概論聯(lián)合國教科文組織與全球教育治理
2022-03-02 06:17:22苗逢春
基礎(chǔ)教育 2022年1期
關(guān)鍵詞：教育
苗逢春
(1.聯(lián)合國教科文組織總部，巴黎 75007；2.北京師范大學(xué) 互聯(lián)網(wǎng)教育智能技術(shù)及應(yīng)用國家工程實驗室，北京 1000875)
21世紀(jì)前20年， 伴隨著全球化實踐的成功及其理論研究的高漲，全球治理成為理論界的前沿話題。全球教育治理順勢成為教育界尤其是比較教育界的研究熱點。在這一背景下，從1946年成立至20世紀(jì)90年代初并未將全球教育治理作為本體使命的聯(lián)合國教科文組織[The United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization， (UNESCO)，以下簡稱“教科文組織”]，在理論界“被上位” “被切片”地定義為全球教育治理機構(gòu)。國家對外援助機構(gòu)、有志于投資國際教育治理項目的公共和私有機構(gòu)以及國際教育治理研究界亟需對教科文組織開展基于主體位的真實描述，并在此基礎(chǔ)上對其全球教育治理理念和各類主體之間的動態(tài)協(xié)商和妥協(xié)關(guān)系形成基本的客觀分析。對國際組織的主體位現(xiàn)實觀深描和客體位辨析，是平視外交和平等參與全球治理的前提。唯此，才能做到在參與全球治理過程中，對治理體制有預(yù)判，對治理方法有預(yù)策，對治理變局有預(yù)案，并逐步從無選擇余地的被治理和因缺乏治理知識經(jīng)驗的被動參與治理，向有備而來的平等治理和蓄勢而發(fā)的引領(lǐng)治理轉(zhuǎn)型。
本文以作者在教科文組織教育部門連續(xù)工作15年半的切身經(jīng)驗，借鑒人類學(xué)民族志方法，對教科文組織內(nèi)外治理屬性、體制結(jié)構(gòu)和運作機制進行整體還原和深刻描畫，對其中的全球教育治理提出具身性理論反思觀點；并希望借此建構(gòu)關(guān)于教科文組織全球教育治理研究的基礎(chǔ)性框架。
一、對聯(lián)合國全球治理的研究方法倡議：借鑒人類學(xué)民族志主位觀深描和客位觀辨析相結(jié)合的方法
聯(lián)合國系統(tǒng)中以“組織”命名的機構(gòu)，大多成立于第二次世界大戰(zhàn)末期或停戰(zhàn)初期，大多具有全體會員國立法形成的對內(nèi)行政和對外治理的憲章，歷經(jīng)七十多年的歷史演變，逐步形成既具有強烈國家政體印記又具備跨國家政體甚至超越國家政體的國際協(xié)商機制和行政結(jié)構(gòu)。聯(lián)合國族群中的全球治理體(Global Governance Regimes)已然形成一種較為獨立的、活著的社會結(jié)構(gòu)和人類學(xué)文化族群。
對這類組織的研究比較適合借鑒社會學(xué)和人類學(xué)的研究方法，即融合田野作業(yè)的民族志方法。這種方法強調(diào)，先主位體驗或作業(yè)，后客位反思和辨析。具體而言，在確定研究問題的基礎(chǔ)上，如果研究者屬于局內(nèi)人或當(dāng)事人，則須從主觀位出發(fā)進行事實和史實梳理，再從局外人的視角開展客體位的審判和分析。從局內(nèi)人出發(fā)的方法可以稱為對社會組織及其治理理念與實踐的具身反思法。如果研究者是局外人，則應(yīng)超越以脫離現(xiàn)實的客觀猜測取代現(xiàn)實觀察的偏差，盡量通過客體研究者現(xiàn)實參與有關(guān)實踐的田野作業(yè)方法，至少應(yīng)通過對具有取樣代表性的當(dāng)事人的訪談等方法獲得關(guān)于這些組織的治理屬性、行政結(jié)構(gòu)、治理法據(jù)確立方式、治理文化等的現(xiàn)實深描。在確保一定程度的現(xiàn)實觀基礎(chǔ)上，再開展客體位評析。即便是針對某一篇或某類專題文獻或某類具體治理活動的辨析，也應(yīng)澄清其在該組織整體框架中的定位或歷史發(fā)展脈絡(luò)，避免“一葉障目”式的論述和推理錯誤。
近年來，中文出版物中關(guān)于教科文組織全球教育治理的文獻研究逐步展示了教科文組織在全球教育治理中的文本支脈和實踐片層，但多數(shù)研究對教科文組織的主體屬性、治理機制與行政架構(gòu)、法律文據(jù)確立和實踐下潛等諸多方面都缺乏具身性主體觀認(rèn)知，存在以秘書處行政部門作為主要治理機構(gòu)的認(rèn)知偏謬和基于個別文本脈絡(luò)或詞頻考察的取樣局限，少數(shù)自傳體回憶錄則存在以個體經(jīng)驗掩蓋國際共治整體觀和重敘事、輕客位觀反思的偏差。
二、教科文組織的治理理念與治理工具：人文主義的理念變遷及柔性理念立法與實踐推廣
《聯(lián)合國教科文組織憲章》(下簡稱《憲章》)(1)漢語文獻多將該憲章的縮寫譯為《組織法》，原意應(yīng)是“關(guān)于組織的憲法”的縮寫，但會被誤讀為“關(guān)于某機構(gòu)組織構(gòu)成的法律”意義上的“組織法”(Organic Laws)。為體現(xiàn)原意，本文統(tǒng)一采用《憲章》作為縮寫。(The Constitution of UNESCO)于1945年通過，1946年11月正式生效并先后經(jīng)過其全體大會的23次修訂[1]。成立之初，聯(lián)合國系統(tǒng)并未確立全球治理的概念和治理框架。1992年成立的聯(lián)合國臨時性“全球治理理事會”(The Commission on Global Governance)于1995年提交給聯(lián)合國秘書長關(guān)于全球治理的報告，確立了全球治理的概念[2]；教科文組織于2009年發(fā)布的2008-2009年全民教育全球報告《消除不平等：治理緣何重要》[3]，強調(diào)教育治理在實現(xiàn)全民教育、促進全球教育平等和教育質(zhì)量中不可替代的地位。從教科文組織的《憲章》以及長期內(nèi)外部治理實踐和相關(guān)文獻中梳理出其全球治理框架，是宏觀和微觀辨析該組織全球教育治理的前提。
(一)教科文組織的治理框架：以教育、科學(xué)、文化領(lǐng)域的國際協(xié)商共治作為構(gòu)筑全球和平屏障的手段
《聯(lián)合國教科文組織憲章》宣稱：“戰(zhàn)爭起源于人之思想，故務(wù)須于人之思想中筑起保衛(wèi)和平之屏障?！弊匪萜淅砟畋尘埃嚎v觀人類歷史，忽視他人的行為方式和生命是人類族群之間猜忌、不信任并通常由此導(dǎo)致戰(zhàn)爭的共同原因。為此，該組織確立的核心使命是通過促進會員國之間在教育、科學(xué)和文化領(lǐng)域的合作或曰“人類智慧與道德的團結(jié)”，為世界和平與安全做出貢獻，防止爆發(fā)新的世界戰(zhàn)爭。在這些領(lǐng)域的國際規(guī)則制定、思想交流和知識共享等，都是維護和平、消除戰(zhàn)爭的手段，而非其治理的目標(biāo)。
教科文組織希望通過五個基本功能實現(xiàn)上述目標(biāo)，即在教育、科學(xué)、文化領(lǐng)域的理念實驗室(the laboratory of ideas)、國際法律文據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)制定者(the standard setter)、知識傳播者(the clearinghouse of knowledge)、 能力建設(shè)者( the capacity builder)和國際合作催化劑( the catalyst for international cooperation)。這些功能又可用以下三個方面來闡述：
1.促進各國人民和各文化族群間的相互認(rèn)知和相互理解。其主要手段是支持制定和實施相關(guān)領(lǐng)域必要的國際協(xié)約，并借助各類大眾傳播手段倡議和推廣國際間共識性建議。
2.為大眾教育和文化傳播注入新的動力。主要手段包括在會員國表達意愿基礎(chǔ)上，與其合作制定實施教育活動；通過會員國之間體制性的合作，推進各種族、各性別和各經(jīng)濟社會背景人群均享有平等受教育權(quán)的理想；倡議最適合培養(yǎng)全世界兒童養(yǎng)成追求自由所需的責(zé)任心的教育方法。
3.維系、提升和傳播知識。主要手段包括確保對有關(guān)歷史傳承和科學(xué)發(fā)展的圖書、藝術(shù)品以及紀(jì)念物的保護，并向有關(guān)會員國推薦必要的遺產(chǎn)保護國際公約; 鼓勵主權(quán)國家在所有知識產(chǎn)權(quán)分支領(lǐng)域開展合作，包括教育、科學(xué)和文化領(lǐng)域的人員、出版物、藝術(shù)品、科學(xué)物品以及其他信息資源的交流分享；倡導(dǎo)和推進可協(xié)助各國人民訪問任何一國生產(chǎn)的出版物的方法。
圖1展示了本文總結(jié)的教科文組織的全球治理框架：圍繞治理理念、理念立法文據(jù)和其他治理工具、政府間協(xié)商共治、面向平等性和包容性的能力建設(shè)、知識傳播和實踐分享等，闡述該組織的治理理念和實踐模式?？蚣苤性娇拷鼉?nèi)部核心的層級(比如治理理念和國際法規(guī)與治理文據(jù))，在公眾視野中越內(nèi)隱，其對各國法律慣例和政策實踐的影響就越深遠；而越接近外層的實踐性活動，越偏離全球治理的核心范疇，卻越接近公眾，并構(gòu)成全球治理在實踐影響層面不可或缺的支撐要素。
圖1 教科文組織的人本主義治理理念及治理工具
以下是對該框架中人文主義治理理念的多層次確立、分場景解讀和實踐推廣的解讀。需要特別說明的是，這一框架中的諸多治理手段，比如教科文組織的“二類中心”，其設(shè)計初衷和實施功能是多維度、綜合化的，本文希望能對其在該組織整體治理框架中的突出功能加以分析，無意否認(rèn)這些治理手段的綜合性。
(二)追求人類公共利益的人文主義理念：與工具理性主義的互鑒及對狹義人本主義的超越
從上述《憲章》闡釋的組織宗旨可以看出，教科文組織是為理念而生、為引領(lǐng)人文理念而活的知識產(chǎn)品提供型組織。其核心使命是探索維系人類可持續(xù)的公共利益(the public good)之所在以及支持該公共利益所需的人文理念。該組織在早期已將人文主義(Humanistic)作為界定和追求人類公共利益和可持續(xù)發(fā)展的指導(dǎo)理念，并在隨后各個歷史時期應(yīng)對各類全球性挑戰(zhàn)的過程中，不斷重新界定和發(fā)展該理念。
1948年，聯(lián)合國發(fā)布《世界人權(quán)宣言》(Universal Declaration of Human Rights)[4]，明確提出所有國際合作均須以保護每個人的基本權(quán)利和基本尊嚴(yán)為原則?！堵?lián)合國教科文組織憲章》在隨后的修訂中均明確申明支持《世界人權(quán)宣言》的這一立場，強調(diào)在教育、科學(xué)、文化領(lǐng)域國際合作的目的之一是確保不分種族、性別、語言和宗教的世界所有人的基本人權(quán)和基本自由。這一治理理念在該組織的重要教育文件和報告中一直被堅守并不斷賦予新的時代涵義。綜述和辨析教科文組織教育領(lǐng)域的報告和文獻可沿循兩條主線索：第一條線索是教科文組織召集的周期性獨立國際教育委員會在充分咨詢各國政府和各界意見的基礎(chǔ)上，起草的關(guān)于教育發(fā)展的階段性前瞻報告，目前主要有三個報告——1972年的“富爾報告”(Learning to Be: The World of Education Today and Tomorrow, 1972)[5]、1996年的“德洛爾報告”(Learning: The Treasure Within， 1996)[6]和2021年的未來教育報告(Reimagining Our Futures Together: A New Social Contract for Education，2021)[7]；第二條線索是各主權(quán)國家通過政府間協(xié)商制定并通過政府間治理機制通過的關(guān)于教育宏觀發(fā)展目標(biāo)的國際協(xié)約(international instruments)或共識性文件，近三十年來，主要有2015年之前關(guān)于全民教育[Education for All, (EFA)]的共識文件和2015年后關(guān)于2030教育可持續(xù)發(fā)展議程的協(xié)約文件——2001年發(fā)布的共識文件《達喀爾全民教育行動框架》(The Dakar Framework for Action: Education for All: Meeting Our Collective Commitments)[8]、全民教育全球監(jiān)測2005年報告《提高質(zhì)量勢在必行》(Education for All: The Quality Imperative)[9]、2015年聯(lián)合國通過17個2030年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)后發(fā)布的《關(guān)于教育2030可持續(xù)發(fā)展議程的仁川宣言：邁向包容、公平、有質(zhì)量的教育和全民終身學(xué)習(xí)》[10]。
在這些法律文書和引領(lǐng)性報告中，教科文組織一直主張的人文主義治理理念在教育領(lǐng)域的界定逐漸清晰：強調(diào)教育的根本出發(fā)點和價值首先在于維護人的權(quán)利(human rights)、人的尊嚴(yán)(human dignity)和有安全保障的生命(a secured life)，并應(yīng)確保不同種族、性別和社會經(jīng)濟背景的所有人接受教育機會的平等性(equality)，針對殘障人士和母語為非官方語言等弱勢群體提高教育的包容性(inclusion)，通過有質(zhì)量的學(xué)習(xí)培養(yǎng)每個人獲得體面的生活所需的價值觀、知識和技能，借此服務(wù)人類社會的公共利益。而人類社會公共利益的前提是將人類可獲取的資源定義為全球共有財貨(global commons)， 包括 “大氣層、外太空、海洋以及其他維系人類生命所需的相關(guān)環(huán)境和生物支持系統(tǒng) ”[2]。近年來，教科文組織秉持的人文主義治理理念呈現(xiàn)出以下重要演變。
