滕文標(biāo)

內(nèi)容提要：區(qū)際利益補(bǔ)償，是近年來中央積極推進(jìn)的治理機(jī)制，其建立在區(qū)域外部性理論基礎(chǔ)之上。通過考察外部性的治理方式可知，“庇古稅”模式和“科斯模型”均具有理論可行性。而選擇何種模型，往往與一國之財(cái)政體制密切相關(guān)。我國基于現(xiàn)行財(cái)政體制所選擇的“縱向轉(zhuǎn)移支付”，是一種不完整的“庇古稅”模式。這一現(xiàn)實(shí)決定了目前所試點(diǎn)的區(qū)際利益補(bǔ)償，只是對(duì)既有責(zé)任邏輯的另一種加持，導(dǎo)致區(qū)際利益補(bǔ)償存在著補(bǔ)償動(dòng)力不足、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低下、補(bǔ)償范圍狹小等問題，應(yīng)當(dāng)回歸到權(quán)利思維邏輯中。而要構(gòu)建權(quán)利邏輯下的區(qū)際利益補(bǔ)償，需要對(duì)財(cái)政體制進(jìn)行改革，包括事權(quán)的細(xì)化以明確補(bǔ)償范圍；財(cái)權(quán)（力）的差異化配置以增強(qiáng)補(bǔ)償能力；轉(zhuǎn)移支付制度的多維度完善以規(guī)范補(bǔ)償體系，最終構(gòu)建起“中央與地方”之間的三角財(cái)政關(guān)系。在這一基礎(chǔ)之上，區(qū)際利益補(bǔ)償才能調(diào)整適應(yīng)理論界所設(shè)計(jì)的權(quán)利化補(bǔ)償機(jī)制。

一、問題緣起：區(qū)際利益補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐困局

近年來，隨著國家主體功能區(qū)規(guī)劃的落地，區(qū)際利益補(bǔ)償在不少領(lǐng)域中被廣泛討論。2010 年國務(wù)院印發(fā)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，首次提出鼓勵(lì)探索生態(tài)環(huán)境受益地區(qū)對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償。2013 年黨的十八屆三中全會(huì)正式提出要“推動(dòng)地區(qū)間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度”。此后，這種補(bǔ)償機(jī)制，開始逐漸突破流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶臻g，在其他生態(tài)受益區(qū)與生態(tài)保護(hù)區(qū)、糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)、資源輸出地與輸入地等區(qū)域間進(jìn)行嘗試。區(qū)際利益補(bǔ)償被賦予了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要功能。所謂區(qū)際利益補(bǔ)償，是在損益關(guān)系明確的主體之間發(fā)生的利益補(bǔ)償關(guān)系。以財(cái)政資金轉(zhuǎn)移進(jìn)行的補(bǔ)償，是目前最為重要的補(bǔ)償形式。

考察我國的區(qū)際利益補(bǔ)償實(shí)踐，可以發(fā)現(xiàn)各方對(duì)區(qū)際利益補(bǔ)償存在著認(rèn)識(shí)差異。以流域生態(tài)補(bǔ)償為例，中央強(qiáng)調(diào)上下游之間實(shí)行“雙向補(bǔ)償”。①財(cái)政部等：《關(guān)于加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的指導(dǎo)意見》（財(cái)建〔2016〕928 號(hào)），2016-12-20。但是在地方層面，貴州省實(shí)行由上游地區(qū)補(bǔ)償下游地區(qū)的“單向補(bǔ)償”形式；②貴州省人民政府辦公廳：《貴州省赤水河等流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償辦法》（黔府辦發(fā)〔2020〕32 號(hào)），2021-01-13。安徽省、江蘇省等則實(shí)行“雙向補(bǔ)償”，即“誰達(dá)標(biāo)誰受益，誰超標(biāo)誰賠付”。①江蘇省人民政府辦公廳：《江蘇省水環(huán)境區(qū)域補(bǔ)償實(shí)施辦法（試行）》（蘇政辦發(fā)〔2013〕195 號(hào)），2013-12-31。還有天津市則實(shí)行區(qū)級(jí)排名獎(jiǎng)懲機(jī)制②天津市人民政府辦公廳：《關(guān)于印發(fā)天津市水環(huán)境區(qū)域補(bǔ)償辦法的通知》（津政辦發(fā)〔2018〕3 號(hào)），2018-01-20。。又如，區(qū)際利益補(bǔ)償在糧食主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)之間、資源輸出地與輸入地之間的試點(diǎn)，遠(yuǎn)沒有流域生態(tài)補(bǔ)償開展的順利，這也不禁讓人反思，這些領(lǐng)域的特殊性在哪，為何難以推進(jìn)？再如，雖有從縱向轉(zhuǎn)移支付不足的角度論證橫向補(bǔ)償?shù)谋匾?，但在最初推進(jìn)流域補(bǔ)償試點(diǎn)時(shí)就有觀點(diǎn)認(rèn)為，地方政府已經(jīng)上繳稅費(fèi)，中央也通過轉(zhuǎn)移支付對(duì)其進(jìn)行了補(bǔ)償，沒有理由再進(jìn)行重復(fù)補(bǔ)償。

可見，在當(dāng)前的體制環(huán)境下，對(duì)區(qū)際利益補(bǔ)償?shù)陌l(fā)生機(jī)理缺乏統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。即使近年來學(xué)界通過“區(qū)際公平”“區(qū)際發(fā)展權(quán)”等為區(qū)際利益補(bǔ)償加注理論支持（陳婉玲，2020），但從理論走向?qū)嵺`，顯然還需要更大的努力。這其中，財(cái)政體制是一項(xiàng)關(guān)鍵影響因素。因而在“區(qū)際利益補(bǔ)償權(quán)”證立后，還需要進(jìn)一步研究的議題是，此種補(bǔ)償通過怎樣的形式來實(shí)現(xiàn)，如何與傳統(tǒng)補(bǔ)償形式相協(xié)調(diào)。從目前的理論研究來看，學(xué)界對(duì)此關(guān)注并不多。本文嘗試從財(cái)政體制的角度切入，試圖對(duì)這一問題加以分析，以推動(dòng)建立準(zhǔn)市場(chǎng)化、法治化、權(quán)利化的區(qū)際利益補(bǔ)償制度。

