工作又是一項投資周期比較長的事業(yè)，收益難以在短時間呈現(xiàn)，使得本就嚴重的債務負擔“雪上加霜”；（4）大量的債務融資雖然拓寬了融資渠道，但是其債務利率居高不下，實際開展起來存在比較大的阻礙[3]；（5）國內部分地區(qū)中還存在著一定的融資資源分割的現(xiàn)象，即便進行融資，其資金是否能用在交通基礎設施建設方面，也得不到保障；（6）最后，一些新建公路收費項目的收益能力比較差，極容易出現(xiàn)“入不敷出”的負面情況，后續(xù)的社會資本進入意愿也降低了很多。

2.交通基礎設施投資方面的問題

（1）在交通運輸事業(yè)發(fā)展過程中，基礎設施建設方面來自于政府部門的投資存在著比較大的缺陷，一方面投入不足，另一方面是投資的不穩(wěn)定，沒有發(fā)揮出自身良好的引導作用，這使得很多專項資金經常受到來自外部的強烈沖擊，其專用性和使用管理方面都得不到相應的保障；（2）在交通基礎設施投資方面具有事權與支出責任不匹配的情況，使得后續(xù)一系列工作的順利開展受到了比較大的影響；（3）中央投資結構不盡科學，重點并不突出，事權方面的體現(xiàn)也就不突出；（4）中央投資的資金性質不明確，地方又堅持中央資金是“補助”性質的資金，使得資金的用處存在不確定性；（5）財政部門針對交通基礎設施方面的維護、管理投資不足，使眾多交通基礎設施的使用壽命大大降低。

不難看出，在交通基礎設施投融資方面的問題還是比較多的，因此在交通領域形成了一種惡性循環(huán)生態(tài)鏈，具體的惡性循環(huán)關系如圖1 所示。

從圖1 中能夠看出，在實際的交通基礎設施投融資過程中產生的問題具有明顯的連帶性，這樣不健康的投融資機制對于國內交通事業(yè)可持續(xù)發(fā)展有著比較大的影響，尤其是在深化財稅體制改革的背景下，更加需要重視交通基礎設施投融資的創(chuàng)新改革工作。

圖1 國內交通投融資惡性循環(huán)示意圖[4]

二、交通基礎設施面臨的投資和融資情況分析

（一）國內外基礎設施投資對比分析

交通運輸事業(yè)不同于其他類型的事業(yè)，無論是網絡建設工作還是維護養(yǎng)護工作，都需要持續(xù)的、大量的資金保障。美國在1945 ～1980 年之間維持了美國公路網建設三十六年，其中高峰期占據55%左右，接近二十年。從1972 年開始，其公路建設投資方面的總GDP 占比開始逐漸降低，1981年后開始趨于穩(wěn)定，時至今日，美國公路交通基礎設施建設方面的投資一直維持在1.3%左右的水平，從中也能夠看出其對交通事業(yè)的重視程度。我國從1998 年開始，公路建設方面的投資超過總GDP 占比20%的情況已經持續(xù)了二十三年有余，并且在后續(xù)的發(fā)展過程中依舊需要延續(xù)高投資的強度，預計到2030 年國內的公路路網基本成熟之后，其投資占比將會逐漸趨于穩(wěn)定。

（二）未來我國在基礎交通上的投資趨勢分析

進行大致的測算和調查就能發(fā)現(xiàn)，“十三五”期間國內交通基礎設施養(yǎng)護工作的資金需求就達到了81650 億元，公路建設、養(yǎng)護大約為78600 億元，內河航道方面建設、養(yǎng)護需要2400 億元，沿海港口建設需要大約650 億元，專項資金能夠滿足其需求的38%左右，考慮到存量債務償還方面的需求，專項資金的滿足率是更低的[5]。從宏觀角度上來看，依靠現(xiàn)有國內交通基礎設施投融資機制，“十三五”期間財政性資金并沒有有效地滿足交通事業(yè)的發(fā)展。從長遠角度上來看，在2030 年之前，交通基礎設施的養(yǎng)護支出也將繼續(xù)增加，并且增加趨勢是非?？斓?，使得交通領域的投資需求存在了巨大的缺口，這對于國內的交通領域后續(xù)的發(fā)展是極為不利的。通過相關資料和預測數(shù)據來看，財稅體制改革背景下，針對交通基礎設施投融資改革勢在必行，相關部門、事業(yè)單位需要給予高度的重視，否則將影響整體社會經濟的發(fā)展。

