吳禹蓉 胡象明

摘? 要：引進(jìn)高層次人才是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展、提升我國綜合國力的重要途徑。為探究廣西高層次人才引進(jìn)政策的演變特征，文章聚焦2010—2021年間廣西頒布的20份高層次人才引進(jìn)政策，并運(yùn)用Nvivo軟件對其進(jìn)行文本內(nèi)容分析，以期把握政策體系的全貌。研究發(fā)現(xiàn)：廣西高層次人才引進(jìn)政策體系總體上經(jīng)歷了探索期、爆發(fā)期與精準(zhǔn)期3個(gè)階段，其政策主題以國家戰(zhàn)略與地方實(shí)踐為依據(jù)進(jìn)行調(diào)整，政策內(nèi)容逐步從“硬性”條件保障向“剛?cè)岵⑦M(jìn)”的制度引導(dǎo)轉(zhuǎn)變。通過對廣西高層次人才引進(jìn)政策體系全貌的整體把握，進(jìn)一步從引才、用才、育才視角提出優(yōu)化意見，以期為后續(xù)的政策完善提供借鑒。

關(guān)鍵詞：高層次人才;人才引進(jìn)政策;文本分析;演變特征

中圖分類號：D523 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19881/j.cnki.1006-3676.2022.02.09

一、問題提出與研究回顧

人才是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和科技創(chuàng)新的根基。當(dāng)前，全球正面臨著“百年未有之大變局”，一方面，全球經(jīng)濟(jì)增長總體放緩，國際體系進(jìn)入深刻調(diào)整時(shí)期;另一方面，云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等新興產(chǎn)業(yè)不斷涌現(xiàn)，發(fā)展中國家快速發(fā)展[1-2]。在這一背景下，人才進(jìn)一步成為各國各地區(qū)角逐的關(guān)鍵性力量，引進(jìn)高層次人才成為推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展、提升綜合國力的重要途徑。因此，早在2003年，中共中央就提出了“人才強(qiáng)國”戰(zhàn)略，著眼于將人才引進(jìn)納入國家經(jīng)濟(jì)社會的總體規(guī)劃中。2010年6月，我國頒布《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃（2010—2020年）》，為“人才強(qiáng)國”戰(zhàn)略的具體實(shí)施提供依據(jù)。黨的十八大以來，黨中央高度重視人才引進(jìn)工作，習(xí)近平總書記指出“要把最好的資源凝聚起來，發(fā)揮各類人才的智慧，聚天下英才而用之”。黨的十九大報(bào)告提出，要實(shí)行更加積極、開放與有效的人才政策，以實(shí)現(xiàn)民族振興、贏得國際競爭的主動權(quán)?！叭瞬艔?qiáng)國”戰(zhàn)略已成為我國重中之重的戰(zhàn)略，一系列人才政策為引才營造了良好的制度環(huán)境。與此同時(shí)，地方政府積極響應(yīng)國家政策，出臺各類引才政策以“引才、用才、留才”，一場沒有硝煙的“搶人之戰(zhàn)”在地方層面打響。近年來，廣西壯族自治區(qū)（簡稱“廣西”）在把握國家重大戰(zhàn)略部署的基礎(chǔ)上出臺了一系列高層次人才引進(jìn)政策，以期改變?nèi)瞬鸥窬种械摹巴莸亍蔽恢?、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的相對滯后情況。然而，據(jù)中國統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)顯示，2019年，廣西在全國31個(gè)省、自治區(qū)與直轄市的生產(chǎn)總值中排名第十九，生產(chǎn)總值較低的局面仍未完全扭轉(zhuǎn)。

縱觀現(xiàn)有研究，關(guān)于高層次人才的概念內(nèi)涵，學(xué)者普遍認(rèn)為，人才是指在某一行業(yè)或領(lǐng)域中為推動社會發(fā)展與進(jìn)步作出貢獻(xiàn)的人，而其中的頂尖之才便是高層次人才[3]。“高層次”是其區(qū)別于普通人的根本所在，對此，學(xué)者用具有副高職稱及高貢獻(xiàn)的“兩高特征”或高智慧、高稀缺、高動態(tài)、高創(chuàng)新、高貢獻(xiàn)這“五高特征”概括高層次人才的特征。[4-5]

