馮 超 袁曉華 王 琦 周 楠

內(nèi)容提要：碳定價被認為是實現(xiàn)氣候目標最有效的市場化途徑。英國為填補歐盟碳排放交易體系（EU ETS）配額價格過低的缺陷，實現(xiàn)其低碳投資目標，于2013 年引入了碳底價機制。本文通過深入分析英國碳底價政策實施經(jīng)驗，包括政策實施背景、運行機制、費率設(shè)定、稅收收入和配套措施等主要內(nèi)容，及實施成效與爭議，在分析我國碳市場運行初期面臨的交易不活躍、碳價水平不穩(wěn)定等問題基礎(chǔ)上，提出我國可視情況引入碳底價政策，建立合理碳交易收入利用機制及加強政策協(xié)同等建議，以期為我國進一步完善全國碳市場建設(shè)提供有益參考與借鑒。

碳定價是實現(xiàn)氣候目標最有效的市場化途徑。當前，全球已有64 個國家和地區(qū)通過實施碳市場或碳稅機制實現(xiàn)了碳定價。我國碳市場建設(shè)起始于2011 年確立的七省市碳交易試點，并于2021年7 月16 日啟動運行了全國碳排放權(quán)交易市場。如何形成有效合理的碳價，將成為未來成功運行全國碳市場必須探索的關(guān)鍵問題之一。經(jīng)梳理全球主要經(jīng)濟體碳定價特別是碳市場交易機制，我們認為，英國碳市場實施的“碳底價”（Carbon Price Floor，CPF）機制有助于調(diào)節(jié)碳市場價格形成機制、維持碳市場平穩(wěn)運行、穩(wěn)定低碳投資成本收益預(yù)期，現(xiàn)階段對完善我國碳定價機制具有一定的借鑒意義。

一、英國碳底價政策概況

實施背景。英國承諾從2024 年10 月1 日起，關(guān)閉所有燃煤電廠，主要通過氣候變化稅和碳底價等政策措施維持合理碳價水平以實現(xiàn)這一目標。脫歐前，英國的碳定價工具主要是歐盟碳排放交易體系（EU ETS）配額價格，但在EU ETS 第二階段（2005-2012）后期，經(jīng)濟衰退和配額超額分配導(dǎo)致價格暴跌，至2012 年碳配額平均交易價格僅為7 歐元（鄭爽和張敏思，2013），不利于英國實現(xiàn)低碳投資的目標。鑒此，英國于2013 年單方面引入碳底價機制，通過設(shè)置最低碳交易價格，為電力生產(chǎn)行業(yè)的碳排放成本劃定下限，填補EU ETS 配額價格過低的缺陷。

運行機制。CPF 的征稅對象是用于發(fā)電的化石燃料，由EU ETS 配額價格和碳價支持機制（CPS）費率組成。當EU ETS 配額價格低于碳底價時，則額外征收CPS 以補足價差；當配額價格高于碳底價時，則不征收CPS。2013 年，英國政府將CPF 價格設(shè)為每噸二氧化碳當量（用作比較不同溫室氣體排放的量度單位）9 英鎊，并計劃逐年上調(diào)價格，2020 年漲至30 英鎊/噸CO2。但EU ETS 碳價長期低于預(yù)期，導(dǎo)致英國能源用戶比國外競爭對手負擔(dān)更高的能源成本，因此，英國政府在2014 年預(yù)算中宣布，2016 年至2020 年期間的CPS 底價最高不得超過18 英鎊/ 噸CO2，并表示，英國企業(yè)可以在2018/19 財年前節(jié)省約40 億英鎊，當年節(jié)省可超過15 億英鎊，同年單個家庭能源消費可減少約15 英鎊。2016 年預(yù)算將這一價格鎖定期延長至2021 年。隨著2021 年英國正式啟動英國碳排放交易體系（UK ETS），碳價格設(shè)定為22 英鎊/噸CO2。

