李 濤

(揚(yáng)州市人大常委會(huì),江蘇揚(yáng)州225002)

刑事偵查權(quán)是國(guó)家賦予公安機(jī)關(guān)、人民檢察院監(jiān)察委員會(huì)、國(guó)家安全機(jī)關(guān)、軍隊(duì)保衛(wèi)部門(mén)和監(jiān)獄等的重要權(quán)力,具有《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《刑事訴訟法》)和其他專(zhuān)門(mén)法的授權(quán),其運(yùn)行不得超越法律規(guī)定和授權(quán)。刑事偵查權(quán)規(guī)范運(yùn)行對(duì)促進(jìn)社會(huì)公平正義、增進(jìn)人民福祉具有重要意義,運(yùn)行不當(dāng)則會(huì)侵害公民基本權(quán)利,出現(xiàn)司法腐敗和執(zhí)法不公,損害公民合法權(quán)益,甚至關(guān)系到公民的“生殺予奪”。刑事訴訟活動(dòng)中每個(gè)步驟、每個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)謹(jǐn)慎對(duì)待,而刑事初查作為規(guī)范刑事偵查權(quán)運(yùn)行的“第一?？圩印?運(yùn)行不當(dāng)會(huì)導(dǎo)致后續(xù)刑事訴訟程序失靈,應(yīng)當(dāng)予以高度關(guān)注。