第一，與工具理性主義間的張力和互鑒。人文主義的教育理念與世界銀行、經(jīng)濟合作與發(fā)展組織[The Organisation for Economic Cooperation and Development, (OECD)]等以經(jīng)濟和技術(shù)合作為目的的國際組織主張的工具理性主義的治理理念[11](instrumental rationality)有著顯著的差異，后者將人首先視為人力資源，對就業(yè)技能和創(chuàng)業(yè)技能培訓(xùn)的強調(diào)優(yōu)先于或高于對人權(quán)的保護和對平等的追求。教科文組織在與會員國和其他國際治理機構(gòu)互動的進程中，并未回避工具理性主義在教育治理中的合理價值，如在教育2030可持續(xù)發(fā)展議程中明確提出了在確保教育包容、教育公平和性別平等基礎(chǔ)上，提供實現(xiàn)個體人和社會人的人文價值和功利價值所需的價值觀、知識和技能。
第二，對狹義人本主義的超越。對人的尊嚴(yán)和價值的哲學(xué)和法律證立須基于人與其他生物和自然的關(guān)系以及人與人的關(guān)系。一直以來，狹義人本主義(human-centrism)的存在論基礎(chǔ)是人異于萬物，人高于動物，甚至是人高于自然。但最近幾個世紀(jì)以來，人類和其他動物賴以生存的地球家園的迅速惡化，恰恰是人類為追求以人為單一本體的主體利益最大化而任意踐踏其他動物的生存權(quán)和恣意消費自然的結(jié)果。不同人類族群之間的資源分配不均也是人與人關(guān)系不平等、某些族群利益高于其他族群的結(jié)果。這一觀察在2021版的未來教育報告中有集中的闡釋[7]。這逼迫人文主義者借鑒生物中心主義(Biocentrism)的倫理學(xué)觀點，建構(gòu)人與生物圈一體的整體哲學(xué)視域，即從人與其他生物平等、所有生物在生物圈中具有平等內(nèi)在價值的出發(fā)點來思考人與地球上其他事物的主客體互動——人既是地球生物圈可持續(xù)發(fā)展整體中的認(rèn)知主體和活動主體，更應(yīng)是被具身認(rèn)知的客體、社會認(rèn)知的客體、人與自然關(guān)系中認(rèn)知客體的平等組成部分。基于此，應(yīng)拋棄人與萬物的主客體分離觀和“人優(yōu)于萬物”的實踐原則：為了維持人類在地球上的可持續(xù)生存，人類應(yīng)克制對自然資源的訴求并盡量中和消費各類資源過程中對生物圈和自然產(chǎn)生的破壞。生物圈整體論視域中的改良人文主義不僅是教科文組織教育治理的指導(dǎo)理念，也是近期指導(dǎo)聯(lián)合國2030可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)和應(yīng)對全球氣候變暖的最重要理據(jù)。
第三，對人文主義的領(lǐng)域性、場景性釋義和應(yīng)用規(guī)范界定。教科文組織關(guān)于全球治理尤其是關(guān)于教育治理的重要法律文據(jù)和重要報告，對人與人的關(guān)系、人與技術(shù)的關(guān)系、人與社會文化的關(guān)系等進行了不斷深入地釋義和適用原則界定?！蛾P(guān)于教育2030可持續(xù)發(fā)展議程的仁川宣言》[10]明確確立“人文主義的教育和發(fā)展觀”是2030教育議程的指導(dǎo)原則，提出“其基礎(chǔ)是人的權(quán)利和尊嚴(yán)、社會正義、包容以及保護文化、語言和民族多樣性”“重申教育是一項公益事業(yè)、基本人權(quán)和確保實現(xiàn)其它權(quán)利的基礎(chǔ)”?！蛾P(guān)于人工智能與教育的北京共識》[12]具體闡釋了人文主義對人類應(yīng)用技術(shù)的場景性原則：“重申教科文組織在人工智能使用方面的人文主義取向，以期保護人權(quán)并確保所有人具備在生活、學(xué)習(xí)和工作中進行有效人機合作以及可持續(xù)發(fā)展所需的相應(yīng)價值觀和技能”“人工智能的開發(fā)應(yīng)當(dāng)為人所控、以人為本；人工智能的部署應(yīng)當(dāng)服務(wù)于人并以增強人的能力為目的；人工智能的設(shè)計應(yīng)合乎倫理、避免歧視、公平、透明和可審核；應(yīng)在整個價值鏈全過程中監(jiān)測并評估人工智能對人和社會的影響”。該組織于2021年11月通過的《人工智能倫理問題建議書》[13]，對人類設(shè)計應(yīng)用人工智能技術(shù)的全價值鏈以及在生活、學(xué)習(xí)、生產(chǎn)各類應(yīng)用場景中應(yīng)遵循的人文主義原則進行了更詳盡的釋義。
第四，逐步深入而系統(tǒng)地捕捉數(shù)字人文主義的端倪[14,15]。與上述人與技術(shù)互動中的人文主義指導(dǎo)原則密切相關(guān)，數(shù)字化正在改變我們對客觀事物、主觀概念及與其密切相關(guān)的人類的認(rèn)知和社會行為的傳統(tǒng)定義。數(shù)字化學(xué)習(xí)不限于傳統(tǒng)知識的數(shù)字化傳遞，更重要的是已觸及數(shù)字化的知識表達、數(shù)字化的學(xué)習(xí)過程、人與技術(shù)的互動以及數(shù)字化和物理混合空間(hybrid spaces)內(nèi)的人類現(xiàn)實-虛擬兩棲性社會互動。人與技術(shù)互動的新模式顛覆了非數(shù)字時代確立的很多社會文化范疇及其核心概念。具體到教育領(lǐng)域，需要重新定義數(shù)字時代的“四個學(xué)會”：在數(shù)字化時代，界定人是一種什么樣的存在并由此重新界定“學(xué)會做人”包括數(shù)字時代做人的規(guī)范；界定數(shù)字化的知識和數(shù)字時代學(xué)習(xí)的特點并由此重構(gòu)“學(xué)會學(xué)習(xí)”；重新審視數(shù)字時代的人與人相處和人與技術(shù)的互動；以及審視數(shù)字時代的問題解決與學(xué)會做事、學(xué)會工作和學(xué)會創(chuàng)業(yè)等。
(三)保護共同利益的國際法規(guī)和治理工具：柔性的理念立法與基于理念共識的自律執(zhí)法
作為政府間的協(xié)商共治機制，全球治理的現(xiàn)實目標(biāo)是追求政府間協(xié)商或談判認(rèn)定的共同利益(the common good)，而非執(zhí)著于烏托邦式、缺乏現(xiàn)實依托的理想化公共利益。其中最重要的治理工具是將治理理念確立為國際認(rèn)可的法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，并通過主權(quán)國家政府對這些國際法律文據(jù)的批準(zhǔn)和執(zhí)行來確保理念的落實和對相關(guān)問題的監(jiān)管。教科文組織不具備制定國際法的資質(zhì)，其全球治理或管轄權(quán)限主要以其全體大會(The General Conference)通過的國際公約、建議書和宣言或類宣言的國際間共識文件作為依據(jù)。這些法律文據(jù)有一定的強制法律綁定效力并對所有簽約國或簽約團體有一定約束力，但教科文組織不能干預(yù)主權(quán)國家治理體或越過國家治理體對其法律事務(wù)或公民實施長臂管轄。同時，由于缺乏相應(yīng)的執(zhí)法機構(gòu)和機制，被治理主權(quán)國家主要基于法律文件背后的理念共識自行確定法據(jù)執(zhí)行義務(wù)。這屬于相對柔性的理念立法和執(zhí)法范疇。另外，這些治理文據(jù)和治理工具的執(zhí)行多采取自上而下為主的取向；但為了培養(yǎng)治理實踐所需的體制性和機構(gòu)性能力，會兼顧自下而上的能力建設(shè)、理念宣講和知識分享。
1. 國際公約(Conventions)
國際公約定義會員國承諾必須遵守的國際規(guī)則。國際公約的效力取決于會員國政府的立法批準(zhǔn)、接受或加入 ( ratification, acceptance or accession)。教科文組織全體大會面向會員國的國際公約和建議書的編制及其通過，須遵循事先設(shè)立的特定法務(wù)程序，以確保過程的公開透明和最終規(guī)則的嚴(yán)肅性，其具體步驟如下：
第一步：針對該公約希望在國際范圍內(nèi)管制的問題，由教科文組織秘書處開展技術(shù)和法務(wù)方面的初步研究；初步研究報告須提交執(zhí)行局考慮，執(zhí)行局負責(zé)決定關(guān)于該國際管制的提案是否應(yīng)包含在全體大會的審議日程之內(nèi)。
第二步：由秘書處和執(zhí)行局請求全體大會決定制定所述法規(guī)的必要性以及此類法規(guī)應(yīng)該采取的法據(jù)類別，比如適合采取國際公約還是建議書。
第三步：全體大會通知總干事編寫初步報告，說明對需要管制的問題的立場以及擬議的管制行動的可能范圍；會員國應(yīng)被邀就初步報告提出評論和意見；基于會員國的反饋意見，總干事編寫包含一份或多份國際公約或治理建議書草案的最終報告，并向會員國散發(fā)和通報。
最后，該最終報告應(yīng)提交給全體大會，或由全體大會提交給一個會員國政府專家組成的特別委員會。大會審議向其提交的法律文件草案，如認(rèn)為適當(dāng)，則通過該國際公約或治理建議書。
教科文組織在教育領(lǐng)域比較有代表性的公約是《承認(rèn)高等教育相關(guān)資歷全球公約》[16]以及亞洲和太平洋地區(qū)、非洲以及拉丁美洲和加勒比地區(qū)的分地區(qū)《承認(rèn)高等教育學(xué)歷、文憑與學(xué)位的地區(qū)公約》[17-19]。教科文組織教育部門的高等教育處，需要在履行其在高等教育領(lǐng)域的各類責(zé)任的同時兼顧協(xié)調(diào)這些公約的修訂和執(zhí)行職責(zé)，這種運作機制不同于該組織文化部門針對每個遺產(chǎn)保護公約均有專門經(jīng)費和團隊負責(zé)協(xié)調(diào)公約執(zhí)行的運作機制。這種建構(gòu)不良的運作方式導(dǎo)致這些公約并未發(fā)揮對全球高等教育治理應(yīng)有的影響力。
2.建議書(Recommendations)
關(guān)于全球治理法律依據(jù)的建議書是為了管制任何特定問題而制定的管理原則和管理規(guī)范，由教科文組織全體大會邀請會員國遵照所在國家的憲法慣例并審議在其轄區(qū)內(nèi)采納上述管理和規(guī)范涉及的法務(wù)問題，在此基礎(chǔ)上采取任何形式的立法或其他法規(guī)方式批準(zhǔn)和執(zhí)行會員國通過的規(guī)則和規(guī)范。由于建議書由該組織擁有最高權(quán)威的治理機構(gòu)全體大會通過并發(fā)出，其權(quán)威性體現(xiàn)在對國家立法和監(jiān)管慣例可能產(chǎn)生的預(yù)期影響。建議書的編寫和起草與國際公約的程序相同，但建議書可在全體大會以過半數(shù)的多數(shù)票情況下通過，而國際公約則要求三分之二的多數(shù)票。教科文組織通過的建議書并不強制要求會員國政府通過正式法律程序批準(zhǔn)，但要求所有會員國正式知會相關(guān)政府部門并鼓勵通過正式的法律予以確認(rèn)。
教科文組織在教育領(lǐng)域或相關(guān)領(lǐng)域的建議書包括《開放教育資源建議書》[20]《人工智能倫理問題建議書》[13]與《開放科學(xué)建議書》[21]。這些建議書前瞻性強，現(xiàn)實指導(dǎo)性較弱，需要該組織和政府與非政府部門合作建設(shè)執(zhí)行建議書所需的能力，避免柔性立法、扭曲執(zhí)法的局面。
3.宣言(Declarations)和類宣言共識性文件
宣言是教科文組織常用的另外一種限定性規(guī)范，通常不需要主權(quán)國家政府的立法批準(zhǔn)。與建議書類似，宣言試圖規(guī)定會員國普遍適用而且預(yù)期會員國會賦予最大可能權(quán)威性并提供最廣泛支持的規(guī)范和原則。前文提到的《世界人權(quán)宣言》是聯(lián)合國系統(tǒng)最著名而且影響最廣泛的宣言之一。教科文組織并未強制要求所有宣言性文書都須提交全體大會通過，但在有類似提案時，全體大會傾向于接受審議請求并會通過具有特定管制范圍的宣言。
理論上，宣言的法律嚴(yán)肅性似乎低于建議書。但在聯(lián)合國系統(tǒng)對這三類法律文據(jù)的權(quán)威性并無嚴(yán)格而通用的界定，甚至在某些聯(lián)合國法務(wù)文件的表述中，宣言的效力高于建議書。同時，三類文件對會員國的實際法律綁定意義往往是基于各國對相關(guān)理念的共識而自發(fā)的法律約束，其實際影響力取決于聯(lián)合國相關(guān)機構(gòu)對后續(xù)執(zhí)行的跟進力度以及倡議的原則在國家層面的實踐適用性。教科文組織近年來還會發(fā)布由全體或多數(shù)會員國通過的類宣言標(biāo)準(zhǔn)限定性文件，比如“共識”(Consensus)和“聲明”(Statement)等。
教科文組織在教育領(lǐng)域的宣言及類似文件，包括前述的《關(guān)于教育2030可持續(xù)發(fā)展議程的仁川宣言》[10]，此外還有《關(guān)于可持續(xù)發(fā)展的教育的柏林宣言》[22]，關(guān)于通過信息化支持2030教育可持續(xù)發(fā)展議程的《青島宣言》[23]，以及《關(guān)于人工智能與教育的北京共識》[12]等。
4.全球教育報告的實際治理影響力
