摘? ?要：產(chǎn)業(yè)政策的誕生、演進、轉(zhuǎn)型、創(chuàng)新和發(fā)展受政府職能轉(zhuǎn)變、國際規(guī)則對接、時代發(fā)展變化、企業(yè)需求調(diào)整等因素的影響。在構建新發(fā)展格局背景下，這些因素也在發(fā)生變化，要求產(chǎn)業(yè)政策進行適應性調(diào)整和升級。從全球范圍來看，產(chǎn)業(yè)政策制定正在成為一項不可忽視的全球現(xiàn)象，國際產(chǎn)業(yè)競爭正在從產(chǎn)品競爭升級到產(chǎn)業(yè)鏈群之間的競爭，主要經(jīng)濟體紛紛出臺政策措施加強對產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈的“國家干預”，產(chǎn)業(yè)鏈成為世界各國戰(zhàn)略競爭主戰(zhàn)場。我國在推動產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型創(chuàng)新的同時，需要更加關注實施產(chǎn)業(yè)鏈政策，增強產(chǎn)業(yè)政策制定的“鏈式思維”和系統(tǒng)思維，盡快制定更具系統(tǒng)性和更有針對性的產(chǎn)業(yè)鏈政策方案，“強基、韌鏈、優(yōu)企、提效”，統(tǒng)籌推進產(chǎn)業(yè)基礎高級化、產(chǎn)業(yè)鏈安全穩(wěn)定、競爭力提升和現(xiàn)代化升級。

關鍵詞：產(chǎn)業(yè)政策;產(chǎn)業(yè)鏈政策;產(chǎn)業(yè)基礎;產(chǎn)業(yè)鏈;新發(fā)展格局

中圖分類號：F120? ?文獻標識碼：A? ?文章編號：1003-7543（2022）02-0022-14

近年來，圍繞“產(chǎn)業(yè)政策有沒有用”“要不要繼續(xù)實施產(chǎn)業(yè)政策”“產(chǎn)業(yè)政策如何轉(zhuǎn)型”等重大問題，學術界、產(chǎn)業(yè)界和政策制定者進行了廣泛的探討、深入的研究和不斷的反思。但總體而言，取得的共識和進展較為有限?，F(xiàn)實中，產(chǎn)業(yè)政策仍在大量的制定并運用到產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，甚至由于新冠肺炎疫情的沖擊和全球范圍內(nèi)產(chǎn)業(yè)競爭的日趨激烈，產(chǎn)業(yè)政策的制定實施得到了更為廣泛的重視和更為經(jīng)常的使用。產(chǎn)業(yè)政策制定實施中存在的各種問題正在逐步改善，但仍然或多或少地存在。展望未來，到本世紀中葉我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國的征程中，產(chǎn)業(yè)政策不會缺位。但如何更好地制定和實施產(chǎn)業(yè)政策，特別是在國家提出加快構建新發(fā)展格局的背景下，產(chǎn)業(yè)政策的功能、定位、實施方式和手段都需要與時俱進，不斷調(diào)整優(yōu)化轉(zhuǎn)型，以便于更好地滿足國家戰(zhàn)略需要。

一、理解產(chǎn)業(yè)政策的基本邏輯

伴隨著產(chǎn)業(yè)政策的誕生，有關產(chǎn)業(yè)政策的爭議就一直沒有停歇。這里試圖從政府職能轉(zhuǎn)變、國際規(guī)則對接、時代發(fā)展變化、企業(yè)需求調(diào)整等方面構建分析產(chǎn)業(yè)政策之所以產(chǎn)生、為什么存在、還將繼續(xù)發(fā)揮作用的理論依據(jù)、現(xiàn)實依據(jù)和邏輯框架。

（一）政府職能轉(zhuǎn)變：從促進市場功能發(fā)揮到彌補市場不足

產(chǎn)業(yè)政策是政府經(jīng)濟治理的重要手段，是結構性政策的重要內(nèi)容，是協(xié)調(diào)政府與市場關系的重要途徑。從歷史維度來看，我國制定和實施產(chǎn)業(yè)政策是在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中的重大理論創(chuàng)新和政策創(chuàng)新。產(chǎn)業(yè)政策是對傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟模式的一種更市場化的替代，對于促進市場功能發(fā)揮、釋放經(jīng)濟活力、完善社會主義市場經(jīng)濟發(fā)揮了重要作用，是適應并促進當時生產(chǎn)力發(fā)展要求且能滿足國家特定戰(zhàn)略需求的。例如，國務院印發(fā)的《90年代國家產(chǎn)業(yè)政策綱要》提出，制定產(chǎn)業(yè)政策是國家加強和改善宏觀調(diào)控，有效調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，提高產(chǎn)業(yè)素質(zhì)，促進國家經(jīng)濟持續(xù)、快速、健康發(fā)展的重要手段。在制定實施產(chǎn)業(yè)政策的過程中，注重按照工業(yè)化和現(xiàn)代化進程的客觀規(guī)律辦事，密切結合我國國情和產(chǎn)業(yè)結構變化的特點，充分發(fā)揮市場對資源配置的作用，突出重點，集中力量解決關系國民經(jīng)濟全局的重大問題，從而推動了基礎產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)和高技術產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，促進了產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級、技術水平和競爭力的提升[1]。從現(xiàn)實要求來看，自黨的十八屆三中全會提出“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”和黨的十九大提出“建立市場機制有效、微觀主體有活力、宏觀調(diào)控有度的經(jīng)濟體制”以來，我國社會主義市場經(jīng)濟體制不斷完善和成熟。但是，在部分領域還存在較明顯的市場失靈或外部性問題，產(chǎn)業(yè)發(fā)展要么普遍不足，要么嚴重過剩，需要產(chǎn)業(yè)政策發(fā)揮作用來彌補市場失靈和市場不足[2]。特別是，新發(fā)展格局下需要重新認識政府與市場關系，破除政府與市場兩分法。一方面，“政府”在變，政府也是市場的一部分，是中國特色社會主義市場經(jīng)濟的重要參與主體;另一方面，“市場”也在變，一些大的平臺公司在數(shù)字經(jīng)濟的賦能下逐步擁有了部分“政府”的職能，能夠為消費者提供出行、醫(yī)療等公共服務。為此，需要發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策在協(xié)調(diào)政府與市場關系中的作用，構建政府與市場雙向互動、公私合作的共生共贏關系，加快形成“雙螺旋相互促進”機制，通過產(chǎn)業(yè)政策完善產(chǎn)業(yè)基礎設施、推動數(shù)據(jù)開放、強化人才培育、提供應用場景等，激發(fā)創(chuàng)新基因、企業(yè)活力和創(chuàng)業(yè)精神，實現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更為均衡的發(fā)展。

（二）國際規(guī)則對接：從推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展到維護產(chǎn)業(yè)安全

由于國際規(guī)則制定權在先發(fā)國家手里，后發(fā)國家在制定產(chǎn)業(yè)政策時必須考慮與國際規(guī)則對接，才能在夾縫中求生存。21年前，我國為加入世界貿(mào)易組織（WTO），曾就市場準入、降低關稅、取消非關稅壁壘、產(chǎn)業(yè)政策和補貼、國有企業(yè)、發(fā)展中國家過渡期等議題與發(fā)達國家進行了多輪艱辛的磋商。加入WTO以來，中國貿(mào)易環(huán)境大為改善，在更大范圍獲得了基于規(guī)則保護、更穩(wěn)定的貿(mào)易最惠國待遇。為履行加入WTO時的承諾，我國實施了大量改革開放的實質(zhì)性舉措，清理了2 300多部法律法規(guī)和部門規(guī)章，使我國的市場準入條件更加透明和規(guī)范，更具可預見性。通過全國人大、國務院各部門修訂325件，廢止830件，范圍涉及貨物貿(mào)易、服務貿(mào)易、知識產(chǎn)權、投資等方面;地方政府協(xié)同采取行動，共清理出9萬多件地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章和其他政策措施，并分別進行了修改和廢止處理[3]。我國國內(nèi)涉及經(jīng)濟和市場管制的制度和規(guī)則變得更加公開透明并符合國際慣例，營商環(huán)境得到相當程度的改善且日益國際化。如今，我國已成為經(jīng)濟全球化的堅定維護者，但國際規(guī)則的變化也會影響我國政府的政策模式和行為手段，產(chǎn)業(yè)政策在維護國家產(chǎn)業(yè)安全、提升發(fā)展主動權中的作用愈加凸顯。當前，國際經(jīng)濟政治形勢正在發(fā)生重大變化，全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈、價值鏈面臨重構，出現(xiàn)了本土化、分散化、區(qū)域化發(fā)展趨勢。發(fā)達國家實施再工業(yè)化戰(zhàn)略，力圖鞏固其技術和產(chǎn)業(yè)領先優(yōu)勢，新冠肺炎疫情更加速了這一趨勢，高端制造、抗疫物資生產(chǎn)和重要原材料供應出現(xiàn)向發(fā)達國家“逆轉(zhuǎn)移”態(tài)勢，引發(fā)國際分工和國際貿(mào)易格局重構，新的產(chǎn)業(yè)分工格局正在調(diào)整形成中[4]。以美國為首的發(fā)達國家正在試圖通過主導一些大型區(qū)域貿(mào)易協(xié)定來強化其在全球供應鏈中的主導優(yōu)勢，通過嚴格原產(chǎn)地規(guī)則等要求對我國加諸眾多條件限制，甚至將我國排除在新的貿(mào)易體系之外。綠色環(huán)保、勞動保護、社會責任、數(shù)據(jù)安全等可持續(xù)和安全發(fā)展理念在全球范圍廣泛興起，對世界各國企業(yè)、產(chǎn)品、產(chǎn)業(yè)提出了更高要求。在這種背景下，必然要求我國產(chǎn)業(yè)政策更加注重綠色低碳、勞動者權益保護和全球數(shù)據(jù)規(guī)則對接，更加注重構建以我為主的全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈、價值鏈，推動我國產(chǎn)業(yè)邁向中高端，提升參與和構筑全球供應鏈的主動權，實現(xiàn)更為穩(wěn)健、更加安全、更可持續(xù)的發(fā)展。