關(guān)于人才引進(jìn)政策的研究，我國學(xué)者聚焦于國家性專項(xiàng)政策分析、地方性人才引進(jìn)政策研究以及區(qū)域間人才引進(jìn)政策的比較研究。就國家性專項(xiàng)政策而言，郭書劍、王建華在整理我國大學(xué)高層次人才引進(jìn)政策后，總結(jié)出高層次人才“商品化”的利弊，即人才流動雖加速了一流大學(xué)的建設(shè)進(jìn)程，但高層次人才的過度“商品化”難免會引發(fā)大學(xué)間的惡性競爭，引發(fā)資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。[6]蘇榕等結(jié)合我國中央及地方所頒布的科技人才政策，凝練出我國“搶人大戰(zhàn)”的新趨勢，即精準(zhǔn)聚焦引才對象、補(bǔ)齊人才儲備短板、強(qiáng)化人才培養(yǎng)弱項(xiàng)。[7]另外，部分學(xué)者通過分析西方國家引才經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)出我國政策體系的不足。例如，鄭代良、章小東從思維方式、運(yùn)作舉措、保障形式以及變革走向等角度出發(fā)，對中美兩國的高層次人才政策進(jìn)行比較分析，認(rèn)為美國高層次人才政策比中國更具體系性、前瞻性與吸引力。[8]易麗麗發(fā)現(xiàn)發(fā)達(dá)國家的引才政策更多地蘊(yùn)含在移民政策、留學(xué)生政策等政策之中，而非一項(xiàng)獨(dú)立政策，我國的人才吸引政策在注重分類分層吸引人才的同時(shí)，還需注重政策之間的協(xié)調(diào)與銜接，以形成體系化的人才吸引政策。[9]張曉艷等結(jié)合美國、德國在高層次人才引進(jìn)方面的舉措提出，要更好地開發(fā)海外人才資源，不僅要采用“提供優(yōu)厚待遇、放寬移民限制”等“硬”措施，還要借助“國家交流”等“軟”手段。[10]就地方性人才引進(jìn)政策而言，孟華等利用因子分析法對我國省級政府人才引進(jìn)政策進(jìn)行了分析，提出完備及良好的人才引進(jìn)政策體系可以彌補(bǔ)欠發(fā)達(dá)省份客觀條件上的不足。[11]各級地方政府特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，在政策制定中普遍存在缺乏實(shí)地調(diào)研、盲目跟風(fēng)、內(nèi)容同質(zhì)化等弊端，從而降低了人才政策的科學(xué)性、弱化了政策的效力。[12]此外，學(xué)者就不同區(qū)域的人才引進(jìn)政策進(jìn)行對比分析發(fā)現(xiàn)，趨同的人才引進(jìn)政策不僅會挫傷存量人才的積極性、造成人才資源的局部浪費(fèi)，政策集中實(shí)施還會進(jìn)一步加劇區(qū)域間人才的惡性競爭，加大區(qū)域間的發(fā)展差距，最終導(dǎo)致政策弱化與失靈。[13-14]解決政策跟風(fēng)與趨同的關(guān)鍵在于各地應(yīng)根據(jù)自身發(fā)展方向、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)與特點(diǎn)，突出所要引進(jìn)的高層次人才的地域優(yōu)勢性領(lǐng)域，以緩解區(qū)域間的人才競爭。[15]與發(fā)達(dá)地區(qū)相比，欠發(fā)達(dá)地區(qū)吸才引才的資助力度有限、育才用才的平臺載體不足、留才的保障機(jī)制待優(yōu)化等客觀因素[16]，加劇了兩地域間的差距。因此，陳新明等認(rèn)為，突出政策比較優(yōu)勢以協(xié)同“引才”、持續(xù)優(yōu)化發(fā)展環(huán)境以吸引“留才”、創(chuàng)新評價(jià)機(jī)制以科學(xué)“用才”，是確保政策發(fā)揮正向效應(yīng)、減少地域間差距的關(guān)鍵。[17]

總而言之，現(xiàn)有研究為深入了解政策、優(yōu)化發(fā)展路徑提供了有效途徑。但是，現(xiàn)有研究局限于定性研究，更多為借助經(jīng)驗(yàn)對政策進(jìn)行宏觀層面上的描述，抑或局限于對某一事件案例的剖析，通過定量分析把握政策體系全貌的研究較少?；诖耍P者運(yùn)用Nvivo軟件對2010—2021年間廣西所頒布的有關(guān)引進(jìn)高層次人才的政策進(jìn)行文本分析，剖析其政策體系的建構(gòu)特征，以期把握政策體系背后的演變邏輯。

二、研究結(jié)果分析

筆者使用的分析法是將非結(jié)構(gòu)化的文本內(nèi)容轉(zhuǎn)化為結(jié)構(gòu)化的定量數(shù)據(jù)，進(jìn)而運(yùn)用這些定量數(shù)據(jù)對原始文本信息進(jìn)行定量研究的一種分析方法。Nvivo軟件是質(zhì)性研究的輔助工具，通過編碼對大量文本數(shù)據(jù)、音頻、視頻、圖片等信息加以組織及管理，促使定性與定量研究的有效結(jié)合，最終可視化展示數(shù)據(jù)間的關(guān)系。對此，筆者借助Nvivo軟件對廣西高層次人才引進(jìn)政策文本進(jìn)行詞頻分析以及對政策內(nèi)容逐句分析，以三級編碼方式提煉出樹狀節(jié)點(diǎn)，使復(fù)雜的政策文本變?yōu)榍逦恼呖蚣埽云诎盐照唧w系的全貌。

筆者研究的樣本主要從廣西人民政府門戶網(wǎng)站、廣西科學(xué)技術(shù)廳網(wǎng)站等平臺獲得，政策文本的年限為2010—2021年，主要選取有關(guān)高層次人才引進(jìn)的政策，其中政策文種涵蓋規(guī)劃、綱要、方案等，對于綜合性政策筆者僅節(jié)選其中有關(guān)高層次人才引進(jìn)的內(nèi)容，并最終確定了20份與高層次人才引進(jìn)相關(guān)的政策作為樣本1。

