鄧志鋒 陸圣杰

（東華大學(xué)人文學(xué)院，上海 200051）

一、引言

在社會(huì)組織快速發(fā)展壯大的背景下，樞紐型社會(huì)組織作為“橋梁紐帶”的特殊類型社會(huì)組織進(jìn)入國(guó)家治理體系。近年來，黨和政府給予社會(huì)組織發(fā)展充分的支持和引導(dǎo)。在社會(huì)組織作用方面，黨的十八屆三中全會(huì)決議中提出，“要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)治理體制，激發(fā)社會(huì)組織活力，正確處理政府和社會(huì)關(guān)系，加快實(shí)施政社分開，推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用”，確立了社會(huì)組織在社會(huì)治理中的角色。在社會(huì)組織發(fā)展方面，2016年，《關(guān)于改革社會(huì)組織管理制度促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展的意見》出臺(tái)，提出培育社區(qū)社會(huì)組織，并降低準(zhǔn)入門檻、建立綜合性服務(wù)平臺(tái)、完善資金和人力資源，支持社會(huì)組織參與基層治理。伴隨著政府職能改革，樞紐型社會(huì)組織成為政府職能的重要接盤手和社會(huì)力量集體行動(dòng)的組織載體，[1]兼具官方合法性與社會(huì)組織代表性的樞紐型社會(huì)組織廣泛參與社會(huì)治理。在此過程中，“樞紐”如何運(yùn)作與形成，通過何種方式成為社會(huì)治理中的“紐帶”，其在國(guó)家與社會(huì)關(guān)系中占有的獨(dú)特位置和所面臨的現(xiàn)實(shí)困境成為值得深入思考的重要議題。

二、文獻(xiàn)綜述和研究意義

中國(guó)社會(huì)組織具有類型、功能、組織結(jié)構(gòu)和組織關(guān)系等多個(gè)層面的復(fù)雜性。因此，學(xué)界嘗試從不同理論視角解釋中國(guó)社會(huì)組織發(fā)展過程中體現(xiàn)的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系。分析政社關(guān)系時(shí)主要在國(guó)家與社會(huì)二分的基礎(chǔ)上采用“社會(huì)中心”或“國(guó)家中心”視角。前者表現(xiàn)為強(qiáng)調(diào)社會(huì)力量和社會(huì)組織自主性，突出國(guó)家與社會(huì)邊界的“多元主義”，[2]而后者表現(xiàn)為主張政府對(duì)各種社會(huì)力量進(jìn)行政策性引導(dǎo)，并走向一種政社協(xié)作關(guān)系的“法團(tuán)主義”。[3]

近年來社會(huì)組織的實(shí)踐不斷發(fā)展，越來越多的學(xué)者發(fā)現(xiàn)，我國(guó)政府與社會(huì)的邊界感明顯弱于西方社會(huì)，“多元主義”與“法團(tuán)主義”難以準(zhǔn)確描述中國(guó)社會(huì)組織發(fā)展中政府與社會(huì)關(guān)系的實(shí)際情況。[4]我國(guó)政府與社會(huì)關(guān)系既非彼此獨(dú)立基礎(chǔ)上的相互制約，也非彼此分立后的融合，而是各種社會(huì)力量在現(xiàn)有制度框架下通過與國(guó)家合作來逐步獲得自主性的動(dòng)態(tài)過程。[5]伴隨社會(huì)發(fā)展與轉(zhuǎn)型，國(guó)家的治理需求與“政府失靈”“市場(chǎng)失靈”等現(xiàn)象為社會(huì)組織發(fā)展提供了契機(jī)。[6]在治理需求推動(dòng)下，國(guó)家與社會(huì)的互動(dòng)空間逐步敞開，社會(huì)組織獲得存在和發(fā)展的可能。立足于我國(guó)實(shí)際情況，學(xué)者們嘗試突破國(guó)家與社會(huì)的二分，理解并闡釋我國(guó)社會(huì)組織實(shí)際運(yùn)行情況。一些學(xué)者以國(guó)家視角分析政府處理社會(huì)組織關(guān)系的行動(dòng)邏輯，康曉光和韓恒提出“分類控制”模式，即國(guó)家利用“非政府方式”，根據(jù)社會(huì)組織提供公共物品和面對(duì)挑戰(zhàn)的能力，對(duì)不同類型社會(huì)組織采用差異化的控制策略。[7]劉鵬提出中國(guó)政府的社會(huì)組織管理體制在分類管理和行政吸納不斷加強(qiáng)的情況下，出現(xiàn)了由分類控制到“嵌入型監(jiān)管”的逐步轉(zhuǎn)向。[8]唐文玉提出的“行政吸納服務(wù)”，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“行政吸納”中國(guó)家的主導(dǎo)性地位，并分析國(guó)家與社會(huì)融合的核心互動(dòng)機(jī)制是通過讓社會(huì)組織“支持”與“配合”政府來實(shí)現(xiàn)的。[9]江華等依據(jù)轉(zhuǎn)型時(shí)期中國(guó)的國(guó)家主導(dǎo)地位和較高的自由裁量權(quán)，提出決定國(guó)家對(duì)社會(huì)組織選擇支持或限制的行動(dòng)邏輯取決于“利益契合”程度。[10]與上述理論相對(duì)，部分學(xué)者站在社會(huì)組織角度分析其自主性在國(guó)家主導(dǎo)下逐漸加強(qiáng)的現(xiàn)象。鄧寧華使用“寄居蟹的藝術(shù)”這一形象比喻在國(guó)家的特殊合法性支持下體制內(nèi)社會(huì)組織進(jìn)入到社會(huì)領(lǐng)域中汲取資源的過程，并以此解釋社會(huì)組織自主性的行動(dòng)策略。[11]管兵研究發(fā)現(xiàn)政府購(gòu)買服務(wù)使國(guó)家反向嵌入社會(huì)，帶來了社會(huì)組織在傳統(tǒng)條件下未曾發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)性。[12]紀(jì)鶯鶯提出一種政府與社會(huì)組織間“雙向嵌入”結(jié)構(gòu)使國(guó)家與社會(huì)雙方在“雙向賦權(quán)”過程中都得到了能力提升。[13]

近年來，以上兩種視角的研究成果逐步走向融合，實(shí)踐中也表現(xiàn)為國(guó)家更多使用非直接性控制策略，賦權(quán)方式上也走向多類型多方位，社會(huì)組織發(fā)展策略逐步多元化。[14]中國(guó)社會(huì)組織在國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的不斷變化中，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)組織的合作。此外，依附、分立、嵌入等不同互動(dòng)形式也正走向交叉融合。[15]