（三）時代發(fā)展變化：從支撐國際大循環(huán)到加快構建新發(fā)展格局

在改革開放后相當長一段時期，我國發(fā)揮勞動力豐富、成本低的優(yōu)勢，通過設立經(jīng)濟特區(qū)和經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)等方式，積極引進外資、先進技術和管理經(jīng)驗，承接國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，參與全球經(jīng)濟分工與合作，形成了資源和市場“兩頭在外”、大進大出的國際大循環(huán)格局，成為“世界工廠”，有力促進了經(jīng)濟快速發(fā)展[5]。在這一背景下，我國產(chǎn)業(yè)政策的主要邏輯是服務“國際大循環(huán)”，其主要做法是鼓勵出口，對出口企業(yè)所得稅進行減免并提供出口退稅，將優(yōu)質(zhì)商品以具有競爭力的低廉價格出口國外，提升西方消費者福利。其結果是“兩頭在外”“大進大出”，成為“世界工廠”，創(chuàng)造了舉世矚目的工業(yè)發(fā)展奇跡，但也帶來資源消耗和污染留在國內(nèi)、附加值低、分工鎖定、貿(mào)易摩擦和爭端增多、低水平惡性競爭等突出難題，受到發(fā)達國家與新興經(jīng)濟體的“兩頭擠壓”。近年來，經(jīng)濟全球化遭遇逆流，國際經(jīng)濟循環(huán)格局發(fā)生深度調(diào)整。新冠肺炎疫情加劇了逆全球化趨勢，各國內(nèi)顧傾向上升。2020年4月，習近平總書記提出要建立以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，黨的十九屆五中全會對構建新發(fā)展格局作出全面部署。這是把握未來發(fā)展主動權的戰(zhàn)略性布局和“先手棋”，是新發(fā)展階段要著力推動完成的重大歷史任務，也是貫徹新發(fā)展理念的重大舉措。構建新發(fā)展格局，就是要打破傳統(tǒng)國際大循環(huán)模式的弊端和受制于人的尷尬地位，把人民群眾美好生活需要作為發(fā)展的出發(fā)點和落腳點，充分挖掘內(nèi)需潛力，打造強大國內(nèi)市場，促進經(jīng)濟循環(huán)暢通無阻，實現(xiàn)高水平自立自強，形成對全球要素資源的強大吸引力，改變生產(chǎn)函數(shù)組合方式，推動實現(xiàn)從融入?yún)⑴c發(fā)展模式向主動引領發(fā)展模式的躍遷，加快創(chuàng)造出以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新的循環(huán)發(fā)展模式。因此，產(chǎn)業(yè)政策的立足點要從鼓勵出口、促進國際大循環(huán)調(diào)整為滿足內(nèi)需、促進科技自立自強和國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進。以人民美好生活需求為出發(fā)點，推動實現(xiàn)內(nèi)外貿(mào)商品生產(chǎn)“同線同標同質(zhì)”，努力把優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品留在國內(nèi)，滿足國內(nèi)市場消費升級需求。發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策在抗疫等應急物資生產(chǎn)和救援中的作用。依托強大國內(nèi)市場，加快實施產(chǎn)業(yè)基礎再造工程，培育“專精特新”中小企業(yè)和具有產(chǎn)業(yè)生態(tài)主導權的龍頭企業(yè)，提升全球產(chǎn)業(yè)分工主導能力。根據(jù)“雙碳”等國家發(fā)展戰(zhàn)略需要，嚴格限制高耗能、高污染和資源性產(chǎn)品出口。加大優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品進口，促進貿(mào)易基本平衡。實施重要初級產(chǎn)品進口儲備戰(zhàn)略，對于進口重要能源、農(nóng)產(chǎn)品和關鍵礦產(chǎn)資源實行稅收優(yōu)惠、減免和補貼措施。

（四）企業(yè)需求調(diào)整：從“要資金”“要政策”到“拓市場”“優(yōu)環(huán)境”

部分經(jīng)濟學者和西方政府對我國產(chǎn)業(yè)政策的最大批評就是認為過去產(chǎn)業(yè)政策“選冠軍”（“選產(chǎn)業(yè)”+“選企業(yè)”+“選技術路線”+“給資金”+“給政策”）的做法扭曲了市場競爭，造成了資源錯配和不公平競爭。毋庸置疑，這類產(chǎn)業(yè)政策在特定歷史時期發(fā)揮了重要作用。比如，“選產(chǎn)業(yè)”推動了特定產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，使我國多個行業(yè)規(guī)模體量躍居世界第一，200多種產(chǎn)品產(chǎn)量居世界第一;“選企業(yè)”有助于龍頭企業(yè)做大做強，增強國有經(jīng)濟競爭力，同時避免惡性粗放競爭;“選技術路線”有助于推動成熟技術落地轉(zhuǎn)化，加速從研發(fā)到生產(chǎn)的進程;“給資金”在要素短缺時期能夠大大緩解企業(yè)資金瓶頸，促進企業(yè)快速成長;“給政策”則能夠讓企業(yè)在競爭中獲得明顯的比較優(yōu)勢，快速拓展市場空間。但隨著我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件和環(huán)境的變化，這類指向性過于明顯、傾斜性特征顯著的政策支持方式變革越來越不適應時代發(fā)展要求。比如，“選產(chǎn)業(yè)”領域太多，分散了政府的有限資源，降低了政府資源的使用效率，帶來了地區(qū)間產(chǎn)業(yè)結構趨同，并導致某些鼓勵發(fā)展產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能過剩。從追趕型經(jīng)濟體向引領型經(jīng)濟體轉(zhuǎn)變，前沿領域技術路線的不確定性也增加了“選技術”失敗的風險[6]?！斑x企業(yè)”會抑制行業(yè)發(fā)展活力，降低企業(yè)從事技術創(chuàng)新的積極性。貨幣投放量大幅增加，市場上資金充沛，產(chǎn)業(yè)發(fā)展主要矛盾從“有項目、缺資金”轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝匈Y金、缺好項目”，大量的投資人手握重金卻無處可投，政府資金相對于市場資金的體量規(guī)模較小，政府資金追求穩(wěn)健回報的屬性也使得政府投資愈加謹慎，“給資金”的效果大打折扣。確立競爭政策基礎性地位和“去補貼化”“全球最低稅率”成為全球新的共識，要求“給政策”型的產(chǎn)業(yè)政策盡快轉(zhuǎn)型。從實地調(diào)研情況來看，很多優(yōu)質(zhì)企業(yè)也坦言，“現(xiàn)在給資金不如給政策，給政策不如給市場，給市場不如給公平競爭的發(fā)展環(huán)境”。因此，適應構建新發(fā)展格局的需要，產(chǎn)業(yè)政策需要從“選產(chǎn)業(yè)、選企業(yè)、選技術路線”向“選有限產(chǎn)業(yè)+行業(yè)內(nèi)企業(yè)普惠支持+營造良好產(chǎn)業(yè)生態(tài)”轉(zhuǎn)變。一方面，瘦身聚焦，縮小產(chǎn)業(yè)政策支持范圍，僅對事關國家經(jīng)濟安全和未來發(fā)展全局有重要影響的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)進行扶持;另一方面，要與高標準國際規(guī)則接軌，盡可能減少直至消除對特定主體的補貼、稅收優(yōu)惠、低價供地和行政干預，轉(zhuǎn)而通過政府采購、消費補貼等市場化方式對行業(yè)內(nèi)企業(yè)加大普惠支持力度，加大基礎設施和公共服務體系建設，優(yōu)化政府服務，營造良好產(chǎn)業(yè)生態(tài)，通過自主創(chuàng)新和公平競爭培育出有競爭力的企業(yè)。產(chǎn)業(yè)政策的主要功能是為企業(yè)發(fā)展拓展國際國內(nèi)市場空間，加強國際規(guī)則對接，營造公平競爭的優(yōu)良發(fā)展環(huán)境。