一、問(wèn)題的提出:偵查權(quán)啟動(dòng)始于初查還是立案

全國(guó)政法隊(duì)伍教育整頓公布的數(shù)據(jù)顯示:2018年1月至2021年8月,公安系統(tǒng)由于執(zhí)法辦案等問(wèn)題處理處分干警9.6萬(wàn)人,其中近八成涉及“有案不立、壓案不查”。[1]這一數(shù)據(jù)背后暴露出立案環(huán)節(jié)是刑事制度重要的短板弱項(xiàng)。有案不立意味著經(jīng)過(guò)刑事初查,公安機(jī)關(guān)明知是刑事案件而不予立案。壓案不查揭示，雖然已經(jīng)刑事立案,但公安機(jī)關(guān)消極開(kāi)展后續(xù)偵查活動(dòng),導(dǎo)致刑事案件長(zhǎng)期處于懸置狀態(tài)。相對(duì)于壓案不查,有案不立更具有危害性。大數(shù)據(jù)時(shí)代,刑事訴訟一旦進(jìn)入立案環(huán)節(jié),案件涉及的相關(guān)信息會(huì)被納入偵查機(jī)關(guān)的信息平臺(tái)管理。信息留痕勢(shì)必增強(qiáng)偵查機(jī)關(guān)辦理案件的謹(jǐn)慎性,深度影響偵查機(jī)關(guān)后續(xù)依法偵查工作。立案留痕使檢察機(jī)關(guān)、當(dāng)事人對(duì)案件情況相對(duì)知情,檢察機(jī)關(guān)可以通過(guò)行使法律監(jiān)督權(quán)對(duì)壓案不查的現(xiàn)象進(jìn)行糾正,當(dāng)事人可以跟蹤案件進(jìn)展,大眾媒體等社會(huì)監(jiān)督力量也可以對(duì)有社會(huì)影響力的案件進(jìn)行輿論監(jiān)督,促進(jìn)案件偵辦。同時(shí),刑事案件長(zhǎng)期得不到偵破,勢(shì)必影響偵查機(jī)關(guān)工作績(jī)效,偵查機(jī)關(guān)會(huì)通過(guò)啟動(dòng)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制,以推動(dòng)偵查活動(dòng)正常開(kāi)展,實(shí)現(xiàn)刑事訴訟活動(dòng)保障人權(quán)之目的。但是,有案不立容易導(dǎo)致一些刑事案件永不見(jiàn)天日,即便有留痕信息,由于未能完全啟動(dòng)刑事偵查權(quán),初查反映的信息必然相對(duì)簡(jiǎn)略,特別是有犯罪事實(shí)發(fā)生、需要追究刑事責(zé)任方面的內(nèi)容薄弱,容易以不立案作為留痕信息,進(jìn)而為刑事偵查權(quán)濫用預(yù)留了空間,且不利于內(nèi)部和外部監(jiān)督。對(duì)于有案不立,往往不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)并查明,甚至長(zhǎng)期得不到糾正。[2]有案不立的情形下,刑事偵查權(quán)事實(shí)上導(dǎo)致刑事訴訟活動(dòng)處于失范狀態(tài),刑事偵查權(quán)被置于“暗箱”之中。一方面,刑事偵查權(quán)在保障人民安居樂(lè)業(yè)、服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定中應(yīng)發(fā)揮“尖刀”的作用;但另一方面,由于刑事偵查權(quán)是一種強(qiáng)制色彩濃厚的權(quán)力,行使不當(dāng)必然會(huì)侵犯刑事訴訟參與人的權(quán)利,若被納入“暗箱”操作還易產(chǎn)生司法腐敗和執(zhí)法不公,成為權(quán)力尋租和權(quán)力恣意妄為的對(duì)象。曾幾何時(shí),湖北“佘祥林殺妻案”、浙江“張氏叔侄強(qiáng)奸殺人案”、重慶“運(yùn)動(dòng)式的打黑”以及“法外偵查權(quán)”問(wèn)題曾引起學(xué)界和社會(huì)對(duì)偵查權(quán)運(yùn)行的極大關(guān)注和反思。掃黑除惡專(zhuān)項(xiàng)斗爭(zhēng)中發(fā)現(xiàn)的湖南新晃“操場(chǎng)埋尸案”長(zhǎng)達(dá)16年時(shí)間里只備案不立案的事實(shí)同樣令人震驚。[3]一般認(rèn)為,立案是刑事訴訟活動(dòng)開(kāi)始的標(biāo)志,公訴案件必須先立案才能啟動(dòng)偵查程序,采取必要的偵查行為。[4]這導(dǎo)致刑事偵查權(quán)的啟動(dòng)始于立案的結(jié)論產(chǎn)生。實(shí)踐中,初查階段就已經(jīng)有了偵查權(quán)運(yùn)行因素。《刑事訴訟法》第一百一十二條規(guī)定：“人民法院、人民檢察院或者公安機(jī)關(guān)對(duì)于報(bào)案、控告、舉報(bào)和自首的材料,應(yīng)當(dāng)按照管轄范圍,迅速進(jìn)行審查。”這里的“迅速進(jìn)行審查”指的是刑事初查。公安部依據(jù)《刑事訴訟法》制定的《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第一百七十四條細(xì)化規(guī)定了初查內(nèi)容:“對(duì)接受的案件,或者發(fā)現(xiàn)的犯罪線(xiàn)索,公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)迅速進(jìn)行審查。發(fā)現(xiàn)案件事實(shí)或者線(xiàn)索不明的,必要時(shí),經(jīng)辦案部門(mén)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn),可以進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。調(diào)查核實(shí)過(guò)程中,公安機(jī)關(guān)可以依照有關(guān)法律和規(guī)定采取詢(xún)問(wèn)、查詢(xún)、勘驗(yàn)、鑒定和調(diào)取證據(jù)材料等不限制被調(diào)查對(duì)象人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的措施。但是,不得對(duì)被調(diào)查對(duì)象采取強(qiáng)制措施,不得查封、扣押、凍結(jié)被調(diào)查對(duì)象的財(cái)產(chǎn),不得采取技術(shù)偵查措施?！庇纱丝梢钥闯?刑事初查本質(zhì)上仍是公安機(jī)關(guān)行使的有限偵查權(quán),只是規(guī)定了刑事初查不得采取限制被調(diào)查對(duì)象人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的措施,其中可以采取的詢(xún)問(wèn)、查詢(xún)、勘驗(yàn)、鑒定和調(diào)取證據(jù)材料等措施均屬于偵查機(jī)關(guān)行使偵查權(quán)的范疇。值得注意的是,《刑事訴訟法》規(guī)定的初查階段要求公安機(jī)關(guān)可以采取不限制被調(diào)查對(duì)象人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的措施,即僅能開(kāi)展任意偵查,而不可開(kāi)展強(qiáng)制偵查。但《中華人民共和國(guó)人民警察法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《人民警察法》)第九條規(guī)定,“公安機(jī)關(guān)的人民警察對(duì)有違法犯罪嫌疑的人員,經(jīng)出示相應(yīng)證件,可以當(dāng)場(chǎng)盤(pán)問(wèn)、檢查”“對(duì)被盤(pán)問(wèn)人的留置時(shí)間自帶至公安機(jī)關(guān)之時(shí)起不超過(guò)二十四小時(shí),在特殊情況下,經(jīng)縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn),可以延長(zhǎng)至四十八小時(shí),并應(yīng)當(dāng)留有盤(pán)問(wèn)記錄”“經(jīng)繼續(xù)盤(pán)問(wèn),公安機(jī)關(guān)認(rèn)為對(duì)被盤(pán)問(wèn)人需要依法采取拘留或者其他強(qiáng)制措施的,應(yīng)當(dāng)在前款規(guī)定的期間作出決定”。此條規(guī)定可能導(dǎo)致《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》關(guān)于初查不限制被調(diào)查對(duì)象人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的措施的規(guī)定虛置。盤(pán)問(wèn)類(lèi)似于詢(xún)問(wèn),留置時(shí)間最長(zhǎng)可達(dá)48小時(shí),屬于限制被調(diào)查人的人身權(quán)利的措施。即,公安機(jī)關(guān)在初查階段仍有途徑采取包括強(qiáng)制措施在內(nèi)的偵查措施,這與立案后偵查權(quán)力相差無(wú)幾。對(duì)此,有學(xué)者認(rèn)為“初查變相替代了偵查”。[5]