費率設(shè)定。CPS 費率由英國財政部提前三年制定，根據(jù)不同類型燃料發(fā)電的每千瓦時價格（英鎊/千瓦時）給出相應(yīng)碳排放系數(shù)，再將該系數(shù)乘以政府目標碳價與市場碳價之差得出CPS 費率。這意味著，具有較高排放因子的煤炭等化石燃料將排放更多的二氧化碳，因此將征收更多費用。在2011 年、2012 年和2013 年的預(yù)算中，英國政府確認了 2013-2014 年至 2015-2016 年的 CPS 費率，并在2013 年列出了2016-2017 年至2017-2018 年的指示性費率，見表1。

表1 2014 年預(yù)算鎖定價格前設(shè)定的CPS 費率

稅收收入。CPF 的稅收收入由英國財政部保管。在2014/15 財年至2016/17 財年，CPF 稅收收入連續(xù)3 年超過10 億英鎊。根據(jù)英國氣候變化委員會的預(yù)測，由于英國政府在2014 年的預(yù)算中將2016/17 財年后的CPS 費率鎖定在了18 英鎊，該收入呈逐年下降趨勢。

表2 氣候變化稅收入 單位：10 億英鎊

配套措施。2015 年工程師雇主聯(lián)合會（EEF）發(fā)布了一份關(guān)于工業(yè)脫碳政策的報告，建議廢除碳底價政策。主要原因是鋼鐵、化工、制磚和工程等能源密集型行業(yè)碳排放量大，減排成本高，對碳底價政策較為敏感。根據(jù)英國能源和氣候變化司（Department of Energy&Climate Change，以下簡稱DECC）2014 年的報告，能源成本約占企業(yè)平均運營成本的3%，CPF、EU ETS 和可再生能源配額等政策成本占比不到1%。但由于2005 年以來，企業(yè)能源支出和消耗量一直在穩(wěn)步增長，且鋼鐵、化工、制磚和工程等能源密集型行業(yè)（EIIs）的能源成本占總附加值的比重較高，能源成本的增加對氣候政策更為敏感。因此，為避免發(fā)生“碳泄漏”①碳泄露是指一國采用較嚴格的氣候政策促進減排，導(dǎo)致另一國的溫室氣體排放量增加的情況。，英國和歐盟均出臺相關(guān)產(chǎn)業(yè)支持計劃，減輕能源密集型行業(yè)的減排壓力，維護其市場競爭力。

一是推出一攬子補償措施。2011 年以來，英國政府先后推出兩項能源密集型行業(yè)的補貼計劃，包括2011-2020 年每年撥付2.5 億英鎊，以補貼碳底價政策為相關(guān)行業(yè)帶來的新增間接成本；2016-2020 年，將每年對能源密集型行業(yè)的補償總額度增加至5 億英鎊，以補貼企業(yè)因可再生能源配額、可再生能源小規(guī)模上網(wǎng)電價等政策帶來的額外電力成本。

二是制定碳泄漏高風(fēng)險行業(yè)清單，并向其分配更高比例的免費配額。為保障歐盟碳排放交易體系覆蓋行業(yè)企業(yè)的國際競爭力，歐盟梳理了一份可能面臨碳泄漏風(fēng)險的行業(yè)清單，涵蓋水泥、鋼、精煉廠、有機化學(xué)品等169 個部門，并在EU ETS 第三階段（2013-2020 年）為這些部門分配更高比例的免費配額。碳泄漏風(fēng)險的判別標準包括：實施ETS 指令引起的直接和間接生產(chǎn)成本增幅超過5%；該部門與非歐盟國家的貿(mào)易強度超過10%，且直接和間接額外成本之和占比超過30%；該部門與非歐盟國家貿(mào)易強度超過30%。

二、碳底價的實施成效、爭議、前景與啟示

（一）碳底價政策實施帶來一系列積極成效

碳底價具有透明性和可預(yù)測性，有助于投資者和消費者向低碳解決方案的可持續(xù)轉(zhuǎn)變。歐洲知名智庫布魯蓋爾則呼吁歐盟實施碳底價，以借此有效落實歐洲綠色新政。而法國已于2018 年呼吁歐盟實施包括碳底價在內(nèi)的碳定價政策，并獲得荷蘭、瑞典、西班牙等國支持；德國非政府組織、學(xué)界等也開始建議政府實施碳底價；荷蘭則于2019 年起醞釀實施碳底價，可見該政策已獲得廣泛認可。