在政府與社會(huì)關(guān)系框架下的社會(huì)組織研究主要從靜態(tài)的政社關(guān)系結(jié)構(gòu)或動(dòng)態(tài)的社會(huì)組織行動(dòng)邏輯兩種視角出發(fā)，探討社會(huì)組織所處地位和發(fā)展中面臨的外部環(huán)境與內(nèi)部因素，但這也容易陷入“二元化”陷阱，將政府與社會(huì)視作分別獨(dú)立的兩個(gè)整體并預(yù)設(shè)了社會(huì)組織是“被整合”“被吸納”的消極角色。[16]樞紐型社會(huì)組織作為一種“游走”在政府與社會(huì)組織之間的角色，發(fā)揮橋梁紐帶作用，[17]并拓展出國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的新層次。同時(shí)，作為具有獨(dú)特合法性與資源優(yōu)勢(shì)的主體，樞紐型社會(huì)組織在建立與發(fā)展過程中不斷將自身整合進(jìn)政府政策制定與執(zhí)行的結(jié)構(gòu)中。在目前對(duì)樞紐型社會(huì)組織的各種研究中，雖然從不同方面分析其理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義，但對(duì)其“半官方化”與“樞紐性”特征下的行動(dòng)邏輯與現(xiàn)實(shí)困境未能深入挖掘。本文通過選取樞紐型社會(huì)組織的案例進(jìn)行剖析，描述其身處政府與社會(huì)組織之間的具體情境，探討社會(huì)組織成為“樞紐”的條件與方式。

三、獲取“樞紐”性位置：治理主體“互依”的前提

隨著社會(huì)組織不斷發(fā)展，如何將不同類型和功能的社會(huì)組織規(guī)范管理成為政府調(diào)整國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的一個(gè)重要議題。在早期“分類控制”或“行政吸納”等社會(huì)組織管理模式基礎(chǔ)上，推動(dòng)建設(shè)“中心型”或“支持型”的社會(huì)組織成為政府在社會(huì)組織登記注冊(cè)制度實(shí)施后，面臨新的社會(huì)管理需求的情況下，更好地承接政府對(duì)社會(huì)組織培育工作，減輕政府管理壓力的必然選擇。[18]國(guó)內(nèi)率先提出“樞紐型社會(huì)組織”建設(shè)構(gòu)想的是北京市社工委。2009年3月，北京市《關(guān)于構(gòu)建市級(jí)“樞紐型”社會(huì)組織工作體系的暫行辦法》定義了樞紐型社會(huì)組織：“由市社會(huì)建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組認(rèn)定，在對(duì)同類別、同性質(zhì)、同領(lǐng)域社會(huì)組織的發(fā)展、服務(wù)、管理工作中，在政治上發(fā)揮橋梁 紐帶作用、在業(yè)務(wù)上處于龍頭地位、在管理上經(jīng)市政府授權(quán)承擔(dān)業(yè)務(wù)主管職能的市級(jí)聯(lián)合性社會(huì)組織?！苯陙恚瑯屑~型社會(huì)組織肩負(fù)的使命主要是解決社會(huì)力量“碎片化”問題和緩解政府與社會(huì)雙重失靈，[19]在制度構(gòu)建、組織架構(gòu)、治理主體與治理方式等方面進(jìn)行探索，并實(shí)行政府購(gòu)買服務(wù)[20]和項(xiàng)目制運(yùn)作的模式。樞紐型社會(huì)組織的產(chǎn)生和發(fā)展能解決政府有限的管理能力和龐大的社會(huì)組織的結(jié)構(gòu)性矛盾。在建設(shè)樞紐型社會(huì)組織的過程中，從原先由政府單一主導(dǎo)的社會(huì)治理體系中獲取“樞紐”性位置是實(shí)現(xiàn)“互依”式治理結(jié)構(gòu)的必要前提。

本文以案例研究方式對(duì)浙江省H市的樞紐型社會(huì)組織“Y中心”進(jìn)行個(gè)案研究，筆者于2020年11月至2021年2月通過參與式觀察和深度訪談收集資料，嘗試為以上問題提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與學(xué)理解釋。

（一）案例選擇

H市位于浙江省北部，截至2019年末，常住人口298萬(wàn)。近年來，H市黨委和政府都注重社會(huì)組織和社會(huì)工作，出臺(tái)多項(xiàng)政策文件，從資金、宣傳、人才、技術(shù)等方面給予支持，培育各類社會(huì)組織和社會(huì)工作人才。H市Y公益組織發(fā)展中心（以下簡(jiǎn)稱“Y中心”）于2014年成立，主要業(yè)務(wù)包括社會(huì)組織培育、第三方評(píng)估、標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)、社區(qū)社會(huì)工作服務(wù)等，作為H市社會(huì)組織發(fā)展的支持型與樞紐型中心組織，擁有11所高校和20多家同行樞紐型機(jī)構(gòu)的督導(dǎo)支持，還有5位資深社會(huì)工作或NGO研究專家作為督導(dǎo)顧問。目前中心團(tuán)隊(duì)成員15人，涵蓋社會(huì)工作、心理學(xué)、醫(yī)學(xué)、財(cái)務(wù)管理學(xué)、企業(yè)管理等專業(yè)人才，主要業(yè)務(wù)模塊包括社會(huì)組織培育、第三方評(píng)估、標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)、社區(qū)社會(huì)工作服務(wù)四大領(lǐng)域。Y中心于2017被H市民政局評(píng)為品牌社會(huì)組織和“5A級(jí)社會(huì)組織”。Y中心是H市民政標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)秘書處單位，是H市重要的樞紐型社會(huì)組織，在市域社會(huì)治理結(jié)構(gòu)中起到“紐帶”作用。

（二）成為“樞紐”：優(yōu)勢(shì)條件、能力建設(shè)與資格獲取

1.先期優(yōu)勢(shì)：制度環(huán)境下的內(nèi)外雙向驅(qū)動(dòng)

