李忠東

借鑒域外養(yǎng)老金改革經(jīng)驗(yàn)

由于醫(yī)療進(jìn)步和更健康的生活方式，世界上許多國家的平均預(yù)期壽命一直在穩(wěn)定增長。與此同時(shí)，生育率卻持續(xù)下降。這種態(tài)勢對社會保障體系的可持續(xù)性構(gòu)成了威脅，其中之一就是養(yǎng)老金體系。不少國家都在廣泛討論延遲退休的可行性，逐步提高官方退休年齡，另外還將養(yǎng)老金改革等提到議事日程上。

2020年，德國10年來首次未實(shí)現(xiàn)人口凈增長，這給養(yǎng)老金體系帶來了巨大壓力。德國養(yǎng)老金體系主要由法定養(yǎng)老金體系、企業(yè)養(yǎng)老金體系和私人養(yǎng)老金體系三大支柱構(gòu)成，其中法定養(yǎng)老金是絕大多數(shù)退休者的主要生活來源，籌資模式采用現(xiàn)收現(xiàn)付制，即由當(dāng)前勞動力繳納的養(yǎng)老金支付退休者的養(yǎng)老金。人口老齡化加劇，意味著向法定養(yǎng)老金體系支付養(yǎng)老金的勞動力越來越少，同時(shí)法定養(yǎng)老金領(lǐng)取者卻越來越多。德國人口老齡化加劇，加上新冠肺炎疫情對經(jīng)濟(jì)和就業(yè)的沖擊，進(jìn)一步加大了德國養(yǎng)老金體系的籌資壓力。

如何緩解這一籌資壓力？首先，在現(xiàn)行的養(yǎng)老金體系下，德國采取延遲退休的辦法。由于受人口結(jié)構(gòu)沖擊大，加上嚴(yán)重依賴出口，不能大幅增加繳費(fèi)率，因此延遲退休會在一定程度上解決養(yǎng)老金融資難的問題。德國的退休年齡過去幾十年一直在緩慢提高，聯(lián)邦政府自2012年起決定將法定退休年齡從當(dāng)時(shí)的65歲逐步提高至67歲，這一政策將在2029年之前適用于所有退休人員。根據(jù)德國聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)和能源部咨詢委員會開發(fā)的“退休年齡與預(yù)期壽命的動態(tài)擬合”模型，如果對當(dāng)前德國人口預(yù)期壽命預(yù)測正確的話，該國法定退休年齡可以在2042年提高到68歲。

其次，德國在政府公共財(cái)政層面通過增加稅收、提供財(cái)政補(bǔ)貼的方式，來彌補(bǔ)養(yǎng)老金體系的赤字。早在1997年，赫爾穆特·科爾領(lǐng)導(dǎo)的聯(lián)邦政府將增值稅提高了1個(gè)百分點(diǎn)（從15%提高到16%），以此來填補(bǔ)養(yǎng)老金的收入與支出間的缺口。1998年至2005年，格哈德·施羅德任德國總理，引入生態(tài)稅為養(yǎng)老金提供財(cái)政補(bǔ)貼。由于養(yǎng)老金的收支差距逐年拉大，政府補(bǔ)貼額度也在不斷加大。2005年安格拉·默克爾任總理，由于2009年開始提高了勞動者個(gè)人繳費(fèi)比例，政府的補(bǔ)貼開支得以縮減至24%左右。近年來，隨著歐洲經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇與德國經(jīng)濟(jì)向好，就業(yè)率創(chuàng)歷史新高，德國政府對于養(yǎng)老金的補(bǔ)貼進(jìn)一步縮減至23%。但是，政府補(bǔ)貼占政府支出的比例只在2008～2013年低于20%，其余時(shí)期均高于20%。由此可見，養(yǎng)老金補(bǔ)貼一直都是德國財(cái)政的巨大開支項(xiàng)目，這一基本特征并未發(fā)生根本性改變。2020年，為養(yǎng)老金提供的財(cái)政補(bǔ)貼達(dá)1060億歐元，這意味著聯(lián)邦政府近26%的財(cái)政補(bǔ)貼都投入到了養(yǎng)老金體系中。到2040年，這一比例將升至44%。

意大利是人口老齡化問題最為嚴(yán)重的國家之一，男性的預(yù)期壽命為81歲，女性則達(dá)到85.3歲，65歲以上人口比例上升至23.2%。近年來該國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展遭遇瓶頸，社會問題凸顯，人口老齡化帶來養(yǎng)老和就業(yè)等一系列衍生問題，未來較長一段時(shí)間內(nèi)會影響該國經(jīng)濟(jì)增長與社會福利間的平衡。

意大利政府正在采取一系列舉措對退休及養(yǎng)老金制度進(jìn)行改革，例如給養(yǎng)老金設(shè)定“峰值”、調(diào)低能取用的養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)、根據(jù)養(yǎng)老金高低實(shí)施分級增幅和推出“配額100”機(jī)制等。其中特別值得一提的是“配額100”機(jī)制，它允許勞動者從62歲開始領(lǐng)取養(yǎng)老金，但條件是申請人的年齡和繳稅年數(shù)相加總和需要達(dá)到“100”（如年齡62歲加上繳稅38年）。政府在具體實(shí)施時(shí)，針對五種情況區(qū)別對待。