二、區(qū)際利益補(bǔ)償與財(cái)政體制聯(lián)結(jié)：區(qū)域外部性理論的視角

財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，是連接政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等子系統(tǒng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)（李煒光，2014）。所謂財(cái)政體制，即政府間財(cái)政關(guān)系的制度安排，財(cái)權(quán)、事權(quán)和財(cái)力是財(cái)政體制的三要素（高利紅，2016）。財(cái)政體制對(duì)區(qū)際利益補(bǔ)償?shù)挠绊?，主要體現(xiàn)為，事權(quán)的劃分和執(zhí)行方式直接影響補(bǔ)償范圍，財(cái)權(quán)的劃分和自主能力則會(huì)影響補(bǔ)償?shù)膭?dòng)力，而財(cái)力是補(bǔ)償量化的基礎(chǔ)。因此，對(duì)于區(qū)際利益補(bǔ)償而言，跳脫出簡(jiǎn)單的財(cái)力配置思路，是財(cái)政體制視角下認(rèn)識(shí)區(qū)際利益補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)。

（一）區(qū)際利益補(bǔ)償與區(qū)域外部性理論

從實(shí)踐來看，區(qū)際利益補(bǔ)償?shù)某霈F(xiàn)，往往建立在彼此聯(lián)系的主體間的需求差異上。例如在水資源利用補(bǔ)償上，北京與河北在2007 年簽訂備忘錄，由北京市提供部分資金支持密云水庫上游縣市建設(shè)水源生態(tài)林，并且為上游地區(qū)農(nóng)民“稻改旱”提供收益損失補(bǔ)償。其關(guān)鍵在于密云水庫對(duì)北京市供水的重要性。水環(huán)境補(bǔ)償?shù)某霈F(xiàn)，直接原因也在于下游地區(qū)無法忍受水污染狀況。以新安江流域生態(tài)補(bǔ)償為例，由于新安江安徽段年均出境水量占比大，上游來水直接決定了下游水庫的水環(huán)境質(zhì)量。而在2001-2008 年間，浙皖交界斷面水質(zhì)多為IV、V 類水，千島湖水質(zhì)也呈現(xiàn)惡化趨勢(shì)。為此，浙江省強(qiáng)烈要求安徽省加大保護(hù)力度，區(qū)際補(bǔ)償?shù)靡酝七M(jìn)。

可見，最初區(qū)際利益補(bǔ)償?shù)某霈F(xiàn)具有一定的現(xiàn)實(shí)需要。但其廣泛推進(jìn)仍需要從理論上找尋依據(jù)，外部性理論為此提供了基本支持。以生態(tài)環(huán)境為例，其外部性主要表現(xiàn)為三個(gè)方面：一是區(qū)域生態(tài)位置貢獻(xiàn)，二是生態(tài)富源地的生態(tài)輻射效應(yīng)，三是生態(tài)脆弱地的生態(tài)改善效應(yīng)（胡儀元，2010）。而對(duì)于區(qū)際利益補(bǔ)償?shù)陌l(fā)生而言，生態(tài)環(huán)境本身的外部性是其基礎(chǔ)，更為重要的恰恰是因?yàn)橹袊牡胤桨l(fā)展模式，這一模式將“事務(wù)外部性”進(jìn)一步轉(zhuǎn)變成為一種“區(qū)域外部性”。改革開放以來，各地方逐漸發(fā)展成為具有自主意識(shí)和自主利益的“產(chǎn)權(quán)區(qū)域”，地方經(jīng)濟(jì)利益和區(qū)域利益最大化成為地方政府發(fā)展動(dòng)力和保障動(dòng)機(jī)。與此同時(shí)，中央也相應(yīng)地把各個(gè)地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的責(zé)任分?jǐn)偨o地方政府。在這種情況下，行政區(qū)域成為地方政府一切活動(dòng)的范圍（常永智、丁四保，2013）。有學(xué)者將此種體制稱為“地方政府公司化”（宋曉梧，2014）。因而，從區(qū)域外部性理論可以看出，區(qū)際利益補(bǔ)償在中國實(shí)行的必然性。無論是中央推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，還是地方主導(dǎo)的區(qū)域一體化進(jìn)程，其并不是對(duì)“產(chǎn)權(quán)區(qū)域”的顛覆，而是對(duì)“區(qū)域外部性”的治理。將區(qū)際利益補(bǔ)償建立在區(qū)域外部性理論基礎(chǔ)上，能夠解決補(bǔ)償基礎(chǔ)的問題。

（二）基于區(qū)域外部性的區(qū)際利益補(bǔ)償方式

基于區(qū)域外部性理論而進(jìn)行的區(qū)際利益補(bǔ)償，應(yīng)當(dāng)如何實(shí)施，其實(shí)并沒有共識(shí)。西方經(jīng)濟(jì)學(xué)界對(duì)于解決外部性問題的探討，大致形成了“庇古稅”和“科斯定理”兩大模型。

所謂庇古稅，主要通過征稅和補(bǔ)貼的方式，實(shí)行外部效應(yīng)的內(nèi)部化。即對(duì)邊際私人成本小于邊際社會(huì)成本的部門實(shí)施征稅；對(duì)邊際私人收益小于邊際社會(huì)收益的部門實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)和津貼。各國普遍施行的環(huán)境保護(hù)稅，就是庇古模型的具體應(yīng)用。

而科斯定理，由科斯在1960 年發(fā)表的《社會(huì)成本問題》中提出，他認(rèn)為外部性侵害問題具有相互性，如果市場(chǎng)交易成本為零，則無論損害方是否對(duì)引起的損失負(fù)責(zé)，都可以通過市場(chǎng)交易，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)值最大化；而在考慮交易成本的情況下，合法權(quán)利的初始界定會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)制度運(yùn)行的效率產(chǎn)生影響（Coase，1960）。

將兩類模型引入?yún)^(qū)際利益補(bǔ)償中，則相對(duì)應(yīng)的就有兩種方式：一是國家（中央政府或者上級(jí)政府）對(duì)受益地區(qū)征稅，對(duì)保護(hù)地區(qū)補(bǔ)貼。另一種方式則是通過明確區(qū)域產(chǎn)權(quán)并開展市場(chǎng)交易，將外部性內(nèi)部化。