教科文組織還持續(xù)性地評估全球性重大挑戰(zhàn)的動態(tài)變化及其對教育的影響、不斷涌現(xiàn)的教育問題和可能應(yīng)對方案，并就此編寫和發(fā)布監(jiān)測報告或前瞻性報告。這些報告對全球教育領(lǐng)域的實際影響力，在很多時候不遜于上面提到的三種法律文據(jù)。根據(jù)有關(guān)報告的下載量和反饋，兩個系列的報告實際影響力最為顯著。一個系列是2002年設(shè)立的全民教育全球監(jiān)測報告，在2015更名為全球教育監(jiān)測報告(The Global Education Monitoring Report)。該系列報告基于每年度全球各國教育監(jiān)測數(shù)據(jù)，已持續(xù)發(fā)布18個有關(guān)全球教育的報告(2)https://en. unesco. org/gem-report/，是對全球教育治理影響廣泛的系列報告。另外一個系列是關(guān)于未來教育的階段性報告：除了上述的1972年的“富爾報告”[5]、1996年的“德洛爾報告”[6]和2021年的未來教育報告外， 教科文組織于2020年成立專門的“未來學(xué)習(xí)與創(chuàng)新團隊”，系統(tǒng)協(xié)調(diào)和支持關(guān)于教育核心議題和前瞻性問題的報告，整理并發(fā)布2021年未來教育報告編寫過程中的系列背景論文，并通過“理念實驗室”(3)https://en. unesco. org/futuresofeducation/ideas-lab持續(xù)更新和發(fā)布關(guān)于核心教育議題的前瞻性報告。其中，技術(shù)創(chuàng)新對當(dāng)下的教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型和對長遠的數(shù)字人文主義的影響是“未來學(xué)習(xí)與創(chuàng)新團隊”系列報告的重要議題，其中有代表性的報告是2021年發(fā)布的《人工智能與教育：政策制定者指南》[14]。
(四)謀求共同利益的政府間協(xié)商共治：借助針對人文理念的協(xié)商共識促進政府間和解
聯(lián)合國系統(tǒng)中以“組織”命名、有自主會員國的聯(lián)合國機構(gòu)，理論上是法定的政府間組織。而聯(lián)合國下設(shè)的各類基金會[如聯(lián)合國兒童基金會(UNICEF)等]或某領(lǐng)域項目執(zhí)行機構(gòu)[聯(lián)合國開發(fā)計劃署(UNDP)、聯(lián)合國環(huán)境署(UNEP)等]，理論上不具備政府間治理屬性。根據(jù)組織《憲章》，教科文組織通過協(xié)議確立與聯(lián)合國的關(guān)系。協(xié)議界定兩個組織追求共同利益的合作關(guān)系，但認(rèn)可教科文組織在其管轄領(lǐng)域內(nèi)，由其《憲章》界定的自主地位。教科文組織形成了較為嚴(yán)密有效的政府間協(xié)商共治機制，并逐步發(fā)展為基于理念協(xié)商的政府間共治體。
政府間協(xié)商共治的立論前提是人類社會在這些領(lǐng)域沒有或本不該有給定的靜態(tài)理念或為各國普遍接受的統(tǒng)一規(guī)則，需要全球各主權(quán)國家和相關(guān)團體不斷觀察分析人類社會面臨的動態(tài)挑戰(zhàn)以及各國各族群應(yīng)對挑戰(zhàn)中不斷更新的理念和持續(xù)創(chuàng)新的知識技術(shù)，在公開協(xié)商的基礎(chǔ)上定義最大化的共同利益和探索相對普遍適用的治理機制。這種協(xié)商共治主要通過其全體會員國參加的全體大會、由選舉產(chǎn)生的會員國代表組成的執(zhí)行局會議(詳見下文)以及由政府代表參加的高級別國際會議支持?？陀^上，全體大會和執(zhí)行局會議一直是各國基于本國核心利益對相關(guān)人文理念進行各自表述的重要陣地。各種圍繞或看似偏離教育、科學(xué)和文化主題的理念表述與辯論，是教科文組織全球治理追求理念引領(lǐng)的過程性成果。這種特有的各政府間圍繞理念展開的辯論、協(xié)商和共識，為各國提供了雙邊軍事沖突和經(jīng)濟實力角逐之外的第三條路徑，客觀上對促進國際理解、減少戰(zhàn)爭沖突做出了不可替代的貢獻。而單純基于文獻對教科文組織全球治理開展研究，往往無法體現(xiàn)這種協(xié)商共治的過程性成果及其影響。
由政府代表參加的高級別國際會議也被用以支持政府間協(xié)商。盡管存在各種被冠以教科文組織的國際會議，但在該組織關(guān)于會議的統(tǒng)一分類標(biāo)準(zhǔn)中[24]，對不同級別會議的參會代表能否代表政府發(fā)表觀點以及可以形成何種形式的法律綁定或非綁定性文件都有明確的規(guī)定。其中，一類會級別的政府首腦國際會議、二類會級別的政府間會議和三類會級別的非政府代表大會均需各會員國選派正式代表參加，而從四類會級別的國際會議到八類會級別的專題研討會，則不強制要求會員國選派正式代表。例如，在制定該組織最新的標(biāo)準(zhǔn)性文件《人工智能倫理問題建議書》的過程中，全體大會確立了關(guān)于該《建議書》草案的政府間談判機制，并于2021年4月和6月分別召開了兩屆政府間談判咨詢會議(二類會議)，充分聽取各會員國對草案的意見和建議，對草案進行了相應(yīng)的修改。
(五)面向弱勢群體，促進公平與包容的能力建設(shè)：能力是縮小鴻溝、促進平等的重要支柱
1.能力建設(shè)與理念引導(dǎo)的關(guān)系
在教科文組織的宏觀戰(zhàn)略規(guī)劃和具體資源分配中，一直暗含一個路線之爭：自上而下的全球理念引領(lǐng)優(yōu)先，還是從國家層面自下而上的能力建設(shè)優(yōu)先？這個路線之爭體現(xiàn)兩個基本命題：一是人類更需要指向公共利益彼岸的前瞻性發(fā)展理念，還是更需要建設(shè)從此岸發(fā)展到彼岸所需的能力？另一個命題是教科文組織或整個聯(lián)合國系統(tǒng)是應(yīng)該將有限的資源集中分配到國家和地區(qū)辦公室，用于支持最不發(fā)達國家的應(yīng)急或中長期發(fā)展需求，縮小與發(fā)達國家的各類發(fā)展鴻溝，還是在總部集中大量資源保持理念領(lǐng)先？關(guān)于這些基本命題的探討，短時間內(nèi)乃至很長一段時間都不會有結(jié)論。但在與會員國的長期互動中，教科文組織認(rèn)識到，國家層面的能力是縮小經(jīng)濟發(fā)展、教育、數(shù)字等方面鴻溝的軟支撐，也是在欠發(fā)達國家落實各類理念的必要條件。鑒于能力建設(shè)的具體項目主要由總部協(xié)調(diào)，地區(qū)辦公室直接實施，教科文組織采取了縮減總部員工數(shù)量、增強地區(qū)辦公室綜合能力的人員調(diào)整策略。從2010年到2020年， 總部員工數(shù)量下降19%，地區(qū)辦公室增加8%，一類研究所增加30%。但即便如此，截止到2021年底，其總部員工仍有1070人左右，53個地區(qū)辦公室約有760人，9個一類研究所約有370人[34]。在各雙年度的預(yù)算撥款中，總部預(yù)算也一直略高于所有地區(qū)辦公室的預(yù)算總和?？傮w而言，該組織“頭重腳輕”的人員和資源分配格局沒有發(fā)生質(zhì)變，也意味著理念探索和引導(dǎo)仍將是其較長時期內(nèi)的工作重點。
2.能力建設(shè)的優(yōu)先戰(zhàn)略領(lǐng)域
最近十幾年來，教科文組織試圖采取“理念引領(lǐng)和戰(zhàn)略性能力建設(shè)兼顧”的宏觀規(guī)劃策略，即在有限的能力建設(shè)預(yù)算基礎(chǔ)上，機構(gòu)設(shè)置和經(jīng)費及人員分配上優(yōu)先投入到戰(zhàn)略優(yōu)先領(lǐng)域，并重點圍繞這些領(lǐng)域開展經(jīng)費募集和國際合作。2013年，教科文組織第37屆全體大會確立“非洲優(yōu)先”(Priority Africa)和“性別平等優(yōu)先”(Priority Gender Equality)兩個全球優(yōu)先戰(zhàn)略，并通過了關(guān)于2014-2021年實施“非洲優(yōu)先戰(zhàn)略”[25]和“性別平等優(yōu)先”[25]的中期規(guī)劃。在實施層面，一方面，在總部分別成立兩個專門部門協(xié)調(diào)全球資源整合和項目規(guī)劃；另一方面，強制要求教育、科學(xué)、文化所有領(lǐng)域的項目規(guī)劃必須明確標(biāo)注對兩個優(yōu)先戰(zhàn)略確立的具體目標(biāo)的支持，尤其需要針對非洲優(yōu)先戰(zhàn)略做出一定比例的經(jīng)費規(guī)劃甚至在績效指標(biāo)中列出計劃支持的非洲國家數(shù)量。同時，教科文組織的所有正式出版物必須經(jīng)過性別平等部門的獨立審核才能列入正式出版計劃。同期，教科文組織還制定了關(guān)于青年人發(fā)展優(yōu)先的運營戰(zhàn)略[27]，但這一優(yōu)先戰(zhàn)略并未被確立為全球優(yōu)先發(fā)展的范疇，也并未被強制執(zhí)行。
在教育領(lǐng)域的能力建設(shè)優(yōu)先戰(zhàn)略領(lǐng)域包括：
?青年和成年人掃盲教育：主要體現(xiàn)在負責(zé)執(zhí)行“聯(lián)合國十年掃盲計劃(2003-2012年)”[28]、教科文組織“為了賦能的掃盲行動計劃(2006-2015年)”[29]、“青年和成年掃盲戰(zhàn)略 (2020-2025年) ”[30]。
?可持續(xù)發(fā)展教育[Education for Sustainable Development, (ESD)]：主要體現(xiàn)在“聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展教育十年”[31]、“可持續(xù)發(fā)展教育：路線圖”[32]等。
?教師教育、教師培訓(xùn)與教師支持：負責(zé)協(xié)調(diào)各會員國應(yīng)對實現(xiàn)2030教育可持續(xù)發(fā)展議程短缺的6.9千萬合格教師的挑戰(zhàn)。教科文組織在負責(zé)協(xié)調(diào)教師教育和教師培訓(xùn)領(lǐng)域的國際合作的同時，還承擔(dān)“國際教師工作組” [International Task Force on Teachers，(TFT)]秘書處的職能(4)https://en. unesco. org/themes/teachers。但教科文組織最近十幾年在該領(lǐng)域沒有發(fā)表具有廣泛影響力的報告和規(guī)劃文件。
?技術(shù)創(chuàng)新在教育中的應(yīng)用：新冠大流行彰顯了數(shù)字技術(shù)在支撐教育系統(tǒng)的抗災(zāi)能力，確保教育基本人權(quán)不被疫情中斷等方面的不可替代的作用，對國家教育信息化和學(xué)生數(shù)字化學(xué)習(xí)的支持因而成為教科文組織在教育領(lǐng)域下一階段的戰(zhàn)略優(yōu)先領(lǐng)域之一。但與其他戰(zhàn)略優(yōu)先相比，教育信息化更多是教育和學(xué)習(xí)的戰(zhàn)略支撐手段，而非戰(zhàn)略目標(biāo)。教科文組織在該領(lǐng)域的工作主要體現(xiàn)在對國家教育信息化規(guī)劃等方面的支持(5)https://en. unesco. org/themes/ict-education和2021年發(fā)布的《教科文組織教育領(lǐng)域技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略(2022-2025年)》[33]。
3.圍繞能力建設(shè)的國際援助和國際合作
教科文組織的會員國會費在支撐其各項功能的實施方面存在巨大經(jīng)費缺口，多渠道募集預(yù)算外經(jīng)費、開展國際合作是支撐和持續(xù)其能力建設(shè)功能的生命線。教科文組織批準(zhǔn)的2020-2021年的雙年度預(yù)算約13億美元[34]，其中，來自各會員國的會費占39%，已募集的預(yù)算外捐助占28%，有33%的經(jīng)費缺口需要通過各種渠道募集。在新冠大流行影響的2020年，受全球新冠應(yīng)急性應(yīng)對需求的刺激，教科文組織實收預(yù)算外捐助有所增長，總額略高于4.24億美元[35]。其中主要來源有來自會員國的預(yù)算外捐助(54%)、非聯(lián)合國系統(tǒng)的多邊援助機構(gòu)(23%)、私有企業(yè)和基金會及其他來源(12%)、聯(lián)合國機構(gòu)(11%)。2020年，為教科文組織提供預(yù)算外捐助最多的單個國家或機構(gòu)分別為：歐盟(6.25千萬美元)、挪威(3.84千萬美元)和世界銀行下設(shè)的“全球教育伙伴關(guān)系基金”(The Global Partnership for Education Fund)(6)https://www. globalpartnership. org/who-we-are/about-gpe(3.61千萬美元)。
從中可以看出，歐盟尤其是北歐國家延續(xù)了通過預(yù)算外捐助支持教科文組織多邊合作的領(lǐng)先勢頭，繼續(xù)在掃盲教育、教師教育、可持續(xù)發(fā)展教育等領(lǐng)域的深耕。挪威也在教育項目具體實施和多語種數(shù)字學(xué)習(xí)內(nèi)容開發(fā)等方面直接發(fā)力，資助并與教科文組織合作推進其“全球數(shù)字圖書館”(7)https://digitallibrary. io/和“翻譯一本故事書”項目(8)https://translateastory. org/。同時，世界銀行于2011年將2002年設(shè)立的“全民教育快速通道行動計劃“ [Education for All Fast Track Initiative ,(EFA FTI)]更名為”全球教育伙伴關(guān)系基金”[Global Partnership for Education Fund,(GPEF)]。其資助重點是最貧困和最邊緣兒童尤其是女童、文化和語言劣勢群體、殘障兒童以及貧弱和沖突國家的兒童。十年期間，世界銀行已為全球教育伙伴關(guān)系基金提供33億美元的撥款，并使該基金會發(fā)展成為全球最大的教育財政中介機構(gòu)之一。另外，英國前首相戈登·布朗于2015年聯(lián)合世界上20多位國家元首發(fā)起成立“教育理事會”(The Education Commission)。該理事會希望通過與各地區(qū)發(fā)展銀行的合作，加強針對教育的公共投資和對外援助，并呼吁成立針對教育的多邊發(fā)展銀行(9)https://educationcommission. org/。盡管該理事會與教科文組織有著一定的業(yè)務(wù)合作，但從中長期影響來看，它很可能會成為教科文組織全球預(yù)算外經(jīng)費募集的潛在競爭對手。
4.國際援助中的隱形殖民化與“去殖民化”