刑事初查沒(méi)有被《刑事訴訟法》納入立案范疇,沒(méi)有明確的法律淵源,并不是一個(gè)法律意義上的程序階段。[6]但是,刑事初查應(yīng)當(dāng)代替現(xiàn)有的刑事立案成為偵查權(quán)啟動(dòng)的第一步,并明確法律淵源,成為法定的程序性規(guī)定。否則,刑事初查不當(dāng)將會(huì)導(dǎo)致刑事訴訟程序的全盤(pán)崩潰,成為偵查機(jī)關(guān)徇私枉法或者濫用職權(quán)的可能漏洞。一是刑事初查不當(dāng)可能導(dǎo)致對(duì)明知是有罪的人故意包庇。依據(jù)《刑事訴訟法》第一百一十二條規(guī)定,對(duì)于判斷是否發(fā)生的犯罪事實(shí)進(jìn)而立案,偵查機(jī)關(guān)的“認(rèn)為”成為重要依據(jù),特別是在沒(méi)有控告人或者控告人沒(méi)有代理人的情況下,初查會(huì)存在可能被利用的法律漏洞,導(dǎo)致偵查機(jī)關(guān)對(duì)明知是有罪的人而故意包庇。比如，眾所周知的重慶“薄谷開(kāi)來(lái)故意殺人案”,通過(guò)涉案民警被處理的結(jié)果和媒體公開(kāi)報(bào)道可以得知,重慶警方在案件發(fā)生后進(jìn)行了初查,且根據(jù)初查結(jié)果未采取立案措施。最初重慶警方調(diào)查認(rèn)為,英國(guó)商人尼爾·伍德系“酒后猝死”,不屬于刑事案件,因此沒(méi)有立案。[7]這一案件顯然是利用了初查不等于立案的漏洞。當(dāng)然,偵查機(jī)關(guān)辦理刑事案件絕大多數(shù)能做到秉公執(zhí)法,“薄谷開(kāi)來(lái)故意殺人案”只是極少數(shù)的個(gè)案,但可以說(shuō)明刑事初查事實(shí)上啟動(dòng)了偵查權(quán),而偵查權(quán)關(guān)系公民的“生殺予奪”,其運(yùn)行必須置于“陽(yáng)光”之下受到嚴(yán)格的監(jiān)督。若將刑事初查排除在刑事偵查權(quán)各運(yùn)行環(huán)節(jié)之外,可能導(dǎo)致初查信息被密封,進(jìn)而導(dǎo)致公平正義窒息在無(wú)法被監(jiān)督的“暗箱”中,被徇私枉法者扼殺。嚴(yán)格意義上講，人口失蹤并不意味著刑事案件的發(fā)生。盡管《公安機(jī)關(guān)查找疑似被侵害失蹤人員信息工作規(guī)定(試行)》等規(guī)定可以作為公安機(jī)關(guān)開(kāi)展工作的依據(jù)，但如果沒(méi)有立案，公安機(jī)關(guān)所能采取的工作措施有限，在回應(yīng)人民群眾提出的查找失蹤人員等訴求方面難免會(huì)打折扣，不僅會(huì)損害偵查機(jī)關(guān)的形象和公信力，還可能導(dǎo)致人民群眾的利益不能得到及時(shí)保護(hù)。二是刑事初查不當(dāng)可能導(dǎo)致明知是無(wú)罪的人而使其受追訴。刑事初查若不依法開(kāi)展,不僅可能產(chǎn)生隱案不報(bào)等徇私枉法情形,還會(huì)導(dǎo)致偵查機(jī)關(guān)濫用職權(quán)，造成冤假錯(cuò)案。南宋法醫(yī)學(xué)家宋慈所著的《洗冤集錄》開(kāi)篇語(yǔ)曰:“獄事莫重于大辟,大辟莫重于初情,初情莫重于檢驗(yàn)。”[8]大意是說(shuō),“大辟”(死刑)是最重的刑罰,初查對(duì)于死刑的判斷最為重要,初查結(jié)果最倚重的是檢驗(yàn)勘察。初查不嚴(yán)格,容易導(dǎo)致冤假錯(cuò)案的發(fā)生。冤錯(cuò)案件的形成,首先是因?yàn)槔砟钌系挠凶锿贫ê鸵勺飶妮p,都遵循一個(gè)簡(jiǎn)單的邏輯,即偵查機(jī)關(guān)在獲得一些案件線(xiàn)索之后,迅速鎖定犯罪嫌疑人并對(duì)其實(shí)施刑訊逼供,以口供為中心展開(kāi)偵查,印證犯罪嫌疑人的供述,而后即移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。[9]其中,所謂“偵查機(jī)關(guān)在獲得一些案件線(xiàn)索”主要是指案件的初查,而導(dǎo)致冤錯(cuò)案件的原因也在于初查工作,特別是在初查中的勘驗(yàn)工作不夠嚴(yán)謹(jǐn),導(dǎo)致刑事偵查權(quán)運(yùn)行的“第一粒扣子”扣歪了。例如在“佘祥林殺妻案”中,僅以被害人家屬對(duì)腐敗女尸進(jìn)行辨認(rèn)作為確定立刑事案件進(jìn)行偵查的條件。從有案不立的問(wèn)題導(dǎo)向出發(fā),刑事偵查權(quán)的啟動(dòng)不應(yīng)以立案為啟動(dòng)標(biāo)識(shí),而應(yīng)始于刑事初查。若刑事偵查權(quán)的啟動(dòng)基于立案,則會(huì)導(dǎo)致刑事初查可能被隔離于刑事訴訟程序之外。刑事初查信息的模糊、簡(jiǎn)略又會(huì)使偵查機(jī)關(guān)對(duì)刑事案件的選擇權(quán)具有較大伸縮性,可能會(huì)產(chǎn)生權(quán)力尋租,或者使偵查機(jī)關(guān)根據(jù)案件難度選擇性辦案,終將影響社會(huì)公平正義。