（一）政策文本詞頻分析

在進(jìn)行詞頻分析前，首先禁用所有缺乏研究意義的詞語，如“對于”“一方面”“此外”等，以確保詞頻分析的準(zhǔn)確性。20份政策樣本中出現(xiàn)頻率最高的50個(gè)詞如表1所示，由于政策所涉及的內(nèi)容十分廣泛，基本上涵蓋了關(guān)于高層次人才引進(jìn)的政策目標(biāo)、引才對象、管理規(guī)范、保障措施等內(nèi)容，因此政策樣本整體上的詞頻成“冪律分布”態(tài)勢，即詞語個(gè)數(shù)隨著詞頻數(shù)的降低而增加。

分析廣西人才引進(jìn)政策文本高頻詞發(fā)現(xiàn)，廣西高層次人才引進(jìn)政策體系大致上呈現(xiàn)以下特征：第一，引才為首。在詞頻分析結(jié)果中，“人才”一詞居首位，“英才”“引進(jìn)”同樣高頻出現(xiàn)，可見引進(jìn)人才是當(dāng)前政策的首要任務(wù)。而“科技”“創(chuàng)新”“東盟”“技術(shù)”“高層次”“專家”“海外”等高頻詞的出現(xiàn)，凸顯了廣西人才引進(jìn)的具體類型，如創(chuàng)新型技術(shù)人才、科技領(lǐng)軍人才、海外高層次人才、東盟杰出青年等。此外，高頻詞中“計(jì)劃”“政策”“發(fā)展”“建設(shè)”“成果”等體現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的詞匯的同時(shí)出現(xiàn)，表明了引進(jìn)人才成為推動廣西經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的關(guān)鍵舉措。第二，分類引才。高頻詞“產(chǎn)業(yè)”更多與“千億元產(chǎn)業(yè)”“新興產(chǎn)業(yè)”“工業(yè)產(chǎn)業(yè)”等一同出現(xiàn)，“工程”則涵蓋“特聘專家工程”“八桂學(xué)者工程”等，這意味著廣西依據(jù)自身基礎(chǔ)與產(chǎn)業(yè)需求，運(yùn)用不同的人才引進(jìn)工程，分類分層引進(jìn)自身所需要的人才。第三，全面覆蓋?！敖?jīng)費(fèi)”“資助”“補(bǔ)助”“管理”的高頻出現(xiàn)意味著，廣西高層次人才引進(jìn)政策中更多通過提供資金補(bǔ)助與后期管理的手段來吸才留才。高頻詞“成果”“轉(zhuǎn)化”“平臺”表明，當(dāng)前廣西高層次人才引進(jìn)政策并非僅局限于人才的引進(jìn)部分，也注重對人才的使用，即為高層次人才提供相應(yīng)的平臺，借此盤活自身資源，產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，實(shí)現(xiàn)科技成果轉(zhuǎn)化。此外，高頻詞中的“培養(yǎng)”“考核”表明人才使用后的考核與再培養(yǎng)同樣是廣西高層次人才引進(jìn)政策的重要組成部分。從對上述高頻詞的分析可以看出，廣西高層次人才引進(jìn)政策基本覆蓋“引、用、育、留”各個(gè)環(huán)節(jié)。

政策文本的詞頻分析雖然能反映出政策的大致特征，但由于其存在無法對詞組進(jìn)行分析統(tǒng)計(jì)的缺陷，而政策文本中的詞組往往比單個(gè)詞匯更有研究價(jià)值，如僅憑“工程”一詞的出現(xiàn)頻數(shù)難以同時(shí)了解“特聘專家工程”“八桂學(xué)者工程”等人才引進(jìn)工程的出現(xiàn)頻數(shù)。因此，僅憑高頻詞難以正確把握政策體系的全貌，另外像“科技創(chuàng)新”這一類更多以詞組形式出現(xiàn)的詞，將詞語拆解后再進(jìn)行詞頻分析顯然是存在缺陷的。綜上所述，詞頻分析只能粗略地了解政策的大致特征，深入了解政策的演變特征還需進(jìn)一步對政策內(nèi)容的話語進(jìn)行編碼與分析。

（二）政策話語分析

1.廣西高層次人才引進(jìn)政策編碼結(jié)果

首先，對20份廣西高層次人才引進(jìn)政策進(jìn)行逐句分析并編碼，提煉其中的關(guān)鍵詞，形成一級編碼，其中20份政策文本共計(jì)形成55個(gè)自由節(jié)點(diǎn)。