Y中心的創(chuàng)立來自于H市政府創(chuàng)新社會(huì)組織管理體制的需求和社會(huì)組織發(fā)展研究機(jī)構(gòu)品牌擴(kuò)散的雙重驅(qū)動(dòng)力。2013年，為加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的標(biāo)準(zhǔn)化管理，浙江省民政廳印發(fā)《浙江省社會(huì)組織評(píng)比達(dá)標(biāo)表彰活動(dòng)管理實(shí)施細(xì)則（試行）》。在此背景下，H市民政局開始積極尋求實(shí)現(xiàn)全市各類社會(huì)組織統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理的新方式。最終，建設(shè)樞紐型社會(huì)組織成為主要實(shí)踐方向。同時(shí)，H市Y中心的創(chuàng)立緣起于長(zhǎng)沙Y公益組織發(fā)展與研究中心的學(xué)者與負(fù)責(zé)人到H市進(jìn)行培訓(xùn)指導(dǎo)，初步設(shè)想拓展機(jī)構(gòu)。①長(zhǎng)沙Y公益組織發(fā)展與研究中心成立于2012年3月，在長(zhǎng)沙市民政局登記注冊(cè)，致力于社會(huì)治理創(chuàng)新和專業(yè)服務(wù)提供；是集評(píng)估、督導(dǎo)、研究、服務(wù)功能為一體的樞紐型社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)。在建立初期，H市內(nèi)部政府治理改革的現(xiàn)實(shí)需求、外部理論支持和品牌經(jīng)驗(yàn)拓展需要的雙向驅(qū)動(dòng)，賦予Y中心先期優(yōu)勢(shì)，為其成為治理結(jié)構(gòu)中的“樞紐”提供了支撐條件。

2.能力建設(shè)：社會(huì)組織培育為核心

在H市政府與長(zhǎng)沙社會(huì)組織發(fā)展研究機(jī)構(gòu)的合力下，Y中心成立并不斷發(fā)展升級(jí)，通過社會(huì)組織培育為核心領(lǐng)域的能力建設(shè)，獲得內(nèi)部能力提升和外部治理資源。社會(huì)組織培育結(jié)合第三方評(píng)估、標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)、社區(qū)社會(huì)工作服務(wù)等工作共同構(gòu)成了Y中心能力建設(shè)的體系。社會(huì)組織培育是Y中心貫穿始終的核心工作，以社會(huì)組織服務(wù)中心托管運(yùn)營(yíng)為主要載體進(jìn)行社會(huì)組織孵化工作，連續(xù)5年承接4個(gè)平臺(tái)運(yùn)營(yíng)。同時(shí)，在Y中心擔(dān)任政府購(gòu)買服務(wù)的評(píng)估方，對(duì)社會(huì)組織承接公益項(xiàng)目進(jìn)行全流程督導(dǎo)，以第三方身份，作為政府與社會(huì)組織間的“中間人”。此外，Y中心擔(dān)任市民政標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)委員會(huì)秘書處單位，參與基本公共服務(wù)和基層社會(huì)治理等方面的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。從2019年至今，參與管理社會(huì)組織公益創(chuàng)投標(biāo)準(zhǔn)、社會(huì)組織黨建、幸福鄰里中心建設(shè)與管理服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，起草《社會(huì)組織參與社區(qū)協(xié)商議事》《社區(qū)社會(huì)工作站建設(shè)與服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》《社會(huì)組織參與社區(qū)矯正》等地方標(biāo)準(zhǔn)。參與標(biāo)準(zhǔn)制定讓Y中心獲得了一般社會(huì)組織無法擁有的政策制定參與權(quán)，提升Y中心將管理和培育社會(huì)組織的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)理論化、制度化能力，以及從市域?qū)用媾c政府部門共同規(guī)劃社會(huì)工作和公共服務(wù)的能力?？茖W(xué)、合理地參與社會(huì)組織管理工作，不僅需要宏觀理論視角，還需要微觀實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。社區(qū)社會(huì)工作方面，Y中心承接“社區(qū)幸福鄰里中心”試點(diǎn)項(xiàng)目，以派駐工作人員的方式，開展社區(qū)社會(huì)服務(wù)工作，進(jìn)行社區(qū)協(xié)商議事、社區(qū)社會(huì)組織培育和社區(qū)居民服務(wù)等工作。直接管理經(jīng)驗(yàn)讓Y中心直面與其培育、督導(dǎo)的社會(huì)組織在社會(huì)服務(wù)中面臨的相似困境，能更直觀地了解一線情況，更好幫助社會(huì)組織進(jìn)行社區(qū)工作。

在能力建設(shè)中，Y中心將“發(fā)展社會(huì)組織、創(chuàng)新社會(huì)治理”視為核心任務(wù)，通過全流程的幫扶、指導(dǎo)、評(píng)估項(xiàng)目運(yùn)行，參與政策制定，獲取一線經(jīng)驗(yàn)等方式，形成社會(huì)組織培育循環(huán)結(jié)構(gòu)，并有效促進(jìn)政府、社會(huì)組織及志愿者實(shí)現(xiàn)廣泛合作。Y中心被H市民政局評(píng)為5A品牌社會(huì)組織，為“樞紐”位置的獲取提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

圖1 Y中心社會(huì)組織孵化流程

3.資格獲取：實(shí)現(xiàn)政社關(guān)系的雙向整合

Y中心以能力建設(shè)為“樞紐”位置的獲取構(gòu)建起基礎(chǔ)，而真正實(shí)現(xiàn)成為政府與社會(huì)組織“紐帶”的目標(biāo)還需要雙向整合政府部門與社會(huì)組織職能。在創(chuàng)立初期，借助外部理論指導(dǎo)，借鑒成熟樞紐型社會(huì)組織的運(yùn)行模式，Y中心將“社會(huì)組織培育、第三方評(píng)估、標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)、社區(qū)社會(huì)工作服務(wù)”四大核心業(yè)中所涉及的不同層級(jí)、不同屬性的主體逐步聯(lián)結(jié)成為社會(huì)治理網(wǎng)絡(luò)，使自身成為一個(gè)積極主動(dòng)且不斷獲得內(nèi)外雙向賦權(quán)的行為主體。

樞紐型社會(huì)組織能有效緩解政府對(duì)社會(huì)組織管理“一放就亂，一管就死”的矛盾，這也使政府對(duì)包括Y中心在內(nèi)的官辦①官辦樞紐型社會(huì)組織包括各類社會(huì)組織服務(wù)中心、行業(yè)協(xié)會(huì)與其他群團(tuán)組織及其下屬機(jī)構(gòu)。樞紐型社會(huì)組織給予更多信任與賦權(quán)，讓它們“集權(quán)威性、統(tǒng)籌性和協(xié)調(diào)性于一身”且在“官管民”到“民管民”的過程中帶有極強(qiáng)的行政色彩。[21]H市政府在職能轉(zhuǎn)移與推動(dòng)社會(huì)力量發(fā)展的過程中，主動(dòng)選擇了具有黨政部門支持并獲得長(zhǎng)沙Y中心專業(yè)支持的H市Y中心作為同全市社會(huì)組織進(jìn)行連接的紐帶。官方基于促進(jìn)政府與社會(huì)組織間職能耦合的目標(biāo)，將原本政府直接管理的部分社會(huì)職能交由社會(huì)組織承接。2016年，H市發(fā)布《開展政府職能向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移試點(diǎn)工作實(shí)施意見》，以轉(zhuǎn)變政府職能為目標(biāo)，簡(jiǎn)政放權(quán)，將社會(huì)能自我管理、行業(yè)組織能自行解決的事務(wù)轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織，《H市政府職能向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移事項(xiàng)目錄》規(guī)定了政府部門職能轉(zhuǎn)移的事項(xiàng)名單。關(guān)于職能轉(zhuǎn)移方式，H市根據(jù)不同職能事項(xiàng)的屬性，安排“直接轉(zhuǎn)移”和“委托轉(zhuǎn)移”兩種形式向各類社會(huì)組織轉(zhuǎn)移。2016年至今，H市各類社會(huì)組織服務(wù)中心、行業(yè)協(xié)會(huì)與其他群團(tuán)組織直接或間接地承接政府轉(zhuǎn)移的社會(huì)職能。