教科文組織實施能力建設(shè)的主要方式是開發(fā)各類教育決策工具和指南(如“教育信息化政策制定工具箱”(10)https://en. unesco. org/icted/home、《人工智能與教育：教育政策制定者指南》[14])，制定能力標(biāo)準(zhǔn)框架(如《聯(lián)合國教科文組織教師信息技術(shù)能力框架》(11)https://unesdoc. unesco. org/ark:/48223/pf0000265721)，開發(fā)和提供培訓(xùn)課程并組織各類培訓(xùn)活動，以及支持當(dāng)?shù)卣?、課程或教學(xué)資源的開發(fā)。由教科文組織主導(dǎo)的能力建設(shè)項目，大多會用大量時間和預(yù)算評估受援國的國家整體發(fā)展現(xiàn)狀，分析當(dāng)?shù)亟逃到y(tǒng)或?qū)W生的本體需求，并在此基礎(chǔ)上規(guī)劃項目目標(biāo)和具體活動。同時，盡量與本國相關(guān)機構(gòu)和人員長期合作，提升其系統(tǒng)能力并確保當(dāng)?shù)亟逃到y(tǒng)對有關(guān)項目的主體意識。
但在以經(jīng)濟援助為背景的能力建設(shè)多邊和雙邊國際合作中，仍需警惕隱形殖民化的傾向。在經(jīng)濟領(lǐng)域具有強勢地位的西方國家，會借助教育領(lǐng)域國際援助項目在西式民主、西方文化標(biāo)準(zhǔn)、強勢語言、西式教學(xué)方法等方面有意識或無意識推廣其倡導(dǎo)的理念和范式。不發(fā)達國家的經(jīng)濟弱勢，大多是由西方國家在過去一百多年的強勢掠奪所造成的。經(jīng)濟的不發(fā)達并不意味著這些國家在文化、知識生產(chǎn)和行為方式方面的貧瘠。單一教育范式的國際援助會像推土機一樣從文字表征、宗教、思維方式等各個方面碾壓當(dāng)?shù)赝林幕驼J(rèn)知行為習(xí)慣。這是一種不以領(lǐng)土占領(lǐng)為目的，轉(zhuǎn)而謀求文化和理念不對等交流的隱形殖民化[35]。教育、科學(xué)和文化領(lǐng)域的交流中，本土知識不應(yīng)成為西方主流科技的犧牲品，而應(yīng)更多鼓勵發(fā)達國家和發(fā)展中國家的知識擁有者平等對話。應(yīng)促進西方國家和欠發(fā)達國家(比如非洲國家)從知識的起源、性質(zhì)和范疇等領(lǐng)域，探討發(fā)生認(rèn)識論層面的共通性和多樣性，以此防止一些有價值的本土知識的滅絕。國際援助和能力建設(shè)應(yīng)尊重土著知識、歷史發(fā)展路徑、世俗傳統(tǒng)、語言、世界觀、思維和行動方式的多樣性。與前述生物圈整體觀視域中的人文主義相呼應(yīng)，應(yīng)建構(gòu)和遵守非自我中心的、以原生地為中心的、地球生物圈中心的國際合作理念。
(六)知識傳播與分享及多邊合作：公平、包容的知識獲取既是權(quán)利又是手段
知識傳播與分享本身既是教科文組織的獨立功能之一，也是該組織全球治理框架中貫穿前瞻理念實驗室、理念立法與推廣、能力建設(shè)和知識分享等各層次功能的縱向線索。作為理念引領(lǐng)的全球教育報告，多由教科文組織發(fā)起和協(xié)調(diào)，但從教育科研一線反饋的研究成果和多元化理念也為全球報告提供了不竭的智力來源。從更宏觀的角度分析，知識分享不僅是傳播理念的手段，公平、包容地獲取信息和知識更是每個公民的基本權(quán)利?！妒澜缛藱?quán)公約》[4]明確提出：“所有人都有下列基本權(quán)利、責(zé)任和自由：通過任何媒體，不分國界搜索、接受和傳授信息和理念?！?/p>
教科文組織在引領(lǐng)自上而下的理念探索、理念立法和政府間協(xié)商基礎(chǔ)上，主要通過以下幾種自下而上的正規(guī)網(wǎng)絡(luò)支持教育領(lǐng)域的知識傳播和多邊合作：
1.教育類全球法定獎項
從1951年開始，教科文組織開始通過設(shè)立全球法定獎項(Prizes)來認(rèn)可和鼓勵在改進性別平等、消除貧窮、促進高質(zhì)量和包容教育、氣候變化監(jiān)測和增強文化多樣性等方面的創(chuàng)新性和可持續(xù)解決方案。歷史上，曾有不少在相關(guān)領(lǐng)域做出突出貢獻的全球知名人士獲得教科文組織頒發(fā)的獎項，比如納爾遜·曼德拉于1991年獲頒首屆教科文組織費利克斯·烏弗埃-博瓦尼和平獎(該獎項2008年后停頒)(12)https://en. unesco. org/prizes，從一個側(cè)面反映了其獎項的全球影響力。
這些獎項由嚴(yán)格的法規(guī)(statutes)設(shè)立和約束，由權(quán)威性的第三方提名申請，由獨立的評審團評審并推薦獲獎人或獲獎項目。經(jīng)過多次獨立評估，教科文組織的全球法定獎項可以有效協(xié)助有關(guān)機構(gòu)和組織圍繞獲獎項目進一步獲取經(jīng)費和政策支持，并提高相關(guān)知識產(chǎn)品的知名度。該組織現(xiàn)共有23個全球獎項，大多由政府公共機構(gòu)出資資助。多為5-6年一個周期，每個周期結(jié)束后，由執(zhí)行局和全體大會審議關(guān)于獎項的階段性報告，并在捐助方自愿的前提下共同決定是否延續(xù)下一個周期。教育類全球法定獎項主要有以下6個：
?女童和婦女教育獎(UNESCO Prize for Girls’ and Women’s Education)(13) https://en. unesco. org/themes/women-s-and-girls-education/prize：由中國政府資助，2016年首次頒獎，每年評選兩名獲獎?wù)摺?/p>
?孔子掃盲獎(The UNESCO Confucius Prize for Literacy)(14) https://en. unesco. org/themes/literacy/prizes：由中國政府資助，2005年設(shè)立，每年評選3名獲獎?wù)摺?/p>
?世宗大王掃盲獎(UNESCO King Sejong Literacy Prize)③：由韓國政府資助，1989年設(shè)立，每年評選3名獲獎?wù)摺?/p>
?教育信息化獎(UNESCO King Hamad Bin Isa Al Khalifa Prize for the use of information and communication technologies in education)(15) https://en. unesco. org/themes/ict-education/ict-education-prize：由巴林王國國王資助并于2005 年設(shè)立，每年評選兩名獲獎人，以6年為一個周期， 2021年啟動第三個周期。
?教師發(fā)展獎(UNESCO-Hamdan Prize for Teacher Development)(16) https://en. unesco. org/themes/teachers/hamdan-prize：由阿拉伯聯(lián)合酋長國的哈馬德基金會 (Hamdan Foundation)資助，于2008年創(chuàng)立。每兩年評選3位獲獎?wù)摺?/p>
?可持續(xù)發(fā)展教育獎(UNESCO-Japan Prize on Education for Sustainable Development)(17) https://en. unesco. org/prize-esd：由日本政府資助，2015年首次頒獎，每年評選3位獲獎?wù)摺?/p>
2.全球或地區(qū)專題二類中心
教科文組織的二類研究所或二類中心( Category 2 Institutes and Centres under the auspices of UNESCO)通過開展全球性或地區(qū)性合作、研究、知識分享和能力建設(shè)，支持該組織實施戰(zhàn)略優(yōu)先和全球治理。二類中心由感興趣的會員國申請成立，并承擔(dān)全部人員經(jīng)費和運營經(jīng)費，有權(quán)在一定權(quán)限范圍使用教科文組織的標(biāo)志并與其政府間組織和網(wǎng)絡(luò)開展合作。截止到2021年底，教科文組織在教育領(lǐng)域共有 15 個二類中心(18)https://en. unesco. org/themes/education/about-us。中國作為東道國的教育領(lǐng)域二類中心有四個：國際農(nóng)村教育研究與培訓(xùn)中心[International Research and Training Centre for Rural Education，(INRULED)，北京]、高等教育創(chuàng)新中心[International Centre for Higher Education Innovation，(ICHEI)，深圳]、聯(lián)系學(xué)校網(wǎng)絡(luò)國際中心[International Centre for the UNESCO ASPNET， (ICUA) ，海口]和教師教育中心[Teacher Education Centre，(TEC)，上海]。由于管理松散，各東道國投入資源差異巨大，許多二類中心并未對教科文組織的知識傳播和項目落地發(fā)揮實質(zhì)性貢獻，甚至存在一些毫無運作的“幽靈二類中心”。教科文組織于2019年的第40屆全體大會上做出決定，嚴(yán)格約束新申請二類中心的審批和已批準(zhǔn)二類中心的到期續(xù)約。
3.教育專題性網(wǎng)絡(luò)
教科文組織還通過各種專題性網(wǎng)絡(luò)，強化知識生成、實踐經(jīng)驗搜集和會員國之間的專題合作，比較有代表性的教育專題性網(wǎng)絡(luò)包括以下四個：
?姊妹大學(xué)網(wǎng)絡(luò)/教席 (UNITWIN/UNESCO Chairs)(19)https://en. unesco. org/unitwin-unesco-chairs-programme：于1992建立，已覆蓋全球117個國家的850個高等院校和研究所。其主要目的是通過促進大學(xué)之間的合作和網(wǎng)絡(luò)關(guān)系增強高等教育機構(gòu)之間的知識分享和合作實踐。姊妹學(xué)校和教席項目的專題涉及教科文組織在教育、自然科學(xué)、社會科學(xué)、文化以及信息與通訊的各個領(lǐng)域。
?聯(lián)系學(xué)校網(wǎng)絡(luò)(Associated Schools Network-ASPnet)(20)https://aspnet. unesco. org/en-us/：這是一個致力于支持會員國學(xué)校之間網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系、知識分享和教學(xué)理念實驗的網(wǎng)絡(luò)。截止到2021年底，已覆蓋182個國家的1.15萬所學(xué)校。
?教科文組織職業(yè)技術(shù)教育與培訓(xùn)國際中心“職業(yè)技術(shù)教育與培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)”(21)https://unevoc. unesco. org/home/About%20the%20UNEVOC%20Network：由教科文組織職業(yè)技術(shù)教育與培訓(xùn)國際中心[The UNESCO Centre for Technical and Vocational Education and Training， (UNEVOC)]管理?！奥殬I(yè)技術(shù)教育與培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)”肇始于1992年， 是一個由職業(yè)技術(shù)教育與培訓(xùn)專業(yè)機構(gòu)組成的全球性網(wǎng)絡(luò)，由四類會員機構(gòu)組成：負責(zé)職業(yè)技術(shù)教育與培訓(xùn)的部委、國家級公立機構(gòu)、培訓(xùn)提供機構(gòu)、研究機構(gòu)。 目前有來自140個會員國的220多個會員單位。
?學(xué)習(xí)型城市網(wǎng)絡(luò)[UNESCO Global Network of Learning Cities, (GNLC)](22)https://uil. unesco. org/lifelong-learning/learning-cities: 教科文組織學(xué)習(xí)型城市是由該組織的終生學(xué)習(xí)研究所發(fā)起并管理、以政策導(dǎo)向為目的的城市間網(wǎng)絡(luò)。該網(wǎng)絡(luò)以城市為單位促進教育靈感、教育原理和教育實踐方面的知識分享。在教育可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)4的基礎(chǔ)上，該網(wǎng)絡(luò)對學(xué)習(xí)型城市在實現(xiàn)所有聯(lián)合國可持續(xù)目標(biāo)方面都有潛在的貢獻。截止到2020年9月，該網(wǎng)絡(luò)覆蓋來自64個國家的229個城市。
4.教育主題慶祝日活動
聯(lián)合國大會指定了一系列國際慶祝日活動以紀(jì)念人類生活中值得關(guān)注的方面或值得銘記的歷史時刻，教科文組織也有權(quán)通過自己的全體大會和執(zhí)行局設(shè)立某個專題的世界日。教科文組織大多借助主題慶祝日活動，組織有關(guān)專題的研討會，以促進理念宣傳和知識分享。教育主題慶祝日活動主要有如下四個：
?國際教育日(International Day of Education)(23)https://en. unesco. org/commemorations/educationday：聯(lián)合國大會于2018年12月，宣布從2019年開始，每年的1月24日為國際教育日。從實踐操作層面，教科文組織圍繞這個慶祝日開展的慶?；顒雍托麄魍茝V活動，與其應(yīng)有的重視程度尚相去甚遠。