其次，通過分析55個(gè)自由節(jié)點(diǎn)的具體內(nèi)容及其之間的聯(lián)系，將包含多個(gè)相同名詞的子節(jié)點(diǎn)進(jìn)行合并歸類，形成二級編碼。最終整合為11個(gè)樹節(jié)點(diǎn)，具體為“政策目標(biāo)”“引進(jìn)對象類型”“人才引進(jìn)工程”“引才制度”“引才條件與方式”“居住與社會保障”“經(jīng)費(fèi)資助”“成果轉(zhuǎn)化激勵(lì)與保護(hù)”“薪酬與分配激勵(lì)”“經(jīng)費(fèi)來源”“人才評價(jià)與管理”（詳見表2）。從編碼節(jié)點(diǎn)統(tǒng)計(jì)表可以看出（見表3），就子節(jié)點(diǎn)的數(shù)量而言，包含子節(jié)點(diǎn)數(shù)量最多的是“人才引進(jìn)工程”，為16個(gè)子節(jié)點(diǎn)。這反映出了廣西在人才引進(jìn)方面先后實(shí)施了多元的人才引進(jìn)工程，以引進(jìn)更多高層次人才。就編碼參考數(shù)量而言，“居住與社會保障”所包含的參考點(diǎn)數(shù)值居于榜首，包含57個(gè)編碼參考點(diǎn)。這表明廣西在高層次人才引進(jìn)方面重視引才對象的“后勤保障”工作，傾向于利用保障體系吸引高層次人才的加入，如解決高層次人才的配偶、子女的就業(yè)就學(xué)問題、為高層次人才自身提供優(yōu)質(zhì)的社會醫(yī)療服務(wù)和住房補(bǔ)貼等。

最后，對政策文本進(jìn)行三級編碼，以構(gòu)建廣西高層次人才引進(jìn)政策的3個(gè)核心類屬，具體為“政策目標(biāo)與引進(jìn)對象”“人才引進(jìn)政策工具”“人才管理規(guī)范”（詳見表2）。其中，“人才引進(jìn)政策工具”涉及廣西政府為了達(dá)到人才引進(jìn)政策的目標(biāo)所采用的引進(jìn)手段與方式，以及為更好地吸引與“留得住”人才而制定的各項(xiàng)保障性措施。

2.廣西高層次人才引進(jìn)政策編碼結(jié)果分析

結(jié)合時(shí)間維度對編碼結(jié)果進(jìn)行分析，以期探究廣西高層次人才引進(jìn)政策的演變特征。對此，以時(shí)間屬性為依據(jù)對案例子節(jié)點(diǎn)進(jìn)行劃分，可以得出2010—2021年廣西頒布高層次人才引進(jìn)政策的數(shù)量，由于2014—2015年廣西省未頒布相關(guān)政策，故在圖1中這兩年的數(shù)據(jù)顯示為0，而在表4及圖2中將這兩年略過不表。如圖1所示。

根據(jù)圖2可知，廣西頒布高層次人才引進(jìn)政策的高峰出現(xiàn)在2016年，共計(jì)出臺4份引才政策;2010年與2019年緊隨其后，共計(jì)3份政策。前者說明廣西在2010年出臺了《廣西壯族自治區(qū)中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》（簡稱《綱要》）這一綱領(lǐng)性政策后，快速出臺了以“加快北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)人才發(fā)展”與“吸引和培育高層次創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才”為目標(biāo)的具體政策，為更好地落實(shí)《綱要》中關(guān)于“人才強(qiáng)桂”戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)“富民強(qiáng)桂”的奮斗目標(biāo)提供具體的政策支持。后者表明廣西為全面對接國家“一帶一路”倡議以及“粵港澳大灣區(qū)建設(shè)”，啟動“港澳臺英才聚桂計(jì)劃”，并對“百名東盟杰出青年科學(xué)家來華入桂工作計(jì)劃”的實(shí)施指南進(jìn)行修訂，同時(shí)出臺“國（境）外人才項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)‘包干制’實(shí)施細(xì)則”，為更好地向港澳臺英才與東盟杰出青年科學(xué)家提供科研平臺與創(chuàng)新空間、完備項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理細(xì)則、實(shí)現(xiàn)廣西科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量共贏發(fā)展提供制度保障。2016年作為“十三五”規(guī)劃的開局之年，在對上一個(gè)五年的人才引進(jìn)政策進(jìn)行總結(jié)與分析的基礎(chǔ)上，突出強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，同時(shí)繼續(xù)強(qiáng)化高層次創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才的吸引與培育工作。此外，引才區(qū)域從“北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)”向“珠江—西江經(jīng)濟(jì)帶”轉(zhuǎn)變，從只關(guān)注單一區(qū)域的人才吸引到注重多區(qū)域的人才協(xié)同發(fā)展，以實(shí)現(xiàn)推進(jìn)東西部區(qū)域合作協(xié)同發(fā)展。

就引進(jìn)政策對象而言（如表4），多元引才是廣西人才引進(jìn)對象的總特征，目標(biāo)對象涵蓋國內(nèi)外高層次人才。就引才的具體類型來看，廣西人才政策的目標(biāo)對象呈“青年化”趨勢。換而言之，廣西正努力破除“唯年齡”論的困境，放寬引才年齡層面上的要求，以吸引更多青年杰出人才加入，同時(shí)依托重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、院士工作站等科研平臺與基地，加強(qiáng)對青年杰出人才的培育，提升人才儲備的工作力度。此外，人才引進(jìn)類型向精準(zhǔn)化發(fā)展，具體而言，2017年的人才引進(jìn)政策在針對海外高層次人才上呈普適性，而2019、2020、2021年度所出臺的人才引進(jìn)政策，目標(biāo)對象單一，僅針對東盟以及港澳臺的杰出青年。除2019年首次頒布“港澳臺英才聚桂計(jì)劃”的實(shí)施指南外，其余政策均為根據(jù)前一年度政策實(shí)施的具體情況，以及當(dāng)前政治經(jīng)濟(jì)的實(shí)際環(huán)境而對實(shí)施細(xì)則進(jìn)行的修訂與完善。