在政府強(qiáng)有力支持的有利形勢(shì)下，Y中心借助市政府的社會(huì)職能轉(zhuǎn)移的政策導(dǎo)向推動(dòng)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的調(diào)整。通過雙向整合，“粘合”起政府部門與社會(huì)組織，實(shí)現(xiàn)組織間上下聯(lián)動(dòng)和功能上內(nèi)外粘合的結(jié)構(gòu)性優(yōu)勢(shì)。[22]以創(chuàng)建時(shí)期的優(yōu)勢(shì)條件為發(fā)端，依靠社會(huì)組織培育中建設(shè)起的綜合能力，Y中心推動(dòng)政府與社會(huì)組織間的雙向整合。由于政府需要減輕對(duì)社會(huì)組織直接管理的負(fù)擔(dān)；而社會(huì)組織也需要聯(lián)系政府獲得治理資源。因此，Y中心實(shí)現(xiàn)了社會(huì)治理體系中“樞紐”位置的獲取，“互依”式治理結(jié)構(gòu)也在此基礎(chǔ)上展開。

四、增能、治理與平臺(tái)化：“互依”結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的作用

依托自身定位和在實(shí)踐中獲得的各項(xiàng)資源優(yōu)勢(shì)，Y中心通過以社會(huì)組織培育為核心的能力建設(shè)實(shí)現(xiàn)自身聯(lián)結(jié)各基層治理主體的“樞紐”性質(zhì)?！皹屑~”位置的獲取是Y中心參與并改變政府、樞紐型社會(huì)組織、其他社會(huì)組織三者間關(guān)系，促進(jìn)三方形成“互依”性治理共同體的前提。治理主體在行動(dòng)中調(diào)整政府與社會(huì)的關(guān)系結(jié)構(gòu)，而增能、治理與平臺(tái)機(jī)制是“互依”結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的附加作用。

（一）標(biāo)準(zhǔn)化項(xiàng)目制下的組織增能

“項(xiàng)目制”與“行政發(fā)包制”是近年來分析我國(guó)國(guó)家治理體系和政府運(yùn)行模式的重要理論。行政發(fā)包制在政府內(nèi)部上下級(jí)間形成發(fā)包關(guān)系并成為介于韋伯提出的科層制和外包制之間的一種混合形態(tài)。[23]項(xiàng)目制則表現(xiàn)為政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，通過對(duì)民生性事務(wù)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，強(qiáng)化國(guó)家的再分配能力以顯示社會(huì)公平。[24]這種“行政發(fā)包制”和“項(xiàng)目制”下的政府購(gòu)買公共服務(wù)方式也成為目前政府管理社會(huì)組織并調(diào)配社會(huì)資源的流程和內(nèi)核機(jī)制。[25]Y中心成為承接H市政府購(gòu)買服務(wù)的主體，為政府職能轉(zhuǎn)型搭建國(guó)家與社會(huì)合作平臺(tái)。在聯(lián)結(jié)政府與各社會(huì)組織的過程中，Y中心將自身打造成多方利益契合的交匯點(diǎn)：一方面，政府購(gòu)買服務(wù)能避免政府在社會(huì)事務(wù)方面投入過多精力和非財(cái)政資源；另一方面，以公益項(xiàng)目培養(yǎng)社會(huì)組織能力，給予有行動(dòng)意愿和專業(yè)潛力的社會(huì)組織團(tuán)隊(duì)至關(guān)重要的資金和政策合法性支持。同時(shí)，Y中心不僅成為了政府社會(huì)事務(wù)的承接者，還通過“項(xiàng)目”吸引和監(jiān)管本地區(qū)社會(huì)組織。正如Y組織負(fù)責(zé)人在訪談①該訪談對(duì)象為現(xiàn)任H市Y中心主任，領(lǐng)導(dǎo)并負(fù)責(zé)Y中心各方面工作。中所提及：“只有這樣才有培育的作用，‘蝦兵蟹將’先培養(yǎng)一批，撒一點(diǎn)組織資金，300萬(wàn)，在H市整個(gè)市區(qū)300萬(wàn)其實(shí)很少。但有些社會(huì)組織看到了，來報(bào)（申請(qǐng)項(xiàng)目）。報(bào)了以后，他就會(huì)學(xué)習(xí)，逐漸的正規(guī)化?！雹?021年H市政府給予Y中心進(jìn)行公益創(chuàng)投項(xiàng)目的資金共300萬(wàn)元，來自H市福利彩票收入。（訪談20210226）

Y中心以舉辦“H市社會(huì)組織公益創(chuàng)投會(huì)”的方式承接政府服務(wù)項(xiàng)目。截至目前，H市共資助700多個(gè)社會(huì)組織公益項(xiàng)目，累計(jì)投入3000多萬(wàn)元福彩公益金。如果說項(xiàng)目制的政府購(gòu)買服務(wù)方式滿足了政府職能轉(zhuǎn)型和實(shí)現(xiàn)組織外擴(kuò)張的目標(biāo)，那么對(duì)樞紐型社會(huì)組織來說則獲得了來自政府的合法性支持和社會(huì)的組織管理權(quán)限，而參與公益項(xiàng)目的社會(huì)組織則獲得權(quán)威背書、資金支持，三方通過彼此組織間的治理資源交換與共享，實(shí)現(xiàn)了組織“增能”。

在2021年的“第六屆H市社會(huì)組織公益創(chuàng)投會(huì)”中，Y中心延續(xù)了此前對(duì)社會(huì)組織參與公益項(xiàng)目的全流程監(jiān)管與督導(dǎo)，并加強(qiáng)了H市政府著重要求的社會(huì)組織“團(tuán)隊(duì)管理制度”與“經(jīng)費(fèi)審計(jì)監(jiān)督”。政府民政部門為規(guī)范社會(huì)組織管理，制定統(tǒng)一的項(xiàng)目管理標(biāo)準(zhǔn)，所有參與項(xiàng)目的社會(huì)組織都需要簽署《公益創(chuàng)投項(xiàng)目協(xié)議書》，協(xié)議規(guī)定項(xiàng)目需提供詳細(xì)的執(zhí)行情況及佐證材料，以保證項(xiàng)目的規(guī)范化。

