楊 甜

預算體現(xiàn)國家的戰(zhàn)略和政策，反映政府的活動范圍和方向，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要支撐，是宏觀調(diào)控的重要手段。當前，百年變局和世紀疫情交織影響，財政處于緊平衡狀態(tài)，收支矛盾較為突出，中央部門支出連續(xù)安排負增長。國務院《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發(fā)[2021]5號）指出，不折不扣落實“過緊日子”，厲行節(jié)約辦一切事業(yè)，建立節(jié)約型財政保障機制，為新常態(tài)下行政事業(yè)單位預算管理改革提出了明確要求。

一、“過緊日子”下優(yōu)化預算管理的必要性

“過緊日子”是行政事業(yè)單位預算管理要長期堅持的基本方針，準確理解和把握“過緊日子”要求，才能真正讓“過緊日子”發(fā)揮可持續(xù)性效果。從國家層面來看，大力倡導“艱苦奮斗、勤儉節(jié)約”精神，將財政資金優(yōu)先用在發(fā)展緊要處、民生急需上，通過大力壓減非重點、非剛性支出，從嚴控制一般性支出，不斷優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，規(guī)范資金管理、防范債務風險、強化績效導向，才能促進積極財政政策提升效能，更加精準、可持續(xù)。從行政事業(yè)單位層面來看，預算管理體現(xiàn)在預算編制、預算執(zhí)行、績效評價、信息公開等方面。如果不能認真貫徹落實“過緊日子”戰(zhàn)略部署，預算管理改革不充分、不到位，不僅會造成財政資金閑置浪費，也不能滿足單位高質(zhì)量履職需要，甚至影響到國家重大政策的貫徹落實。因此將“過緊日子”要求貫穿預算管理全過程，是行政事業(yè)單位預算管理改革的必然選擇。

二、當前行政事業(yè)單位預算管理存在的問題

（一）預算編制未能準確把握“過緊日子”政策要求

長期以來，行政事業(yè)單位普遍存在“有錢好辦事”的慣性思維，片面追求預算盤子越大越好、財政項目越多越好、資金積累越厚越好，在一定程度上造成了資金浪費。主要體現(xiàn)在：一是政策要求把握不強。對“過緊日子”片面理解為簡單粗放地在往年支出規(guī)模上實行“全盤一刀切”壓減政策，或者采取一些臨時措施和局部調(diào)整的節(jié)支措施機械應對，未能形成降成本、提效能的長效機制。預算編制未能充分體現(xiàn)“保履職、保運轉(zhuǎn)”的功能定位和“從實從嚴從緊”的基本原則，尚未完全打破基數(shù)概念和支出固化格局，切實從預算安排體現(xiàn)對重點工作和重大決策部署的支撐保障能力。二是收支統(tǒng)籌力度不夠。未能按規(guī)定將取得的各類收入納入預算，結(jié)合非財政撥款收入情況統(tǒng)籌申請預算，嚴格做到未納入預算的收入不得安排支出。預算管理側(cè)重于關注財政撥款，弱化自有資金；側(cè)重于當年財政撥款，弱化以前年度結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金，未能充分發(fā)揮綜合預算統(tǒng)籌管理各類資金的效能。三是項目庫質(zhì)量不高。項目內(nèi)容更多的是描述“想做什么”“要多少錢”，沒有清楚解答“是否必須做”“應該怎么做”“做得怎么樣”等問題，一定程度上還存在“先要錢、再謀事”的慣性思維，項目實施的必要性、可行性、合理性、緊迫性和效益性有待進一步完善。