通過分析2010—2021年廣西才引進(jìn)政策工具選擇的比重結(jié)構(gòu)（如圖2）可以看出：（1）廣西吸引高層人才所使用的政策工具呈多樣性，其中“經(jīng)費(fèi)資助”“引才條件與方式”均出現(xiàn)在2010—2021年人才引進(jìn)的政策工具中。這表明“硬性”的資金保障是引才的首選方式，明確所需人才的條件與引才方式是保障高效引才的根本。（2）“居住與社會保障”手段總體上占比最大，其包括生活補(bǔ)貼、住房補(bǔ)貼與保障、一站式服務(wù)、社會保障等4個(gè)方面的優(yōu)惠，表現(xiàn)出“曲線引才”特征，即通過住房、醫(yī)療、子女就學(xué)、配偶就業(yè)等后備保障條件引才和留才。（3）從具體內(nèi)容中看，自2012年起廣西在新增“科技成果轉(zhuǎn)化與激勵(lì)”這一政策工具后，不再新增任何的“引才”“留才”手段，從中可以看出當(dāng)前廣西人才政策所使用的政策工具已趨于完備，為高層次人才提供了全方位保障。

四、廣西高層次人才引進(jìn)政策的演變特征

（一）探索—爆發(fā)—精準(zhǔn)：政策演變的總體特征

縱觀20份廣西高層次人才引進(jìn)政策，可將其分為“探索—爆發(fā)—精準(zhǔn)”3個(gè)階段：

1.探索期：2010—2015年

探索階段中的人才政策具有目標(biāo)對象范圍廣泛、人才工程多樣、保障措施表述籠統(tǒng)的特征。就政策目標(biāo)對象而言，2010年頒布的《廣西壯族自治區(qū)中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》關(guān)于引進(jìn)人才，提到了涵蓋各重點(diǎn)領(lǐng)域、區(qū)域、高層次創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才在內(nèi)的10余種高層次人才以及11項(xiàng)人才工程。保障措施表述籠統(tǒng)主要表現(xiàn)在補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不明確、資費(fèi)說明不明晰、保障體系不完備等方面。例如，2010年所頒布的人才政策中，僅提到“相應(yīng)給予適當(dāng)?shù)纳钛a(bǔ)貼”，而缺乏對具體金額、使用途徑等方面的規(guī)定。此外，這一階段中的保障體系更多是聚焦于養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷等社會保險(xiǎn)服務(wù)方面的指導(dǎo)性意見，而缺乏對于高層次人才配偶、子女的就業(yè)就學(xué)等保障措施的說明。

2.爆發(fā)期：2016年

在這一階段，廣西共計(jì)出臺4項(xiàng)高層次人才引進(jìn)政策，到達(dá)了前所未有的高層次人才引進(jìn)政策頒布的數(shù)量巔峰。究其原因，2016年是“十三五”規(guī)劃的開局之年，需要有相應(yīng)的指導(dǎo)綱要，同時(shí)對過往政策進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)充與修訂。例如，2016年《廣西科技創(chuàng)新“十三五”規(guī)劃》是2012年《關(guān)于加強(qiáng)科技創(chuàng)新人才隊(duì)伍建設(shè)的實(shí)施方案》的延續(xù)，其在優(yōu)惠政策的落實(shí)、科技投入機(jī)制、科技金融機(jī)制等方面提出了創(chuàng)新性舉措，并就如何更好地落實(shí)規(guī)劃作出詳盡的說明。

“爆發(fā)”還體現(xiàn)在引才方式與保障措施中。柔性引才、靶向引才、項(xiàng)目引才、錯(cuò)位引才等創(chuàng)新引才方式被提出，配偶子女的就業(yè)就學(xué)、醫(yī)療保健、住房保障等社會保障手段更加具體化，同時(shí)創(chuàng)建了“一站式”服務(wù)平臺與窗口，為所引進(jìn)的人才提供完備的社會保障，以期吸引更多的高層次人才入桂發(fā)展。此外，盡管“人才考核”在這一階段并非首次提出，但與過去的政策相比，“爆發(fā)”階段的政策提出了更具創(chuàng)新性與操作性的考核手段。例如，在2016年頒布的《關(guān)于加強(qiáng)高層次創(chuàng)新型人才隊(duì)伍建設(shè)》中提出差異化的考核方式，并在適當(dāng)延長考核周期的同時(shí)引入第三方評級機(jī)構(gòu)。