“前兩年有些組織做到一半出現(xiàn)問題，就是因?yàn)楣芾韴F(tuán)隊(duì)交接有問題，因?yàn)榍懊娴墓芾碇贫葲]搞好，大家不清楚自己干什么?！保ǖ诹鶎肏市社會(huì)組織公益創(chuàng)投會(huì)項(xiàng)目簽約儀式2021.2.26）

另外，財(cái)務(wù)制度監(jiān)管也是公益項(xiàng)目創(chuàng)投中的另一核心重點(diǎn)。2020年受疫情影響，各級(jí)政府必須節(jié)約開支，在全市創(chuàng)投總資金被削減46萬(wàn)元的情況下，Y中心運(yùn)用其與政府部門的聯(lián)絡(luò)優(yōu)勢(shì)保障了市區(qū)公益創(chuàng)投經(jīng)費(fèi)額度不被縮減。但政府部門也要求Y中心加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目資金運(yùn)用的全流程標(biāo)準(zhǔn)化監(jiān)管，更強(qiáng)調(diào)各社會(huì)組織根據(jù)項(xiàng)目通知書做好經(jīng)費(fèi)使用情況的記錄。

“前面幾年，我們只是總分不及格才停止或者追回。但是今年，財(cái)務(wù)不及格，也是要追回的。”（第六屆H市社會(huì)組織公益創(chuàng)投會(huì)項(xiàng)目簽約儀式2021.2.26）

公益創(chuàng)投項(xiàng)目要求社會(huì)組織將所負(fù)責(zé)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)憑證資料保留30年，機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人或法人代表即使更換或離職，出現(xiàn)問題也可追責(zé)。這種接近終身負(fù)責(zé)制的財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)制度，能夠確保財(cái)務(wù)報(bào)告和財(cái)務(wù)材料的完整及時(shí)。在政府給予的經(jīng)費(fèi)額度收緊并對(duì)Y中心提出嚴(yán)格管理項(xiàng)目資金的要求下，Y中心使用更為標(biāo)準(zhǔn)化、流程化的項(xiàng)目資金監(jiān)管制度，加強(qiáng)了對(duì)各社會(huì)組織的指導(dǎo)和控制力度，政府、Y中心與社會(huì)組織在更嚴(yán)格的要求下從相對(duì)孤立走向了互相依賴下的組織能力協(xié)同提升。

“請(qǐng)別的單位的人講課，一下打給他5000塊錢或者1萬(wàn)塊錢，這是不對(duì)的。只是把合作單位的這些老師或?qū)I(yè)力量請(qǐng)過來，需要全權(quán)委托并建立協(xié)議書，明確具體內(nèi)容。不是平白無故的做了一件什么事情，就拿多少錢整個(gè)打給他。你按根據(jù)你的項(xiàng)目里面的具體需求就一項(xiàng)一項(xiàng)打給他，這樣就比較清晰。”（H市第六屆社會(huì)組織公益創(chuàng)投項(xiàng)目簽約儀式2021.2.26）

綜上，在“項(xiàng)目制”運(yùn)作的政府購(gòu)買公共服務(wù)背景下，Y中心不僅將“項(xiàng)目”作為其承接的必要任務(wù)，還將嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)化的項(xiàng)目制作為推動(dòng)專業(yè)性社會(huì)組織培育的方式，力圖使承接項(xiàng)目的社會(huì)組織在“公益創(chuàng)投會(huì)”所要求的項(xiàng)目全流程督導(dǎo)下走向人事、規(guī)章和財(cái)務(wù)等多方面的專業(yè)化和標(biāo)準(zhǔn)化。在此過程中，Y中心與最具潛力的社會(huì)組織形成共生關(guān)系，在實(shí)踐中相互依賴。

“開始我們就把這個(gè)創(chuàng)投的工程搞得好長(zhǎng)好復(fù)雜，每一個(gè)環(huán)節(jié)都是督導(dǎo)、評(píng)估、建議、指引，非常標(biāo)準(zhǔn)化的。從申報(bào)書開始，就要開大會(huì)培訓(xùn)，網(wǎng)上申報(bào)加上線下申報(bào)。我們對(duì)怎么進(jìn)行社區(qū)調(diào)研，調(diào)研檢查表怎么弄，然后你那個(gè)最終的社區(qū)調(diào)研的報(bào)告要蓋章。第二部分申報(bào)完后我們進(jìn)行初篩，之后讓修改4到5次，是面對(duì)面修改?！保ㄔL談20210226）

（二）多元化社區(qū)公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)

社區(qū)社會(huì)工作服務(wù)是Y中心作為治理結(jié)構(gòu)“樞紐”，在與基層社區(qū)相關(guān)的居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、物業(yè)和居民等多方主體的互動(dòng)中，通過執(zhí)行政府社區(qū)服務(wù)政策的方式參與基層治理。在設(shè)置重點(diǎn)項(xiàng)目、進(jìn)駐試點(diǎn)社區(qū)、社區(qū)協(xié)商議事、社區(qū)社會(huì)組織培育等服務(wù)中，Y中心同樣與政府、社會(huì)組織形成“互依”關(guān)系，推動(dòng)基層社會(huì)治理效能不斷提高。

1.重點(diǎn)服務(wù)項(xiàng)目

社區(qū)綜合治理類項(xiàng)目被選中為H市民政部門年度重點(diǎn)推動(dòng)的社會(huì)工作運(yùn)營(yíng)內(nèi)容。作為重點(diǎn)考核項(xiàng)目，Y中心每月會(huì)對(duì)承接服務(wù)項(xiàng)目的社會(huì)組織進(jìn)行例行檢查，出現(xiàn)無法有效解決的困難，社會(huì)組織可與Y中心對(duì)接，由Y中心會(huì)協(xié)助社會(huì)組織與相應(yīng)政府部門進(jìn)行協(xié)調(diào)。在社區(qū)綜合治理類項(xiàng)目中，Y中心重點(diǎn)選取“居家養(yǎng)老”項(xiàng)目，配合社會(huì)組織推進(jìn)實(shí)施。在社區(qū)開展社會(huì)服務(wù)需要社會(huì)組織深度參與，并在基層社會(huì)治理中體現(xiàn)社會(huì)工作的專業(yè)性力量。為此，Y中心在引導(dǎo)社會(huì)組織進(jìn)入社區(qū)前會(huì)進(jìn)行一些前期準(zhǔn)備，獲取居民關(guān)注，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)組織的初步了解和早期互動(dòng)。Y中心通過明確的分階段規(guī)劃，在先期工作中，使居委會(huì)、物業(yè)、社區(qū)居民等社區(qū)主體習(xí)慣Y中心與社會(huì)組織的存在，實(shí)現(xiàn)走向深度參與式的社會(huì)服務(wù)，提高社區(qū)工作質(zhì)量。通過開展文化娛樂類居民活動(dòng)，增加居民對(duì)社會(huì)組織工作人員的了解。隨著專業(yè)社工逐步獲得居民認(rèn)可，居委會(huì)、業(yè)委會(huì)也對(duì)社會(huì)組織參與社區(qū)治理充分理解后，多元化且有重點(diǎn)的社區(qū)公共服務(wù)得以展開。