二、基于公共選擇理論對(duì)刑事初查制度漏洞的原因分析

公共選擇理論以經(jīng)濟(jì)人假設(shè)為前提分析政治現(xiàn)象。經(jīng)濟(jì)人假設(shè)來(lái)源于英國(guó)古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密所講的《國(guó)民財(cái)富的性質(zhì)和原因的研究》(《國(guó)富論》)。亞當(dāng)·斯密所講的“經(jīng)濟(jì)人”是指以追求個(gè)人利益最大化為目的并積極從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體,而公共選擇理論將經(jīng)濟(jì)人假設(shè)移植到政治領(lǐng)域,認(rèn)為政治領(lǐng)域中的個(gè)人也是自利的、以自己的利益最大化為行為準(zhǔn)則的經(jīng)濟(jì)人。以公共選擇理論為觀照,偵查機(jī)關(guān)存在“有案不立、壓案不查”是“經(jīng)濟(jì)人”追求個(gè)人利益最大化的特性在偵查領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。

(一)公共選擇理論的引入

“個(gè)人理性”是公共選擇理論重要的關(guān)注點(diǎn)。公共選擇理論認(rèn)為,每個(gè)人都有自己的理性,而“個(gè)人理性”表現(xiàn)為每個(gè)人都會(huì)追求自己的利益,只要是合法的利益,他的追求也是正當(dāng)?shù)?。反觀現(xiàn)有刑事初查制度設(shè)計(jì),沒(méi)有考慮偵查人員的這種“理性”,而是將所有的刑事偵查人員都假設(shè)為無(wú)私奉獻(xiàn)、不計(jì)私利的,忽視了偵查人員的行為也遵循“理性”原則。相應(yīng)地,對(duì)刑事初查的優(yōu)化改造,必須規(guī)范偵查人員的“理性”選擇,既保護(hù)其正當(dāng)?shù)睦嬉?又防止其“理性”過(guò)度擴(kuò)張。公共選擇理論的代表人物戈登·塔洛克在其《公共選擇》中直白地指出,官僚通常都有幾種私心:第一種是不要工作得太辛苦;第二種是擴(kuò)大他自己部門(mén)的規(guī)模,在這種擴(kuò)大的過(guò)程中也愿意其他部門(mén)能得到擴(kuò)大;第三種是改善與某個(gè)職位相關(guān)聯(lián)的“外快”。[10]戈登·塔洛克對(duì)官僚個(gè)人私心的揭露是公共選擇理論對(duì)“個(gè)人理性”比較直白的詮釋。在公共選擇理論看來(lái),人類(lèi)社會(huì)由兩個(gè)市場(chǎng)組成,一個(gè)是經(jīng)濟(jì)市場(chǎng),另一個(gè)是政治市場(chǎng)。在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)上活動(dòng)的主體是消費(fèi)者(需求者)和商家(供給者),在政治市場(chǎng)上活動(dòng)的主體是選民、利益集團(tuán)(需求者)和政治家、官員(供給者)。在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)上,人們通過(guò)貨幣選票來(lái)選擇能給其帶來(lái)最大滿(mǎn)足的私人物品;在政治市場(chǎng)上,人們通過(guò)政治選票來(lái)選擇能給其帶來(lái)最大利益的政治家、政策法案和法律制度。前一類(lèi)行為是經(jīng)濟(jì)決策,后一類(lèi)行為是政治決策,個(gè)人在社會(huì)活動(dòng)中主要是做出這兩類(lèi)決策。該理論進(jìn)一步認(rèn)為,在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)和政治市場(chǎng)上活動(dòng)的是同一個(gè)人,沒(méi)有理由認(rèn)為同一個(gè)人在兩個(gè)不同的市場(chǎng)上會(huì)根據(jù)兩種完全不同的行為動(dòng)機(jī)進(jìn)行活動(dòng),即在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)上追求自身利益的最大化,而在政治市場(chǎng)上則是利他主義的,自覺(jué)追求公共利益的最大化;同一個(gè)人在兩種場(chǎng)合受不同的動(dòng)機(jī)支配并追求不同的目標(biāo),是不可理解的,在邏輯上是自相矛盾的。[11]彰顯“個(gè)人理性”在政治活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中對(duì)利益的追求具有同質(zhì)性。必須認(rèn)識(shí)到,政治活動(dòng)與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)并不相同,政治活動(dòng)主要聚焦公共利益,從事政治活動(dòng)的政治實(shí)體一般具有自覺(jué)追求公共利益的職責(zé)使命,但并不意味著構(gòu)成政治實(shí)體的原子化個(gè)人均具有純粹追求公共利益的使命自覺(jué)。承擔(dān)的職責(zé)使命、接受的宣傳教育、制度的管理約束等均使得偵查人員不可能像經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的“理性人”那樣完全遵循利己主義。但不可否認(rèn),法律之所以強(qiáng)調(diào)職責(zé)使命、灌輸正向的宣傳教育以及設(shè)置約束性的管理制度,本就是考慮到偵查機(jī)關(guān)和偵查人員中存在的“個(gè)人理性”會(huì)對(duì)純粹的、至善的公共理性構(gòu)成威脅。偵查活動(dòng)屬于廣義上的政治活動(dòng),在偵查活動(dòng)中偵查人員同樣具有自己的利益,會(huì)理性地尋找制度漏洞。在對(duì)案件線(xiàn)索初查后有案不立或許是為了爭(zhēng)取更多的工作績(jī)效,或許是為了減少日常工作量,更甚者可能是利用手中的權(quán)力尋租。