?國際母語日(International Mother Language Day)(24)https://en. unesco. org/commemorations/motherlanguageday：由孟加拉國倡議，教科文組織第30屆全體大會(1999年)通過決議，將每年2月21日定為“國際母語日”，并于2000年開始遵照執(zhí)行。尊重和保護語言的多樣性包括借助母語開展掃盲教育，本來是教科文組織重要的戰(zhàn)略領(lǐng)域之一。但由于經(jīng)費匱乏，該組織在該領(lǐng)域一直缺乏有效的項目支撐。該慶?；顒映蔀榻炭莆慕M織對該領(lǐng)域的象征性、儀式性的堅守。
?國際掃盲日(International Literacy Day)(25)https://en. unesco. org/commemorations/literacyday：自1967年以來，于每年9月8日在世界各地舉辦國際掃盲日的宣傳活動，以提醒公眾對基本的讀、寫、算能力作為人的基本尊嚴(yán)和基本權(quán)利的重要性的認(rèn)識。盡管開展掃盲日慶?；顒雍蛼呙ろ椖块L達50多年，目前全世界仍有7.73億的青年和成年文盲。教科文組織會在每年慶祝國際掃盲日的同時，組織上述兩個掃盲獎的頒獎典禮，并組織為期一天到兩天的以掃盲為主題的研討會。
?世界教師日(World Teachers’Day)(26)https://en. unesco. org/commemorations/worldteachersday:自1994年開始，每年的10月5日，世界各地慶?！笆澜缃處熑铡?，作為向教師工作的尊重和致敬。其起源是為慶祝國際勞工組織和教科文組織《關(guān)于教師地位的建議書》[37]的通過。該建議書設(shè)定了關(guān)于教師權(quán)利和責(zé)任的基線，以及有關(guān)教師職前培養(yǎng)、教師繼續(xù)教育、招聘、任用、教學(xué)和學(xué)習(xí)條件等方面的標(biāo)準(zhǔn)?；谶@一背景并為了加強國際合作，世界教師日的慶祝活動大多由教科文組織、國際勞工組織、聯(lián)合國兒基會和國際教師協(xié)會[The Education International， (EI)]聯(lián)合發(fā)起。
三、教科文組織的治理結(jié)構(gòu)：政府間共治議會制和人本科層制行政的復(fù)合體
教科文組織的體制結(jié)構(gòu)全貌可用圖2描繪，教科文組織本體由全體會員國全體大會(General Conference)和執(zhí)行局(Executive Board)組成的協(xié)商共治類議會體以及類科層制結(jié)構(gòu)的秘書處(Secretariat)組成。該組織的全球治理流程可概括為秘書處理念塑形與動態(tài)重塑-執(zhí)行局審議提案-全體大會協(xié)商決議-會員國證立決議并與秘書處合作執(zhí)行。該組織引導(dǎo)全球治理的核心組織結(jié)構(gòu)是政府間議會制和以人為本的科層制(Bureaucracy，又譯為官僚制)組織結(jié)構(gòu)復(fù)合體，其治理機制是理想的國際共治與各國現(xiàn)實利益博弈間的動態(tài)張力。有中文比較教育文獻提出教科文組織是典型的科層制行政結(jié)構(gòu)，是用其顯露在公眾視野下的秘書處替代該組織總體結(jié)構(gòu)的偏謬性解讀。這種解讀的最大偏差，不僅在于對其組織結(jié)構(gòu)舉偏概全的誤解，更在于忽視了其內(nèi)隱的、真正代表政府間協(xié)商共治核心機制的執(zhí)行局和全體大會，是對其全球教育治理模式的錯靶式辨析。
圖2 教科文組織整體組織結(jié)構(gòu)
1.會員國全體大會和執(zhí)行局：政府間協(xié)商、共議、共治的議會制
發(fā)展至今，教科文組織踐行的仍是主權(quán)會員國作為主導(dǎo)治理體的國家中心主義治理范式，該范式基于的基本理念是：全球治理職能須通過于不同層面主權(quán)民主政體通過立法制定的規(guī)則的支持才能實現(xiàn)。
(1)會員國及非政府組織
所有自愿成為會員國的主權(quán)國家須經(jīng)執(zhí)行局提名，并由兩年一屆的全體大會投票決定，獲得三分之二的多數(shù)支持才能被吸納為會員國。為應(yīng)對前些年出現(xiàn)某些會員國緩繳或拖欠會費的現(xiàn)象，滯繳會費兩年的會員國會被取消投票資格。2011年，教科文組織吸納巴勒斯坦作為主權(quán)會員國，美國和以色列因上述原因于2019年退出該組織。該組織現(xiàn)有會員國193個。不具備獨立外交管轄權(quán)的領(lǐng)土主張政體或群體，須由具備其外交管轄權(quán)的會員國或轄權(quán)機構(gòu)提交申請，并獲得全體大會三分之二的投票支持，方可被接納為準(zhǔn)會員國(Associate Members)。2021年11月教科文組織第41屆全體大會之前，該組織共有準(zhǔn)會員國11個。各國均應(yīng)設(shè)立獨立的常駐教科文組織代表團 (Permanent Delegate to UNESCO)(“常駐團”)，部分人口和經(jīng)濟體量過小無力設(shè)立獨立常駐團的國家，由其派駐教科文組織總部東道國(法國)或歐盟的外交使團兼負常駐團職責(zé)。
教科文組織建立并逐步完善了與非政府組織的正式合作伙伴關(guān)系。該正式合作伙伴關(guān)系在認(rèn)可這些組織的相關(guān)資質(zhì)和成就基礎(chǔ)上，在教科文組織相關(guān)工作領(lǐng)域內(nèi)，確認(rèn)價值理念互相認(rèn)同和實踐領(lǐng)域的互惠合作意向[38]。教科文組織為非政府組織參與其項目和全球治理提供一定的體制保障，包括邀請簽署正式合作協(xié)議的非政府組織選派代表參加全體大會，授予其為該組織的各類正式全球獎項提名的資格，邀請代表參加各類政府間或?qū)I(yè)技術(shù)會議等。截至2021年底，與教科文組織簽署正式合作伙伴關(guān)系的非政府組織已有360多個，其中來自中國的只有4個：中國教育國際交流協(xié)會[The China Educational Association of International Exchange， (CEAIE)] 、中國民俗攝影協(xié)會[The China Folklore Photographic Association， (CFPA)]、國際歐亞科學(xué)院(中國科學(xué)中心)[The China Science Center of International Eurasian Academy of Sciences, (IEAS)]、世界漢語教學(xué)學(xué)會[The International Society for Chinese Language Teaching，(ISCLT)]。
(2)全體大會：全體會員國的協(xié)商共治機制
所有會員國參加的全體大會(General Conference)，每兩年召開一屆，一般在大會年度的11月召開。所有會員國政府在與其教科文組織全國委員會(National Commission for UNESCO)咨詢協(xié)商的基礎(chǔ)上，指定不超過五人的官方代表出席在教科文組織巴黎總部的全體大會。正常狀態(tài)下，每屆大會會選舉產(chǎn)生一位大會主席和其他官員，任期兩年。全體大會在執(zhí)行局推薦并獲得三分之二多數(shù)支持的前提下，會邀請半政府國際組織和非政府組織代表以觀察員身份出席大會或其專題委員會會議。
全體大會最重要的職能之一是對政府間治理文據(jù)的管轄：全體大會應(yīng)向會員國提交針對該組織轄權(quán)領(lǐng)域相關(guān)主題的國際治理建議書(Recommendations)或國際公約(International Conventions)的提案，供會員國通過全體大會討論、審議并決定是否通過。其中，國際治理建議書可通過過半的多數(shù)票通過，國際公約則需要三分之二多數(shù)票通過。會員國代表必須在通過決議的全體大會閉幕之日起一年內(nèi)將通過的國際治理建議書和國際公約提交所在國相關(guān)領(lǐng)域權(quán)威機構(gòu)，以推動相關(guān)法律文據(jù)在國家層面的采納和執(zhí)行。全體大會同時有權(quán)接受和審議各會員國提交的國際治理建議書和國際公約的執(zhí)行報告。
全體大會有權(quán)決定該組織的重大政策和主要工作領(lǐng)域，會對由執(zhí)行局(The Executive Board)提交的宏觀工作規(guī)劃進行審議做出批準(zhǔn)、修改復(fù)議或否決等決議。全體大會對執(zhí)行局和秘書處具有管轄權(quán)：有權(quán)選舉產(chǎn)生組成執(zhí)行局的會員國。同時，在收到執(zhí)行局的提名后，任命總干事。
(3)執(zhí)行局：會員國行使治理權(quán)的常設(shè)代表機制
執(zhí)行局由全體大會選舉產(chǎn)生的、代表所有會員國的58個國家代表組成，被稱為執(zhí)行局成員國。選舉執(zhí)行局成員國時，全體大會應(yīng)盡量考慮成員國的文化多樣性和地區(qū)分配的平衡。除非因不可控因素并由全體大會允許，滯繳會費超兩年的會員國將被取消參選執(zhí)行局成員的資格。每個執(zhí)行局國指定一位執(zhí)行局代表及其臨時代理人，任期與每屆執(zhí)行局任期(四年)相同。該代表應(yīng)盡量在該組織一個或多個轄權(quán)領(lǐng)域內(nèi)具備一定背景資質(zhì)并有必要的能力和經(jīng)驗履行執(zhí)行局會議的行政和專業(yè)職責(zé)。每屆執(zhí)行局的任期從選舉其產(chǎn)生的全體大會閉幕之日起計，延續(xù)兩屆全體大會，大體為四年。執(zhí)行局成員國可以連選連任，但連任后應(yīng)盡量更換執(zhí)行局代表的人選。
執(zhí)行局是代表全體會員行使治理權(quán)的常設(shè)機制，經(jīng)全體大會決議，執(zhí)行局有權(quán)制定并采納自我管理規(guī)范和流程。執(zhí)行局每雙年度共召開至少四屆會議，一般每年在春季和秋季各召開一屆。執(zhí)行局的首要職能是為全體大會準(zhǔn)備議程，評估總干事提交的該組織相關(guān)領(lǐng)域的宏觀工作規(guī)劃和對應(yīng)的預(yù)算，并在審議通過后作為預(yù)期建議提交全體大會討論通過。
在全體大會做出決議后，執(zhí)行局負責(zé)監(jiān)督大會通過的宏觀工作規(guī)劃的執(zhí)行。根據(jù)全體大會相關(guān)決議并根據(jù)兩屆大會期間出現(xiàn)的具體情況，執(zhí)行局有權(quán)采取任何必要措施確保總干事對工作規(guī)劃的執(zhí)行落實。每屆執(zhí)行局會議期間，執(zhí)行局主席代表執(zhí)行局向全體大會呈交總干事準(zhǔn)備的有關(guān)該組織相關(guān)活動的報告。執(zhí)行局的另外一項重要職權(quán)是向全體大會推薦接納新會員國。
(4)國家層面的合作與非強制性影響
每個會員國都應(yīng)為有意參與該組織教育、科學(xué)、文化事務(wù)的國內(nèi)機構(gòu)設(shè)置支持機制，優(yōu)先考慮采取聯(lián)合國教科文全國委員會的機構(gòu)設(shè)置。在設(shè)置全國委員會或全國合作機構(gòu)的會員國，該機構(gòu)應(yīng)為該國在全體大會和執(zhí)行局指定代表提供國內(nèi)咨詢支持，并為該國政府治理和落實教科文組織相關(guān)事務(wù)方面提供專業(yè)咨詢服務(wù)，同時履行該組織在相關(guān)領(lǐng)域與本國政府的聯(lián)絡(luò)職責(zé)。在所有聯(lián)合國機構(gòu)和國際組織中，教科文組織是唯一(或少有的)在幾乎所有會員國都設(shè)立全國協(xié)調(diào)委員會的機構(gòu)。
會員國通過正式報告的方式宣示對教科文組織全球治理建議書、公約和其他全球治理決議在國家層面的認(rèn)可和落實：每個會員國應(yīng)在全體大會決定的時間節(jié)點，通過大會確定的報告方式，向該組織提交關(guān)于教育、科學(xué)、文化相關(guān)領(lǐng)域法律、法規(guī)和統(tǒng)計數(shù)據(jù)的報告，以及有關(guān)全球治理建議書和公約在本國執(zhí)行和落實行動的報告。但聯(lián)合國機構(gòu)和教科文組織的全球治理文據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)并不具備強制性約束力，這些組織也沒有全球治理執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)，各會員國對相關(guān)公約和標(biāo)準(zhǔn)文據(jù)的執(zhí)行基本都是基于自愿原則。
2.秘書處：理念塑形與科層制組織管理之間的張力
教科文組織的秘書處(The Secretariat)是在公眾視野和研究界曝光程度最高的機構(gòu)。從該組織的全球治理流程分析，秘書處承擔(dān)的責(zé)任是敏銳捕捉相關(guān)領(lǐng)域的前沿理念，將相關(guān)理念塑形或重塑為國際治理文據(jù)或標(biāo)準(zhǔn)文本，提交執(zhí)行局審議并(修訂)通過后，由執(zhí)行局提交全體大會做出決議，然后由全體大會推薦給全體會員國確立和落實執(zhí)行。
(1)秘書處的組織管理結(jié)構(gòu)：分領(lǐng)域部門設(shè)置與跨領(lǐng)域合作，層級化與扁平化
單純就其組織結(jié)構(gòu)而言，秘書處確實具備現(xiàn)代科層制組織結(jié)構(gòu)的典型特征：由經(jīng)任命產(chǎn)生的官員所組成的大型組織，指令和權(quán)責(zé)自上而下傳達，信息自下而上搜集傳遞?？偢墒率窃摻M織的首席行政執(zhí)行官，由執(zhí)行局提名并由在全體大會審議批準(zhǔn)的前提下由大會任命，任期四年并只能連任一屆。總干事必須起草供全體大會和執(zhí)行局審議的相關(guān)草案和宏觀工作規(guī)劃及預(yù)算草案?？偢墒掠袡?quán)根據(jù)全體大會通過的員工管理法規(guī)任命秘書處的職員。由于總干事在一定程度上被賦予秘書處行政管理的至上權(quán)限，總干事對秘書處各項業(yè)務(wù)的干預(yù)程度，取決于歷屆總干事本人的行政理念。在近幾屆的總干事行政實踐中，先后表現(xiàn)出放權(quán)和集權(quán)的不確定性波動。
從圖2可以看出，教科文組織總部的機構(gòu)設(shè)置為：