從英國實施碳底價政策情況來看，經(jīng)過多年實踐取得了積極的成效。一是有效降低煤炭消費，持續(xù)促進減排。英國政府曾在2017 年秋季預(yù)算中聲明，將以總碳價為目標，直到不再使用不含碳捕捉封存與利用（CCUS）技術(shù)的煤炭。世行支持的一項研究指出，歐盟2016 年碳排放量的減少（-2.4%）主要是由于英國施行了碳底價政策，英國在EU ETS 配額外追加的18 英鎊每噸碳排放價格導(dǎo)致煤碳發(fā)電廠減排58%（World Bank，2016）。2020 年碳底價機制促使英國碳排放總量下降超30%，英國大規(guī)模煤炭發(fā)電逐漸被天然氣發(fā)電、風(fēng)電和太陽能等可再生能源替代。根據(jù)英國官方數(shù)據(jù)，其煤電在電力系統(tǒng)中的占比已從2012 年的40%迅速降至2020 年的1.8%，同時期，風(fēng)電和太陽能發(fā)電量占比從2%增長到28%，在實現(xiàn)退煤減排的同時，保障了電力供應(yīng)。二是穩(wěn)定了市場低碳投資預(yù)期，加速清潔能源轉(zhuǎn)型。英國政府曾就CPF 的預(yù)期效益提出了相應(yīng)目標，從長期來看，30 英鎊/噸CO2將在鼓勵投資和不損害英國工業(yè)競爭力間取得平衡，如果碳底價從2020 年的30 英鎊/噸CO2上升到2030 年的 70 英鎊/噸 CO2，將推動300～400 億英鎊的低碳發(fā)電投資，相當于 7.5～9.3GW 的新能源發(fā)電裝機容量。實踐表明，近10 年英國在可再生能源、核能、碳捕獲和儲存等方面的投資已超過420 億英鎊；2020 年，英國的可再生能源發(fā)電量首次超過化石燃料達到43%，2010 年這一數(shù)值僅為7.2%。

（二）不同機構(gòu)對碳底價政策實施仍有爭議

一是碳底價政策缺乏長期確定性。DECC 在2016 年指出，能源項目投資周期多達幾年甚至幾十年，投資者需要在整個項目周期內(nèi)清晰了解相關(guān)政策框架，但由于CPF 最長只提供未來3 年的碳底價，因此，這一機制無法滿足低碳投資者所需要的長期確定性（Sandbag，2016）。尤其是此前英國政府一直未公布2020 年后的碳底價信息，曾有觀察者將這一政策描述為2020 年的“政策懸崖”。為此，Drax、SSE、VPI Immingham 和InterGen 等四家英國能源公司曾于2017 年致信財政大臣，要求明確2021 年后的碳底價政策框架。二是碳底價稅收收入用途不合理。每財年高達10 億英鎊的碳底價稅收收入全部歸入財政，有環(huán)境組織對此提出批評，認為碳底價的稅收收入應(yīng)直接用于支持可再生能源。三是增加家庭能源消費支出。2012 年，消費者權(quán)益組織曾表示CPF 會因能源價格上漲影響低收入家庭，呼吁政府轉(zhuǎn)向強化EU ETS 的作用。2016 年，政策研究中心也發(fā)表了一篇經(jīng)濟簡報，評估了2020/21 財年CPF 政策帶來的家庭能源消費直接和間接成本，并呼吁政府經(jīng)濟審查碳底價政策帶來的損害①Factcheck，“The carbon floor price and household energy bills，”https：//www.carbonbrief.org/factcheck-carbon-loorprice-household-energy-bills.。但在2014 年，DECC 的研究指出，家庭能源成本受能源批發(fā)價格、能源輸配成本、供應(yīng)商成本和利潤、能源和氣候政策等的綜合影響，其中受能源批發(fā)價格影響最大，而能源和氣候政策影響占比僅為5%（DECC，2014）。根據(jù)DECC 發(fā)布的研究成果，假設(shè)碳底價鎖定期持續(xù)到2020/21 財年，并在2030 年提高到 70 英鎊 / 噸CO2，則 CPF 對 2014 年普通家庭的影響將從14 英鎊 / 年上升到2020 年30 英鎊/年、2030 年80 英鎊/年。四是多種氣候與能源政策相互作用導(dǎo)致難以實現(xiàn)最低成本減排。Dieter Helm 在《能源成本評估》中指出，實現(xiàn)減排成本最小化的方法是整個經(jīng)濟體有統(tǒng)一明確的碳定價（Helm，2017）。當前，英國實施了CPF、UK ETS、氣候變化稅（CCL）隱含碳價和燃油稅等多種碳定價政策，這些政策尚缺乏有效的調(diào)整機制，無法與2050 年凈零排放目標相匹配。同時，不同政策間的重疊帶來政策替代效應(yīng)，影響了政策的實際效率，難以實現(xiàn)最低成本減排。