“居家養(yǎng)老”項(xiàng)目以社區(qū)老年食堂建設(shè)和志愿者上門服務(wù)為先期準(zhǔn)備逐步推進(jìn)。在Y中心的推動(dòng)下，試點(diǎn)社區(qū)建設(shè)起老年食堂，后改為社區(qū)食堂。社區(qū)食堂兼具公益與盈利雙重屬性，擁有“造血”功能。對(duì)行動(dòng)困難的老人，由志愿者提供基本生活照料服務(wù)。Y中心在與社會(huì)組織、社區(qū)內(nèi)部各主體“互依”合作的基礎(chǔ)上，對(duì)經(jīng)濟(jì)困難、失能、失智、失獨(dú)、獨(dú)居等特殊老年人，進(jìn)行居家養(yǎng)老服務(wù)。通過將“居家養(yǎng)老”作為重點(diǎn)服務(wù)項(xiàng)目推進(jìn)，Y中心幫助承接項(xiàng)目的社會(huì)組織同社區(qū)進(jìn)行聯(lián)結(jié)，并在具體公益服務(wù)中牢固自身樞紐功能。

2.進(jìn)駐試點(diǎn)社區(qū)

Y中心派出人員常駐YJ社區(qū)，并在社區(qū)所轄的6個(gè)小區(qū)范圍內(nèi)開展社會(huì)組織參與社區(qū)治理試點(diǎn)工作。Y中心常駐的試點(diǎn)社區(qū)成為Y市2020年度8個(gè)五星級(jí)幸福鄰里中心之一。通過派駐人員進(jìn)駐試點(diǎn)社區(qū)并參與運(yùn)營(yíng)“幸福鄰里”中心的相關(guān)社區(qū)公共服務(wù)，Y中心、同社區(qū)居民、居委會(huì)、物業(yè)公司等交往更為緊密，通過直接參與社區(qū)治理，Y中心獲得社區(qū)治理一線實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并與目前的社會(huì)組織政策和管理模式進(jìn)行比較，獲得調(diào)整、彌補(bǔ)不足的可能性。與社區(qū)基層組織和社會(huì)組織的“互依”和互助，為社區(qū)提供了成為樣板模范的機(jī)會(huì)，讓試點(diǎn)模式下的社區(qū)治理創(chuàng)新得到實(shí)踐檢驗(yàn)。

3.社區(qū)協(xié)商議事

協(xié)商議事是基層社會(huì)民主的重要形式，在社會(huì)成員“原子化”的時(shí)代，有效的社區(qū)協(xié)商議事需要對(duì)社區(qū)居民進(jìn)行長(zhǎng)期培養(yǎng)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)基層社會(huì)再組織化。為此，Y中心與各街道、區(qū)級(jí)民政部門合作，建立社區(qū)“鄰里中心”并通過社工組織活動(dòng)，讓居民從家里“走出來”，打破居民間的關(guān)系隔閡。隨著居民間關(guān)系的拉近，社工組織幫助居民組建團(tuán)隊(duì)進(jìn)行自我管理，參與社區(qū)公共事務(wù)?！靶腋｀徖镏行摹背蔀镠市基層治理品牌項(xiàng)目，逐步實(shí)現(xiàn)了社區(qū)、社會(huì)組織和社會(huì)工作的整體性運(yùn)作。

由Y中心組織社區(qū)居民、物業(yè)公司、社會(huì)組織等多方參與，在多個(gè)社區(qū)進(jìn)行協(xié)商議事，主題包括垃圾投放驛站選點(diǎn)、社區(qū)綠化、社區(qū)污水管道整治等社區(qū)公共生活領(lǐng)域。在社區(qū)兩委的引領(lǐng)和第三方的協(xié)商議事規(guī)則下，根據(jù)《幸福鄰里中心建設(shè)與服務(wù)管理規(guī)范》的要求廣泛征集社區(qū)居民意見，最后，根據(jù)“少數(shù)服從多數(shù)”原則，確定最終方案并予以公示。社區(qū)居民協(xié)商議事過程中，Y中心、社區(qū)工作人員、社區(qū)居民等多方共同參與下，依賴各自優(yōu)勢(shì)的治理資源，形成社區(qū)多元共治治理結(jié)構(gòu)。

4.社區(qū)社會(huì)組織培育

Y中心對(duì)社區(qū)社會(huì)組織的培育目標(biāo)相較于承接政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的專業(yè)性社會(huì)組織有很大不同，按照Y中心規(guī)劃：“在老年人比較多的社區(qū)，我們中心進(jìn)行社會(huì)組織培育，很多老年人喜歡唱唱跳跳，那么我們也支持他們組建了合唱隊(duì)、舞蹈隊(duì)?！保ㄔL談20210222）Y組織進(jìn)行社區(qū)社會(huì)組織培育的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)居民自組織，并逐步在自我管理中加強(qiáng)社區(qū)居民凝聚力，構(gòu)建和諧社區(qū)人際關(guān)系氛圍，為協(xié)商議事和社區(qū)社會(huì)服務(wù)開展提供人際關(guān)系支持。

同時(shí)，Y中心也將社區(qū)社會(huì)組織作為發(fā)展專業(yè)性社會(huì)組織的搖籃。一方面表現(xiàn)在并未對(duì)“僵尸組織”進(jìn)行清理，因?yàn)榻^大部分非專業(yè)社區(qū)社會(huì)組織未承接項(xiàng)目，也未使用公益資金，支持此類居民自組織存在。另一方面，對(duì)具有專業(yè)性社會(huì)組織發(fā)展?jié)摿Φ纳鐓^(qū)社會(huì)組織，Y中心鼓勵(lì)其按照“公益創(chuàng)投”要求參與項(xiàng)目申報(bào)，引導(dǎo)它們向?qū)I(yè)化發(fā)展。Y中心與居民自發(fā)形成的社區(qū)社會(huì)組織間形成了“互依”關(guān)系，基層治理也產(chǎn)生了穩(wěn)定的組織“孵化池”。