?國際標(biāo)準(zhǔn)和法務(wù)辦公室[The Office of the International Standards and Legal Affairs, (LA)]：這是一個直接向總干事匯報的組織性法務(wù)服務(wù)機構(gòu)，同時履行執(zhí)行局公約和建議書委員會(the Committee on Conventions and Recommendations of the Executive Board)秘書處與全體大會法務(wù)委員會(the Legal Committee of the General Conference)秘書處的職責(zé)，是全體大會、執(zhí)行局兩大政府間共治體與秘書處合作履行全球法律文據(jù)制定方面最重要的法務(wù)支撐部門。其主要職責(zé)是為全體大會、執(zhí)行局、《憲章》框架下設(shè)立的政府間機構(gòu)和秘書處(包括總部和地區(qū)辦公室)提供集中、獨立的法務(wù)服務(wù)。該辦公室在教科文組織制定和執(zhí)行國際公約和全球治理文據(jù)的過程中，負責(zé)協(xié)助起草法律條款，提供法律框架的解讀和釋疑。在出現(xiàn)各類涉及該組織的法律糾紛時，代表該組織出庭辯解或辯護。
?內(nèi)部監(jiān)督辦公室[Internal Oversight Service, (IOS)]：為維持該組織總體運作的公正性和透明性，設(shè)立可就各部門項目執(zhí)行質(zhì)量和國際職員工作中的道德倫理展開獨立調(diào)查的內(nèi)部監(jiān)督辦公室。這個易被外界忽略或忽視的部門，在教科文組織歷史上曾多次受全體大會和執(zhí)行局委托，獨立調(diào)查涉及總干事的預(yù)算使用等問題；或圍繞關(guān)于該組織的中高層管理人員的腐敗或瀆職等方面的舉報而展開獨立調(diào)查。相關(guān)調(diào)查結(jié)果也曾多次決定高層管理人員的職位處理。另外，教科文組織百萬美金以上的預(yù)算外項目結(jié)題時，也須在該部門直接協(xié)調(diào)下展開第三方獨立評估。
?五個專業(yè)技術(shù)部門：五個專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域的業(yè)務(wù)部門包括教育部門(The Education Sector)、自然科學(xué)部門(The Science Sector )、社會與人文科學(xué)部門(The Social and Human Science Sector)、文化部門(The Culture Sector)[包含世界遺產(chǎn)中心(The World Heritage Center)]、通訊與信息部門(Communication and Information Sector))。這些部門任命的助理總干事(Assistant Director-General)理論上是這些業(yè)務(wù)領(lǐng)域和內(nèi)外部行政事務(wù)的最高行政官員。在該組織2020-2021年的雙年度預(yù)算中，用于專業(yè)技術(shù)部門項目運作的預(yù)算占總預(yù)算的72%，而劃撥給教育部門的預(yù)算即占總預(yù)算的33%，接近所有業(yè)務(wù)部門預(yù)算的一半[34]。
?兩個非業(yè)務(wù)部門：非洲優(yōu)先和對外關(guān)系部門(The Sector for Priority Africa and External Relations)和行政管理部門(The Administration and Management)，這兩個部門也各自設(shè)立一名助理總干事。其中，“非洲優(yōu)先部門”與各專業(yè)技術(shù)部門合作協(xié)調(diào)非洲優(yōu)先戰(zhàn)略的跨部門實施。另外一個對全球教育治理有直接影響的是行政部門下屬的“戰(zhàn)略規(guī)劃局”[Bureau for Strategic Planning, (BSP)]。其主要職責(zé)是設(shè)立該組織的中期戰(zhàn)略總體目標(biāo)和框架，協(xié)調(diào)各部門編制和審批中期戰(zhàn)略文件，設(shè)定雙年度預(yù)算并確保雙年度項目規(guī)劃中的結(jié)果導(dǎo)向和問責(zé)制，監(jiān)控項目實施進度和項目執(zhí)行過程中的結(jié)果導(dǎo)向管理和風(fēng)險管控機制，建立并維持與捐助機構(gòu)和國際合作伙伴的關(guān)系并協(xié)助募集財政和技術(shù)支持，統(tǒng)領(lǐng)教科文組織與其他聯(lián)合國機構(gòu)的合作，負責(zé)協(xié)調(diào)本組織的戰(zhàn)略優(yōu)先項目實施和推進針對其他弱勢國家和群體的項目。戰(zhàn)略規(guī)劃局還負責(zé)總體協(xié)調(diào)各部門二類中心的運作和整體發(fā)展戰(zhàn)略。
?兩個國際間專業(yè)常設(shè)機構(gòu)：全球教育監(jiān)控報告團隊 (The Global Education Monitoring Report Team) (歸口教育部門管理)和政府間海洋委員會(The Intergovernmental Oceanographic Commission)(歸口科學(xué)部門管理)。
?兩個協(xié)調(diào)落實跨領(lǐng)域優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的部門：非洲優(yōu)先戰(zhàn)略(the Priority Africa)(歸屬非洲優(yōu)先和對外關(guān)系部門管理)和性別平等(the Priority Gender Equality)(歸屬總干事辦公室管理)。
教科文組織基于地緣政治脈絡(luò)，將全球劃分為以下地區(qū)(Regions)：非洲地區(qū)(撒哈拉以南)、阿拉伯地區(qū)、亞洲和太平洋地區(qū)、歐洲和北美地區(qū)、拉丁美洲和加勒比地區(qū)。有時，俄羅斯及與其保持密切關(guān)系的前獨聯(lián)體國家也被劃為一個地區(qū)。秘書處在各地區(qū)設(shè)有地區(qū)辦公室(Regional Offices)、次地區(qū)辦公室(Sub-regional Offices)以及在某些需要特殊援助的國家設(shè)立國家辦公室(Country Offices)。三個層級的地方辦公室共計52個。
為確保有關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)技術(shù)引領(lǐng)能力，教科文組織成立了9個一類研究所或中心(Category I Institutes or Centers)，由教科文組織全額撥款(印度的圣雄甘地和平與可持續(xù)發(fā)展教育研究所的國際職員費用由教科文組織承擔(dān)，其他費用由印度政府合作承擔(dān))，任命并管理國際職員。一類研究所或中心的成立及其管理法的制定和修訂，由全體大會審議決定。一類研究所通過獨立的理事會(Governing Boards)確定研究和工作方向，審批工作計劃。日常行政管理及其與教科文總部專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域的合作由所屬業(yè)務(wù)部門負責(zé)。
現(xiàn)有的9個一類研究所或中心中，1個歸屬科學(xué)部門管理，即設(shè)立在意大利里雅斯特市(Trieste)的國際理論物理中心[The International Centre for Theoretical Physics，( ICTP)] 。另外8個一類所歸屬教育部門管理：
?設(shè)立在加拿大蒙特利爾市的教科文組織統(tǒng)計研究所[The UNESCO Institute for Statistics，(UIS)]，是聯(lián)合國系統(tǒng)教育、科學(xué)和技術(shù)數(shù)據(jù)收集的牽頭機構(gòu)。
?設(shè)立在法國巴黎市的國際教育規(guī)劃研究所[International Institute for Educational Planning， (IIEP)]，負責(zé)教育政策與戰(zhàn)略規(guī)劃的研究和教育政策制定人員的能力建設(shè)。
?設(shè)立在德國漢堡市的聯(lián)合國教科文組織終身學(xué)習(xí)研究所[UNESCO Institute for Lifelong Learning，(UIL)]，負責(zé)教科文組織在終身學(xué)習(xí)領(lǐng)域的政策研究、培訓(xùn)、知識分享和專業(yè)出版服務(wù)。
?設(shè)立在瑞士日內(nèi)瓦市的國際教育局 [The International Bureau of Education, (IBE)〗，是負責(zé)課程和相關(guān)事務(wù)的國際機構(gòu)。
?設(shè)立在埃塞俄比亞阿迪斯阿貝巴市的非洲國際能力培養(yǎng)研究所[UNESCO International Institute for Capacity Building in Africa, (IICBA)]，是1999年成立的致力于加強撒哈拉以南非洲國家教師政策和教師能力培養(yǎng)的地區(qū)一類機構(gòu)。
?設(shè)立在俄羅斯莫斯科市的國際教育信息技術(shù)研究所[UNESCO Institute for Information Technologies in Education, (IITE)]，負責(zé)教育信息化領(lǐng)域的研究和支持相關(guān)能力建設(shè)。
?設(shè)立在委內(nèi)瑞拉卡拉卡斯市的拉丁美洲及加勒比地區(qū)高等教育研究所[UNESCO International Institute for Higher Education in Latin America and the Caribbean, (UNESCO-IESALC)]，負責(zé)為拉丁美洲和加勒比地區(qū)高等教育的研究和政策制定提供咨詢。
?設(shè)立在印度德里市的圣雄甘地和平與可持續(xù)發(fā)展教育研究所[The Mahatma Gandhi Institute of Education for Peace and Sustainable Development，(MGIEP)]，旨在倡導(dǎo)和支持有關(guān)社會和情感學(xué)習(xí)領(lǐng)域的項目，支持和平和可持續(xù)發(fā)展社會的構(gòu)建。
教科文組織對科層制組織管理體制進行了間斷性的反思和改良，其中比較突出的實踐探索表現(xiàn)在以下兩個方面：
第一，鼓勵跨部門合作(inter-sectoral cooperation)。針對各部門相互孤立運作、互不合作的割治狀況，教科文組織自本世紀(jì)初以來，一直不懈地強調(diào)和推進各業(yè)務(wù)部門的跨部門合作。有關(guān)措施包括強制性要求中長期工作規(guī)劃必須列出跨部門合作績效目標(biāo)和衡量指標(biāo)，并在工作規(guī)劃中提交進展報告。最近幾年頒布的《開放教育資源建議書》《人工智能倫理問題建議書》《開放科學(xué)建議書》等成果文件背后的跨部門貢獻，初步顯示出跨部門合作在制定和執(zhí)行全球治理文據(jù)方面的成效。但現(xiàn)有的按領(lǐng)域分立業(yè)務(wù)部門的行政設(shè)置方式和部門本位主義的績效評估體系，仍會與跨部門靈活合作之間存在長期的張力。
第二，行政管理和運作的扁平化和去中心化。教科文組織同時致力于總部、地區(qū)辦公室和國家辦公室層級管理的扁平化和去中心化，強調(diào)經(jīng)費和人員配備以及專業(yè)技術(shù)項目運作盡量向接近受益國和受益人群的地區(qū)辦公室和國家辦公室傾斜。由于該組織的經(jīng)費日益短缺，全球主要捐助機構(gòu)和合作伙伴多注重合作項目的全球影響力，地區(qū)尤其是國家辦公室沒有充足資源配備所需專業(yè)人員或啟動有影響力的項目。教科文組織面臨的現(xiàn)狀是，國家辦公室項目運營的空心化和地區(qū)辦公室在其他強勢全球合作伙伴面前被邊緣化，導(dǎo)致去中心化的戰(zhàn)略成為無法實現(xiàn)的良好愿望。如前所述，秘書處總部高層管理者的個人管理風(fēng)格及其對總部和國家辦公室價值之間的權(quán)衡，也是去中心化推進過程中的不確定因素。
(2)秘書處的核心價值：理念塑形、重塑與推廣的專業(yè)原動力
秘書處尤其是其各專業(yè)技術(shù)部門通過編制中期工作規(guī)劃推動各領(lǐng)域核心理念的文件塑形(shaping)、動態(tài)重塑(re-shaping)及其在國家政策和實踐領(lǐng)域的推廣。從工作本質(zhì)屬性分析，秘書處工作的核心價值是教科文組織全球治理理念和理念文本塑形與重塑的專業(yè)原動力，其在教科文組織全球治理流程閉環(huán)“秘書處理念塑形與動態(tài)重塑-執(zhí)行局審議提案-全體大會協(xié)商并決議-會員國證立決議并與秘書處合作執(zhí)行”中的原動力作用可概述如下(如圖3所示)：
圖3 教科文組織秘書處項目和經(jīng)費規(guī)劃流程
①原點：秘書處起草中期(8年)戰(zhàn)略草案和4年工作規(guī)劃及預(yù)算草案
由審議該文件的全體大會的屆次編號和文件級別命名，比如，由2021年11月召開的第41屆全體大會審議的中期戰(zhàn)略文件命名為《2022-2029年中期戰(zhàn)略草案(41C/4)》[Draft Medium-Term Strategy for 2022-2029 (41 C/4)][39]，由第41屆全體大會審議的4年工作計劃和預(yù)算草案文件名為《2022-2025年工作規(guī)劃和預(yù)算草案》[ Draft Programme and Budget for 2022-2025 (41 C/5)]。
中期規(guī)劃和4年工作計劃體現(xiàn)的是秘書處專業(yè)技術(shù)職員在與會員國長期密切合作的基礎(chǔ)上，對各國在相關(guān)領(lǐng)域戰(zhàn)略發(fā)展需求的深度技術(shù)分析，對該領(lǐng)域需應(yīng)對的全球挑戰(zhàn)和不同發(fā)展層級中涌現(xiàn)的創(chuàng)新發(fā)展動向的專業(yè)總結(jié)。秘書處是教科文組織具有全球影響力的治理文據(jù)與公約和有引領(lǐng)性的報告的發(fā)起者，這些重要全球治理文件都源自中期戰(zhàn)略規(guī)劃和4年工作計劃的支撐。