但是如同庇古稅和科斯定理存在的局限一樣，此兩類方式在適用中難免會(huì)存在困境。就第一種方式而言，首先上級(jí)政府的決策存在著較大局限，難以擁有足夠的信息制定出最優(yōu)的稅率和補(bǔ)貼，而且上級(jí)政府介入外部性進(jìn)行干預(yù)，也需要花費(fèi)成本，并且可能出現(xiàn)尋租活動(dòng)，導(dǎo)致資源的浪費(fèi)和資源配置的扭曲（沈滿洪、何靈巧，2002）。

同樣的，第二種方式，也存在假設(shè)條件過于苛刻，與現(xiàn)實(shí)不符，區(qū)域產(chǎn)權(quán)的界定相當(dāng)困難，外部作用的區(qū)域很難辨認(rèn)，或者常常涉及眾多區(qū)域。又如根據(jù)科斯定理，如果上游地區(qū)有發(fā)展權(quán)，則污染治理由下游地區(qū)支出，而如果下游地區(qū)有環(huán)境權(quán)，則污染治理應(yīng)當(dāng)由上游地區(qū)支出，兩種確權(quán)方式均能達(dá)到帕累托最優(yōu)，但是卻沒有考慮上下游之間因?yàn)榇朔N產(chǎn)權(quán)分配而帶來的收入分配格局改變。

因而在實(shí)踐中，基于區(qū)域外部性而生之區(qū)際利益補(bǔ)償，其實(shí)現(xiàn)方式，往往是在這兩種理論模型之間進(jìn)行調(diào)整，但本質(zhì)上沒有超出兩類模型機(jī)理，只不過是對(duì)部分要件的修正。例如，在區(qū)際流域補(bǔ)償上，2003 年，墨西哥實(shí)施了水文環(huán)境服務(wù)付費(fèi)項(xiàng)目，通過收取水源使用稅，為具有重要水文價(jià)值的森林生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)付費(fèi)。在哥倫比亞，考卡河流域的水源使用者要為流域的保護(hù)行為付費(fèi)（楊光梅等，2007）。美國法律也允許州政府及地方政府對(duì)其環(huán)境治理和改革的公共投入的外部性效益，可以要求其他受益方提供補(bǔ)貼或者補(bǔ)償。特拉華州流域委員會(huì)的成立，通過“州際協(xié)定”達(dá)成合意，也是一種實(shí)現(xiàn)方式（何淵，2009）。而在澳大利亞，則主要通過聯(lián)邦政府提供的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼來推進(jìn)各省流域的綜合管理工作。

由此可見，如何具體設(shè)計(jì)區(qū)際利益補(bǔ)償方式，往往是一國基于其政治體制、經(jīng)濟(jì)條件、社會(huì)環(huán)境等具體國情而選擇決策的，而在這其中，主要影響區(qū)際利益補(bǔ)償設(shè)計(jì)的因素主要有：區(qū)域外部性所涉及的主體間關(guān)系和一國的財(cái)政體制設(shè)計(jì)邏輯。當(dāng)主體間關(guān)系明確且簡(jiǎn)單時(shí)，開展“科斯模型”的條件較為適宜，市場(chǎng)化補(bǔ)償具備可行性，否則更可能會(huì)偏向“庇古稅”模型。而一國財(cái)政體制設(shè)計(jì)邏輯，則會(huì)從更加宏觀的角度影響區(qū)際利益補(bǔ)償?shù)姆绞健?/p>

（三）財(cái)政體制對(duì)區(qū)際利益補(bǔ)償?shù)挠绊?/h3>

從上述分析可見，對(duì)于區(qū)際外部性問題的解決，并不只局限于區(qū)際之間的直接補(bǔ)償形式，甚至可以不通過區(qū)際之間的補(bǔ)償來進(jìn)行，這取決于各國對(duì)區(qū)域外部性的認(rèn)識(shí)以及相應(yīng)的財(cái)政體制安排。財(cái)政體制對(duì)區(qū)際利益補(bǔ)償?shù)挠绊懀梢院?jiǎn)單地從財(cái)政體制的三要素中加以探討。

首先，在財(cái)權(quán)的劃分上，如果一國財(cái)權(quán)的劃分，具有分權(quán)屬性。地方具有完整的財(cái)政權(quán)力，那么相應(yīng)的財(cái)政來源就需要由地方自行籌集。這對(duì)區(qū)際利益補(bǔ)償產(chǎn)生的影響在于不同地區(qū)可以施行差異化的稅收或者收費(fèi)制度，以完成區(qū)際利益補(bǔ)償任務(wù)?；蛘哒f這種分權(quán)模式，更可能帶來地區(qū)間直接的區(qū)際利益補(bǔ)償。

其次，在財(cái)政事權(quán)的劃分上，如果一國之財(cái)政體制，將跨區(qū)域的具有外部性的環(huán)境、糧食、資源等財(cái)政事權(quán)，納入中央事權(quán)范圍，則無所謂區(qū)際利益補(bǔ)償，所需要關(guān)注的只是中央財(cái)政對(duì)此類事權(quán)的支出序位和支出量的差別。不過在實(shí)踐中，尤其是對(duì)于大國而言，這種劃分方式不太可行。根據(jù)事權(quán)劃分的一般理論，事權(quán)劃分往往遵循“外部性、信息復(fù)雜性、激勵(lì)相容”原則（樓繼偉，2013），這其中跨行政區(qū)環(huán)境保護(hù)被認(rèn)為是典型的共同事權(quán)，可以發(fā)揮中央的決策優(yōu)勢(shì)和地方的執(zhí)行優(yōu)勢(shì)。如此一來，區(qū)域間就會(huì)存在區(qū)際利益補(bǔ)償?shù)男枰沁@種需要并不是產(chǎn)生區(qū)際間直接補(bǔ)償?shù)某湟獥l件。