（三）標(biāo)準(zhǔn)制定與第三方評(píng)估建立平臺(tái)

參與地方標(biāo)準(zhǔn)制定與進(jìn)行第三方評(píng)估是Y中心同政府部門聯(lián)系的主要方式。Y中心作為政府與社會(huì)組織間的第三方，對(duì)承接項(xiàng)目的社會(huì)組織進(jìn)行監(jiān)督并評(píng)估項(xiàng)目的執(zhí)行過程和結(jié)果。同時(shí)，Y中心陸續(xù)參與制定地方規(guī)范性文件，包括設(shè)計(jì)社區(qū)治理的社區(qū)矯正、社區(qū)協(xié)商議事、社區(qū)社會(huì)工作站建設(shè)等。此外，Y中心參與制定的《社會(huì)組織培育規(guī)范》《社會(huì)組織公益創(chuàng)投規(guī)范》《社會(huì)組織綜合黨委工作規(guī)范》等市級(jí)地方標(biāo)準(zhǔn)也在全省范圍內(nèi)率先發(fā)布。

在協(xié)助政府進(jìn)行涉及社會(huì)組織與社會(huì)工作的地方標(biāo)準(zhǔn)制定過程中，Y中心既加強(qiáng)了與政府的聯(lián)系，成為政府獲得相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)制定的專業(yè)機(jī)構(gòu)，又能匯聚社會(huì)組織、社工和服務(wù)對(duì)象的意見和建議，凝聚共識(shí)后并向政府反饋。這一過程突破了傳統(tǒng)“上傳下達(dá)”式的行政部門工作模式，使Y中心的連接樞紐作用進(jìn)一步加強(qiáng)。同時(shí)，Y中心也在參與標(biāo)準(zhǔn)制定的過程中讓自己的工作方式和發(fā)展目標(biāo)獲得了規(guī)范性文件的支持，增強(qiáng)了合法性。在系統(tǒng)化、綜合性的工作歷程中，Y中心將治理結(jié)構(gòu)的幾條線狀流程串聯(lián)為治理網(wǎng)絡(luò)，建立起以自身為樞紐的政社互動(dòng)平臺(tái)，結(jié)構(gòu)性地實(shí)現(xiàn)政府、樞紐型社會(huì)組織、社會(huì)組織間的資源互補(bǔ)和能力提升。

五、行政化、功能受限與創(chuàng)新難：結(jié)構(gòu)互依的現(xiàn)實(shí)困境

在社會(huì)治理共同體建設(shè)過程中，包括“Y中心”在內(nèi)的樞紐型社會(huì)組織借助“政府代理”者身份，[26]嵌入社會(huì)治理各環(huán)節(jié)中，在與政府、社會(huì)組織形成互依結(jié)構(gòu)、增強(qiáng)社會(huì)治理能力的同時(shí)，也面臨現(xiàn)實(shí)困境，具體表現(xiàn)在“項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)化”與社會(huì)組織培育的矛盾；條塊關(guān)系下的“紐帶”功能限制；“形式化”帶來的社會(huì)治理創(chuàng)新困難等問題。

（一）行政化后果：重“項(xiàng)目”輕“培育”

互依結(jié)構(gòu)中，樞紐型社會(huì)組織天然帶有的政府支持也導(dǎo)致其“行政化”程度在政府購(gòu)買服務(wù)的“項(xiàng)目制”的運(yùn)行和監(jiān)管中不斷提高，成為培育社會(huì)組織培育的主要途徑?！绊?xiàng)目”的全流程監(jiān)管有助于社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化和專業(yè)化，但“項(xiàng)目創(chuàng)投”和不斷加碼的“留痕”要求下，以公益項(xiàng)目運(yùn)作來培育社會(huì)組織的形式逐步顯現(xiàn)出形式主義的特征。這種情況從所有參與項(xiàng)目的社會(huì)組織都需簽署的《公益創(chuàng)投項(xiàng)目協(xié)議書》中就有所體現(xiàn)：每月執(zhí)行情況、活動(dòng)的照片和文字記錄、財(cái)務(wù)憑證、資金額度與使用方式、負(fù)責(zé)人追責(zé)制等?？梢姡詮摹绊?xiàng)目制”被確定為Y中心培育社會(huì)組織的主要形式后，社會(huì)組織在“全流程督導(dǎo)”要求下，其人事、規(guī)章和財(cái)務(wù)等多方面標(biāo)準(zhǔn)化獲得巨大提升。但與此同時(shí)，“項(xiàng)目”主導(dǎo)的社會(huì)組織培育模式很難完全涵蓋目標(biāo)和效率之外的許多潛在指標(biāo)，譬如相關(guān)社會(huì)組織成員的實(shí)際心理感受、工作獲得感與壓力等。此外，在公益項(xiàng)目走向標(biāo)準(zhǔn)化的過程中，基于奉獻(xiàn)與服務(wù)的社會(huì)工作理念，可能在形式主義和目標(biāo)至上的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)之下產(chǎn)生動(dòng)搖，這將對(duì)社會(huì)組織長(zhǎng)期發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面影響。未來，需要為樞紐型社會(huì)組織尋找“項(xiàng)目”之外，有效培育社會(huì)組織，將標(biāo)準(zhǔn)化與自主性有機(jī)結(jié)合，保持社會(huì)組織公益活動(dòng)的志愿性，減輕“行政化”帶來的弊端。

（二）功能受限：部門利益與屬地化

在互依結(jié)構(gòu)中，政府不同職能部門的利益差別與社區(qū)事務(wù)的屬地化管理也限制了Y中心作為樞紐型社會(huì)組織進(jìn)一步發(fā)揮紐帶作用。職能部門利益差異給“紐帶”作用帶來的限制體現(xiàn)在社區(qū)業(yè)委會(huì)與物業(yè)的矛盾中。H市《物業(yè)管理?xiàng)l例》內(nèi)容的發(fā)起方是建設(shè)局，且作為物業(yè)公司的主管單位，建設(shè)局在條例制定中偏向管轄的物業(yè)公司一方。在條例征求意見的過程中，社區(qū)業(yè)委會(huì)認(rèn)為物業(yè)條例應(yīng)向社區(qū)居民開放，而Y中心由于與建設(shè)局在組織關(guān)系和職能劃分上有緊密聯(lián)系，因此僅能在組織協(xié)調(diào)各方的過程中嘗試影響政策。在這個(gè)過程中，Y中心與居民、業(yè)委會(huì)開會(huì)討論，打市長(zhǎng)熱線，最終不得不邀請(qǐng)城建局、物業(yè)公司、街道等各方開展調(diào)解會(huì)議解決社區(qū)業(yè)委會(huì)與物業(yè)的矛盾?？梢哉f，部分間條塊分割讓治理資源的充分共享和各主體間協(xié)同行動(dòng)受到了限制，提高了基層社會(huì)治理的成本。