需要注意的是，產(chǎn)業(yè)政策的本質(zhì)特征是“選特定產(chǎn)業(yè)并給予傾斜性的支持或限制”，離開“選擇性”來談產(chǎn)業(yè)政策毫無意義。與此同時，產(chǎn)業(yè)政策兼具選擇性、功能性和普惠性三個屬性。其中，“選擇性”是產(chǎn)業(yè)政策的本質(zhì)屬性，產(chǎn)業(yè)政策之所以能稱為產(chǎn)業(yè)政策，就在于其“選擇了特定產(chǎn)業(yè)”，甚至“選擇特定企業(yè)、特定技術路線”，如果沒有“選擇性”這個本質(zhì)屬性，就不能稱為產(chǎn)業(yè)政策。如“研發(fā)加計扣除”政策，對所有產(chǎn)業(yè)的研發(fā)投入都適用，就只能屬于創(chuàng)新政策，而不能劃入產(chǎn)業(yè)政策的范疇。無論產(chǎn)業(yè)政策如何調(diào)整優(yōu)化、轉(zhuǎn)型創(chuàng)新，“選擇性”都不能丟?！肮δ苄浴笔钱a(chǎn)業(yè)政策的目標屬性，“功能性”的目標包括規(guī)模擴大、結構優(yōu)化、技術進步、綠色低碳、培育龍頭企業(yè)、降低交易成本、提高產(chǎn)業(yè)競爭力、“進口替代”、彌補市場失靈、避免政府失靈等，所有的產(chǎn)業(yè)政策都有一定的“功能性”目標。因此，幾乎所有的產(chǎn)業(yè)政策都兼具“選擇性”和“功能性”屬性?！捌栈菪浴笔钱a(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展屬性，是指在選定特定產(chǎn)業(yè)之后，對產(chǎn)業(yè)內(nèi)所有市場主體“一視同仁”地給予普惠支持，鼓勵充分競爭。因此，“選擇性”是“普惠性”的前提，離開“選擇性”來談“普惠性”并不成立。產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型的目標不是消除“選擇性”，不是“以功能性產(chǎn)業(yè)政策替代選擇性產(chǎn)業(yè)政策”，更不是“推動產(chǎn)業(yè)政策向創(chuàng)新政策轉(zhuǎn)型”，而是在保留“選擇性”的前提下增強“功能性目標”的可及性、提升實施對象的“普惠性”和實施方式的公平性，避免不公平競爭、尋租、投資“潮涌”和產(chǎn)能過剩等現(xiàn)象。

總而言之，產(chǎn)業(yè)政策可能不是最好的辦法，但沒有產(chǎn)業(yè)政策情況只會更糟糕，不讓發(fā)展中國家使用產(chǎn)業(yè)政策是發(fā)達國家的“迷魂湯”。產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型要在促進政府職能轉(zhuǎn)變、強化國際規(guī)則對接引領、順應時代發(fā)展變化、滿足企業(yè)發(fā)展需求中找準自身的定位，獲得新的使命、角色和功能定位，開辟屬于自己的主戰(zhàn)場。

二、全球范圍內(nèi)產(chǎn)業(yè)政策的“回潮”及產(chǎn)業(yè)鏈政策的興起

從全球范圍來看，產(chǎn)業(yè)政策不僅沒有因為各種批評而消亡，反而獲得更多的支持和生命力。國家產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)政策的制定正在成為一項不可忽視的全球現(xiàn)象。與此同時，當今世界百年未有之大變局和世紀大疫情加速演進，全球產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈進入重塑期，國際產(chǎn)業(yè)競爭從產(chǎn)品競爭升級到產(chǎn)業(yè)鏈群之間的競爭，主要經(jīng)濟體紛紛出臺政策措施加強對產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈的“國家干預”，產(chǎn)業(yè)鏈成為世界各國戰(zhàn)略競爭主戰(zhàn)場。

（一）各國高度重視產(chǎn)業(yè)政策的運用

1.美國：積極運用各種產(chǎn)業(yè)政策，加大對戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的支持

美國一直就是產(chǎn)業(yè)政策的倡導者和積極支持者，美國第一任財長漢密爾頓就是早期產(chǎn)業(yè)政策醞釀者和提倡者之一。二十世紀五六十年代，美國在航天、軍工等領域?qū)嵤┊a(chǎn)業(yè)振興計劃，并且取得了較好效果。美國多屆政府都曾選擇新興產(chǎn)業(yè)，制定較長期的計劃予以扶持，推動政企合作和向企業(yè)轉(zhuǎn)讓技術，甚至通過減免稅收、政府采購等手段直接干預市場。如今這類產(chǎn)業(yè)政策仍在延續(xù)，在高科技領域尤其明顯。例如，美國圍繞先進制造、大數(shù)據(jù)、生命科學等優(yōu)先發(fā)展領域，制定發(fā)布《先進制造業(yè)美國領導力戰(zhàn)略》《關鍵和新興技術國家戰(zhàn)略》等政策，明確提出提高中小制造企業(yè)在先進制造業(yè)中的地位、鼓勵制造業(yè)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)建設、加強國防制造業(yè)基礎建設、加強農(nóng)村先進制造業(yè)建設等四個戰(zhàn)略任務，并設立了11個優(yōu)先項目[7]。在人工智能等領域，美國政府舉辦“美國產(chǎn)業(yè)人工智能峰會”，成立“人工智能特別委員會”，提出由政府協(xié)調(diào)，整合產(chǎn)業(yè)和學術界力量以保持美國在人工智能時代的“領導地位”。在量子科技領域，美國眾議院科學、太空和技術委員會推動實施“國家量子計劃”，計劃加大對量子信息科技的投資，加強政府與業(yè)界、學術界的資源共享，其中包括向初創(chuàng)企業(yè)轉(zhuǎn)讓技術等措施。對于科技型龍頭企業(yè)，美國政府也為其提供包括資產(chǎn)稅、銷售稅和所得稅減免以及改善交通設施等諸多優(yōu)惠措施。美國咨詢機構“地方自立研究所”發(fā)布的一份報告稱，2005—2014年亞馬遜至少接受了6.13億美元的地方政府補貼。美國非政府組織“履行職責研究中心”跟蹤了美國各行業(yè)接受政府補貼的情況。其記錄顯示，特斯拉公司自2007年以來共接受35億美元的公共補貼（含減稅部分），其中近10%來自聯(lián)邦政府，其他來自地方政府，其中內(nèi)華達州就給特斯拉減免了13億美元的稅收，支持該公司在州內(nèi)建設超級電池工廠。另外，國際商用機器公司（IBM）接受了16.32億美元的各級政府補貼;谷歌母公司“字母表”接受了7.66億美元的州和地方政府補貼;臉書公司接受了3.33億美元的聯(lián)邦、州和地方政府補貼。美國為了推進先進制造業(yè)國家戰(zhàn)略，成立了數(shù)量眾多（計劃為45家）的制造業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡（NNMI，National Network for Manufacturing Innovation，后來改為Manufacturing USA），并給予每家創(chuàng)新網(wǎng)絡每年500萬美元的補貼。美國對于環(huán)保產(chǎn)業(yè)的支持政策、補貼和稅收減免更是名目繁多，數(shù)量高達10余種，其中，2008年《能源改進和擴展法》和2009年《美國清潔能源和安全法》均規(guī)定了新能源汽車補貼政策，主要形式是為購買新能源汽車的納稅人提供聯(lián)邦稅收抵扣。國際金融危機期間，美國聯(lián)邦政府在“不良資產(chǎn)援助計劃”（TARP）下設立“汽車產(chǎn)業(yè)資助計劃”（Auto Industry Financing Program，AIFP），投入總金額超過800億美元。美國對于農(nóng)業(yè)等戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的補貼也由來已久，平均每100美元的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值中，有20～30美元來自政府補貼。除各類補貼外，美國政府還為高技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供訂單支持，比如，馬斯克的太空探索技術公司不僅有美國航天局的技術轉(zhuǎn)讓，而且有航天局和軍方的運載火箭發(fā)射合同。