最后，在財(cái)力的劃分上，轉(zhuǎn)移支付制度作為調(diào)節(jié)財(cái)力的重要方式，會(huì)極大影響區(qū)際利益補(bǔ)償?shù)姆绞?。各國?duì)轉(zhuǎn)移支付制度的設(shè)計(jì)，往往也是見仁見智的選擇。如果選擇縱向轉(zhuǎn)移支付的模式，那么區(qū)際直接補(bǔ)償?shù)囊刖托枰c這種轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行協(xié)調(diào)，否則可能產(chǎn)生重復(fù)補(bǔ)償?shù)膯栴}。

因此，對(duì)于區(qū)際利益補(bǔ)償這一新生事物而言，如何定位并且構(gòu)建制度，需要與一國之財(cái)政體制相匹配，否則只會(huì)產(chǎn)生“南橘北枳”的負(fù)面效果。

三、財(cái)政體制設(shè)計(jì)現(xiàn)狀與區(qū)際利益補(bǔ)償定位偏差

區(qū)際利益補(bǔ)償生成與實(shí)現(xiàn)方式，往往與一國的財(cái)政體制設(shè)計(jì)密切相關(guān)?？疾煳覈呢?cái)政體制，對(duì)于準(zhǔn)確定位區(qū)際利益補(bǔ)償制度，是必要條件。在我國財(cái)政體制已經(jīng)考慮到外部性問題的財(cái)政治理現(xiàn)狀下，如何定位區(qū)際利益補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)外部性問題的協(xié)調(diào)治理，是當(dāng)前推進(jìn)區(qū)際利益補(bǔ)償制度構(gòu)建的財(cái)政基礎(chǔ)和規(guī)范邏輯。

（一）我國的財(cái)政體制設(shè)計(jì)邏輯

在改革開放后，我國逐漸形成了一種特色的地方分權(quán)模式，即在地方政府沒有獲得相對(duì)獨(dú)立的財(cái)政權(quán)的前提下，擁有了部分公共職能的事實(shí)自由處置權(quán)，建立了所謂的“中國式維護(hù)市場(chǎng)型財(cái)政聯(lián)邦主義”，從而確立了地方政府的獨(dú)立利益主體地位（葉必豐，2013）。不過這一階段并沒有轉(zhuǎn)變政府職能，政府間事權(quán)劃分自分稅制以來，改革進(jìn)展有限，基本沿襲了1993 年以前中央與地方支出劃分的格局（樓繼偉，2013）。但是這種錯(cuò)位，固化了地方獨(dú)立利益，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使得此前未系統(tǒng)考慮的區(qū)域間問題逐漸顯化。

為此，2016 年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》，明確將跨省的基本公共服務(wù)由中央與地方共同負(fù)責(zé)，并且將跨省重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)和環(huán)境保護(hù)與治理等體現(xiàn)中央戰(zhàn)略意圖、跨省且具有地域管理信息優(yōu)勢(shì)的基本公共服務(wù)確定為中央與地方共同財(cái)政事權(quán)，并明確各承擔(dān)主體的職責(zé)。對(duì)受益范圍較廣、信息相對(duì)復(fù)雜的財(cái)政事權(quán)，根據(jù)事權(quán)外溢程度，由中央和地方按比例或中央給予適當(dāng)補(bǔ)助方式承擔(dān)支出責(zé)任。

例如，在生態(tài)環(huán)境事務(wù)上，根據(jù)國務(wù)院2020 年發(fā)布的《生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》，放射性污染防治，影響較大的重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治，長(zhǎng)江、黃河等重點(diǎn)流域以及重點(diǎn)海域、影響較大的重點(diǎn)區(qū)域水污染防治等事項(xiàng)，確認(rèn)為中央與地方共同財(cái)政事權(quán)，由中央與地方共同承擔(dān)支出責(zé)任。適當(dāng)加強(qiáng)中央在長(zhǎng)江、黃河等跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理方面的事權(quán)。

而在財(cái)權(quán)和財(cái)力的配置上，就必然要求中央具有相當(dāng)?shù)呢?cái)權(quán)和財(cái)力影響地方?jīng)Q策，但是也需要賦予地方一定的財(cái)權(quán)和財(cái)力，才能發(fā)揮地方的主動(dòng)性和積極性。我國在中央與地方的財(cái)權(quán)和財(cái)力劃分上，地方自有財(cái)力與事權(quán)的匹配程度無法達(dá)到完全一致，需要中央通過轉(zhuǎn)移支付等方式來實(shí)現(xiàn)事權(quán)與財(cái)力的匹配。

最后，在轉(zhuǎn)移支付制度的設(shè)計(jì)上，均衡性轉(zhuǎn)移支付設(shè)計(jì)了“節(jié)能環(huán)保支出”類科目，包括環(huán)境保護(hù)管理事務(wù)支出、環(huán)境監(jiān)測(cè)與監(jiān)察支出、污染治理支出、自然生態(tài)保護(hù)支出、天然林保護(hù)工程支出、退耕還林支出、能源節(jié)約利用、污染減排、可再生資源和資源綜合利用等支出。而在2011 年為了配合主體功能區(qū)戰(zhàn)略，中央還設(shè)計(jì)了國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付和資源枯竭城市轉(zhuǎn)移支付。這一設(shè)計(jì)，整合了上文所言的兩個(gè)層次的財(cái)政調(diào)整制度，但是也在一定程度上混淆了這兩項(xiàng)財(cái)政調(diào)整制度的差異①從理論上看，兩個(gè)層次的財(cái)政調(diào)整，是存在差異的，第一層次的中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付，地方并不享有直接的請(qǐng)求權(quán)，而是中央基于事權(quán)與財(cái)力相匹配要求做出的權(quán)力行使行為；而第二層次的以統(tǒng)籌分配稅為核心的地方間財(cái)力調(diào)整，則相關(guān)地方可以基于標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則對(duì)這一分配稅享有請(qǐng)求權(quán)。。

因此，從當(dāng)前財(cái)政體制設(shè)計(jì)邏輯中可以看到，在治理和調(diào)節(jié)外部性問題時(shí)，遵循的是一種單一縱向的模式，即以“央地財(cái)政分權(quán)+縱向轉(zhuǎn)移支付”為邏輯主線。但是在實(shí)踐中，單一縱向模式并沒有很快實(shí)現(xiàn)區(qū)域目標(biāo)，從一定程度上也促成了“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略”的形成。分稅制改革后，地區(qū)間的財(cái)力差異并沒有因?yàn)檗D(zhuǎn)移支付的出現(xiàn)而縮小，反而出現(xiàn)了財(cái)力差距拉大的反面情況（周飛舟，2006）。每個(gè)地方的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和發(fā)展能力存在著巨大差別。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)稅源充足，能夠得到足額甚至超量的財(cái)政收入，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政資源短缺，支出壓力沉重，政府財(cái)政體系出現(xiàn)“高度累退性質(zhì)”現(xiàn)象（楊愛平，2007）。