（三）未來碳底價政策仍將在兩方面發(fā)揮重要性推動作用

一是保障如期實現(xiàn)煤炭淘汰目標。自2016 年以來，發(fā)電企業(yè)、行業(yè)智庫和政府機構(gòu)等均提出保持CPF 政策的延續(xù)性。如，2016 年，Policy Exchange 發(fā)布了一份碳定價研究報告，建議政府保留CPF直至煤電完全退出電力系統(tǒng)（Howard，2016）；能源公司SSE 和Drax 也于同年表達了對CPF 政策的支持，并敦促政府將這一機制至少維持到2025 年；2017 年，Aurora 能源研究所發(fā)布研究報告②Aurora Energy Research，“The carbon price thaw：Post-freeze future of the GB carbon price，”O(jiān)ctober 2017，https：//www.auroraer.com/wp-content/uploads/2017/10/GM-CPS-final_publication_Nonsubscribers.pdf.，認為如果不提高碳價，逐步淘汰不含CCUS 技術(shù)的煤炭發(fā)電可能面臨挑戰(zhàn)。英國政府在2018 年回復(fù)公眾意見時指出，維持目前的CPF 水平，可在2025 年前實現(xiàn)關(guān)閉大部分燃煤電廠或投資CCUS 的目標。英國脫歐后仍在實行碳底價政策，維持合理碳價是英國政府實現(xiàn)2024 年關(guān)閉所有燃煤電廠的重要保障。二是穩(wěn)定起步階段的UK ETS 碳價。2021 年5 月19 日，英國政府啟動首次UK ETS 的碳配額拍賣，成交均價為43.99 英鎊/噸。UK ETS 的建立意味著英國未來可根據(jù)長期減排目標自主調(diào)控碳市場配額總量，但相比已成熟運營多年的EU ETS，英國需要碳排放許可證的工業(yè)和電力企業(yè)數(shù)量明顯少得多。根據(jù)彭博社預(yù)測，2021 年英國將拍賣8300 萬張?zhí)寂欧旁S可證，而歐盟的拍賣數(shù)量則有望超過7 億張，勢必影響市場流動性，導(dǎo)致UK ETS 在起步階段面臨碳價劇烈波動的風(fēng)險。當前英國政府設(shè)定每噸不低于22 英鎊的底價，然后逐年上調(diào)，到2030 年增至70 英鎊。預(yù)計未來英國政府仍將保留碳底價政策。

（四）碳底價的政策啟示

一是碳底價可作為碳市場的補充機制。碳底價是實現(xiàn)減排和氣候目標的主要政策工具，也有利于規(guī)避碳泄露，在實行碳交易單一機制的國家，可考慮將碳底價作為碳市場補充機制以彌補單項政策實施中的不足。二是部分國家可率先建立碳底價機制。國際貨幣基金組織（IMF）呼吁中國、美國、印度等G20 國家實施碳底價，并表示如將碳底價定為每噸二氧化碳當量25 美元-75 美元，到2030 年即可實現(xiàn)23%的碳減排。但考慮到《巴黎協(xié)定》確定了“自下而上”由締約方自行提出減排行動計劃和目標的模式，強調(diào)考慮發(fā)展中國家的國情和能力，且只要求各國按期、按規(guī)則透明地通報國家自主貢獻，而自主貢獻的范圍和力度等，由各國自行決定，體現(xiàn)共同但有區(qū)別的責(zé)任原則，碳底價應(yīng)為各國實現(xiàn)碳中和目標服務(wù)，應(yīng)倡議發(fā)達國家踐行減排承諾，率先示范，建立碳底價機制。三是碳底價政策應(yīng)保持持續(xù)穩(wěn)定。根據(jù)英國實踐經(jīng)驗，碳底價缺乏長期的穩(wěn)定性，為低碳能源投資者帶來不確定影響。在建立碳底價頂層設(shè)計時，應(yīng)考慮制定政策遠期規(guī)劃，保證政策的持續(xù)穩(wěn)定性，并在碳市場發(fā)展的不同階段合理調(diào)整政策，以保障政策的執(zhí)行與市場情況協(xié)調(diào)一致。