3.精準(zhǔn)期：2017—2021年

高層次人才引進(jìn)政策體系的系統(tǒng)性、針對性、精準(zhǔn)性不斷提升，“精準(zhǔn)”首先體現(xiàn)于引才對象之中，從人才引進(jìn)政策的目標(biāo)對象中可以看出，政策的適用對象從“高層次人才”到“海外高層次人才”再到“海外青年高層次人才”，最后為“東盟杰出青年”與“港澳臺英才”，這一過程表明政策從普適性向精準(zhǔn)性轉(zhuǎn)變。其次，“精準(zhǔn)”體現(xiàn)在引才的政策工具上。換言之，人才引進(jìn)的政策工具表現(xiàn)出相對穩(wěn)定性，在延續(xù)上階段政策的基礎(chǔ)上，細(xì)化各政策工具的具體內(nèi)容。例如，在社會保障層面，對人才進(jìn)行分類分層管理，針對不同類別的人才提供不同的保障。具體而言，針對海外高層次人才提供的社會保障涵蓋了配偶與子女的就業(yè)就學(xué)、人才的社會保險(xiǎn)與住房公積金等方面，而對“東盟杰出青年”與“港澳臺英才”的社會保障則僅聚焦于生活津貼與科研資助兩方面。最后，“精確”體現(xiàn)在人才管理規(guī)范中。2020年頒布的《“港澳臺英才聚桂計(jì)劃”項(xiàng)目指南》《“東盟杰出青年來華入桂工作計(jì)劃”項(xiàng)目指南》中，明確了引進(jìn)人才在桂工作的任務(wù)目標(biāo)與要求，以及人才考核機(jī)制中開題、結(jié)題的相關(guān)細(xì)則。2021年，廣西進(jìn)一步對上述兩個(gè)政策進(jìn)行修訂，其中新增接收單位違約與人員違約的管理規(guī)定，彌補(bǔ)了過去人才考核有獎(jiǎng)無罰這一空缺。

（二）以國家戰(zhàn)略與地方實(shí)踐為依據(jù)：政策主題的演變方略

從時(shí)間維度出發(fā)可以發(fā)現(xiàn)，廣西高層次人才引進(jìn)政策體系的政策主體以國家戰(zhàn)略與地方實(shí)踐為依據(jù)而演變。具體而言，2010年，廣西圍繞當(dāng)時(shí)國家提出的“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”戰(zhàn)略、《西部大開發(fā)“十一五”規(guī)劃》，并結(jié)合北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)需重點(diǎn)發(fā)展石化、鋼鐵、新能源等領(lǐng)域的實(shí)際情況，頒布了以引進(jìn)北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)急需的高層次人才為目標(biāo)的人才引進(jìn)政策。在具體的政策文本中，廣西還制定了針對北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的公共管理人才、企業(yè)高級經(jīng)營管理人才、外向型人才等人才培養(yǎng)計(jì)劃，為北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的人才引進(jìn)與儲備提供了保障。

2013年，習(xí)近平總書記提出“一帶一路”倡議。在此背景下，廣西利用自身與東盟的區(qū)位優(yōu)勢，構(gòu)筑“東盟杰出青年入桂計(jì)劃”，致力于吸引東盟國家杰出青年科學(xué)家入桂工作，以實(shí)現(xiàn)廣西—東盟的多領(lǐng)域合作發(fā)展。2019年，為全面對接“粵港澳大灣區(qū)”建設(shè)戰(zhàn)略，并且深入貫徹落實(shí)國務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)兩岸經(jīng)濟(jì)文化交流合作的若干措施》，廣西科學(xué)技術(shù)廳啟動實(shí)施“港澳臺英才聚桂計(jì)劃”項(xiàng)目，旨在以港澳臺及廣西的實(shí)際情況確定所需重點(diǎn)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域?yàn)橐劳?，以引進(jìn)港澳臺杰出青年入桂為目的，推動港澳臺與廣西實(shí)現(xiàn)科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量共贏發(fā)展。隨后，在2020年與2021年，廣西依據(jù)國際情勢的變化、政策落實(shí)的實(shí)際效果等現(xiàn)實(shí)情況，修訂了“東盟杰出青年入桂計(jì)劃”與“港澳臺英才聚桂計(jì)劃”的實(shí)施細(xì)則，如拓寬引才對象的年齡與國籍、優(yōu)化各項(xiàng)工作流程、創(chuàng)新各類管理手段等，以確保項(xiàng)目的順利推行。

（三）從“硬性保障”到“剛?cè)岵⑦M(jìn)”：政策內(nèi)容的演變路徑

從政策的演進(jìn)內(nèi)容上看，廣西高層次人才引進(jìn)政策內(nèi)容總體上表現(xiàn)為從“硬性”的條件保障向“剛?cè)岵⑦M(jìn)”的制度引導(dǎo)轉(zhuǎn)變。就前者“硬性保障”而言，在探索期，引進(jìn)人才的工作重心聚焦在建立人才引進(jìn)工程、搭建創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)及科研平臺、提供充足的經(jīng)費(fèi)資助等方面，旨在通過構(gòu)建“硬性”的保障體系吸引人才。后者“剛?cè)岵⑦M(jìn)”的制度引導(dǎo)主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，構(gòu)建完備的制度框架、硬性化的指標(biāo)體系，為更好地實(shí)現(xiàn)“人才強(qiáng)桂”提供“剛性”的制度環(huán)境;另一方面，根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施情況不斷完善制度內(nèi)容、增添各類靈活且人性化的管理機(jī)制、為人才與用人單位賦權(quán)，從而發(fā)揮人才政策的“柔性”引導(dǎo)作用。