2.德國：出臺《德國工業(yè)戰(zhàn)略2030》，明確未來十年德國工業(yè)發(fā)展重點和具體產(chǎn)業(yè)政策支持方式

2019年2月，德國聯(lián)邦經(jīng)濟與能源部正式公布《德國工業(yè)戰(zhàn)略2030》，宣告德國最新工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的誕生。這是德國近30年產(chǎn)業(yè)政策的重大轉(zhuǎn)變，該戰(zhàn)略提出了到2030年德國工業(yè)發(fā)展的目標，明確了產(chǎn)業(yè)政策實施的五種情形，并提出要培養(yǎng)“國家工業(yè)冠軍”，希望在人工智能、自動駕駛等戰(zhàn)略性領域，通過國家支持再造類似空中客車一樣的全球領先企業(yè)。從戰(zhàn)略目標來看，《德國工業(yè)戰(zhàn)略2030》提出要增強并擴大德國制造業(yè)在歐洲和全球范圍內(nèi)的經(jīng)濟技術實力、競爭力和領先地位，并把擴大規(guī)模和市場份額作為重要目標，要求將工業(yè)在德國國內(nèi)生產(chǎn)總值中的比重從目前的23%擴大到2030年的25%。從重點領域來看，《德國工業(yè)戰(zhàn)略2030》提出了到2030年德國重點發(fā)展的十大產(chǎn)業(yè)領域，包括鋼鐵、銅和鋁產(chǎn)業(yè)、化工產(chǎn)業(yè)、機械工程和工廠建設、汽車產(chǎn)業(yè)、光學產(chǎn)業(yè)、醫(yī)療設備產(chǎn)業(yè)、綠色技術產(chǎn)業(yè)、武器裝備、航空產(chǎn)業(yè)和增材制造（3D打?。?，這些都是德國已經(jīng)或仍處于領先地位的關鍵工業(yè)領域，也是德國制造走向未來的基石。從政策支持方式來看，該戰(zhàn)略還明確了產(chǎn)業(yè)政策干預的具體情形和主要措施，是一份德國版的產(chǎn)業(yè)政策實施指南?！兜聡I(yè)戰(zhàn)略2030》認為，僅僅市場創(chuàng)新不足以應對未來，幾乎沒有一個國家是完全依賴市場力量而成功的。在改變游戲規(guī)則的突破性創(chuàng)新面前，僅靠市場和固有的資源稟賦不足以應對未來挑戰(zhàn)，必須加大政府政策的直接干預，來形成和鞏固新的相對優(yōu)勢。具體而言，《德國工業(yè)戰(zhàn)略2030》規(guī)定了政府產(chǎn)業(yè)政策干預的五種情形：第一種情形：對于規(guī)模較小的產(chǎn)業(yè)，國家應該較少干預，只需要普惠性的研發(fā)支持、稅收優(yōu)惠、政府采購等支持措施;第二種情形：對于規(guī)模較大的產(chǎn)業(yè)，國家可以給予企業(yè)直接資金補貼;第三種情形：對于現(xiàn)有優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)造成重要挑戰(zhàn)的領域，國家干預可以延伸至限時接管股份;第四種情形：對于產(chǎn)業(yè)附加值非常高的新興領域，國家可以組建財團提供援助;第五種情形：對于可能影響全球科技競爭的戰(zhàn)略制高點領域，國家可以直接參與，組建國家平臺公司進行研發(fā)生產(chǎn)。德國還聯(lián)合法國出臺《面向21世紀歐洲工業(yè)政策宣言》，通過整合資金、技術及經(jīng)驗，加大創(chuàng)新領域的戰(zhàn)略性投資，培育壟斷性的歐洲冠軍企業(yè)，采取更為有效的自我保護措施等，確保歐洲工業(yè)在國際上的競爭力。

3.印度和東南亞國家：紛紛加大制造業(yè)招商引資力度，成為吸引全球產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的熱點地區(qū)

印度從20世紀90年代之后開始實施給予重點產(chǎn)業(yè)選擇性干預的產(chǎn)業(yè)政策，其政策重點主要是計算機軟件、電子設備、制藥等高技術產(chǎn)業(yè)部門。2004年，印度成立了以政府總理為主席的國家制造業(yè)競爭力委員會，該委員會2005年發(fā)布《制造業(yè)國家戰(zhàn)略》白皮書，提出與中國競爭全球制造業(yè)中心的地位。2015年，印度提出“印度制造”的世界工廠計劃，意圖振興印度制造業(yè)。2019年印度制定了全新的產(chǎn)業(yè)政策，該政策的重點是探討如何減少新技術開發(fā)與應用上的監(jiān)管障礙，鼓勵企業(yè)采用機器人技術和人工智能等前沿技術推動制造業(yè)的發(fā)展，吸引投資和就業(yè)機會，增加制造業(yè)在國內(nèi)生產(chǎn)總值中的份額。東南亞的越南、泰國、菲律賓、馬來西亞、印度尼西亞等國也紛紛制定產(chǎn)業(yè)政策，吸引外國投資，大力發(fā)展制造業(yè)和加工貿(mào)易產(chǎn)業(yè)。這些政策的特點是將發(fā)展“增長”能力作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展總體目標。東南亞地區(qū)各國政府都認為，加速發(fā)展的能力是發(fā)展最好的道路。因此，東南亞地區(qū)各國政府對農(nóng)業(yè)、制造業(yè)或服務業(yè)中具有生產(chǎn)能力的領域都進行大力扶持，同時進行大規(guī)模土地改革以提高土地生產(chǎn)力，通過這些領域的發(fā)展來加速資本積累、技術進步和生產(chǎn)多樣化，從而達到進一步加速生產(chǎn)能力發(fā)展的目的。與此同時，東南亞國家十分重視政府干預對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用，重點支持制造業(yè)和高技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展，主要將稅收減免、加速折舊等相關扶持措施集中于具有生產(chǎn)能力部門中的新產(chǎn)品、新工藝和新技術方面，以促進制造業(yè)部門生產(chǎn)能力的加速發(fā)展，從而達到帶動整個經(jīng)濟發(fā)展的目的。為保證產(chǎn)業(yè)政策的順利實施，東南亞各國還紛紛成立專門機構以扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，這些機構的作用主要是選擇具有生產(chǎn)潛力的部門作為目標產(chǎn)業(yè)，并從中挑選出部分企業(yè)進行扶持。這些專門機構必須持續(xù)緊盯本國或本地區(qū)企業(yè)的生產(chǎn)能力，找出具有生產(chǎn)潛力的部門并加快該產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從而可以使這些產(chǎn)業(yè)比其他產(chǎn)業(yè)更快地增長。重視對目標產(chǎn)業(yè)中的重點扶持企業(yè)的情況進行跟蹤，并定期進行評估。東南亞各國人力成本明顯低于我國，雖然在產(chǎn)業(yè)體系完備程度、基礎設施條件和勞動力素質(zhì)等方面弱于我國，但通過稅收優(yōu)惠、土地供應、園區(qū)建設、人員流動便利性等方面的招商引資措施，其在吸引全球勞動密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移方面的優(yōu)勢進一步凸顯，可能對我國具有傳統(tǒng)比較優(yōu)勢的創(chuàng)匯產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生較大影響和沖擊，一定程度上擾亂我國制造業(yè)布局和發(fā)展節(jié)奏，減緩我國中西部地區(qū)工業(yè)化進程，侵蝕我國制造業(yè)的底盤，給我國“世界工廠”地位帶來一定威脅。

（二）產(chǎn)業(yè)鏈政策快速興起

新冠肺炎疫情發(fā)生以來，各國更加重視產(chǎn)業(yè)政策的作用，內(nèi)顧傾向上升。維護產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全穩(wěn)定，引導產(chǎn)業(yè)回流，推動構建區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈和彈性供應鏈體系，成為各國產(chǎn)業(yè)政策的“優(yōu)選項”和“必選項”。

1.美國：采取規(guī)則、法律、制裁等多種手段，不斷強化對產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈的“國家干預”