（三）對投資分配的區(qū)域分析

以發(fā)展到2030 年全國高速公路規(guī)模達到17 萬公里進行測算，國內東部地區(qū)整體社會經濟和高速公路資金平衡情況良好，基本上能夠實現(xiàn)良性滾動發(fā)展，因此在國內東部地區(qū)的投資、分配方面需要保障“動態(tài)平衡”即可。中部地區(qū)在“十三五”之后，其高速公路資金周轉資源將會比較困難，收支之間難以實現(xiàn)平衡，導致其債務規(guī)模將會持續(xù)性增長，在這種趨勢下，在中部地區(qū)的投資和分配方面就需要依靠“債滾債”的方式進行維系，防止中部地區(qū)的公路資金運轉進一步惡化。但是，如果以全國高速公路總規(guī)模達到20 萬公里來進行測算的話，東部地區(qū)自身的滾動能力會明顯下降，中部地區(qū)的交通領域經濟進一步惡化，此時就更加需要注重財稅體制改革背景下交通基礎設施投融資改革工作，并且在合法合規(guī)的基礎上做好一系列的投資和分配方面的工作。

三、國家體制對基礎設施投資的影響

（一）對財稅體制的影響

在國家深化財稅體制改革的大背景下，會使國內交通基礎設施投融資的財政性資金來源產生比較大的變化，而且還會影響這一部分資金的保障能力。譬如，按照減少專項支付、轉移支付規(guī)模的要求，其中車購稅、燃油稅等等都會改為一般稅，在這種情況下，就有可能使交通運輸基礎設施投融資過程中各級財政支出受到影響，其支出規(guī)模和穩(wěn)定性都沒辦法得到相應的保障，這對于交通領域的發(fā)展所產生的負面影響是相當明顯的，但也從側面說明，傳統(tǒng)的交通基礎設施投融資機制已經不能滿足時代的發(fā)展需求了，亟需進行創(chuàng)新改革，做到交通領域順應時代進行發(fā)展。

（二）政府舉債制度的影響

就目前來看，不同類型的交通融資平臺都得到了清理，雖然使交通領域整體的投融資渠道有所減少，但有利于國內交通領域中的投融資規(guī)范建設。從長遠角度來說，還能使財稅體制改革背景下交通基礎設施投融資的債務風險得到有效控制，實際的融資成本也有所降低。依據《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》，地方政府的債務不能通過企業(yè)或者事業(yè)單位等舉借，一旦發(fā)現(xiàn)這種情況，就需要剝離相對應的交通投融資平臺公司承擔的政府融資職能，這也是部分交通融資平臺遭受到清理的主要原因之一。在這一制度之下，政府部門的舉債必須要以“政府債券”為載體推行，并且需要推廣使用政府與社會資本合作的模式，這樣才能使得政府的債務得到嚴格的控制和管理。除此之外，目前公益性交通基礎設施的舉債主體已經實現(xiàn)了交通部門到財政部門的轉變[6]。簡單來說，在這種轉變實現(xiàn)之后，財政部門安排多少債務預算，交通部門就需要按照預算執(zhí)行相關的工作內容，這就是財稅體制改革背景對于政府舉債制度的總體影響了。

（三）管理機制對專項資金的影響

在國家的財稅體制改革背景下，交通基礎設施投融資過程中專項資金的使用和管理也受到一定的影響。目前，國內的交通運輸部門設立了一定的專項資金，這一部分專項資金按照財稅體制改革的相關要求需要逐漸取消，自然會使專項資金的使用管理受到影響。另外，部門專項資金屬于地方事權，在這種情況下，按照深化財稅體制改革的相關要求，需要實行一般性的轉移支付。最后還需要提及的是，不同部門設立的引導類專項資金在未來的使用和管理過程中會被嚴格的控制，一些使用方向一致性較強且能夠進行歸并的專項資金具有很大可能會被整合?？傮w來看，我國的深化財稅體制改革過程對于交通領域的發(fā)展提出了嶄新且更高的要求，并且需要向“公共財政保障、區(qū)別責任、權責一致、規(guī)范融資、資金高效利用”的方向進行轉變，其中受到影響比較明顯的就是交通基礎設施投融資中的“專項資金”，此時就需要在財稅體制改革背景下實施交通基礎設施投融資的創(chuàng)新，迎合國家深化財稅體制改革的相關要求[7]。