(二)刑事初查制度的“理性”漏洞

刑事立案啟動(dòng)刑事偵查權(quán)具有法律依據(jù)。國(guó)內(nèi)刑事訴訟教科書(shū)認(rèn)為,設(shè)置立案程序,有如下幾個(gè)方面考量。一是可以有效地保障無(wú)辜的公民不受刑事追究。通過(guò)立案前的審查,凡是不具有犯罪事實(shí)或者依法不應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的,就被排除出刑事訴訟。二是通過(guò)立案使司法機(jī)關(guān)能夠及時(shí)統(tǒng)計(jì)分析各個(gè)時(shí)期各種犯罪的發(fā)案情況和動(dòng)向。[12]但是,在刑事訴訟中,立案卻是每個(gè)刑事案件都必須經(jīng)過(guò)的法定程序,只有經(jīng)過(guò)立案,其他訴訟階段才能依次進(jìn)行,司法機(jī)關(guān)進(jìn)行偵查、起訴、審判活動(dòng)才有法律依據(jù),才能產(chǎn)生法律效力。[13]有學(xué)者支持單獨(dú)設(shè)立刑事立案程序,其依據(jù)是刑事立案制度增加了一道啟動(dòng)訴訟程序的“過(guò)濾網(wǎng)”,可以過(guò)濾一些不符合刑事案件標(biāo)準(zhǔn)的事件,維護(hù)刑事訴訟程序啟動(dòng)的嚴(yán)肅性,保障公民合法權(quán)益。但陳衛(wèi)東認(rèn)為,偵查以立案為前提,也導(dǎo)致了一種悖論:為了查明事實(shí)真相,使其滿(mǎn)足立案條件,就可能需要采取偵查等專(zhuān)門(mén)調(diào)查手段,而未經(jīng)立案就采取偵查手段則又違反《刑事訴訟法》規(guī)定;如果不采取深入的調(diào)查,則又滿(mǎn)足不了立案的條件,于是在“理性”驅(qū)動(dòng)下,相當(dāng)數(shù)量的案件就在未經(jīng)立案的情況下便“違法”地進(jìn)行偵查,“邊破邊立”,甚至是“不破不立”“破了才立”。[14]上述皆是“有案不立”,嚴(yán)重者如“薄谷開(kāi)來(lái)故意殺人案”和新晃“操場(chǎng)埋尸案”,不但不立案，還徇私枉法?！坝邪覆涣ⅰ笔剐淌略V訟活動(dòng)中通過(guò)立案程序保障人權(quán)、推動(dòng)刑事訴訟活動(dòng)順利開(kāi)展的目的落空。如前所述,在刑事初查階段,偵查機(jī)關(guān)可以采取一定偵查措施,意味著初查中已融入偵查權(quán)運(yùn)行元素。偵查機(jī)關(guān)依據(jù)《人民警察法》的規(guī)定,甚至可能規(guī)避了《刑事訴訟法》《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》等限制行使強(qiáng)制措施的規(guī)定,而強(qiáng)制措施提前介入可能會(huì)侵犯公民合法權(quán)利。同時(shí),刑事案件偵破對(duì)偵查時(shí)間要求高,偵查機(jī)關(guān)介入開(kāi)展證據(jù)材料收集工作,僅以刑事初查權(quán)限難以完全啟動(dòng)偵查權(quán),導(dǎo)致在開(kāi)展證據(jù)收集時(shí)偵查活動(dòng)的合法性受到影響。例如,偵查機(jī)關(guān)需要跨部門(mén)、跨區(qū)域調(diào)取證據(jù)時(shí),協(xié)作部門(mén)需要偵查機(jī)關(guān)出示立案決定書(shū)等法律文書(shū)。在沒(méi)有正式立案的情形下,主辦機(jī)關(guān)無(wú)法出示立案決定書(shū),若協(xié)作部門(mén)合作配合主辦機(jī)關(guān)則罷,不合作配合則會(huì)導(dǎo)致主辦機(jī)關(guān)證據(jù)收集受限。