（二）區(qū)際利益補(bǔ)償?shù)亩ㄎ慌c不足

在現(xiàn)有體制之下，我國已經(jīng)設(shè)計(jì)了外部性事務(wù)補(bǔ)償?shù)闹С鲰?xiàng)目，不足之處在于，一方面，政府間事權(quán)劃分的不清晰。盡管近年來事權(quán)劃分改革推進(jìn)迅速，但是在特定領(lǐng)域的外部性事務(wù)上，依然沒有徹底改變傳統(tǒng)的“粗線條”特征，無法對(duì)區(qū)域外部性的補(bǔ)償做出規(guī)范定位和范圍圈定。另一方面，這一體制下的利益補(bǔ)償形式，即縱向轉(zhuǎn)移支付制度，理論上其實(shí)隱含了補(bǔ)償?shù)暮x，但其在目前制度體系中的形式尚不明確。

在這一體制下，區(qū)際利益補(bǔ)償?shù)闹攸c(diǎn)并不在于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是否合理，補(bǔ)償是否實(shí)現(xiàn)了利益平衡，而是在同級(jí)地方之間建立起互相激勵(lì)和約束機(jī)制。因而這種補(bǔ)償尚不能稱之為利益補(bǔ)償，更多的只是一種“責(zé)任刺激”，以用于改變?cè)锌v向轉(zhuǎn)移支付制度存在的考核不足，地方應(yīng)付等治理難題（段鑄等，2017）。

易言之，區(qū)際利益補(bǔ)償，依然建立在政府環(huán)境責(zé)任分配基礎(chǔ)上，而不是區(qū)際利益保護(hù)的邏輯上，這從相關(guān)政策文件中亦可探得，“區(qū)域或流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的各利益相關(guān)者應(yīng)在履行環(huán)保職責(zé)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理方面的相互配合”。①國家環(huán)境保護(hù)局：《關(guān)于開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》（環(huán)發(fā)〔2007〕130 號(hào)），2007-8-24。“探索建立流域下游地區(qū)對(duì)上游地區(qū)提供優(yōu)于水環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的水資源予以補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制”。②國家發(fā)展改革委員會(huì)：《建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制行動(dòng)計(jì)劃》（發(fā)改西部〔2018〕1960 號(hào)），2018-12-28。

這種責(zé)任邏輯之下的區(qū)際利益補(bǔ)償，顯然與學(xué)界所探討的區(qū)際利益補(bǔ)償權(quán)有所偏差。而這種定位，也就能夠解釋實(shí)踐中出現(xiàn)的一些不良反應(yīng)：

首先，在補(bǔ)償動(dòng)機(jī)上，受益地區(qū)并不認(rèn)為其有義務(wù)對(duì)保護(hù)地區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償，只要國家規(guī)定的環(huán)境保護(hù)責(zé)任得到落實(shí)，繼續(xù)投入?yún)^(qū)際利益補(bǔ)償?shù)膭?dòng)力就會(huì)退減。新安江流域（第二輪）生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償本應(yīng)于2014 年即應(yīng)當(dāng)續(xù)簽，但卻拖到了2016 年，造成中間兩年的斷層便是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償權(quán)利義務(wù)的不明確，下游政府不愿意再進(jìn)行補(bǔ)償或者在資金上進(jìn)行少補(bǔ)償，最終只有在中央職能部門的引導(dǎo)下，經(jīng)過四輪談判博弈才達(dá)成一致（盧志文，2018）。

其次，在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上，無法實(shí)現(xiàn)合理補(bǔ)償，導(dǎo)致保護(hù)地區(qū)往往只能迫于政治壓力而被動(dòng)投入。目前實(shí)踐中主要采用的是以經(jīng)營成本為主的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，更多的偏重于經(jīng)濟(jì)價(jià)值，而缺少對(duì)生態(tài)價(jià)值的關(guān)注。這樣的補(bǔ)償支付標(biāo)準(zhǔn)是不科學(xué)的，不能真正補(bǔ)償上游政府保護(hù)生態(tài)環(huán)境的行為和其所放棄的發(fā)展機(jī)會(huì)，導(dǎo)致地方政府在談判中巨大的分歧。

再次，在補(bǔ)償?shù)姆秶?，?zé)任邏輯局限了區(qū)際利益補(bǔ)償?shù)姆秶?。這也在一定程度上解釋了為何在技術(shù)上具備可行性的糧食、資源領(lǐng)域的區(qū)際利益補(bǔ)償，遲遲無法開展。例如，在糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償中，學(xué)界已經(jīng)有較多的研究成果來確定補(bǔ)償?shù)貐^(qū)和標(biāo)準(zhǔn)，譬如聯(lián)合國確定的人均糧食安全標(biāo)準(zhǔn)（吳珍彩，2017）。這些方式尚未被投入試點(diǎn)，雖然可能的理由是多方面的，但也不能否認(rèn)當(dāng)前對(duì)區(qū)際利益補(bǔ)償?shù)亩ㄎ黄钜彩瞧渲兄弧?/p>