②咨議成文：執(zhí)行局組織全體會員國或會員國代表審議草案并提出修改意見
秘書處將中期戰(zhàn)略和4年工作計劃或上個中期戰(zhàn)略周期中取得的重大成果文件(公約、建議書、旗艦型報告等)提交執(zhí)行局。必要時，執(zhí)行局組織全體會員國或由會員國代表成立中期戰(zhàn)略和4年工作計劃起草委員會，審議草案文件并提出修改意見。秘書處根據(jù)相關(guān)意見修訂草案并提交執(zhí)行局會議審議。
③審批證立：全體大會審議中期戰(zhàn)略和工作計劃草案
執(zhí)行局審議通過重大全球治理文據(jù)和旗艦型報告后，秘書處會在隨后的全體大會期間組織發(fā)布會并以此提交給會員國采納和執(zhí)行。中期戰(zhàn)略和4年工作計劃及預(yù)算草案提交全體大會終審并做出最終決議。
④推廣執(zhí)行：秘書處細化和執(zhí)行中期戰(zhàn)略和4年工作
審議通過的中期戰(zhàn)略和4年工作規(guī)劃將由秘書處細化為基于改變理論模型[Theory of Change，(ToC)]的周密雙年度工作細目，并由秘書處的總部相關(guān)部門、地區(qū)辦公室和一類研究所主導(dǎo)執(zhí)行。
長期以來，來自會員國會費貢獻的預(yù)算內(nèi)經(jīng)費不足以支撐中期戰(zhàn)略和工作計劃所需的預(yù)算。自20世紀(jì)90年代中期開始，預(yù)算外捐助經(jīng)費總數(shù)開始超過預(yù)算內(nèi)經(jīng)費。在此背景下，教科文組織近年來采用預(yù)算內(nèi)經(jīng)費和預(yù)算外經(jīng)費統(tǒng)籌規(guī)劃和互補執(zhí)行的經(jīng)費規(guī)劃和募集政策。該政策的執(zhí)行完全由秘書處專業(yè)技術(shù)部門驅(qū)動，秘書處規(guī)劃和撰寫經(jīng)費募集項目建議書的過程又是一次同時考慮資金捐助伙伴需求的理念塑形和重塑歷程。
(3)秘書處行政流程的極端官僚化與后科層制追求
作為一個支撐政府間共治體的行政體，教科文組織秘書處行政管理中最重要的原則是“避免錯誤”而非“追求卓越”，即首要確保避免政治錯誤和外交疏漏。該秘書處可以簡單理解為在100多個官僚體制基礎(chǔ)上構(gòu)建的超級官僚機構(gòu)。從消極的角度分析，每一封邀請函、每一個文件、每一個出版物都需要五到六層的跨部門審核，效率極端低下。從積極角度分析，這種體制也從一定程度上確保了其外發(fā)的文件和最終出版物的最高質(zhì)量把關(guān)。
同時，為了確保該組織秘書處國際職員最高的職業(yè)忠誠、高效工作能力和高水平的專業(yè)技術(shù)能力，秘書處員工的征募和任命原則上應(yīng)盡量體現(xiàn)最大程度的地理分配。在執(zhí)行崗位職責(zé)時，秘書處職員理論上不應(yīng)聽從任何政府或外部權(quán)威機構(gòu)的指令，并應(yīng)禁止任何可導(dǎo)致其偏離國際職員立場的行為。但近10年來，該組織會員國與秘書處的互動關(guān)系模式存在偏離獨立專業(yè)技術(shù)判斷、偏向政治和外交角逐的傾向，國際職員任命和職員履職中也出現(xiàn)了比以往更明顯的成員國利益導(dǎo)向。
在必須承認(rèn)和正視教科文組織存在極端化官僚層級、散漫拖沓的工作效率以及存在腐敗隱患的前提下，不可否認(rèn)的是該組織秘書處對后科層制治理體制[40]的追求并未徹底泯滅。對后科層制治理的追求主要植根于以下兩個方面：
第一，在典型的科層制行政機制中，政治領(lǐng)導(dǎo)力(在教科文組織體制內(nèi)體現(xiàn)為政府間共治體的政治領(lǐng)導(dǎo)力)與科層系統(tǒng)之間的政治性互動主要是通過治理機制(全體大會和執(zhí)行局)任命的高層官員實現(xiàn)的，介入點往往是科層系統(tǒng)的頂部，局限于極少數(shù)量的高級官員。在政治任命的官員之下，職業(yè)官員往往只被要求在“價值中立”基礎(chǔ)上，執(zhí)行既定政策，并根據(jù)執(zhí)行的效果進行管理性問責(zé)。而教科文組織的運作機制中，秘書處承擔(dān)著前沿觀察、價值觀塑形和重塑的價值引領(lǐng)職責(zé)。不管秘書處的官僚行政流程如何極端，只要其價值觀引導(dǎo)的職能存在并被強化，就已經(jīng)從組織使命和功能定位上奠定了超越科層制禁錮的根基和立論依據(jù)。
第二，科層制追求的是基于工具理性主義的組織結(jié)構(gòu)，與教科文組織人文主義的價值追求對立。以追求人文主義理想加入該組織的部分國際職員，會自發(fā)地反思科層制組織結(jié)構(gòu)的反人文弊端，并在責(zé)權(quán)范圍內(nèi)對其進行修補、改良和變革。
四、教科文組織主導(dǎo)性治理主體的歷史流變：主要治理主體的協(xié)商與妥協(xié)
在人與人的關(guān)系中，每一個體和每個族群都是人類共存的互動主體和客體，應(yīng)強調(diào)在維護人的基本尊嚴(yán)和基本權(quán)利基礎(chǔ)上，追求個體與個體之間、族群與族群之間共同利益的最大化。在全球治理的背景下，族群與族群之間的關(guān)系會因利益訴求和各國各利益族群實力的歷史變化而動態(tài)調(diào)整。不存在族群之間一成不變的主客體關(guān)系模式。就教科文組織的全球治理體制而言，其治理主體的歷史流變呈現(xiàn)出兩個顯著特點：強勢國家治理主體與崛起的新興國家治理主體之間的妥協(xié)與制衡，主權(quán)國家中心主義與多中心或去中心治理體之間的制衡。
(一)強勢國家治理主體之間的多邊妥協(xié)與制衡
自1946年以來，在教科文組織70多年的發(fā)展歷程中，其治理主客體關(guān)系演變大體經(jīng)歷了以下階段：
1.1946-1954年二戰(zhàn)結(jié)束到冷戰(zhàn)初期，單極治理主體立規(guī)的國際合作
二戰(zhàn)結(jié)束時期，同盟國教育部長會議提議召開一個關(guān)于成立教育與文化的專門組織的聯(lián)合國會議。代表戰(zhàn)勝方的44個國家代表，于1945年11月1-16日在倫敦召開會議。1946年11月，首批簽署《聯(lián)合國教科文組織憲章》[1]的20個會員國幾乎全部為西方資本主義國家或其附屬國(UNESCO, 2021)。該組織成立之初是以同盟國為治理主體，其他國家和族群為治理客體的國際合作協(xié)調(diào)機制。在美蘇兩大陣營爭奪全球勢力范圍的博弈背景下，世界各國以加入聯(lián)合國及其專業(yè)組織作為確立國際合法地位、參與國際合作的標(biāo)志。當(dāng)時，全球化的概念并未得到確立。從1946年宣布《憲章》到以蘇聯(lián)為代表的社會主義陣營國家加入的20世紀(jì)50年代中期(蘇聯(lián)于1954加入)，教科文組織會員國數(shù)量由20個增至近70個。在美蘇冷戰(zhàn)初期，美國及其主導(dǎo)的西方盟國是教科文組織的單極強勢治理主體，存在通過國際組織將國家法律轉(zhuǎn)化為世界法，將盟國的盟約證立為世界公約的明顯特征。其余會員國客觀上大多屬于被國際治理體制治理的客體。
2. 冷戰(zhàn)升級及美蘇爭霸時期(1954-1991)，治理客體對治理主體的挑戰(zhàn)和教科文組織治理秩序的斷代性崩塌
在從20世紀(jì)50年代中期到1984年的30年間，教科文組織的會員數(shù)量增加到116個，但這個階段的主要特征是美蘇冷戰(zhàn)延燒到各個國際治理領(lǐng)域。以蘇聯(lián)為代表的新勢力試圖挑戰(zhàn)美國和北約的單極治理主體地位并形成對抗而非共治、沖突而非謀求共同利益的國際秩序或曰國際治理失序。兩強冷戰(zhàn)和意識形態(tài)的沖突危機在教科文組織逐步升級，直到1984年美國及其主要合作伙伴英國和新加坡的退出[41]，標(biāo)志著教科文組織國際治理體制的階段性崩塌。當(dāng)時，由美、英、新退出造成的經(jīng)費短缺沒有得到其他國家或經(jīng)濟體的及時填補，導(dǎo)致教科文組織大量高端人才急劇流失。由此導(dǎo)致該組織在一些重大領(lǐng)域(比如自然科學(xué)領(lǐng)域)的國際影響力急劇下跌，且在這些領(lǐng)域的國際影響力再未恢復(fù)到曾有的歷史巔峰。
3. 1991年到2007年，全球化多極治理主客體新秩序重建
2001年“9.11事件”之后，美國以加強與世界各國的反恐合作為名，于2002年恢復(fù)教科文組織的會員國地位，同一年英國也重新加入，新加坡遲后5年于2007年重新加入。美、英、新退出的17年間，世界治理格局發(fā)生了根本性的變化，國際合作和國際治理升級為全球治理：蘇聯(lián)于1991年解體；歐盟于1993年宣布成立并逐步吸納部分前獨聯(lián)體國家；20世紀(jì)90年代初互聯(lián)網(wǎng)迅速普及應(yīng)用，助推了經(jīng)濟全球化迅猛發(fā)展，并由此導(dǎo)致發(fā)達國家和發(fā)展中國家的相互依存關(guān)系成為影響全球治理的主導(dǎo)因素。來自埃及但有巴黎政治學(xué)院國際關(guān)系學(xué)學(xué)歷背景，深受歐美勢力左右的第六任聯(lián)合國秘書長布特羅斯·布特羅斯-加利(Boutros Boutros-Ghali)于1992年成立聯(lián)合國“全球治理理事會”(The Commission on Global Governance)。該理事會完全由歐美勢力主導(dǎo)，兩位聯(lián)席主席分別為時任瑞典首相的英瓦爾·卡爾松(Ingvar Carlsson)和曾任英聯(lián)邦秘書長的什里達特·蘭法爾( Shridath Ramphal)。該理事會于1995年發(fā)表了采擇歐美國家視角的有關(guān)全球治理的爭議性報告《我們的全球家園》(Our Global Neighborhood，又譯為《天涯成比鄰》)(The Commission on Global Governance, 1995)[2]。該報告由于引發(fā)巨大爭議，并未被聯(lián)合國及其各類專業(yè)機構(gòu)采納為全球治理的圭皋。但在報告基礎(chǔ)上，國際社會由此認(rèn)同了全球治理的概念和實踐主導(dǎo)地位，“世界聯(lián)邦主義”(World Federalism)和建立世界政府(World Government)的倡導(dǎo)被否決并逐步匿跡。在全球化助推下，以金磚國家為代表的新興經(jīng)濟體穩(wěn)步走上國際治理舞臺，開始爭取治理主客體關(guān)系中的更大主動權(quán)。同時，伴隨著以面向所有人的人權(quán)尊重與保護、平等、包容為核心理念的人文主義被教科文組織確立為公開治理理念，以非洲國家為代表的欠發(fā)達國家從受援國的被動治理客體地位中走出，試探性地爭取相對平等的治理主體權(quán)益。這個階段的全球治理主體盡管呈現(xiàn)多元化的端倪，但多數(shù)發(fā)展中國家會員空有治理主體之名，只能行治理客體之實，全球治理的框架由歐美界定，治理理念仍由歐美國家主導(dǎo)。
4. 2007-2019年，強勢治理主體妥協(xié)和多元治理主客體新制衡格局逐步形成
因教科文組織于2011年接納巴勒斯坦成為會員國，美國和以色列立刻宣布退出但仍以觀察員身份參與該組織重大治理決議的制定。美、以于2017年正式宣布退出，2019年1月退出會員國的決定正式生效。不同于1984年美國退出造成英國和新加坡退出的連鎖反應(yīng)，此次只有以色列聯(lián)合攜行。中國增加會費并超越日本成為最大會費貢獻國，在一定程度上捍衛(wèi)了多邊主義，激發(fā)了會員國間的凝聚力，并緩解了因美國退出造成的經(jīng)費短缺困境。美國只能通過私有企業(yè)和非政府組織的預(yù)算外援助和其代理人間接施加全球治理影響，以中國、歐盟、非洲國家以及小島嶼發(fā)展中國家為代表的新興國家和經(jīng)濟體在教科文組織中的治理主體地位進一步增強。在繼續(xù)強化人文主義的全球治理理念的基礎(chǔ)上，應(yīng)對全球氣候變暖的挑戰(zhàn)和全球尤其是歐美極右民族主義的復(fù)燃，教科文組織在文本和口頭上捍衛(wèi)多邊主義的開放協(xié)商立場。在此背景下，歐盟國家與美國之間、歐盟國家內(nèi)部、歐美國家與發(fā)展中國家之間出現(xiàn)了治理體之間更加相互制衡、更開放的協(xié)商共治格局。
2020年之后，全球治理格局進入一個新的不確定期。其不確定性主要表現(xiàn)在兩個方面：首先，新冠大流行作為一個影響更為廣泛和急迫的全球性挑戰(zhàn)，既凸顯了多邊主義和全球協(xié)商合作的必要性，也暴露了發(fā)達國家或富裕經(jīng)濟體本國利益至上和本族群利益優(yōu)先等反多邊主義的施政現(xiàn)實，全球范圍的人文主義和國家或族群內(nèi)部的人文主義被政客們隨意解讀并導(dǎo)致實施中的標(biāo)簽化和空心化。其次，以中國為代表的新興國家和經(jīng)濟體試圖謀求與其經(jīng)濟影響力匹配的平等外交和全球共治的治理主體地位。這種訴求本質(zhì)上不同于20世紀(jì)七八十年代美蘇沖突而非共治的局面，但仍然招致美國及其盟國的公開抵制和協(xié)商對話中的隱形對峙。新興國家和經(jīng)濟體之間的訴求沖突及其與歐美國家的政治關(guān)系的親疏差異使得治理主客體的制衡格局更復(fù)雜多變、更充滿動態(tài)不確定性。但可以確定的是，美、中、歐三個經(jīng)濟體在未來五到十年的博弈結(jié)果將在很大程度上定義教科文組織下一代的治理秩序或?qū)е缕溥M入一個新的失序期。
(二)主權(quán)國家中心主義與反中心主義多元治理體間的同化與順應(yīng)
聯(lián)合國機構(gòu)的成立初衷是設(shè)立政府間協(xié)調(diào)機構(gòu)，協(xié)調(diào)各主權(quán)政府之間的多邊合作。在1995年全球治理理事會報告提出全球多治理主體之前，聯(lián)合國一直踐行的是以單一主權(quán)國家行使管轄權(quán)的國家中心主義治理取向。主權(quán)國家中心主義在聯(lián)合國成立后尚存在大量無獨立主權(quán)的殖民地國家的近50年里，發(fā)揮了不可替代的巨大歷史作用。聯(lián)合國通過其托管理事會(United Nations Trusteeship Council)，推進并協(xié)助所有殖民地國家獨立并取得主權(quán)地位。1994年，世界上最后一個殖民地國家帕勞宣布獨立。