四、對我國基礎設施投資的一些建議

（一）轉變傳統(tǒng)的投資融資觀念

國內交通領域發(fā)展之所以受到一定的限制，除了傳統(tǒng)的交通基礎設施投融資機制之外，還受傳統(tǒng)發(fā)展理念影響。新時期，如果發(fā)展過程中依舊在“大包大攬和事無巨細”的方向上行走顯然不合適，這種傳統(tǒng)的投融資理念已經不能適應當代社會的發(fā)展節(jié)奏，甚至已經不能在一些信息比較復雜、地方具有行政資源優(yōu)勢的位置進行運用。在這種情況下，就需要針對在財稅體制改革背景下的交通基礎設施投融資進行改革和創(chuàng)新，并且注重交通投資融資理念的創(chuàng)新和轉變。譬如一些省道、農村公路規(guī)劃、建設和管護工作就需要交由地方政府進行負責，交通行業(yè)管理工作應該注重制定全國總體發(fā)展目標等一系列工作之上；譬如制定相關工作標準并且進行監(jiān)督和檢查等，使得一系列交通領域的工作得到貫徹和落實。在實際的財稅體制改革背景下的交通基礎設施投融資改革過程中，交通基礎設施投融資需要由交通部分負責債務融資理念的轉變，形成財政負責籌資的良好局面，交通部門主要負責的應該是資金的良好使用，并且按照規(guī)范化的政府舉債機制，代替交通部門貸款、資金使用監(jiān)管，這可以使一系列不切實際的建設目標被淘汰，并且合理控制債務的規(guī)模和風險。各地交通運輸部門要積極爭取政府財政資金加大對普通公路、內河航道等交通基礎設施建設、管理、養(yǎng)護的投入。建立以公共財政為基礎、各級政府責任明晰、事權和支出責任相適應的普通公路、航道投融資長效機制，建設運營公路、水路交通運輸基礎設施[8]。

（二）建立相關的責任機制

在近二十年的發(fā)展過程中，分稅制度改革發(fā)揮出良好的作用，其中包含規(guī)范地方政府財稅管理、增強稅基兩個方面的重要作用。但是，國內交通事業(yè)發(fā)展過程中，中央和地方財力和事權不匹配的問題變得越來越嚴重，中央和地方的財政支出比例一度達到了15 ∶85，這是一種非常嚴重的失衡現(xiàn)象。對于交通領域和社會經濟整體所產生的負面影響比較明顯。在這種情況下，財稅體制改革背景提出需要“適當上收中央事權，并且建立事權于支出責任相匹配的制度”，從而確定關于地方財政事權、國道方面的中央事權與責任。并且，按照財稅體制改革的相關要求，交通運輸部門需要對財政部制定的交通運輸領域的中央事權方案進行大力配合。筆者認為，交通運輸部門為了配合好相關的工作內容，需要以自身為核心爭取各方的支持，使國家高速公路和部分普通國道的投融資納入中央事權，這也符合事權改革的“收益范圍原則、效率原則和激勵相容原則”，因此，在后續(xù)的發(fā)展過程中需要將這一工作內容進行貫徹和落實，才能形成相對嚴謹?shù)呢熑螜C制，以往事權不清、財力與事權不匹配的問題都能得到統(tǒng)一的解決[9]。