社區(qū)事務(wù)的屬地化管理方面，資金、人力限制了公共服務(wù)質(zhì)量。例如，“幸福鄰里”項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是每個(gè)社區(qū)2萬(wàn)元，在資金、人力有限的情況下，Y中心不得不采取自己成員參與，由社會(huì)組織承接并且提高志愿者補(bǔ)貼的方式完成項(xiàng)目，這讓公共服務(wù)質(zhì)量受到不利影響。

“招不到人，聽到工資就不來了，基層（工作人員）工資才（每月）3000多?！雹僭撛L談內(nèi)容來自Y中心駐YJ社區(qū)試點(diǎn)中心兩位一線工作人員和一位退休并長(zhǎng)期參與Y中心社區(qū)服務(wù)的老年志愿者。(訪談20210226)

社會(huì)組織的社會(huì)認(rèn)識(shí)不足。2021年K社區(qū)開展的元宵節(jié)社區(qū)活動(dòng)中，由于K社區(qū)居委會(huì)與居民間關(guān)系并不密切，信息傳達(dá)出現(xiàn)偏差，導(dǎo)致現(xiàn)場(chǎng)較為混亂，嚴(yán)重影響了活動(dòng)的實(shí)際效果。②筆者于2021年2月參與了Y中心對(duì)YJ社區(qū)3個(gè)小區(qū)的元宵節(jié)居民活動(dòng)。居民不了解社會(huì)組織參與，將社會(huì)組織工作人員誤解成居委會(huì)或政府部門工作人員；同時(shí)，部分社區(qū)居委會(huì)工作人員也會(huì)將志愿者當(dāng)成下屬，或因社會(huì)組織舉辦活動(dòng)地點(diǎn)為社區(qū)屬地開展而加入額外要求。社區(qū)工作人員對(duì)于社會(huì)組織重要性的認(rèn)識(shí)，目前仍然依賴上級(jí)政府的推進(jìn)才能提高。2019年到2020年，隨著H市全市推開社會(huì)組織參與社區(qū)治理，社區(qū)工作人員的觀念才有了明顯轉(zhuǎn)變。但對(duì)社會(huì)組織和社會(huì)工作了解較少的基層社區(qū)干部在實(shí)際工作中，仍然帶有對(duì)社會(huì)組織的許多誤解，加大了Y中心幫助社會(huì)組織融入社區(qū)治理的困難，“紐帶”的聯(lián)結(jié)效果進(jìn)一步受限。

Y中心通過理念倡導(dǎo)協(xié)助社會(huì)組織進(jìn)入社區(qū)服務(wù)并帶動(dòng)社區(qū)、街道干部的觀念轉(zhuǎn)變，還需要更長(zhǎng)的時(shí)間。街道、社區(qū)對(duì)社會(huì)組織參與常表現(xiàn)出抵觸，把社會(huì)組織當(dāng)成一種不可控的外來力量。對(duì)社區(qū)工作來說，社會(huì)組織進(jìn)入社區(qū)增加責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)和工作量。同時(shí)，一些資金原本可能劃撥社區(qū)，社區(qū)可自行調(diào)配或鏈接社區(qū)外資源，但由社會(huì)組織使用后，社區(qū)工作人員還需配合社會(huì)組織開展工作，這也加大了社區(qū)工作人員對(duì)社會(huì)組織的不理解?？梢姡叫柽M(jìn)一步深化政府職能部門“簡(jiǎn)政放權(quán)”，并自上而下推動(dòng)社區(qū)工作人員學(xué)習(xí)社會(huì)工作知識(shí)，突破條塊分割和屬地化管理中不利于樞紐型社會(huì)組織發(fā)揮“紐帶”作用，推動(dòng)多元治理參與主體走向組織互助和功能互補(bǔ)。

（三）創(chuàng)新難：形式主義加重工作負(fù)擔(dān)

Y中心在社會(huì)組織參與社區(qū)治理的創(chuàng)新中都體現(xiàn)出一定程度的“創(chuàng)新困難”與“形式化創(chuàng)新”。在民政局層面，由于部門權(quán)力限制和責(zé)任規(guī)避的行政心理，涉及多部門權(quán)力限制或具有高責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)的活動(dòng)，如老年人的集體活動(dòng)項(xiàng)目在實(shí)踐中很難執(zhí)行。在各社會(huì)組織與社區(qū)居委會(huì)層面，由于自身資源、權(quán)力有限，且需耗費(fèi)大量精力記錄、留痕各類“臺(tái)本”“賬本”的要求，導(dǎo)致很多日常性的、不利于留下文字、圖片、影像資料的社區(qū)服務(wù)被壓縮和擱置。社區(qū)治理和公共服務(wù)的創(chuàng)新形式被局限在“形式化”創(chuàng)新或“碎片化”創(chuàng)新?！霸?jié)燈謎游園會(huì)”等居民參與度高，便于影像留痕、時(shí)間、地點(diǎn)固定，經(jīng)費(fèi)易規(guī)范化管理的活動(dòng)成為多方滿意的“創(chuàng)新”項(xiàng)目。但這樣的社區(qū)治理與公共服務(wù)“創(chuàng)新”，往往流于表面，不夠深入。在一定程度上，這類“創(chuàng)新”能逐步調(diào)動(dòng)居民參與，但也因?yàn)槠涓淖兾⑷酰y以深入并常態(tài)化地幫助居民解決實(shí)際困難，難以對(duì)社區(qū)治理的真正難點(diǎn)、痛點(diǎn)進(jìn)行針對(duì)性地解決。

六、結(jié)語(yǔ)

樞紐型社會(huì)組織作為基層社會(huì)治理體系與治理能力現(xiàn)代性建設(shè)中重要的參與主體，對(duì)調(diào)整政社關(guān)系，特別是在政府與社會(huì)組織關(guān)系中起到紐帶作用。為此，樞紐型社會(huì)組織需要適合自身功能定位的發(fā)展方式和行動(dòng)空間。Y中心借助制度環(huán)境所賦予的資源優(yōu)勢(shì)，通過核心業(yè)務(wù)的運(yùn)作發(fā)展機(jī)構(gòu)并與政府和其他社會(huì)組織形成社會(huì)治理的“互依”結(jié)構(gòu)，但也存在因資源不足和多元主體利益差別而產(chǎn)生的困境和挑戰(zhàn)。