隨著全球化實踐的階段性成功和超越主權(quán)國家范疇的、人類社會面臨的全球性挑戰(zhàn)的日益增多，在全球治理的概念于1995年被確立之后，世界各國期待聯(lián)合國機構(gòu)從國際合作協(xié)調(diào)機構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)榭缯蛑卫眢w。在爭取國家主權(quán)獨立退隱為背景后，一方面，聯(lián)合國機構(gòu)強化了不干涉國家主權(quán)內(nèi)政的原則?！堵?lián)合國教科文組織憲章》明確規(guī)定：為保護會員國的主權(quán)獨立、公正及其富有成效的文化和教育系統(tǒng)的多樣性，禁止本組織對涉及會員國立法體系的核心事務(wù)進行干涉。另一方面，一元化主權(quán)國家構(gòu)成的聯(lián)合國也被重新定義為管控多元治理體的全球治理政體。全球治理理事會1995年報告《我們的全球家園》(The Commission on Global Governance, 1995)明確倡議從具備一定資質(zhì)的非政府組織中邀請代表作為全球治理體的合格公民社會會員(A qualified member from civil society)，甚至提議將非選舉產(chǎn)生的、自我宣稱的公民代表尤其是環(huán)境保護領(lǐng)域的代表，提升為聯(lián)合國相關(guān)治理機構(gòu)中與政府代表平等的席位代表。這一提議也被稱為“拓展中的民主”(expanding democracy)，暗示著公民社會代表仍被視為主權(quán)國家代表制的延續(xù)和拓展。以聯(lián)合國機構(gòu)為代表的政府間治理體和主權(quán)國家治理體仍將是多元化全球治理格局中最具影響力的構(gòu)成要素，兩者的互動也將是全球治理的主流運作機制。
自20世紀(jì)90年代以來，互聯(lián)網(wǎng)革命引發(fā)全球各界的數(shù)字化進程，以不到5年為一個周期波浪式迭代推進，并已普遍應(yīng)用到世界所有國家和各個經(jīng)濟社會領(lǐng)域。2015年前后，云存儲和云計算領(lǐng)域的突破為基于大數(shù)據(jù)的人工智能算法的開發(fā)、大規(guī)模試用和快速改進提供了技術(shù)前提。最新一代人工智能技術(shù)的三大基礎(chǔ)：大數(shù)據(jù)、云計算和機器學(xué)習(xí)為代表的新算法均生于跨國性、依靠跨國性而發(fā)展。在跨國治理體和國家公共治理體不自覺地接納數(shù)字化帶來的全球化治理便利的同時，公共治理體系在數(shù)字化轄域中表現(xiàn)出嚴(yán)重的法規(guī)調(diào)適滯后。在此歷史交替期，數(shù)字化私有治理體悄然崛起并迅速滲透到公共治理、經(jīng)濟生產(chǎn)和個體生活的方方面面[42]。其對政府間治理體和國家公共治理體的挑戰(zhàn)雖隱形但強勢：數(shù)字技術(shù)尤其是人工智能支持下的數(shù)字社交平臺供應(yīng)商，已定義并實施了隱形的規(guī)范體系。人工智能工具用以追蹤用戶數(shù)據(jù)、識別用戶行為模式、評估用戶行為的算法，往往是在用戶并非完全知情和明確同意的情況下運行的。除充當(dāng)規(guī)則制定者之外，人工智能工具的私人持有者同時還扮演著規(guī)則監(jiān)管者的角色，而當(dāng)用戶間、用戶與供與應(yīng)商間產(chǎn)生矛盾沖突時，他們又同時成為管制糾紛的仲裁者。同時，以人工智能技術(shù)和區(qū)塊鏈為代表的新一代數(shù)字技術(shù)的跨國規(guī)范，大多以穿透主權(quán)國家的傳統(tǒng)公共治理規(guī)則為前提，以打破國家界限為基本假設(shè)。在新的公共治理法規(guī)順應(yīng)數(shù)字化私有治理體而自我更新?lián)Q代之前，呈現(xiàn)出強勁的去國家中心主義的特征。從默認(rèn)的人文主義價值觀角度看，數(shù)字化私人治理的崛起削弱了確保數(shù)字技術(shù)尤其是人工智能成為共同利益的公共治理。長遠來看，數(shù)據(jù)會成為一種新形式的個體私有財產(chǎn)，公共治理體需要深刻反思工業(yè)社會以來制定和沿襲的以保護私有財產(chǎn)為基礎(chǔ)的國家憲法和法律體系。生活生產(chǎn)的數(shù)字化變革會最終導(dǎo)致憲法和法律針對數(shù)字化財貨的管制變革。有鑒于此，2021 年 11 月召開的教科文組織全體大會通過了《人工智能倫理問題建議書》，以為重新平衡當(dāng)前的人工智能治理格局提供立法支持。但該《建議書》作為一種政府間的法律文據(jù)，仍需通過主權(quán)國家的相應(yīng)法規(guī)方能得以采納和實施。而主權(quán)國家治理體針對數(shù)字化私有財貨的治理理念與治理能力的滯后性在人工智能領(lǐng)域更顯露無疑：截至2021年中期，仍有超過三分之一的國家沒有任何形式的數(shù)據(jù)隱私保護法，以保障公民的數(shù)據(jù)獲取是在嚴(yán)格的保護和管控下進行的[43]。除了一般的數(shù)據(jù)保護條例之外，教育部門的政策制定者還需深入理解人工智能在教育中應(yīng)用引發(fā)的獨特倫理問題，進一步為規(guī)范學(xué)習(xí)者數(shù)據(jù)使用、防止算法歧視、遏制侵入性人工智能工具、提升人工智能學(xué)習(xí)環(huán)境下人類的能動性提供實踐性指導(dǎo)。為此，教科文組織推動成員國采納國際法規(guī)以及加強各國針對人工智能在教育中應(yīng)用的治理能力至關(guān)重要。
2020年開始的新冠大流行驅(qū)使跨政府治理體、主權(quán)國家公共治理體和各獨立的公民用戶團體應(yīng)急性、全方位地采納數(shù)字化平臺支持疫情期間的遠程辦公，這種對數(shù)字化工作手段的依賴在后新冠疫情時期會更加深化和泛化。智能化數(shù)字平臺的成熟與新冠疫情助推的數(shù)字平臺普及應(yīng)用在2020年發(fā)生了歷史性的重疊，這一年可被視為跨政府治理體、主權(quán)國家公共治理體、數(shù)字化私有治理體和公民社會自發(fā)治理體構(gòu)成的多元全球治理格局的元年(如圖4所示)。未來一段歷史時期，對任何領(lǐng)域全球治理的分析都須以這些治理主體之間的張力和互動關(guān)系為基礎(chǔ)。
圖4 多元化全球治理主體
五、教科文組織全球教育治理的可持續(xù)性與本土價值
全球治理以及全球教育治理有其產(chǎn)生的歷史必然性，但具體治理體制有很強的人為設(shè)定性和強勢群體統(tǒng)治性。需要從歷史發(fā)展的角度審視教科文組織長期存在的價值和持續(xù)存在的根基所在，同時從原生態(tài)文化和知識體系及本國利益出發(fā)，自信而平等地參與協(xié)商對話，在全球共治體中確立合理的國際位置，發(fā)揮有本土文化特色、為本土發(fā)展所需、與本國發(fā)展水平相配的治理角色。
(一)教科文組織的長期全球治理價值：提供答案還是成為問題？
教科文組織發(fā)展至今，對全球治理最大的價值是，為人類謀求可持續(xù)發(fā)展的公共利益，確?？蓪崿F(xiàn)的共同利益，提供了人文主義的發(fā)展底座。面對日益急迫且不可控的全球性挑戰(zhàn)，該組織能否對人文主義理念持續(xù)進行內(nèi)涵和外延的拓展與蛻變，并不斷結(jié)合新挑戰(zhàn)進行領(lǐng)域性釋義和應(yīng)用原則的迭代更新，將在很大程度上決定全球治理是否還需要這個組織的存在。
同時，該組織實施的項目、設(shè)立的各類國際間網(wǎng)絡(luò)，每時每刻都在裂變和擴張。但治理能力和治理規(guī)模之間的矛盾是復(fù)雜治理體中最永恒和最核心的矛盾。管理無序的擴張，在資源短缺的現(xiàn)狀下無法維持有效且高效的內(nèi)治和外治。短期規(guī)模膨脹的虛榮會暫時掩蓋其深層治理矛盾，也會局部掩蓋其與兒基會、全球教育伙伴基金等相比的資源極端匱乏短板。當(dāng)未來真正的歷史危機來臨時，這些深層矛盾或短板或?qū)⒊蔀閷?dǎo)致該治理體制崩塌的誘因?，F(xiàn)已確立的理念和人文領(lǐng)域的國際協(xié)商共治體制，是能在更大程度上引領(lǐng)各國不斷探索解決全球挑戰(zhàn)所需的人文指導(dǎo)原則和答案？還是其自身的官僚沉疴會最終使其成為制約全球治理效率的癥結(jié)所在而被各國拋棄？也將在很大決定這個組織的興衰存亡。
(二)如何平等開放地借鑒教科文組織倡導(dǎo)的平等開放理念和文獻？
人與人之間的平等、國家與國家或文化族群與文化族群之間的平等，是教科文組織人文主義理念一以貫之的根基。中國研究界和教育實踐人員，應(yīng)該堅信本土文化、本土教育理念和本土教育成就的本體價值以及對其他國家和族群的發(fā)生認(rèn)識論借鑒價值，應(yīng)采取平視、批判的話語體系介紹教科文組織及其成果文件，全面消除媒體和學(xué)術(shù)界仰視教科文組織的話語體系積弊，尤其應(yīng)避免將教科文組織的全球治理地位威權(quán)化及在借鑒其文獻時教條化。
在借鑒教科文組織發(fā)布的很多標(biāo)準(zhǔn)性、法律綁定文件或標(biāo)準(zhǔn)框架時，必須考慮這些文件產(chǎn)生的背景及其所針對的人群和需求，批判性地考察其是否適合中國的發(fā)展現(xiàn)狀。因為需要考慮到其他發(fā)展中國家的發(fā)展現(xiàn)狀，該組織近期的很多文件存在越來越多滯后于中國發(fā)展階段的個例。對其進行仰視性的參考并用來機械指導(dǎo)本國實踐，有時會導(dǎo)致開歷史倒車。比如，在中小學(xué)教師教育信息技術(shù)能力標(biāo)準(zhǔn)制定方面，中國的標(biāo)準(zhǔn)制定和執(zhí)行已超越教科文組織的《教師信息技術(shù)能力框架》兩到三個階段，斷不可因借鑒教科文組織的文獻而指導(dǎo)中國教師培訓(xùn)界開倒車。另外，教科文組織倡導(dǎo)的媒體和信息素養(yǎng)(Media and Information Literacy)源起于針對媒體工作者的一般性的通過媒體搜集和處理信息的素養(yǎng)，其初衷并非為中小學(xué)信息技術(shù)課程提供指導(dǎo)框架，只是在近一兩年才試圖介紹給欠發(fā)達國家中小學(xué)作為借鑒資料。中國的中小學(xué)信息技術(shù)課程(現(xiàn)為“信息科技”課程)的標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)和實施已達到國際領(lǐng)先水平。在這一背景下，上述素養(yǎng)框架可供中國中小學(xué)課程作為邊緣性的參考文獻，大可不必用該框架作為定義中小學(xué)信息科技課程的權(quán)威文獻，更不該盲目用其中的概念重新定義中國信息科技課程的培養(yǎng)目標(biāo)。
另外，教科文組織倡導(dǎo)的理念、公約和全球報告等，日益強調(diào)開放性和共享性，比如《開放教育資源建議書》和《開放科學(xué)建議書》。有關(guān)全球報告也從此前試圖提供全球發(fā)展方向，發(fā)展到日益強調(diào)開放對話的過程重于結(jié)果性指導(dǎo)方向的階段，比如，2021版的未來教育報告(Reimagining Our Futures Together: A New Social Contract for Education)的主要價值在于其對各界、各國意見廣泛而開放性的咨詢，并在此基礎(chǔ)上盡可能詳盡地提出人類面臨的問題以及各界應(yīng)在教育領(lǐng)域協(xié)商達成的共識。文件本身的目的已脫離提供經(jīng)典教育發(fā)展指南的歷史立意，試圖從中找尋權(quán)威指導(dǎo)可能成為徒勞。確立一個國際權(quán)威機構(gòu)并從中引經(jīng)據(jù)典證立自己的觀點，或用拿來主義引用教科文組織的文獻應(yīng)該成為過去。中國學(xué)界和實踐界必須過渡到以平等心態(tài)融入全球教育共同體的協(xié)商對話中，也唯此，才能發(fā)揮教科文組織理念引領(lǐng)的核心價值。
(三)中國與教科文組織的全球教育治理：何時從優(yōu)秀答題生變?yōu)榭脊伲?/h3>
一直以來，中國政府、學(xué)界和民間團體都竭盡所能地支持教科文組織的發(fā)展并積極參與相關(guān)治理活動，是教科文組織治理體系中優(yōu)秀的實踐者和答題生。但由于該組織的組織結(jié)構(gòu)體制和治理機制的始作俑者多為西方國家或其結(jié)盟國家集團，中國的參與人員和機構(gòu)對其不具備本源意義的理解和實踐解讀。中國的局內(nèi)參與人員和局外研究人員，仍需不斷加深對該組織治理本質(zhì)和治理體制的理解和研究，對其加速更新的結(jié)構(gòu)調(diào)整和組織裂變要有動態(tài)的追蹤。尤其需要注意兩個方面：第一，應(yīng)研究去國家中心主義趨勢中全球治理體的力量對比、現(xiàn)階段的動態(tài)對峙以及下階段的新穩(wěn)態(tài)格局，關(guān)注這些變化對全球治理和本國治理的現(xiàn)實意義，做出理論預(yù)測、政策應(yīng)對和國際協(xié)商預(yù)案；第二，應(yīng)密切追蹤人文主義理念的更新?lián)Q代及其對教育、科學(xué)、技術(shù)、文化等不同領(lǐng)域的現(xiàn)實及長遠影響。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合中國本土文化和本土發(fā)展經(jīng)驗，主動探索具有全球引領(lǐng)意義的人文主義新發(fā)展方向或其他前瞻性理念的建構(gòu)、解讀和國際交流，逐步從國際規(guī)則的答題者轉(zhuǎn)變?yōu)榕c中國發(fā)展地位相匹配的治理理念的發(fā)問者和治理規(guī)則的考官。
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