(三)刑事初查制度“理性”背離以人民為中心的偵查理念

優(yōu)化刑事初查制度就是防止和避免偵查人員在行使公權(quán)力時(shí)夾雜個(gè)人私心。恩格斯指出:“國(guó)家最多也不過(guò)是無(wú)產(chǎn)階級(jí)在爭(zhēng)取階級(jí)統(tǒng)治的斗爭(zhēng)勝利以后所繼承下來(lái)的一個(gè)禍害;勝利的無(wú)產(chǎn)階級(jí)也將同公社一樣,不得不立即盡量除去這個(gè)禍害的最壞方面,直到在新的自由的社會(huì)條件下成長(zhǎng)起來(lái)的一代能夠把這個(gè)全部國(guó)家廢物完全拋掉為止。”[15]恩格斯這一論述與馬克思在《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》中對(duì)防止公職人員由“社會(huì)公仆”向“社會(huì)主人”轉(zhuǎn)變的警告有一定的同源性。在無(wú)產(chǎn)階級(jí)取得執(zhí)政權(quán)力后,需要警惕代表人民行使公權(quán)力的公職人員最初的革命熱情衰減,忘掉初心,背棄人民，最后成為新的革命對(duì)象。為避免背棄初心使命,公職人員應(yīng)當(dāng)保持“社會(huì)公仆”身份的清醒,推崇“權(quán)利至上”的工作理念。偵查人員在偵查活動(dòng)中若站在“社會(huì)主人”的立場(chǎng)上,忘記“社會(huì)公仆”身份,其行為必然會(huì)輕視權(quán)利、膨脹權(quán)力,充斥公共選擇理論所提及的個(gè)人私心。這就需要偵查人員在行使偵查權(quán)過(guò)程中牢記“社會(huì)公仆”的身份。在從事偵查活動(dòng)中,敬畏人民賦予的權(quán)力,堅(jiān)持以人民為中心的偵查理念,規(guī)范偵查權(quán)涉及的任何一個(gè)環(huán)節(jié),圍繞人民群眾對(duì)偵查工作的期待,限制、摒棄偵查人員個(gè)人私心,將偵查權(quán)關(guān)在制度的籠子里,避免偵查人員以“社會(huì)主人”的角色,把國(guó)家權(quán)力變成為自己牟利的工具,把從事政治活動(dòng)變成自己升官發(fā)財(cái)、飛黃騰達(dá)的手段。[16]而現(xiàn)有初查制度的漏洞導(dǎo)致有案不立的情形,恰是偵查人員如“社會(huì)主人”般控制刑事案件進(jìn)展,在個(gè)人“理性”驅(qū)使下行徇私枉法或?yàn)E用職權(quán)之實(shí),損害公共利益和侵犯人權(quán)。

三、刑事初查制度路徑優(yōu)化:刑事初查并入刑事立案程序

受公共選擇理論的啟示,優(yōu)化改造刑事初查制度應(yīng)假設(shè)偵查人員具有“公共人”“經(jīng)濟(jì)人”的雙重身份,其行為既有公共性,又有自利性。公共性即偵查人員行使偵查權(quán)時(shí)代表國(guó)家為人民群眾提供公共安全服務(wù);自利性即偵查人員在行使偵查權(quán)時(shí),如果遇到制度存在漏洞,會(huì)基于“個(gè)人理性”鉆制度的空子,做出符合個(gè)人利益卻有損公共利益的行為選擇。刑事初查制度的“個(gè)人理性”漏洞提示，刑事初查制度應(yīng)當(dāng)優(yōu)化改造,剔除偵查活動(dòng)中偵查人員可能的私心。現(xiàn)階段,我國(guó)獨(dú)立立案程序理論仍占主流,取消偵查立案程序具有一定難度，但基于尊重刑事偵查效率優(yōu)先和保障人權(quán)原則,將刑事初查并入刑事立案程序存在可行性,亦符合以人民為中心的偵查理念。

(一)推動(dòng)國(guó)家立法,明確刑事初查的法律淵源

《刑事訴訟法》對(duì)初查沒(méi)有細(xì)節(jié)性規(guī)定,偵查人員依據(jù)《刑事訴訟法》從事偵查活動(dòng)可能會(huì)將“個(gè)人理性”摻雜其中。由于在偵查辦案中,對(duì)刑事初查缺少可操作性的規(guī)程,意味著刑事初查制度“概念”強(qiáng)于“實(shí)操”，“抽象”強(qiáng)于“具體”。為提高偵查工作績(jī)效,偵查人員既可以借助《人民警察法》規(guī)定的“盤(pán)問(wèn)、檢查”制度,將“盤(pán)問(wèn)、檢查”制度轉(zhuǎn)化為初查環(huán)節(jié)限制違法犯罪嫌疑人人身權(quán)利的規(guī)定,又可能基于“個(gè)人理性”采取“有案不立、壓案不查”。與這些法律制度相比,《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》明確規(guī)定的“初查不得有限制被調(diào)查對(duì)象人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利”的措施略顯呆板。這說(shuō)明目前有效的法律與部門(mén)規(guī)范性文件在偵查實(shí)踐中對(duì)刑事初查的規(guī)定并不協(xié)調(diào),刑事初查制度存在著“漏洞”,亟待完善。從立法層面看,《中華人民共和國(guó)立法法》第八條規(guī)定,“訴訟制度”“對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰的事項(xiàng)”只能通過(guò)制定法律來(lái)規(guī)定。而刑事初查正屬于刑事訴訟的組成環(huán)節(jié),由此,明確刑事初查階段偵查機(jī)關(guān)可以采取限制被調(diào)查對(duì)象人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的措施,需要通過(guò)中央立法機(jī)關(guān)修改《刑事訴訟法》,才能使刑事初查成為偵查權(quán)正式啟動(dòng)的標(biāo)志,從而推動(dòng)刑事立案關(guān)口前移,賦予初查階段偵查機(jī)關(guān)采取強(qiáng)制偵查措施以合法性。同時(shí),鑒于刑事強(qiáng)制措施對(duì)公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的嚴(yán)厲性,在刑事初查納入刑事立案環(huán)節(jié)后不應(yīng)降低刑事強(qiáng)制措施的適用標(biāo)準(zhǔn),并嚴(yán)格立案后適用刑事強(qiáng)制措施的種類(lèi)、情形。同時(shí),偵查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)注重落實(shí)平等保護(hù)原則,平等對(duì)待、全方位保障犯罪嫌疑人的合法權(quán)利。通過(guò)修改《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序》等與《刑事訴訟法》相配套的規(guī)范性文件,規(guī)范刑事初查行為,適應(yīng)偵查工作規(guī)律,提高偵查工作的質(zhì)量和效率。