（二）預算執(zhí)行未能嚴格執(zhí)行“過緊日子”剛性約束

黨的十九大報告指出，建立約束有力的預算制度，堅持“以收定支”和“無預算、超預算不支出”的基本原則。目前，預算執(zhí)行還存在執(zhí)行透明度以及剛性約束力不足的情況。主要體現(xiàn)在：一是未真正從嚴從緊控制預算?！斑^緊日子”要求大力壓減一般性支出，壓縮“三公”經(jīng)費不放松，嚴格管理新增資產(chǎn)配置，嚴格控制政府性樓堂館所建設，嚴格控制和執(zhí)行資產(chǎn)配置標準。實際預算執(zhí)行中，還存在“三公”經(jīng)費居高不降，公用開支鋪張浪費的情況，會議、論壇、慶典、培訓、差旅、調(diào)研等非必要支出仍然按照傳統(tǒng)方式開展。二是未做到嚴格資金審核。一方面因為資金規(guī)模壓減和疫情雙重影響，對預算資金全局性把控不足，出現(xiàn)年初經(jīng)費使用過于謹慎，年底為趕進度“突擊花錢”的現(xiàn)象。另一方面，還存在擅自擴大資金支付范圍，提高支付比例標準，采取化整為零等手段規(guī)避政府采購、招投標等硬約束的違規(guī)問題。三是未形成有效約束機制。未建立預算執(zhí)行公開與監(jiān)督考核機制，將預算執(zhí)行與績效獎勵和監(jiān)督問責掛鉤。當出現(xiàn)執(zhí)行進度緩慢、支出方向偏差、資金風險增大等問題時，難以通過正向激勵和反向問責機制形成有效約束。

（三）績效管理未能精準體現(xiàn)“過緊日子”評估效果

《關于全面實施預算績效管理意見》實施以來，行政事業(yè)單位普遍樹立了“花錢必問效、無效必問責”的全過程預算績效管理理念。但是具體實施過程中還存在以下問題：一是指標設置不夠科學合理?？冃е笜宋茨芎w產(chǎn)出指標、效益指標和滿意度指標三個類別；指標設置和工作任務的關聯(lián)度不高，不能充分突出核心產(chǎn)出和效果指標并予以量化；績效指標與績效目標匹配性不強。二是績效監(jiān)控不夠客觀規(guī)范?？冃ПO(jiān)控和評價主要以單位自身為主體，極易形成“既是裁判員又是運動員”的局面，片面為追求績效自評考核結(jié)果而調(diào)整績效指標，形式上過于主觀，內(nèi)容上缺少數(shù)據(jù)支撐，造成評價結(jié)果“失真”，規(guī)范性不強。三是績效評價結(jié)果缺乏有效應用?？冃гu價結(jié)果應用還停留在對當年度預算執(zhí)行和績效指標完成情況的“考核打分”階段，整改措施僅體現(xiàn)在對績效指標的設置調(diào)整上，未能將績效評價應用到預算管理中，通過績效評價摒棄低質(zhì)無效支出，真正將財政資金用在刀刃上。

（四）信息公開未能高效反映“過緊日子”效率要求

公開透明是現(xiàn)代政府發(fā)展的基本價值理念。及時、全面、有效的信息公開，有利于接受公眾監(jiān)督，回應社會關切，及時發(fā)現(xiàn)問題，促進單位科學高效發(fā)展。目前信息公開主要為預決算信息公開，注重預決算批復結(jié)果全面性和合法性進行公開，未能反映全面預算績效管理要求。主要體現(xiàn)在：一是財務信息不對稱。財務人員主要參與預算編制和資金審核環(huán)節(jié)，業(yè)務人員主要參與預算執(zhí)行和績效實施環(huán)節(jié)，如果二者不能及時溝通協(xié)調(diào)，動態(tài)掌握信息，會在一定程度上影響預算執(zhí)行的效率和效果。二是審核不夠客觀規(guī)范。傳統(tǒng)的財務系統(tǒng)未能建立標準透明的流程體系和支出標準，在資金申請、合同簽訂、資產(chǎn)管理、資金審核等多個環(huán)節(jié)會存在經(jīng)驗主義和主觀判斷，導致決策出現(xiàn)偏差。三是資源不能整合利用。預算管理體系涉及預算編制、會計核算、國庫支付、資產(chǎn)管理、政府采購、財務報告、審計檢查等多個平臺系統(tǒng)，存在數(shù)據(jù)多頭申報、財務信息碎片化、工作重復性高等缺陷，未能高效反映“過緊日子”的效率要求。