三、我國碳定價機制現(xiàn)狀及問題

目前我國碳市場發(fā)展經(jīng)歷了三個重要階段：第一階段為自愿減排交易階段。自2008 年起，碳交易主要以企業(yè)購買符合國際標準的自愿減排項目抵消碳排放的交易為主。第二階段為試點碳市場探索階段。2011 年10 月，國家發(fā)展改革委推動在上海、廣東等七省市開展碳排放權(quán)交易試點工作，各試點市場在體系構(gòu)建、配額分配和管理、碳排放監(jiān)測、報告與核查等方面展開了深入探索。到2021 年6 月，試點省市碳市場累計配額成交量4.8 億噸二氧化碳當量，成交額約114 億元。第三階段為全國碳市場建設(shè)階段。2017 年12 月，國家發(fā)展改革委印發(fā)《全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)方案（發(fā)電行業(yè)）》，明確全國碳市場建設(shè)基本思路，全國碳排放交易體系建設(shè)工作正式啟動。2020 年9月，習(xí)近平總書記宣布我國碳達峰、碳中和目標后，全國碳市場建設(shè)進程加速。2020 年12 月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《2019-2020 年全國碳排放配額總量設(shè)定與分配實施方案（發(fā)電行業(yè)）》和《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》。2021 年7 月16 日，全國碳排放權(quán)交易開市，首批納入2225 家發(fā)電行業(yè)企業(yè)，碳排放量超過40 億噸二氧化碳，將成為全球覆蓋溫室氣體排放量規(guī)模最大的碳市場，我國碳市場建設(shè)和發(fā)展邁入了一個全新階段。當前，我國碳市場仍存在以下問題：

（一）交易不夠活躍

全國碳市場自2021 年7 月16 日交易啟動以來，截至12 月底交易價格從首日開盤價的每噸48元上升到12 月31 日收盤價每噸54.22 元，全國碳市場碳排放配額（CEA）累計成交量1.79 億噸，累計成交額76.6 億元，具體見表3。與此同時，交易規(guī)模偏低的短板由此也顯露無疑。按照業(yè)內(nèi)共識，二級市場碳交易量和一級市場碳配額發(fā)放量比值應(yīng)為5%，目前納入首個履約期的2225 家企業(yè)的碳配額為45 億噸，對應(yīng)碳市場的年交易總量2.25 億噸，以一年250 個交易日來計算，平均每天的交易量應(yīng)為90 萬噸，但實際情況是，碳市場上線交易以來，除了首日成交量達410 萬噸外，其他交易日一般在幾萬噸到30 萬噸之間，8 月16 日當天的成交量僅為10 噸。按照這樣的節(jié)奏，全年碳交易市場目標顯然無法完成。究其原因，在行業(yè)覆蓋面方面，目前全國碳市場僅納入發(fā)電行業(yè)重點排放單位，鋼鐵、化工等重點排放源行業(yè)暫未納入全國碳市場；在交易主體方面，目前碳市場的交易主體僅限于控排企業(yè)，并且還是一對一的現(xiàn)貨交易，不僅可以匹配的流動性不足，而且交易效率較低。在碳交易供給量放大的同時，需求端市場力量如果不能同步壯大與加速激活，供求失衡的矛盾勢必強力壓抑市場活躍度；在交易產(chǎn)品結(jié)構(gòu)方面，交易產(chǎn)品以碳現(xiàn)貨交易為主，且碳現(xiàn)貨主要以強制減排市場的配額為基礎(chǔ)產(chǎn)品，CCER 和碳普惠減排量交易較少；碳期貨、碳期權(quán)等碳市場標準化衍生品及碳遠期、碳掉期、碳互換等碳市場非標衍生品尚無明確的發(fā)展規(guī)劃及清晰的實施路徑。