(二)重設(shè)立案條件,降低立案門(mén)檻

《刑事訴訟法》第一百一十二條規(guī)定,立案的條件必須達(dá)到“有犯罪事實(shí)需要追究刑事責(zé)任”的標(biāo)準(zhǔn),即刑事立案的“事實(shí)條件”和“法律條件”。事實(shí)條件為“有犯罪事實(shí)”,即客觀上存在某種危害社會(huì)的犯罪行為,這是刑事立案的首要條件,是法定的啟動(dòng)刑事訴訟程序、追究刑事責(zé)任的必要前提。對(duì)“事實(shí)條件”進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)制非常必要。從人類(lèi)認(rèn)識(shí)規(guī)律的角度來(lái)看,案件事實(shí)是隨著偵查工作的不斷深入而逐步呈現(xiàn)的。就偵查階段來(lái)說(shuō),“犯罪事實(shí)”的存在僅是一種可能性,只能說(shuō)偵查人員的主觀判斷認(rèn)為“有犯罪事實(shí)”,案件實(shí)際上呈現(xiàn)的是一種“嫌疑”狀態(tài)。要求公安機(jī)關(guān)在接到報(bào)案后“迅速審查”，并做出是否“有犯罪事實(shí)”的判斷,這對(duì)于剛剛接觸案件情況的偵查機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō),設(shè)置的程序門(mén)檻有些過(guò)高。在有關(guān)刑事案件的新聞報(bào)道中,常見(jiàn)的標(biāo)題是“××警方×小時(shí)‘速破’×案件”,體現(xiàn)了偵查工作對(duì)時(shí)限性的要求。以命案?jìng)善茷槔?一些基層偵查人員在工作中總結(jié)出了命案?jìng)善频摹包S金時(shí)間規(guī)律”，“黃金時(shí)間”即案發(fā)后72小時(shí),在這個(gè)時(shí)間段里確定嫌疑人,命案?jìng)善聘怕屎芨?3～7天是“次黃金時(shí)間”,超過(guò)7天仍未獲取關(guān)鍵線(xiàn)索鎖定犯罪嫌疑人的,命案?jìng)善频母怕蕰?huì)急劇下降,甚至成為難以偵破的“冷案”。[17]偵查機(jī)關(guān)因?yàn)闀r(shí)間緊迫,加之刑事初查可以采取的措施有限,容易導(dǎo)致取證不周全和鎖定嫌疑人所要考慮的因素不全面,甚至可能造成偵查機(jī)關(guān)錯(cuò)誤判斷,發(fā)生冤錯(cuò)案件,這凸顯了優(yōu)化刑事初查制度的重要性。盡管絕大多數(shù)刑事案件通過(guò)一般偵查可以做出正確判斷,但也存在著例外。正如一張白紙上的黑點(diǎn)更容易被發(fā)現(xiàn)一樣,一旦出現(xiàn)極少數(shù)冤錯(cuò)案件,將會(huì)導(dǎo)致整個(gè)偵查機(jī)關(guān)辛苦努力白費(fèi),這不僅影響司法公信力,還會(huì)使社會(huì)公平正義受到污染。因此,將刑事初查制度納入刑事立案環(huán)節(jié),并把“有犯罪事實(shí)”的條件改為“有犯罪嫌疑”更為適宜,這將最大可能避免偵查人員主觀判斷的“先入為主”,以及基于“個(gè)人理性”采取有案不立等問(wèn)題。同樣,刑事立案法律條件要求的“需要追究刑事責(zé)任”也要調(diào)整為“存在需要追究刑事責(zé)任的可能”,以促使偵查機(jī)關(guān)以積極作為回應(yīng)人民群眾的“急難愁盼”,使刑事立案登記制成為人民群眾“可接近的公平正義”。[18]當(dāng)然,全面推行刑事立案登記制,將會(huì)導(dǎo)致社會(huì)面刑事立案數(shù)量大幅上升,給人民群眾對(duì)平安穩(wěn)定的心理預(yù)期帶來(lái)沖擊。建議穩(wěn)妥推進(jìn)刑事立案登記制,壓縮偵查人員發(fā)揮“個(gè)人私心”的空間,通過(guò)對(duì)“有案不立”的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析,提煉出“有案不立”的案件類(lèi)型,并將這些案件的立案環(huán)節(jié)提前至刑事初查階段。