（三）優(yōu)化資金支出制度

在財稅體制改革背景下，交通基礎設施投融資改革過程中，需要對車購稅支出結構方面的變化給予高度重視，這樣才能適應財稅體制改革中的適應權責一致性的相關要求，中央政府部門的投資也需要體現(xiàn)出良好的中央集權和支出責任的特點。為了實現(xiàn)這一點，需要做到以下幾個方面：首先，需要提升國家對于高速公路基本金的投入標準，譬如目前一系列的新建高速公路項目的財務能力較差，這一點在西部地區(qū)交通基礎設施投融資方面體現(xiàn)得十分明顯；其次，針對普通國道投入標準方面需要進行大幅提升，目前中央對于普通國道的投入標準是一種定額標準，使得實際的投資比例比較低，這對于地方籌資牽引力的作用是非常有限的；最后，還需要增加中央資金在事權范圍內交通基礎設施的維護、養(yǎng)護的投入，這一部分的資金缺口較大，燃油稅是養(yǎng)護工作的唯一資金來源，應當有限確保，在成品油消費稅稅率提升之后，應該依據實際情況增加資金對交通領域方面的投入。

（四）完善特許經營模式

目前，國內社會經濟在發(fā)展過程中正在大力發(fā)展政府與市場的合作發(fā)展模式，為了使財稅體制改革背景下交通基礎設施投融資改革工作得到保障，需要保障制度先行，這也是完善特許經營模式的重要前提條件之一[10]。首先，需要培育出國內高速公路特許經營的競爭市場，以良好的、健康的市場發(fā)展，吸引、引導各類社會投資主體或者資本力量進入到交通基礎設施投融資當中，這樣也能使各類投資主體和資本以各種形式參與交通基礎設施的建設和管理，使得政府行為得到規(guī)范化處理，保障投資主體和資本的合法權益。其次，針對交通基礎設施投融資中的特許經營，主管部門需要進行再一次的明確，結合中央集權的改革，是可以委托省級政府的交通運輸主管部門代為執(zhí)行的。再次，還需要針對投資回報率進行控制，將其控制在一個科學合理的范疇之內，收費收入不足的，政府可以給予合理的補償或者補助，針對存在超額收入情況的，政府部門需要對超出部分進行統(tǒng)籌，降低運營成本，后續(xù)還應該抓緊制定全國高速公路運營服務評價標準，建立良好的高速公路運營服務考核機制，并且將相對應的獎懲措施進行不斷的貫徹和落實。

（五）推動績效管理機制的建設

傳統(tǒng)的交通運輸領域當中，其采用的是規(guī)模計劃導向的預算管理模式，這是一種相對粗放的發(fā)展模式，隨著時間的推移，這種模式已經不能適應時代的發(fā)展腳步。在這種情況下，為了實現(xiàn)財稅體制改革背景下交通基礎設施投融資改革，后續(xù)應該推動績效管理機制的建設工作，這一機制也應該具有良好的、屬于交通運輸行業(yè)自身的特色，對于后續(xù)的交通資產管理系統(tǒng)的完善和優(yōu)化也尤為重要。目前，國內的交通運輸領域發(fā)展正處于轉型過程中，開始從傳統(tǒng)的大規(guī)模建設向運營維護改善期進行轉變，此時其對于一個行之有效的管理機制的渴求程度是比較高的。因此，在實際的財稅體制改革背景下交通基礎設施投融資改革過程中，需要投入一定的資源開展績效管理機制的建設工作，這還能為切實提高資金使用效益發(fā)揮作用，后續(xù)需要進一步加強中央交通專項資金使用的監(jiān)督管理，對違規(guī)擠占、挪用資金的，將采取必要措施，相應核減年度投資補助規(guī)模。

結論

從以上對財稅體制改革背景下交通基礎設施投融資改革思路的相關研究中能夠看出，國內目前正處于一個快速的財稅體制改革背景當中。在此背景下，不同領域都受到了一定的影響，國內的交通基礎設施投融資正是其中之一，為了順利地完成財稅體制改革背景下交通基礎設施投融資改革工作，需要針對財稅體制改革的內容和相關要求進行系統(tǒng)的研究分析，進一步轉變傳統(tǒng)的投資融資觀念，建立相關的責任機制，優(yōu)化資金支出制度，完善特許經營模式，推動績效管理機制的建設，同時，還需要依據國內交通基礎設施實際的建設情況，進行長期的優(yōu)化和完善方面的工作。