表3 2021 年全國碳市場成交數(shù)據(jù)

（二）碳收入再分配機制缺失

參照國際主流碳市場和國內(nèi)試點碳市場已有實踐經(jīng)驗，全國碳市場未來將引入配額拍賣等有償分配機制，并逐步提高拍賣比例?！度珖寂欧艡?quán)交易管理暫行條例》也明確提出“可以以拍賣等方式向重點排放單位有償分配碳排放權(quán)”“有償分配碳排放權(quán)的收入、購買排放權(quán)的費用納入中央預(yù)算安排”，但對于拍賣收入資金的再分配尚缺乏可行的指導(dǎo)。碳收益再分配用途難以確定的難點在于目標用途合理、資金機制高效。通過合理劃分資金比例池，國內(nèi)外經(jīng)驗表明，碳收入可用于低碳項目投資、抵消其他稅收、增加政府預(yù)算和直接支付保險費用或補貼等，相應(yīng)的資金機制包括成立碳基金等，如EU ETS 擬在第四階段成立的用于支持低碳技術(shù)研發(fā)的創(chuàng)新基金，以及支持欠發(fā)達歐盟成員國節(jié)能改造的現(xiàn)代化基金。碳市場成熟后，按照一定的比例拍賣將產(chǎn)生持續(xù)的碳收入，如何由中央統(tǒng)籌合理確定拍賣再分配的用途和資金機制還需進一步研究。尤其是在能源補貼機制、電力市場改革機制尚未理順的情況下，難以實現(xiàn)碳價的有效傳導(dǎo)，無法評估碳價對行業(yè)及居民可支配收入的影響。

（三）多項減排措施缺乏協(xié)調(diào)

我國碳市場和綠證交易、清潔能源補貼、用能權(quán)交易等，并非是統(tǒng)一規(guī)劃下的有序整體，而是應(yīng)時而為的獨立個體，造成政策間的高度重復(fù)與交叉，影響整體政策運行效率。如目前，我國綠證交易和碳市場分別獨立設(shè)計和實施，可再生能源項目同時申請簽發(fā)CCER 和出售綠證，將導(dǎo)致減排量雙重計算和企業(yè)重復(fù)補貼等問題，從而增加社會總體減排成本。此外，在配額總量確定的前提下，引入綠證等可再生能源支持政策，將減少市場對配額的需求，進而拉低碳價，弱化碳市場的政策效率。綠證制度和碳市場基于不同的出發(fā)點獨立設(shè)計和實施，前者以促進清潔能源利用為目的，后者以減排二氧化碳為目的，因此兼具“綠色”和“減排”屬性的可再生能源項目可同時開展綠證交易和CCER 交易。

（四）碳價傳導(dǎo)機制有待完善

原則上，碳定價應(yīng)當使得高排放電站的運營成本上漲，從而影響到電力調(diào)度的優(yōu)先次序，促使排放更低的資源被優(yōu)先使用，這樣也會發(fā)出信號，吸引更多資源投入到低排放電源中。但我國的電網(wǎng)一般不會根據(jù)運營成本來調(diào)度發(fā)電，這意味著與碳價相關(guān)聯(lián)的價格信號并不會有效地傳遞到電力系統(tǒng)中，以達到電力系統(tǒng)低碳化的效果。究其原因，我國政府為了促進發(fā)電容量增長滿足經(jīng)濟發(fā)展用電需求，實行年度發(fā)電量計劃以保障發(fā)電裝機尤其是燃煤電廠有穩(wěn)定的投資，從而支持社會資本對發(fā)電廠的投資。調(diào)度決策需要滿足年度發(fā)電量計劃，保障每一個燃煤發(fā)電機組都能達到年度計劃分配的運行小時數(shù)。這種調(diào)度方式在近幾十年與我國高速增長的經(jīng)濟相適應(yīng)并取得了成功。然而這種方式現(xiàn)在已不夠高效，傳統(tǒng)的電力調(diào)度方式不夠靈活，無法支持供給側(cè)和需求側(cè)日益增加的多邊性，引發(fā)嚴重的棄風(fēng)棄光棄水等現(xiàn)象，另外，沿用傳統(tǒng)調(diào)度方式意味著在更高效發(fā)電機組可用的情況下經(jīng)常使用低效的燃煤機組，導(dǎo)致電力部門不必要的高成本和高排放。