(三)強(qiáng)化初查法律監(jiān)督,防止初查權(quán)濫用

降低刑事立案條件的本質(zhì)是將初查權(quán)轉(zhuǎn)化為法定偵查權(quán),將立案審查制轉(zhuǎn)化為立案登記制,強(qiáng)化了刑事初查權(quán)的法定權(quán)威性，成為刑事訴訟中有份量的一環(huán)，但這可能產(chǎn)生刑事初查權(quán)被濫用的風(fēng)險(xiǎn)。如前所述的“佘祥林殺妻案”“張氏叔侄強(qiáng)奸殺人案”等冤錯(cuò)案件,其產(chǎn)生的原因均無(wú)法回避刑事初查時(shí)偵查活動(dòng)不嚴(yán)謹(jǐn)、有漏洞的因素。刑事初查制度的“漏洞”容易導(dǎo)致“理性人”趁虛而入,濫用刑事初查權(quán)。同樣,將刑事初查納入立案環(huán)節(jié),使之成為刑事偵查權(quán)啟動(dòng)的第一環(huán)節(jié),依然要防止刑事初查權(quán)被“理性人”濫用,成為極少數(shù)包藏“個(gè)人私心”的偵查機(jī)關(guān)、偵查人員損害社會(huì)公平正義的工具。如此一來(lái),重構(gòu)并嚴(yán)格執(zhí)行防止“理性人”出現(xiàn)的刑事偵查制度無(wú)疑是關(guān)鍵。在制度層面,為應(yīng)對(duì)偵查機(jī)關(guān)中出現(xiàn)“理性人”,偵查機(jī)關(guān)須建立偵查辦案終身負(fù)責(zé)制,強(qiáng)化偵查人員在開(kāi)展偵查活動(dòng)中的自律之心,遏制偵查人員“理性”的個(gè)人私心,并加強(qiáng)偵查人員隊(duì)伍日常教育整頓活動(dòng),增強(qiáng)偵查人員“社會(huì)公仆”意識(shí)。在偵查機(jī)關(guān)內(nèi)部探索建立專(zhuān)門(mén)的立案機(jī)構(gòu),以強(qiáng)化立案的專(zhuān)門(mén)管理,提高刑事初查的規(guī)范化、專(zhuān)業(yè)化水平。除運(yùn)用偵查機(jī)關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察、法制等偵查機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督,以及新聞監(jiān)督、人大監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督等常規(guī)監(jiān)督手段外,進(jìn)一步加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)依法對(duì)刑事立案的監(jiān)督,是確保刑事初查權(quán)有序運(yùn)行的剛性約束?！缎淌略V訟法》第一百一十三條規(guī)定:“人民檢察院認(rèn)為公安機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)當(dāng)立案?jìng)刹榈陌讣涣競(jìng)刹榈?或者被害人認(rèn)為公安機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)當(dāng)立案?jìng)刹榈陌讣涣競(jìng)刹?向人民檢察院提出的,人民檢察院應(yīng)當(dāng)要求公安機(jī)關(guān)說(shuō)明不立案的理由。人民檢察院認(rèn)為公安機(jī)關(guān)不立案理由不能成立的,應(yīng)當(dāng)通知公安機(jī)關(guān)立案,公安機(jī)關(guān)接到通知后應(yīng)當(dāng)立案?！比欢?檢察機(jī)關(guān)對(duì)偵查機(jī)關(guān)立案監(jiān)督的有關(guān)規(guī)定存在一定制度缺陷。首先,僅規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)不立案行為的監(jiān)督。今后卻未規(guī)定對(duì)立案行為的監(jiān)督,應(yīng)當(dāng)對(duì)立案予以規(guī)定并細(xì)化其操作規(guī)程。倘若在刑事立案階段,檢察機(jī)關(guān)曾對(duì)“佘祥林殺妻案”等案件啟動(dòng)嚴(yán)格的監(jiān)督程序,對(duì)刑事初查獲得的證據(jù)進(jìn)行分析研判,以中立角度去分析案情,或許那些冤錯(cuò)案件就不會(huì)發(fā)生。其次，在檢察機(jī)關(guān)實(shí)際監(jiān)督偵查機(jī)關(guān)立案過(guò)程中,對(duì)偵查機(jī)關(guān)不立案行為的監(jiān)督可能難以落實(shí)?；蛘哒f(shuō),只有被害人向檢察機(jī)關(guān)提出,檢察機(jī)關(guān)才能獲知公安機(jī)關(guān)不立案的信息。若沒(méi)有被害人向檢察機(jī)關(guān)提出,檢察機(jī)關(guān)恐難以獲知公安機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)當(dāng)立案?jìng)刹榈陌讣涣競(jìng)刹榈那闆r,這是由于檢察機(jī)關(guān)不能及時(shí)獲得偵查機(jī)關(guān)初查信息所致。畢竟在當(dāng)前制度設(shè)計(jì)中,刑事初查并非偵查權(quán)啟動(dòng)的法定“引擎”,偵查機(jī)關(guān)不會(huì)就全部初查結(jié)果主動(dòng)接受檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督,其所提供的初查信息必然有限,導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)難以通過(guò)有限的初查信息得出應(yīng)當(dāng)立案?jìng)刹榈陌讣涣競(jìng)刹榈慕Y(jié)論。因此,完善刑事初查制度,將刑事初查并入立案程序需要發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能,并特別注重發(fā)揮信息化條件下信息公開(kāi)透明且傳遞及時(shí)的優(yōu)勢(shì),使檢察機(jī)關(guān)可以通過(guò)信息化手段及時(shí)掌握偵查機(jī)關(guān)報(bào)備的刑事初查信息,并主動(dòng)審查初查信息的客觀性、完整性,以判斷偵查機(jī)關(guān)立案的必要性、合法性,避免刑事初查權(quán)被濫用。