美國把擴大國內(nèi)制造業(yè)供應鏈能力作為保障先進制造業(yè)領導地位的核心要素和政策重點。美國白宮發(fā)布供應鏈審查百日報告，嚴厲批評了過去效率優(yōu)先和低成本優(yōu)先的做法，認為美國全球化布局產(chǎn)業(yè)鏈的做法損壞了美國的繁榮和管理全球資源的能力，必須采取措施重建工業(yè)基礎和創(chuàng)新引擎。美國政府還建立了多部門高度協(xié)同、運行高效的產(chǎn)業(yè)鏈控制機制，包括由國土安全部主導、對總統(tǒng)直接負責的跨部門全球供應鏈工作小組，邀請關鍵基礎設施、資源所有者和運營商等會商形成報告，從安全角度對供應鏈進行總體把控。由商務部牽頭，建立能源部、國防部、司法部和中央情報局等共同參與的聯(lián)席會議協(xié)商決策機制。建立由大型跨國公司和企業(yè)參與的產(chǎn)業(yè)鏈風險管理工作組，增強政府與企業(yè)的互動等。與此同時，美國還投入4 000億美元推行“購買美國貨”計劃，以增強本土制造能力，并強化與歐日澳供應鏈合作。美國供應鏈審查百日報告提出了加強半導體、電動汽車電池、關鍵礦物和材料、藥物和先進藥物成分等供應鏈本土化發(fā)展的六大類23條具體建議[8]。這些措施包括：加強美國關鍵產(chǎn)品的制造能力建設，提高美國制造業(yè)就業(yè)質(zhì)量和工人熟練程度，推動關鍵產(chǎn)品在美國國內(nèi)生產(chǎn);投資研發(fā)以減少供應鏈的脆弱性;嚴格審查外資對美國“關鍵技術”領域的投資，對于任何可能獲得美國企業(yè)特定技術或敏感技術的并購或投資，都需要進行強制申報;嚴格控制技術人才流動與國際學術合作;加強與美國盟友合作共同提升產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈韌性，等等。美國中國戰(zhàn)略小組發(fā)布的《非對稱競爭》報告明確提出把芯片、稀土、基因工程三大關鍵技術作為中美戰(zhàn)略競爭的焦點，建議采取推動制造業(yè)回流、加強新基建、完善平臺和標準、聯(lián)合盟友圍堵等措施減少供應鏈對中國的依賴，必要時可以通過制定強制性經(jīng)濟措施和法律、增加新的不可靠實體清單、完善反壟斷法等方式對中國進行打擊。

2.歐盟：注重供應鏈審查和安全立法提升產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈韌性

歐盟宣布多元化供應鏈審查計劃和供應鏈安全立法，提出《供應鏈法》草案，加強歐盟內(nèi)部資源整合，力圖通過“保護性措施”減少對外依賴，推動歐盟經(jīng)濟競爭力的回歸，重構自主彈性供應鏈。歐盟更新的產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略也以減少原材料、電池、活性藥物成分、氫、半導體、云計算等六大戰(zhàn)略領域?qū)χ袊囊蕾嚍橹饕繕恕W盟工業(yè)5.0戰(zhàn)略強調(diào)依托數(shù)字化、數(shù)據(jù)驅(qū)動和互聯(lián)工業(yè)建立可持續(xù)、以人為本、彈性的供應鏈。歐盟還實施了《外商直接投資審查條例》，強化對敏感領域外商投資監(jiān)管，通過“出口管制新規(guī)”升級軍民兩用產(chǎn)品出口管制，計劃推出“歐洲共同利益重要計劃”，提供約500億歐元支持半導體投資。

3.日本：設立專項資金推動產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈多元化本土化

日本政府宣布從108萬億日元的抗疫經(jīng)濟救助計劃中，撥出2 435億日元用于“供應鏈改革”項目，幫助本國企業(yè)將零部件生產(chǎn)線特別是高附加值產(chǎn)品的制造轉(zhuǎn)移回本土或轉(zhuǎn)移至亞洲、非洲等多個地區(qū)，“尋求實現(xiàn)生產(chǎn)基地多元化”和供應鏈多元化。不少外資企業(yè)重新評估供應鏈安全，提出產(chǎn)地多樣化、減少供應鏈過度集中的想法，制藥、醫(yī)療器械和防疫物資等行業(yè)就近或本地化生產(chǎn)成為趨勢。在日本政府出臺這一政策后，東京商事研究公司對2 600家日本企業(yè)進行調(diào)查，有37%的公司愿意把生產(chǎn)基地遷出中國[9]。

三、我國產(chǎn)業(yè)鏈政策的實踐與創(chuàng)新

保障產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全穩(wěn)定，確保產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈在關鍵時刻不掉鏈子，是大國經(jīng)濟必須具備的重要特征。在百年未有之大變局和世紀大疫情交織影響的背景下，我國高度重視產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全穩(wěn)定工作，提出了一系列夯實產(chǎn)業(yè)基礎能力、保產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈穩(wěn)定、提升產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈現(xiàn)代化水平的政策思路和重大舉措，使保產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全成為國民經(jīng)濟與社會發(fā)展的一項重要任務，產(chǎn)業(yè)鏈政策也在保障產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全的實踐中不斷演進、創(chuàng)新發(fā)展。

（一）產(chǎn)業(yè)鏈政策的內(nèi)涵闡釋

產(chǎn)業(yè)政策是支持、培育、促進或限制特定產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的總和，主要包括產(chǎn)業(yè)結構政策、產(chǎn)業(yè)組織政策、產(chǎn)業(yè)技術政策、產(chǎn)業(yè)布局政策等，支持手段包括：一是市場準入，包括一些特殊行業(yè)的經(jīng)營牌照，與特許經(jīng)營有關的資格、經(jīng)營范圍有關的資質(zhì)，以及各種行政許可等。二是資源要素支持，包括土地、能源、電力、水、道路和園區(qū)基礎設施、金融（包括信貸和投資基金等）、勞動力和人才、數(shù)據(jù)要素、頻譜資源等要素的優(yōu)先配置和低成本獲取等。三是價格手段，包括價格制定與價格補貼等，如對于特定產(chǎn)品進行政府定價，對其采購產(chǎn)品進行成本核算與定價等。四是財稅金融手段，包括各類稅收優(yōu)惠、補貼或減免措施。五是進出口扶持，包括給予配額、出口補貼、出口信貸、進口關鍵設備或原材料補貼或免稅等。六是市場拓展，制定企業(yè)、產(chǎn)品或技術標準目錄或門檻，對進入目錄的企業(yè)或產(chǎn)品提供品牌推廣、消費補貼、“以舊換新”、產(chǎn)品下鄉(xiāng)以及國際市場開拓等服務。七是政府服務，包括政府領導定點聯(lián)系、政企合作、綠色通道等，重點企業(yè)管理者還可以獲得人大代表、政協(xié)委員等政治身份，或者直接進入政府公務員或管理者系列。反之，如果限制一個行業(yè)發(fā)展，也可以使用上述手段，反向執(zhí)行。

產(chǎn)業(yè)鏈政策則是從產(chǎn)業(yè)鏈視角出臺的補鏈、延鏈、固鏈、優(yōu)鏈、強鏈等一系列政策的總和。主要內(nèi)容有：一是開展產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全審查，摸清楚產(chǎn)業(yè)鏈基本情況，繪制產(chǎn)業(yè)鏈地圖，開展產(chǎn)業(yè)鏈安全風險研判及預警分析。二是針對產(chǎn)業(yè)鏈短板和薄弱環(huán)節(jié)出臺針對性扶持政策，包括針對“斷供”而采取的加快自主研發(fā)進程補鏈延鏈以及推動關鍵零部件采購多元化、分散化活動;針對物流、人員流動等堵點卡點而采取的強化用工保障、完善物流“綠色通道”等，重視“專精特新”企業(yè)發(fā)展，并強調(diào)產(chǎn)業(yè)鏈上下游的聯(lián)動。三是完善產(chǎn)業(yè)鏈上下游的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，包括實施鏈長制，由龍頭企業(yè)或政府牽頭協(xié)調(diào)，將原先支持某一具體產(chǎn)業(yè)、具體環(huán)節(jié)的政策調(diào)整為產(chǎn)業(yè)鏈政策，從產(chǎn)業(yè)鏈建設的視角統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，推動產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈創(chuàng)新鏈融合，培育良好產(chǎn)業(yè)生態(tài)，提升競爭力，避免“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”。四是完善產(chǎn)業(yè)鏈利益分配機制，涉及價格調(diào)控政策，如大宗商品的保供穩(wěn)價，提升國內(nèi)供應保障能力，增強海外資源獲取能力，強化市場監(jiān)督和預期管理，等等。五是推動產(chǎn)業(yè)鏈政策的國際協(xié)調(diào)與規(guī)則對接，包括深化多邊合作、引導企業(yè)有序開展海外布局、強化反制工作等。