那么對(duì)于定位偏失的區(qū)際利益補(bǔ)償，應(yīng)當(dāng)怎么辦？從理論上看，可行的路徑無非上文提到的兩種：第一條路徑是取消區(qū)際利益補(bǔ)償，回歸到“縱向轉(zhuǎn)移支付”路徑上，延續(xù)地方治理責(zé)任。就當(dāng)前來看，這一條路，雖然可以通過完善財(cái)政體制，實(shí)現(xiàn)區(qū)際補(bǔ)償目的，但是無法避免傳統(tǒng)治理體制的固有弊端，無法打破傳統(tǒng)縱向科層體制存在的信息不對(duì)稱難題，也將進(jìn)一步加重上級(jí)政府的負(fù)擔(dān)，無益于地方自主和合作治理范式的形成。因此，就理順地方間關(guān)系，實(shí)現(xiàn)區(qū)際利益補(bǔ)償這一主要目標(biāo)而言，庇古模型的弊端已經(jīng)被現(xiàn)實(shí)所放大，需要通過一定的方式進(jìn)行調(diào)和。第二條路徑則是繼續(xù)區(qū)際利益補(bǔ)償，并將其定位于發(fā)展權(quán)補(bǔ)償和平衡，包括對(duì)發(fā)展機(jī)會(huì)損失、流域生態(tài)服務(wù)的價(jià)值補(bǔ)償和惠益分享等，也包括對(duì)因流域生態(tài)服務(wù)的生產(chǎn)而產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)利益損失等進(jìn)行補(bǔ)償（肖愛、李峻，2013）。流域生態(tài)補(bǔ)償不是扶貧性質(zhì)的“恩賜”，而是生態(tài)利益供給者的“應(yīng)得”（謝玲、李愛年，2016）。而要實(shí)現(xiàn)這一制度回歸，關(guān)鍵還在于財(cái)政體制的改革，需要明晰中央與地方的事權(quán)和支出責(zé)任，劃分清晰地方的財(cái)權(quán)和財(cái)力，并且設(shè)計(jì)合理的轉(zhuǎn)移支付制度。

四、財(cái)政體制改革與區(qū)際利益補(bǔ)償制度完善

我國現(xiàn)行財(cái)政體制所采取的不完整的“庇古稅”模型，無法解決區(qū)域外部性問題，而且縱向治理機(jī)制存在信息不對(duì)稱、治理單一、動(dòng)力不足等問題。不過由于目前的財(cái)政體制存在區(qū)際事權(quán)劃分不清等問題，區(qū)際利益補(bǔ)償制度只能作為一種責(zé)任刺激措施，而無法發(fā)揮其權(quán)利補(bǔ)償?shù)膽?yīng)有屬性。為此，區(qū)際利益補(bǔ)償制度的完善，首先需要對(duì)財(cái)政體制加以改革，在此基礎(chǔ)上，才能協(xié)調(diào)推進(jìn)區(qū)際利益補(bǔ)償制度的科學(xué)化、權(quán)利化和法治化。

（一）財(cái)政體制改革的基本思路：以流域生態(tài)補(bǔ)償為例

首先，在事權(quán)劃分上，根據(jù)生態(tài)科學(xué)的研究，就流域治理而言，上游地區(qū)通過諸如植樹造林、生態(tài)農(nóng)業(yè)、產(chǎn)業(yè)調(diào)整等方式改善流域治理，能夠提供諸如流域水土保持、水流調(diào)節(jié)、水質(zhì)提高、景觀價(jià)值、生態(tài)功能保護(hù)、碳固定、生物多樣性保護(hù)等生態(tài)環(huán)境服務(wù)，這其中流域治理帶來的土地利用和保持效益，由于土地的不可移動(dòng)性，其受益固定于上游地區(qū)；而水流調(diào)節(jié)、水質(zhì)提高，將是對(duì)整個(gè)流域都大有裨益的服務(wù)內(nèi)容，因此，受益者即包括了上游地區(qū)，也包括了下游地區(qū)。而生態(tài)功能、生物多樣性等服務(wù)，其受益者是范圍不確定的群體，可以由中央政府提供相應(yīng)的治理成本補(bǔ)償（Landell-Mills and Porras，2002）（見表1）。因而能夠在區(qū)際間進(jìn)行補(bǔ)償?shù)纳鷳B(tài)服務(wù)價(jià)值也并不是所有的生態(tài)服務(wù)價(jià)值，其只包括了部分內(nèi)容。

表1 流域提供的生態(tài)環(huán)境服務(wù)

當(dāng)然，可能的問題在于，這些生態(tài)服務(wù)價(jià)值是否具有可區(qū)分性和可計(jì)量性，這是過往事權(quán)和支出責(zé)任劃分無法徹底的原因所在。隨著技術(shù)的進(jìn)步，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的測(cè)算能力增進(jìn)，相應(yīng)服務(wù)價(jià)值可以測(cè)算。例如，有學(xué)者以南水北調(diào)中線工程為例，分析了2010 年水源區(qū)生態(tài)服務(wù)總價(jià)值與各功能價(jià)值，其中生態(tài)服務(wù)總價(jià)值為2724.56 億元，生物多樣性的價(jià)值為407.76 億元，氣候調(diào)節(jié)的價(jià)值為398.39 億元等（周晨等，2015）。這種價(jià)值劃分，雖然無法直接為區(qū)際補(bǔ)償提供標(biāo)準(zhǔn)和對(duì)價(jià)，但是至少能夠從整體性上為不同事權(quán)主體測(cè)算補(bǔ)償數(shù)額提供合乎比例的參考。如此，能夠在一定程度上改變目前在區(qū)際利益補(bǔ)償中無法劃分具體支出責(zé)任和實(shí)現(xiàn)利益量化的現(xiàn)實(shí)困局。

其次，區(qū)域外部性的存在，往往也決定于地理因素，因而不同區(qū)域之間本身就存在差異。例如，由于流域的“單向流動(dòng)”屬性，上游地區(qū)造成的生態(tài)問題，會(huì)直接影響到下游地區(qū)，甚至遠(yuǎn)超過對(duì)其自身的影響（楊曉萌，2013）。這種自然特殊屬性，決定了對(duì)于流域生態(tài)補(bǔ)償而言，其上下游之間并不能構(gòu)成一種自然平等地位。