三、“過緊日子”背景下優(yōu)化預算管理的措施

一是保履職，不折不扣落實“過緊日子”要求。提高政治站位，強化主體責任，進一步牢固樹立“過緊日子”，甚至是“過苦日子”的理念。立足“?；尽⒈＿\轉(zhuǎn)、保重點”總體方向，優(yōu)化預算資金安排結(jié)構(gòu)，細化財政項目精準管理，強化財政資金使用效益，形成提質(zhì)增效的長效機制。

二是抓重點，加強重大決策部署財力保障。緊緊圍繞國家重大決策和部署要求，立足單位中心工作和主要職能，謀劃當前和長遠。通過充分闡述項目立項依據(jù)，準確描述實施內(nèi)容，規(guī)范設定支出標準，合理測算資金規(guī)模，科學設置績效目標，切實提高項目編制的前瞻性、指向性、精準性和有效性，確保財政資金向重大項目和重點任務傾斜。

三是促統(tǒng)籌，不斷加強收支管理使用。依法依規(guī)將取得的所有收入和支出全部納入預算，未按規(guī)定納入預算的收入不得安排支出。如實反映非財政撥款收入規(guī)模，做好當年財政撥款與上年結(jié)轉(zhuǎn)資金、財政資金與非財政撥款收入的統(tǒng)籌使用，充分挖掘各類資金潛力，盤活資金存量。

四是嚴審核，切實防范財務風險。加強事前審批，嚴格按照預算批復、支出標準和開支范圍審批資金，做到無預算不支出、有預算不超支。強化事中審核，嚴肅財經(jīng)紀律和制度要求，牢固樹立依法理財意識，堅持加快執(zhí)行進度和財政資金安全使用并重原則，審核各項支出的必要性、完整性、合規(guī)性。加強事后監(jiān)督，通過財務分析、績效評價和審計檢查剖析梳理風險隱患并彌補財務管理漏洞，加強風險防范。

五是強約束，大力實施監(jiān)督問責。根據(jù)年初預算批復和全年工作任務制定預算執(zhí)行方案。將項目金額、實施內(nèi)容、執(zhí)行進度、執(zhí)行責任和績效目標下達各部門，落實到“活動”層級，細化到督辦事項，考核到時間節(jié)點。建立執(zhí)行效果與工作績效掛鉤機制，按月對照執(zhí)行方案調(diào)度執(zhí)行情況，逐項分析原因，倒查執(zhí)行責任，對執(zhí)行計劃偏差較大的情況約談項目負責人并監(jiān)督整改。

六是重實效，不斷提高預算績效管理水平。按照“全方位、全過程、全覆蓋”的要求，將事前績效評估、績效目標管理、預算監(jiān)控管理、績效評價管理嵌入預算管理流程。依照細化量化、標準明確、可行合理、互相匹配的原則，結(jié)合工作實際設置績效指標。動態(tài)監(jiān)控預算執(zhí)行情況和績效目標完成情況，針對執(zhí)行進度緩慢和偏離績效目標的情況及時采取有效措施調(diào)整。積極引入第三方績效評價，整合壓縮低效低質(zhì)的項目，確保資金用于保障重點領域。

七是提效率，認真落實預算一體化要求。按照預算管理一體化的要求，實現(xiàn)從預算編制、資產(chǎn)管理、政府采購等業(yè)務環(huán)節(jié)的互聯(lián)互通。強化對預算單位編制預算的整體把控，疏通各業(yè)務環(huán)節(jié)的信息壁壘，對預算項目實行全周期管理，將資產(chǎn)管理、債務管理、政府采購等業(yè)務流程納入信息系統(tǒng)中閉環(huán)管理，不斷提高預算管理的規(guī)范化、科學化、標準化水平。

在“過緊日子”的新常態(tài)下，行政事業(yè)單位需要牢固樹立勤儉辦事業(yè)的理念，科學合理進行預算編制，規(guī)范高效推動預算執(zhí)行，健全預算績效管理機制，認真落實預算一體化要求，構(gòu)建提質(zhì)增效、高效透明、公平公正的預算管理模式，促進行政事業(yè)單位持續(xù)健康發(fā)展。