（二）我國產(chǎn)業(yè)鏈政策的演進與內(nèi)容創(chuàng)新

1.內(nèi)生于高質(zhì)量發(fā)展的迫切需求

長期以來，我國實施的產(chǎn)業(yè)政策對于促進改革開放不斷深化、助力我國成為世界第二大經(jīng)濟體和全球制造業(yè)第一大國發(fā)揮了重要作用。但是，我國過去產(chǎn)業(yè)政策的思路主要是促進單一產(chǎn)業(yè)發(fā)展，過于強調(diào)出口導向的加工組裝環(huán)節(jié)和整機制造，缺乏“鏈式思維”和系統(tǒng)思維，導致產(chǎn)業(yè)基礎薄弱，關鍵零部件、核心材料和裝備受制于人，難以保障產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全。面向新時代經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和制造強國建設的迫切需求，我國亟待實施產(chǎn)業(yè)鏈政策，補短鍛長，增強產(chǎn)業(yè)鏈控制力和韌性，提升我國產(chǎn)業(yè)全球競爭力和附加值。為此，2017年國務院辦公廳印發(fā)《關于積極推進供應鏈創(chuàng)新與應用的指導意見》，加速產(chǎn)業(yè)融合、深化社會分工、提高集成創(chuàng)新能力，努力促進產(chǎn)業(yè)組織方式、商業(yè)模式和政府治理方式創(chuàng)新，促進資源整合和流程優(yōu)化，深化供給側(cè)結構性改革。2019年8月26日，中央財經(jīng)委員會第五次會議指出，要打好產(chǎn)業(yè)基礎高級化、產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化的攻堅戰(zhàn)，著力加強基礎研究和原始創(chuàng)新，增強關鍵和核心技術自我供給能力，把產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎和主動權牢牢掌握在自己手中，夯實邁向產(chǎn)業(yè)強國和經(jīng)濟強國的根基。2020年4月20日至23日，習近平總書記在陜西調(diào)研時提出：“保產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈穩(wěn)定”，并把“保產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈穩(wěn)定”與保居民就業(yè)、?；久裆⒈Ｊ袌鲋黧w、保糧食能源安全、?；鶎舆\轉(zhuǎn)等一起作為新時期“六?！钡男氯蝿罩?。2020 年10月，習近平總書記在《國家中長期經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略若干重大問題》一文中指出，優(yōu)化和穩(wěn)定產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈是國家中長期經(jīng)濟社會發(fā)展的重大問題[10]。黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》將保障產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全作為黨在經(jīng)濟建設上的重要內(nèi)容和重大經(jīng)驗。這些實踐表明，實施產(chǎn)業(yè)鏈政策，保障產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全，推動產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化發(fā)展是我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的必由之路和供給側(cè)結構性改革的重點內(nèi)容，必須持之以恒抓好抓實，著力打造自主可控、安全可靠的產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈，保障我國產(chǎn)業(yè)安全和國家安全[11]。

2.完善于不斷復雜變化的內(nèi)外環(huán)境

在百年未有之大變局下，產(chǎn)業(yè)鏈運行的基本邏輯發(fā)生根本性變化。終端采購商、產(chǎn)品加工組裝環(huán)節(jié)的話語權下降，產(chǎn)業(yè)鏈上游、原材料供應、基礎零部件生產(chǎn)甚至物流環(huán)節(jié)的話語權上升。供應鏈關鍵環(huán)節(jié)的一點小故障都會影響國家安全、民生就業(yè)、企業(yè)發(fā)展和社會穩(wěn)定?！霸腺F”“芯片荒”“艙位缺”“供電緊張”取代產(chǎn)品和技術升級成為管理者關注的焦點。習近平總書記強調(diào)“把這個問題（產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全）放在能不能生存和發(fā)展的高度加以認識”，并深刻指出，“要拉長長板，補齊短板，在關系國家安全的領域和節(jié)點構建自主可控、安全可靠的國內(nèi)生產(chǎn)供應體系”，“努力在關鍵領域?qū)崿F(xiàn)自主可控，保障產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全”，“要加強產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈暢通銜接，推動來源多元化”，“要堅持創(chuàng)新創(chuàng)造，提高產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新鏈協(xié)同水平”，“要維護產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全穩(wěn)定，暢通世界經(jīng)濟運行脈絡”，這些論述為我國保障產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全穩(wěn)定注入了強大動力，指明了行動方向。這一時期，全球產(chǎn)業(yè)鏈競爭焦點和我國產(chǎn)業(yè)鏈政策內(nèi)容與重點等都相應發(fā)生變化。一方面，強調(diào)關鍵環(huán)節(jié)自給自足自主成為新趨勢，芯片、稀土、生物醫(yī)藥等戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)成為全球產(chǎn)業(yè)鏈競爭焦點，產(chǎn)業(yè)鏈上游和關鍵原材料成為提升產(chǎn)業(yè)鏈控制力的重要來源。我國在實施產(chǎn)業(yè)鏈安全戰(zhàn)略上要高度關注能源、糧食、礦產(chǎn)等初級產(chǎn)品供給問題。另一方面，新發(fā)展格局要求加快構建“以我為主”的產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈，在重要戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的關鍵環(huán)節(jié)具有控制力或反制力，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全可控。為此，必須著力推動產(chǎn)業(yè)政策從偏好規(guī)模經(jīng)濟、加工組裝環(huán)節(jié)向更加注重產(chǎn)業(yè)基礎再造和產(chǎn)業(yè)鏈鏈群提升轉(zhuǎn)變，加快培育一批資源整合能力強的“鏈主企業(yè)”，提升產(chǎn)業(yè)鏈控制力、穩(wěn)定性和競爭力。加大“單項冠軍”中小企業(yè)培育力度，鼓勵企業(yè)聚焦主業(yè)做精做優(yōu)，努力填補國內(nèi)空白。盡快完善平臺企業(yè)治理規(guī)則、競爭規(guī)則、數(shù)據(jù)規(guī)則和監(jiān)管框架，促進平臺企業(yè)健康發(fā)展。加快戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集群建設，培育有競爭力的世界級產(chǎn)業(yè)集群，等等。

（三）需要深入研究的重大問題

一是如何找到安全與效率的平衡點。在疫情沖擊和“斷供”威脅等疊加影響之下，產(chǎn)業(yè)鏈安全取代“效率優(yōu)先”成為全球產(chǎn)業(yè)鏈分工與合作的基本邏輯[12]。我國實施產(chǎn)業(yè)鏈政策的重要出發(fā)點是保障產(chǎn)業(yè)鏈安全、維護產(chǎn)業(yè)鏈穩(wěn)定。與此同時，也要充分認識到，產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)業(yè)格局的形成具有一定的規(guī)律，絕大多數(shù)行業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈布局都應該以開放條件下的效率和競爭為前提，鼓勵通過市場競爭優(yōu)勝劣汰。為此，如何在不斷動態(tài)調(diào)整和復雜變化的國內(nèi)國際環(huán)境下，找準產(chǎn)業(yè)鏈政策精準發(fā)力的關鍵點，在不影響市場功能發(fā)揮和效率提升的情況下保障產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全穩(wěn)定，實現(xiàn)安全與效率雙目標的平衡與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)至為重要。

二是如何處理好區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈群建設與全國“一盤棋”的關系。受新冠肺炎疫情和外部環(huán)境變化影響，部分產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈運轉(zhuǎn)出現(xiàn)卡點、堵點和斷點，一些地方主動作為，積極探索“鏈長制”，通過選擇地方經(jīng)濟發(fā)展的核心產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)作為“鏈主”，由地方政府相關負責人擔任產(chǎn)業(yè)鏈“鏈長”，協(xié)調(diào)解決產(chǎn)業(yè)鏈上下游、產(chǎn)供銷、大中小企業(yè)協(xié)同發(fā)展中的重大困難問題。當前，全國已有29個省份實施“鏈長制”，有效發(fā)揮了修復產(chǎn)業(yè)體系、鏈接產(chǎn)業(yè)鏈斷點、疏通產(chǎn)業(yè)循環(huán)堵點、探索產(chǎn)業(yè)共治模式的作用。如，湖南省長沙市明確繪制好產(chǎn)業(yè)鏈全景圖、現(xiàn)狀圖（“兩圖”），建設好產(chǎn)業(yè)鏈客商庫、項目庫（“兩庫”），打造有助于產(chǎn)業(yè)鏈高質(zhì)量發(fā)展的資金池和人才池（“兩池”），并及時發(fā)布產(chǎn)業(yè)鏈運行情況報告和招商引資情況報告（“兩報告”），有效推動產(chǎn)業(yè)鏈一體化、創(chuàng)新鏈協(xié)同化、要素鏈專業(yè)化發(fā)展。但是，也有一些地方對當?shù)仄髽I(yè)生拉硬湊導致“拉郎配”，人為產(chǎn)業(yè)分割導致“地方保護主義”，“一哄而上”導致產(chǎn)能過剩，等等。因此，要把握和處理好中央頂層設計與地方主動作為、政府引導與市場主導、地區(qū)布局與區(qū)域協(xié)同等關系，發(fā)揮多方合力，共同推進產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全穩(wěn)定發(fā)展，防止出現(xiàn)“小而全”和“同質(zhì)惡性競爭”。