通過對(duì)“共同事權(quán)”的支出責(zé)任設(shè)計(jì)，以最終實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)財(cái)力格局差異化配置。這樣的方式，對(duì)日益擴(kuò)大的地區(qū)間財(cái)力差距有一定的緩解功效。但是否可以考慮將此種地區(qū)間的財(cái)政差異延伸到前端的財(cái)權(quán)配置上。早在鄧小平同志設(shè)計(jì)“先富論”體制時(shí)，就已經(jīng)提到過“先富起來的地區(qū)多交點(diǎn)利稅，支持貧困地區(qū)的發(fā)展。”而現(xiàn)在基于區(qū)域外部性這一現(xiàn)實(shí)問題而為的財(cái)權(quán)差異化配置，在合理性和正當(dāng)性上均不成問題。學(xué)界也已經(jīng)有所論證，如葉姍教授（2015）提出的對(duì)增值稅分享規(guī)則進(jìn)行重構(gòu)，根據(jù)地區(qū)差異，劃分5 檔分享比例。又如環(huán)境保護(hù)稅和資源稅，在財(cái)政收益權(quán)的歸屬上，可以打破屬地歸屬的原則，將部分收益配置給保護(hù)地區(qū)，甚至可以直接對(duì)受益地區(qū)征收生態(tài)補(bǔ)償稅或者生態(tài)建設(shè)稅（陳瑞蓮、胡熠，2005），用于因保護(hù)生態(tài)而放棄經(jīng)濟(jì)發(fā)展而遭受損失的地區(qū)的財(cái)力返還。

最后，在轉(zhuǎn)移支付制度改革上，根據(jù)上文對(duì)流域事權(quán)的細(xì)化分析，第一，中央事權(quán)如果委托地方執(zhí)行，應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度，實(shí)現(xiàn)該部分支出責(zé)任。第二，地方之間對(duì)外溢利益的補(bǔ)償事權(quán)與支出責(zé)任，需要通過測(cè)算確定投入責(zé)任，這一環(huán)節(jié)的轉(zhuǎn)移支付，可以是直接的主體間的轉(zhuǎn)移支付，也可以是間接的由第三方組織完成的轉(zhuǎn)移支付。而結(jié)合財(cái)權(quán)（力）劃分模式的考察，這一環(huán)節(jié)的補(bǔ)償投入，實(shí)際上還牽涉到一般性的轉(zhuǎn)移支付制度以及整體性的財(cái)力限制。因?yàn)橐环矫嬗捎谥醒脒m度集權(quán)，地方財(cái)力本身受到限制；另一方面財(cái)政資源一直是一種稀缺資源，所以在財(cái)政投入順位上，會(huì)存在相機(jī)抉擇（潘佳，2017），但是中央和地方在轉(zhuǎn)移支付和直接支出的數(shù)量上，應(yīng)當(dāng)符合生態(tài)服務(wù)價(jià)值所對(duì)應(yīng)的相關(guān)比例，如此才算是在有限的財(cái)力安排中，實(shí)現(xiàn)具有科學(xué)性和合理性的區(qū)際補(bǔ)償制度，從而使中央與地方之間的關(guān)系轉(zhuǎn)換為一個(gè)穩(wěn)固的三角治理關(guān)系。

（二）區(qū)際利益補(bǔ)償?shù)闹贫韧晟?/h3>

首先，對(duì)于區(qū)際利益關(guān)系明確，主體較為簡(jiǎn)單的雙邊關(guān)系而言，準(zhǔn)市場(chǎng)的區(qū)際利益補(bǔ)償模式依然可以推行，但是應(yīng)當(dāng)改變其制度定位，關(guān)鍵就在于補(bǔ)償基礎(chǔ)和對(duì)應(yīng)轉(zhuǎn)換標(biāo)準(zhǔn)的確定。

補(bǔ)償基礎(chǔ)的確定既需要有嚴(yán)謹(jǐn)?shù)睦碚摲治?，還需要考慮流域上游為下游實(shí)際供給的生態(tài)服務(wù)價(jià)值。保證上游對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與建設(shè)所付出的成本與努力得到足額補(bǔ)償，在兼顧生態(tài)服務(wù)價(jià)值橫向補(bǔ)償效率與公平的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)流域的可持續(xù)發(fā)展（王奕淇等，2019）。而且，確立補(bǔ)償基礎(chǔ)，還離不開生態(tài)服務(wù)價(jià)值計(jì)量技術(shù)。近年來，國家組織編制生態(tài)資源資產(chǎn)負(fù)債表，則能夠?yàn)榇颂峁┫鄳?yīng)的支持，能夠作為考核評(píng)價(jià)省市橫向補(bǔ)償權(quán)利和義務(wù)的計(jì)量依據(jù)。

而通過科學(xué)確定的補(bǔ)償基礎(chǔ)，還需要通過一定的方式轉(zhuǎn)換為財(cái)政上的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。這是目前推進(jìn)區(qū)際利益補(bǔ)償?shù)碾y點(diǎn)，雖然學(xué)界有諸如條件價(jià)值法（CVM）、支付意愿法、收益還原法等多種試驗(yàn)方法，但本質(zhì)上都無法脫離主體的主觀判斷。①例如，所謂CVM 方法是通過采用問卷調(diào)查方式揭示消費(fèi)者對(duì)環(huán)境物品和服務(wù)的偏好，從而最終得到公共物品的非市場(chǎng)價(jià)值。因而這一轉(zhuǎn)換，在當(dāng)前仍然需要通過“協(xié)商妥協(xié)式”的利益讓渡方式，來實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化。

其次，對(duì)于區(qū)際利益關(guān)系明確，涉及主體較多的多邊關(guān)系而言，除了跟雙邊關(guān)系一樣的確權(quán)過程，在具體的補(bǔ)償方式設(shè)計(jì)上，可以借鑒統(tǒng)籌分配稅的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立諸如區(qū)際利益補(bǔ)償基金的方式來實(shí)現(xiàn)區(qū)際利益補(bǔ)償目標(biāo)。

該基金由特定區(qū)域內(nèi)或者特定領(lǐng)域內(nèi)受益區(qū)和提供區(qū)政府的財(cái)政資金撥付構(gòu)成，撥付比例應(yīng)當(dāng)以受益程度為主，綜合考慮人口規(guī)模、財(cái)力狀況、GDP 總值等因素的基礎(chǔ)上來確定。該基金用于區(qū)域內(nèi)的或者該領(lǐng)域內(nèi)的項(xiàng)目，例如流域生態(tài)基金，必須用于生態(tài)服務(wù)提供區(qū)的飲用水源、天然林及濕地的保護(hù)、環(huán)境治理、生態(tài)脆弱地帶的植被恢復(fù)、退耕還林、退田還湖、防沙治沙、因保護(hù)環(huán)境而關(guān)閉或外遷企業(yè)的補(bǔ)償?shù)染G色項(xiàng)目（王權(quán)典，2010）?；鸬墓芾砜梢酝ㄟ^設(shè)置理事會(huì)的方式來進(jìn)行，確保補(bǔ)償基金的保值增值（秦鵬，2005）。