2017年，“東盟杰出英才來華入桂”項(xiàng)目啟動;2019年，“港澳臺英才”項(xiàng)目啟動，廣西結(jié)合實(shí)際情況不斷完善與優(yōu)化項(xiàng)目管理，并于隨后幾年相繼發(fā)布修訂政策，這一系列政策展現(xiàn)了政策向“剛?cè)岵⑦M(jìn)”的制度引導(dǎo)轉(zhuǎn)變。從“剛性環(huán)境”上來看，首先體現(xiàn)在經(jīng)費(fèi)使用上，2019年出臺的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)“包干制”實(shí)施細(xì)則，對以上兩類人才資助經(jīng)費(fèi)的開支范圍以及申請與使用流程進(jìn)行了規(guī)定，并就具體費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)上限作出相關(guān)的說明，從源頭上規(guī)范經(jīng)費(fèi)的使用，確保經(jīng)費(fèi)用到實(shí)處;其次，體現(xiàn)在崗位設(shè)置上，2020年出臺的修訂政策中崗位設(shè)置的要求更為明確，要求崗位能支持廣西科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，利于科技合作與共贏;最后，體現(xiàn)在成果考核中，2021年出臺的修訂版中明確了工作環(huán)節(jié)中需要提交的材料，使工作目標(biāo)更為清晰，同時(shí)還細(xì)化人才的日常管理，如新增接收單位及人選違約的處理辦法。

從“柔性引導(dǎo)”上來看，首先是選才的包容性，2020年與2021年的修訂政策中，均對選才范圍進(jìn)行了擴(kuò)大，從過去僅面向東盟國家或港澳臺地區(qū)人才到面向“一帶一路”沿線國家，同時(shí)放寬了引才的年齡限制，這體現(xiàn)了廣西“聚天下英才而用之”的開放包容;其次是管理機(jī)制的靈活性，針對疫情影響或特殊科研需要新增“網(wǎng)絡(luò)辦公”模式及其他靈活的工作形式，新增接收單位與人選“雙向?qū)印睓C(jī)制、明確考核環(huán)節(jié)中的各項(xiàng)規(guī)定以優(yōu)化工作流程，新增及優(yōu)化項(xiàng)目深化合作機(jī)制以鼓勵(lì)人才“留得久”;最后是權(quán)能的自主性，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的“包干制管理”、人選申報(bào)中接收單位與人員的“雙向?qū)印?、成果考核中接收單位與人選的“雙向評估”等制度安排，無不體現(xiàn)著權(quán)能的“下沉”與“歸位”，接收單位與人選均獲得了更多的自主權(quán)。

五、結(jié)論與討論

基于對政策文本內(nèi)容的量化分析，研究結(jié)果展現(xiàn)了2010—2021年廣西高層次人才引進(jìn)政策的演進(jìn)特征：政策體系總體上經(jīng)歷了探索期、爆發(fā)期、精準(zhǔn)期3個(gè)階段，政策主題圍繞著國家的發(fā)展戰(zhàn)略及全區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的實(shí)際發(fā)展情況而調(diào)整，政策內(nèi)容從“硬性”的條件保障向“剛?cè)岵⑦M(jìn)”的制度引導(dǎo)轉(zhuǎn)變。在當(dāng)前廣西經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況以及中央所賦予廣西的“構(gòu)建面向東盟的國際大通道”“打造西南中南地區(qū)開放發(fā)展新的戰(zhàn)略支點(diǎn)”“形成‘一帶一路’有機(jī)銜接的重要門戶”這三大定位的背景下，加強(qiáng)東盟、港澳臺以及各領(lǐng)域高層次人才的引進(jìn)工作，是構(gòu)建“南向、北聯(lián)、東融、西合”全方位開放發(fā)展新格局、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵。

如何進(jìn)一步完善優(yōu)化廣西高層次人才引進(jìn)政策，成為提高引才政策效能的關(guān)鍵。從引才視角上出發(fā)，拓寬引才視野，推行開放型引才新舉措。從政策上打破國籍、專業(yè)、年齡、區(qū)域與崗位設(shè)置的限制，簡化引才流程，形成高效的“一站式”引才體系，真正實(shí)現(xiàn)聚天下英才而用之。同時(shí)，轉(zhuǎn)變引才思路，從引進(jìn)人才個(gè)人向引進(jìn)人才團(tuán)隊(duì)轉(zhuǎn)變，降低重組新團(tuán)隊(duì)所存在難度與成本，以實(shí)現(xiàn)成果的最大轉(zhuǎn)化。從用才視角上看，建立更加靈活高效的用人機(jī)制，實(shí)現(xiàn)人力資本效能最大化。結(jié)合區(qū)域發(fā)展現(xiàn)狀與地區(qū)特點(diǎn)，不斷細(xì)化人才政策對于人選與接收單位的要求，樹立“不求所有，但求所用”的目標(biāo)，實(shí)行科學(xué)化、精確化的用人機(jī)制，確保人才用到實(shí)處。從育才視角上看，構(gòu)建培育考核協(xié)同機(jī)制，發(fā)掘人力資本潛能。欲聚天下英才而用之不僅需要“廣泛引才”“高效用才”，“有效育才”更是關(guān)鍵，這就要求整體性、高規(guī)格的培育機(jī)制與硬性指標(biāo)、獎(jiǎng)懲兼具的考核機(jī)制之間實(shí)現(xiàn)有效的協(xié)同，改變當(dāng)前人才引進(jìn)后培訓(xùn)、教育和使用方面的政策相對不足以及考核指標(biāo)不明確、缺乏懲罰措施的局面。同時(shí)，進(jìn)一步優(yōu)化后期管理機(jī)制，豐富項(xiàng)目后續(xù)合作方式，確保合作項(xiàng)目的連貫性和延續(xù)性，以更好地激發(fā)成果的轉(zhuǎn)化，發(fā)掘人才資本效能。