三是如何統(tǒng)籌推進產(chǎn)業(yè)基礎再造和產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化。應該看到，產(chǎn)業(yè)基礎和產(chǎn)業(yè)鏈是相互關聯(lián)、相互支撐的重要概念。產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化為產(chǎn)業(yè)基礎能力提升提供豐富的應用需求，產(chǎn)業(yè)基礎高級化則為產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化提供必要的技術保障。產(chǎn)業(yè)基礎高級化是點的突破，產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化是面的提升，兩者相輔相成，共同構成我國產(chǎn)業(yè)升級發(fā)展的重要基石[13]。產(chǎn)業(yè)基礎能力是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的根本支撐條件和動力之源，是實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化過程中具有基礎性和決定性作用的因素，直接決定了產(chǎn)業(yè)鏈水平。如果沒有產(chǎn)業(yè)基礎的高級化，產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化就無從談起，因此，打好產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化攻堅戰(zhàn)必須以夯實產(chǎn)業(yè)基礎能力為前提。與此同時，現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)鏈演進升級規(guī)律不斷變化，提升產(chǎn)業(yè)鏈安全不只是體現(xiàn)于突破關鍵核心技術和短板環(huán)節(jié)，促進全鏈條的協(xié)同和升級也十分重要。特別是在信息技術飛速發(fā)展的背景下，單項技術十分重要，但并不足以控制產(chǎn)業(yè)。真正最值得重視的是系統(tǒng)級別的控制，比如美國對信息產(chǎn)業(yè)的控制，不僅僅是關鍵技術控制，更多是對整個產(chǎn)業(yè)生態(tài)的掌控。為此，要有長遠戰(zhàn)略眼光，注重產(chǎn)業(yè)生態(tài)培育，統(tǒng)籌推進產(chǎn)業(yè)基礎再造和產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化。

四是如何推動“補短板”與“鍛長板”的結合。從短期來看，產(chǎn)業(yè)鏈政策的重點是“補短板”，在被國外“卡脖子”束縛比較明顯的領域以及事關國家安全的領域和經(jīng)濟社會發(fā)展急需突破的重點領域，加大重要產(chǎn)品和關鍵核心技術攻關力度，力爭補齊短板。但是，產(chǎn)業(yè)鏈安全光靠“補”是“補”不完的。從長遠來看，我國要想在新一輪科技革命中脫穎而出，必須要著力“鍛長板”，打造“撒手锏”，要瞄準新一輪科技革命和全球科技產(chǎn)業(yè)競爭方向，夯實支撐智能經(jīng)濟、數(shù)字經(jīng)濟、生物經(jīng)濟、綠色經(jīng)濟和空天海洋經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展的產(chǎn)業(yè)基礎，重構和再造適應新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革需要的產(chǎn)業(yè)技術基礎、人才支撐體系、基礎設施體系和政策支持體系，這樣才能在未來的大國競爭中把握先機。

五是如何促進國內(nèi)國際產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同發(fā)展。在全球化背景下，我國實施產(chǎn)業(yè)鏈政策不可能“閉門造車”，必須要積極主動深度參與國際產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈合作，用好兩個市場、兩種資源，繼續(xù)開放包括制造、服務、信息、研發(fā)在內(nèi)的國內(nèi)市場，最大限度吸引全球高端要素、先進技術和各類資源為我所用，積極參與相關國際規(guī)則的制定，構建穩(wěn)定可預期的國際化產(chǎn)業(yè)鏈和技術鏈制度保障，不斷提升全球產(chǎn)業(yè)鏈控制力和主導能力。需要注意的是，要在開放合作中守住安全底線，最大化提升國內(nèi)價值。

四、研究結論與政策建議

當前全球產(chǎn)業(yè)競爭已經(jīng)進入“鏈時代”，必須加快推動產(chǎn)業(yè)政策向產(chǎn)業(yè)鏈政策轉(zhuǎn)變，盡快制定更具系統(tǒng)性和更有針對性的產(chǎn)業(yè)鏈政策方案，“強基、韌鏈、優(yōu)企、提效”，統(tǒng)籌推進產(chǎn)業(yè)基礎高級化、產(chǎn)業(yè)鏈安全穩(wěn)定、競爭力提升和現(xiàn)代化升級。通過研究，得到如下結論：

第一，產(chǎn)業(yè)鏈政策是國際通行做法，美國、日本、歐盟莫不如此。特別是，美國主要通過企業(yè)高端引領、政府關鍵環(huán)節(jié)管控、資本市場所有權控制，來獲取大量原創(chuàng)性關鍵技術和產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈控制主導權，這值得我國學習和借鑒。

第二，實施產(chǎn)業(yè)鏈政策符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律和趨勢，符合我國產(chǎn)業(yè)升級的規(guī)律，即從重視單一產(chǎn)品制造和技術突破向促進系統(tǒng)集成和產(chǎn)業(yè)鏈升級、增強控制力轉(zhuǎn)變。以汽車產(chǎn)業(yè)為例，汽車產(chǎn)業(yè)是非常典型的制造業(yè)，其產(chǎn)業(yè)鏈合作也是基于生產(chǎn)制造、中間投入品、原材料、工藝和技術的合作。如今，汽車產(chǎn)業(yè)鏈正在加速重構，整車制造商的地位下降，而動力電池和智能控制系統(tǒng)生產(chǎn)商話語權上升。如，穩(wěn)坐國內(nèi)車企市值第一長達10年的上汽集團被比亞迪大幅度超越。百度和吉利合作造車而成立的新公司中，吉利只持有少數(shù)權益，百度則擁有主要股權及絕對投票權。這些事實表明，在整個產(chǎn)業(yè)鏈中，整車制造能力不再是競爭邏輯中的決定性因素。比亞迪在動力電池領域占據(jù)的先機使其早已“換道”產(chǎn)業(yè)上游，而百度在自動駕駛領域的全球領先地位是其掌握造車話語權的重要砝碼。

第三，產(chǎn)業(yè)鏈政策本質(zhì)上是一種產(chǎn)業(yè)政策，所不同的是更加具備鏈式思維，從支持某一環(huán)節(jié)、某一產(chǎn)品，向整個產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)化升級轉(zhuǎn)變，圍繞產(chǎn)業(yè)鏈競爭力提升配置要素和資源。相較于傳統(tǒng)意義上的產(chǎn)業(yè)政策，產(chǎn)業(yè)鏈政策實施手段偏于宏觀，堅持市場導向、企業(yè)主體，重點是通過構筑完善的制度環(huán)境、公平的政策氛圍、科學的指引和指南、供需兩端的調(diào)節(jié)，不斷提升產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)及產(chǎn)業(yè)鏈整體效率和競爭力，盡量減少對具體企業(yè)和環(huán)節(jié)的微觀干預。當然，在涉及產(chǎn)業(yè)安全、發(fā)達國家政策調(diào)整、疫情沖擊、“斷鏈”等非經(jīng)濟因素影響時，政府要及時出手。有限的政府資源應該更多聚焦在風險更高、市場投入意愿不強的核心技術、共性技術、基礎技術、底層技術的研究開發(fā)上，發(fā)揮對市場資源的杠桿帶動而非替代作用。

基于上述結論，提出如下政策建議：

第一，突出“強基”，著力夯實產(chǎn)業(yè)基礎能力。產(chǎn)業(yè)基礎能力水平?jīng)Q定著產(chǎn)業(yè)安全水平。沒有產(chǎn)業(yè)基礎能力的提升，產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈發(fā)展將難以逃脫被遏制和控制的命運。針對“十四五”及未來一個時期穩(wěn)定我國產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈面臨的薄弱環(huán)節(jié)、難點痛點和瓶頸制約，應該加快實施產(chǎn)業(yè)基礎再造工程，加大產(chǎn)業(yè)鏈核心環(huán)節(jié)扶持，努力鍛造長板和優(yōu)勢環(huán)節(jié)，加快培育產(chǎn)業(yè)生態(tài)主導企業(yè)和隱形冠軍企業(yè)，促進中央和地方之間的統(tǒng)籌，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化發(fā)展的政策支持體系，深化產(chǎn)業(yè)鏈國際合作，努力保障我國產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全穩(wěn)定，加快提升產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈現(xiàn)代化水平，夯實構建新發(fā)展格局的產(chǎn)業(yè)鏈基礎。不僅要推動關鍵核心技術突破，而且要解決國產(chǎn)化技術和產(chǎn)品不愿用、不敢用的問題。為此，一要推動“一攬子”技術突破。聚焦新一代信息技術、高端數(shù)控機床和機器人、航空航天裝備、新材料、生物醫(yī)藥及高性能醫(yī)療器械等產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，梳理產(chǎn)業(yè)基礎薄弱環(huán)節(jié)、技術和產(chǎn)品，制定年度攻關清單，逐一解決。二要組織開展“一條龍”鏈式創(chuàng)新。圍繞基礎裝備、關鍵零部件、基礎工業(yè)軟件和關鍵基礎材料等重點領域，以重點產(chǎn)品為龍頭進行“全產(chǎn)業(yè)鏈持續(xù)創(chuàng)新能力建設”，推動產(chǎn)業(yè)鏈上下游產(chǎn)品設計、材料開發(fā)、工藝開發(fā)、裝備制造、示范應用推廣等企業(yè)和研發(fā)機構、高校等單位開展協(xié)同攻關，構建國產(chǎn)首臺（套）、首批次產(chǎn)品大規(guī)模市場應用的生態(tài)系統(tǒng)，為國產(chǎn)技術和產(chǎn)品應用打開市場空間。三要強化產(chǎn)業(yè)基礎再造的體制機制保障。加快建立產(chǎn)業(yè)基礎能力動態(tài)評估機制，健全產(chǎn)業(yè)政策長效支持機制，優(yōu)化產(chǎn)學研一體化攻關機制，建設全產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)作機制，構建國企產(chǎn)業(yè)基礎再造工程的適應機制，完善產(chǎn)業(yè)基礎領域人才活力激發(fā)機制，通過強有力的體制機制保障推動產(chǎn)業(yè)基礎能力加快提升[14]。