四、對完善我國碳定價機制的建議

（一）利用碳底價機制穩(wěn)定國內(nèi)低碳投資預(yù)期

根據(jù)全國碳排放交易體系總體設(shè)計，我國碳市場從發(fā)電行業(yè)開始，未來將進一步擴展到鋼鐵、建材、石油、化工、有色金屬等行業(yè)，最終年覆蓋碳排放量超過70 億噸，預(yù)計“十四五”期間，碳價可能在8 至10 美元左右，“十五五”期間，碳價可能更進一步升至15 美元。為確保碳價維持在合理區(qū)間，尤其是在碳市場運行初期，我國可視情引入碳底價機制，從較低底價開始，未來逐步提高，彌補碳交易單項政策實施中的不足，完善碳定價機制。參考英國實施碳底價的積極效果，可以借此機制穩(wěn)定低碳投資預(yù)期，維持碳市場平穩(wěn)發(fā)展，支持實現(xiàn)“十四五”時期嚴控煤炭消費增長、“十五五”時期逐步減少的目標。

（二）協(xié)同推進電力市場和碳市場建設(shè)

一方面，隨著電力市場改革的推進，電力調(diào)度規(guī)則的改革推進將為能源消費側(cè)帶來一定影響，為此，充分評估電價浮動對低收入家庭的能源消費支出和能源密集型產(chǎn)業(yè)的影響，利用碳拍賣收入增加低碳投入、平衡區(qū)域發(fā)展和產(chǎn)業(yè)競爭力將十分必要。我國應(yīng)堅持碳費及碳交易收入中性原則，通過設(shè)立補償機制支持能源密集型產(chǎn)業(yè)、扶持低收入群體等，實現(xiàn)相關(guān)收入取之于“碳”、用之于“碳”。另一方面，通過明確的權(quán)益歸屬可實現(xiàn)綠證和碳市場并軌。在碳市場建設(shè)初期，排放量核算方法缺乏甄別電力來源的能力，綠證制度的實施使得電力消費企業(yè)可通過購買綠證明確其用電是否屬于綠色電力，從而在核算碳排放時將綠色電力部分剔除；隨著電力市場改革的推進和碳市場的逐漸成熟，對CCER 和綠證交易的互斥性作出明確界定，并從企業(yè)碳排放配額中抵減綠電對應(yīng)的減排量，實現(xiàn)綠證制度與碳市場的逐步并軌。

（三）統(tǒng)籌考慮完善碳定價機制和保障供電安全

英國在推進減排政策的同時高度重視電力市場平穩(wěn)運行，持續(xù)開展電力市場改革，引入了鼓勵長周期新能源投資的“差價合同”制度①“差價合同”制度：即為中標企業(yè)可再生能源發(fā)電上網(wǎng)支付長期穩(wěn)定電價，以有效穩(wěn)定企業(yè)投資的預(yù)期收益，吸引和支持對可再生能源的投資。，以及為備用機組提供補償?shù)摹叭萘渴袌觥敝贫娶凇叭萘渴袌觥敝贫龋杭垂膭瞵F(xiàn)有煤電、氣電等企業(yè)將一部分裝機轉(zhuǎn)為備用電源，用來保障以可再生能源為主的電源結(jié)構(gòu)穩(wěn)定運行。，并通過培育先進的大規(guī)模電能存儲技術(shù)、加強需求側(cè)管理等方式，有效保障電網(wǎng)安全有序運行。經(jīng)過近三十多年的電力市場改革，英國已經(jīng)建立起較為成熟的發(fā)電端電力市場，在低電價和滿足電力需求及電網(wǎng)可靠性之間達到了良好的平衡。我國在完善碳市場定價機制、推進全國碳市場建設(shè)的過程中，也需高度關(guān)注保障能源供應(yīng)特別是電力供應(yīng)，加強減排措施與能源政策有效配合銜接，統(tǒng)籌好碳達峰碳中和目標背景下的能源安全保供工作，促使能源平穩(wěn)轉(zhuǎn)型、安全轉(zhuǎn)型、低成本轉(zhuǎn)型。