其實(shí)已經(jīng)有地方通過類似方式來實(shí)現(xiàn)區(qū)際利益補(bǔ)償目標(biāo)。福建省在2017 年出臺(tái)的《重點(diǎn)流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償辦法》中，雖然繼續(xù)強(qiáng)調(diào)縱向政府的主導(dǎo)作用，但是從資金的籌集和分配上，也顯示出了區(qū)際利益補(bǔ)償?shù)囊馓N(yùn)，其規(guī)定，重點(diǎn)流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償金，主要由流域范圍內(nèi)市、縣政府及平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會(huì)集中，按照地方財(cái)政收入的一定比例和按照用水量的一定比例兩種方式籌集，不同地區(qū)的籌集比例不同。但是這一方式的不足之處在于沒有完全細(xì)化上下級(jí)政府間的生態(tài)補(bǔ)償事權(quán)，依然是以共同事權(quán)的形式來推進(jìn)，而使得這一模式延續(xù)了政策主導(dǎo)的傳統(tǒng)，權(quán)利導(dǎo)向意味不足。

再次，結(jié)合上文所言，由于整體財(cái)政能力的有限性，區(qū)際利益補(bǔ)償?shù)霓D(zhuǎn)換標(biāo)準(zhǔn)不可能是一對(duì)一的對(duì)等轉(zhuǎn)換，那么如何在實(shí)現(xiàn)一定程度的權(quán)利保障基礎(chǔ)上，進(jìn)一步激發(fā)區(qū)域?qū)ν獠啃允聞?wù)的治理熱情，離不開財(cái)政激勵(lì)措施的設(shè)計(jì)。2012 年廣東省出臺(tái)的《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償辦法》，就設(shè)置了激勵(lì)性補(bǔ)償。該補(bǔ)償部分根據(jù)基礎(chǔ)性補(bǔ)償和縣（市）的生態(tài)指標(biāo)考核情況計(jì)算確定。生態(tài)保護(hù)指標(biāo)綜合增長(zhǎng)率越高，獲得的激勵(lì)性補(bǔ)償越多。近年來中央政府也設(shè)置了類似的獎(jiǎng)勵(lì)措施。例如自農(nóng)業(yè)稅取消后，中央為調(diào)動(dòng)產(chǎn)糧大省的積極性，設(shè)立財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)政策，對(duì)符合規(guī)定的產(chǎn)糧大縣、產(chǎn)油大縣、商品糧大縣等給予獎(jiǎng)勵(lì)。但是這種獎(jiǎng)勵(lì)措施并不足以緩解產(chǎn)糧大縣財(cái)政壓力。據(jù)2015 年調(diào)查報(bào)告，中國800 個(gè)產(chǎn)糧大縣中國家級(jí)貧困縣達(dá)105 個(gè)，很多產(chǎn)糧大縣仍是財(cái)政窮縣或者小縣，出現(xiàn)糧食貢獻(xiàn)越大、地方財(cái)政收入越少、地方經(jīng)濟(jì)越落后的怪圈（建議調(diào)研組，2015）。

最后，突破簡(jiǎn)單的唯財(cái)政資金補(bǔ)償方式，也是推動(dòng)區(qū)際利益補(bǔ)償更加健康穩(wěn)定發(fā)展的必然要求。而如果形成多元利益補(bǔ)償方式，那么單純“價(jià)值對(duì)應(yīng)”的計(jì)數(shù)就會(huì)變得更加復(fù)雜而困難。此時(shí)，如果繼續(xù)固守于所謂的利益補(bǔ)償對(duì)價(jià)，顯然不利于社會(huì)整體利益的增進(jìn)，反而可能產(chǎn)生新的地區(qū)封鎖和地方利益保護(hù)。因此，這個(gè)階段的區(qū)際利益補(bǔ)償，可能需要適度淡化利益補(bǔ)償?shù)摹敖灰住睂傩浴２贿^，這一制度設(shè)計(jì)，顯然是一個(gè)長(zhǎng)期的漸進(jìn)發(fā)展的過程，不能因此就否定當(dāng)前階段的區(qū)際利益補(bǔ)償權(quán)利和制度設(shè)計(jì)。

五、結(jié) 論

以財(cái)政資金為主要補(bǔ)償方式的區(qū)際利益補(bǔ)償，與財(cái)政體制有著密切關(guān)聯(lián)。由于財(cái)政體制構(gòu)建在先，新生的區(qū)際利益補(bǔ)償制度設(shè)計(jì)，自然會(huì)受到財(cái)政體制的限制。區(qū)際利益補(bǔ)償?shù)陌l(fā)生，是區(qū)域外部性的要求，而對(duì)此種外部性的治理，可以通過上級(jí)政府的調(diào)節(jié)，也可以通過確定產(chǎn)權(quán)而由地方之間進(jìn)行協(xié)商。但是通過考察中國的財(cái)政體制可知，中國目前傳統(tǒng)的區(qū)際利益補(bǔ)償，是通過上級(jí)政府調(diào)節(jié)實(shí)現(xiàn)的，在這一基礎(chǔ)上繼續(xù)加入直接的區(qū)際利益補(bǔ)償，就會(huì)存在適用區(qū)分的問題。由于財(cái)政體制設(shè)計(jì)的不夠完善，區(qū)際利益補(bǔ)償在當(dāng)前體制下只是對(duì)傳統(tǒng)區(qū)域治理責(zé)任邏輯的一種延續(xù)，是在縱向機(jī)制無法發(fā)揮出應(yīng)有功效的情況下，不得不采取的治理策略。這也決定了目前的區(qū)際利益補(bǔ)償具有較大的制度不確定性，無法為區(qū)際間關(guān)系提供穩(wěn)定的制度支撐。為此，我國需要對(duì)財(cái)政體制進(jìn)行完善，以為區(qū)際利益補(bǔ)償提供相對(duì)獨(dú)立的制度空間。