第二，著力“韌鏈”，提升產(chǎn)業(yè)鏈韌性和現(xiàn)代化水平。韌性是保產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全的重要目標，具體而言，就是增強產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈抗沖擊能力，即使在受到?jīng)_擊以后也能夠很快恢復[15]。為此，一要推動采購來源多元化、運輸通道多元化、產(chǎn)業(yè)鏈合作網(wǎng)絡化，通過多元化、網(wǎng)絡化對沖風險。實施斷鏈斷供替代行動，推動龍頭企業(yè)建立同準備份、降準備份機制。推動開展多元化采購，加強國際技術和貿(mào)易合作，加快拓展第二技術來源國。聚焦標志性產(chǎn)業(yè)鏈和關鍵產(chǎn)品，加快繪制重點產(chǎn)業(yè)鏈精準合作圖，建立產(chǎn)業(yè)鏈補鏈延鏈項目庫，精準招引一批產(chǎn)業(yè)帶動強、科技含量高、經(jīng)濟效益好的外資重大項目。二要完善產(chǎn)業(yè)鏈上下游配套能力，實施“降成本專項行動”，切實降低土地成本、融資成本、能源電力成本、物流成本、原材料成本和企業(yè)實際稅費負擔，防止產(chǎn)業(yè)鏈過快外遷，穩(wěn)固產(chǎn)業(yè)鏈。三要實施“反脫鉤”戰(zhàn)略，積極拓展國際合作。做好產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈韌性與穩(wěn)定國際論壇籌備工作，爭取廣泛參與和多方共商對話，聚焦關鍵零部件供給、國際貨運協(xié)調(diào)、原材料供應等影響產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈穩(wěn)定的重點問題，提出“中國方案”，貢獻“中國力量”，達成“全球共識”，共同維護好全球產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全穩(wěn)定，暢通世界經(jīng)濟運行脈絡。四要鍛造長板，立足我國產(chǎn)業(yè)規(guī)模優(yōu)勢、配套優(yōu)勢和高鐵、電力裝備、通信設備（5G）、原料藥等部分領域先發(fā)優(yōu)勢，強化創(chuàng)新引領，力爭實現(xiàn)關鍵技術和標準主導，提升國際產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈對我國的依賴程度，獲取反制“卡脖子”約束的非對稱制衡能力，打造更具競爭力、更高附加值的產(chǎn)業(yè)鏈。同時，前瞻謀劃腦科學、量子科技、深海深空等未來產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)對重要技術、核心裝備、人才等率先“卡位”。

第三，聚力“優(yōu)企”，增強企業(yè)主體地位和競爭力。實施產(chǎn)業(yè)鏈政策，要毫不動搖地堅持企業(yè)主體地位，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，注重通過改革的辦法激發(fā)市場主體活力，增強市場主體主動作為、應對風險的意愿和能力。特別是要強化龍頭企業(yè)的牽引作用，引導社會各界圍繞龍頭企業(yè)發(fā)展需求，加大技術、人才、資金、市場等方面的保障力度和集中攻關。一要加快培育產(chǎn)業(yè)鏈龍頭企業(yè)。支持企業(yè)家通過創(chuàng)造新模式、運用新技術、制造新產(chǎn)品、開拓新市場，培育壯大一批產(chǎn)業(yè)生態(tài)中具有重要影響力和主導作用的領軍企業(yè)。二要加大“專精特新”中小企業(yè)培育力度。以提升基礎產(chǎn)品、關鍵基礎材料、核心零部件研發(fā)制造能力和基礎軟件研發(fā)、先進基礎工藝和尖端設計能力為目標，實施“關鍵核心技術—材料—零件—部件—整機—系統(tǒng)集成”全鏈條培育路徑，建立分類分級、動態(tài)跟蹤管理的企業(yè)梯隊培育清單，給予企業(yè)長周期持續(xù)穩(wěn)定的支持，加快培育一大批主營業(yè)務突出、競爭力強的“專精特新”中小微企業(yè)，打造一批專注于細分市場、技術或服務出色、市場占有率高的“單項冠軍”[16]。

第四，注重“提效”，增強產(chǎn)業(yè)鏈質(zhì)量效益和控制力。一要加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)智能化綠色化升級改造，推廣綠色生產(chǎn)工藝和技術裝備，提高勞動生產(chǎn)率。推進先進制造業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)深度融合，培育新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。二要推動優(yōu)鏈，更好實現(xiàn)供需適配促進國內(nèi)經(jīng)濟大循環(huán)。推動建立部門鏈長制，由國家部委牽頭推進全國產(chǎn)業(yè)鏈貫通工作，加強對全國產(chǎn)業(yè)鏈工作的統(tǒng)籌指導，推動扶持產(chǎn)業(yè)政策系統(tǒng)優(yōu)化、精準滴灌。推進生產(chǎn)力布局優(yōu)化調(diào)整，發(fā)揮中西部地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的潛力，在中西部地區(qū)符合條件的地區(qū)再建設一批國家產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范基地和重要產(chǎn)業(yè)鏈基地，增強我國產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展的戰(zhàn)略縱深和回旋空間。加快發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟，提升產(chǎn)業(yè)鏈數(shù)字化智能化水平。以有效需求為牢固支撐，在更加豐富的應用場景中提升國內(nèi)產(chǎn)品質(zhì)量和可靠性，促進供需有效銜接、動態(tài)匹配。三要科技強鏈，加快塑造我國制造業(yè)競爭新優(yōu)勢。一方面，持續(xù)加大研發(fā)投入，強化以應用為導向的前瞻性、顛覆性技術戰(zhàn)略布局，推動新一代信息技術、生物與健康、先進材料、高端裝備等重大技術的群體性突破。充分發(fā)揮新型舉國體制優(yōu)勢，加快組建若干國家重點實驗室，集中解決一批面向國家戰(zhàn)略需求的前瞻性重大科學問題。另一方面，加快新一代信息技術、生物醫(yī)藥、航空航天、節(jié)能環(huán)保、新能源、新材料、新能源汽車等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推動產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新鏈“雙向融合”，培育一批具備產(chǎn)業(yè)鏈控制力的龍頭企業(yè)和國際競爭力的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)鏈，持續(xù)推動產(chǎn)業(yè)向價值鏈高端環(huán)節(jié)攀升。

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From Industrial Policy to Industrial Chain Policy：

Strategic Choice of Industrial Development in "Chain Era"

SHENG Chao-xun

Abstract： The birth， evolution， transformation， innovation and development of industrial policy are influenced by four factors： the transformation of government function， the connection of international rules， the development of times and the adjustment of enterprise demand. Under the background of constructing new development pattern， the factors of these four aspects are also changing， which requires industrial policy to adjust and upgrade adaptively. From a global perspective， industrial policy-making is becoming a global phenomenon that can not be ignored. International industrial competition is upgrading from product competition to competition among industrial chains， major economies have introduced policies and measures to strengthen the "state intervention" of industrial chain supply chain， and industrial chain has become the main battlefield of strategic competition in the world. While promoting the transformation and innovation of industrial policy， China needs to pay more attention to the implementation of industrial chain policy and strengthen the "chain thinking" and system thinking of industrial policy making， we will work out as soon as possible more systematic and targeted policies and programs for industrial chains that are "strong in foundation， resilient in chain， excellent in enterprise performance， and more efficient". We will promote the upgrading of the industrial base， the security and stability of the industrial chain， and the upgrading of competitiveness and modernization in a coordinated manner.

Key words： industrial policy; industrial chain policy; industrial base; industrial chain; new development pattern

基金項目：中國宏觀經(jīng)濟研究院重點課題“產(chǎn)業(yè)基礎再造頂層設計與體制機制保障研究”;國家發(fā)展和改革委員會創(chuàng)新和高技術發(fā)展司課題“保持產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全穩(wěn)定研究”;國家自然科學基金項目“我國產(chǎn)業(yè)鏈安全戰(zhàn)略研究”（71950003）。

作者簡介：盛朝迅，中國宏觀經(jīng)濟研究院決策咨詢部戰(zhàn)略政策室主任、研究員。

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