筆者借助可視化手段對廣西高層次人才引進(jìn)政策體系進(jìn)行了量化分析，并梳理其中的演變脈絡(luò)，但筆者樣本僅局限于廣西2020—2021年的高層次人才引進(jìn)政策，同時(shí)僅從政策體系總體特征、政策主體以及政策內(nèi)容3個(gè)層面對廣西高層次人才引進(jìn)政策體系進(jìn)行了分析，尚不足以概括政策體系的整體全貌，后續(xù)可進(jìn)一步更新政策年限、拓展樣本范圍，與其他地區(qū)的人才引進(jìn)政策作對比研究，從而能更加全面地把握廣西高層次人才引進(jìn)政策體系的全貌。

注釋：

1.政策文件分別為：《廣西壯族自治區(qū)中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》《關(guān)于進(jìn)一步加快廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)人才開發(fā)的若干政策措施》《關(guān)于加快吸引和培養(yǎng)高層次創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才的意見》《關(guān)于加強(qiáng)科技創(chuàng)新人才隊(duì)伍建設(shè)實(shí)施方案的通知》《廣西高校引進(jìn)海外高層次人才“百人計(jì)劃”實(shí)施辦法（試行）》《廣西科技創(chuàng)新“十三五”規(guī)劃》《關(guān)于加強(qiáng)高層次創(chuàng)新型人才隊(duì)伍建設(shè)的實(shí)施辦法》《關(guān)于實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的決定》《關(guān)于印發(fā)加快珠江—西江經(jīng)濟(jì)帶（廣西）發(fā)展若干政策的通知》《廣西壯族自治區(qū)引進(jìn)海外人才工作實(shí)施辦法》《“百名東盟杰出青年科學(xué)家來華入桂工作計(jì)劃”實(shí)施指南》《廣西參與“一帶一路”科技創(chuàng)新行動計(jì)劃實(shí)施方案（2018—2020年）》《廣西科技創(chuàng)新支撐產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展三年行動方案（2018—2020年）》《“東盟杰出青年科學(xué)家來華入桂工作計(jì)劃”實(shí)施指南（2019修訂版）》《“港澳臺英才聚桂計(jì)劃”實(shí)施指南（試行）》《廣西引進(jìn)國（境）外人才智力資助類項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)“包干制”實(shí)施細(xì)則》《“東盟杰出青年科學(xué)家來華入桂工作計(jì)劃”項(xiàng)目指南（2020修訂版）》《“港澳臺英才聚桂計(jì)劃”項(xiàng)目指南（2020修訂版）》《2021年“東盟杰出青年科學(xué)家來華入桂工作計(jì)劃”項(xiàng)目指南》《2021年“港澳臺英才聚桂計(jì)劃”項(xiàng)目指南》。

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The Evolution of the Guangxi High-level Talent Introduction Policy Characteristics Analysis

Wu? Yurong1? ? Hu? Xiangming1，2

（1.School of Public Policy and Management，Guangxi University，Guangxi，Nanning，530004;2.School of Public Administration，Bei Hang University，Beijing，100191）

Abstract：Introducing high-level talents is an important way to promote high-quality economic and social development and enhance my country's comprehensive national strength. In order to explore the evolution characteristics of Guangxi's high-level talent introduction policy，this article focuses on 20 high-level talent introduction policies that published by Guangxi from 2010 to 2021 and uses Nvivo software to analyze their text content，in order to grasp the overall picture of the policy system. The study found that：Guangxi's high-level talent introduction policy system has generally gone through three stages： exploration period， explosive period and precision period. Its policy theme is adjusted based on national strategy and local practice，and the policy content gradually changes from“hard”condition guarantee to“rigid and flexible”institutional guidance. Through the overall grasp of the overall picture of Guangxi's high-level talent introduction policy system，further optimization suggestions are put forward from the perspective of talent introduction，talent utilization and talent cultivation，in order to provide reference for subsequent policy improvement.

Key words：High-level talents;Talent introduction policy;Text analysis;Evolution characteristics

作者簡介：吳禹蓉，女，1997年生，碩士研究生，研究方向：政策科學(xué)研究。胡象明，男，1970年生，博士，教授，研究方向：政策科學(xué)研究。