一是女性有特例。根據(jù)意大利的退休金機(jī)制，普通女性職工繳稅達(dá)到35年，能在58歲退休，自己當(dāng)老板做生意的可以59歲退休。雖然法律在年齡上支持提前退休，但拿到的退休金卻會按一定比例減少。與達(dá)到“配額100”機(jī)制的女性相比，提前退休的普通女職工、在公共部門上班的女公務(wù)員和自己當(dāng)老板的女性退休金分別減少14%、19%和23%。

二是“早期工作者”。這批人是18歲就開始工作的公民，大概有14500人。截止到2026年，只要符合以下條件的勞動者就可在59歲退休并拿到退休金。在18歲開始工作時(shí)繳納一年的稅，或者是因?yàn)樯眢w殘疾達(dá)74%以上需要被照顧?！霸缙诠ぷ髡摺敝灰U納41年的稅，即可在59歲時(shí)退休，并拿到退休金。

三是年齡和繳稅年數(shù)的總和目前暫時(shí)達(dá)不到，但是再過3年就可以湊到“100”的公民。這種情況需要用人單位出示所需員工人數(shù)以及離職和新入職人數(shù)的比例，與工會協(xié)調(diào)。在該比例符合國家級別規(guī)定的前提下，如果用人單位福利基金足夠支撐提前退休員工的退休金，員工可提前退休。

四是按舊政策“早退”的人員。按照以前的政策，工人可以提前7年退休，稱為早退。這種情況下，員工所在單位雇傭人數(shù)至少15人，而且提前退休的這7年的退休金要由用人單位墊付。“配額100”出臺后，2020年之前用人單位仍然可以接受勞動者提前7年早退，以后將最多接受提前4年早退，并且女雇員繳稅年數(shù)至少為34年零10個(gè)月，男雇員繳稅年數(shù)至少為35年零10個(gè)月。

五是失業(yè)者。60歲失業(yè)的公民可使用早期的臨時(shí)補(bǔ)充養(yǎng)老金，退休前以月度或季度的時(shí)間段領(lǐng)取基本生活保障。達(dá)到62歲并且繳稅年數(shù)達(dá)到20年時(shí)可退休。如果該公民失業(yè)達(dá)到24個(gè)月，可在57歲時(shí)退休。

挪威目前不存在養(yǎng)老金支出缺口，但是從長期來看，預(yù)期壽命延長和人口老齡化趨勢疊加將成為該國養(yǎng)老金支出面臨的主要挑戰(zhàn)。挪威人均預(yù)期壽命已提高至84歲，同時(shí)人口生育率已降到1.7（指一年出生活嬰數(shù)與同期平均育齡婦女人數(shù)之比）。長壽和少子化因素將導(dǎo)致贍養(yǎng)比（非勞動年齡人口對勞動年齡人口數(shù)之比）上升，由2010年每4.8個(gè)年輕人養(yǎng)1個(gè)老人，變成2060年每2.5個(gè)年輕人養(yǎng)一個(gè)老人，甚至更少，給養(yǎng)老金支出的可持續(xù)性帶來長期壓力。

這次是挪威政府自2011年以來推動的第三輪養(yǎng)老金改革，其中“選擇性延退”是最大的亮點(diǎn)。改革前法定退休年齡為67歲，工作滿40年可以領(lǐng)取養(yǎng)老金。改革后雇員從62歲起即可自愿申請退休，并允許他們在領(lǐng)取養(yǎng)老金的同時(shí)繼續(xù)全職工作，方式十分靈活且權(quán)益有保障。在把“延退”選擇權(quán)交給個(gè)人的同時(shí)，增加“早退”成本，形成“晚退”的有效激勵(lì)。另外，政府對特殊人群如法定退休年齡前已喪失勞動能力、在軍隊(duì)服役的年輕人、在家照護(hù)6歲以下幼童的父母等采取特殊安排，以確保所有的公民都能夠公平地獲得福利。

年齡和養(yǎng)老金政策涉及很多人的利益，尤其是年輕人受到的影響較大，他們需要工作更長時(shí)間以增加養(yǎng)老金儲蓄或投資來確保未來的養(yǎng)老金儲備。實(shí)踐證明，改革后的“選擇性延退”制度以及結(jié)構(gòu)性政策變化產(chǎn)生了積極作用，形成了“延遲退休→勞動力供給增加→生產(chǎn)力提高→稅基擴(kuò)大→養(yǎng)老金支出可持續(xù)性提升”的良性循環(huán)。由于就業(yè)率更高，工作時(shí)間更長帶來稅基的擴(kuò)大，因此有效緩解了財(cái)政支出壓力。

挪威的養(yǎng)老金改革之所以能夠順利推進(jìn)，主要在于充分發(fā)揮了政府、雇主協(xié)會、工會三方協(xié)商機(jī)制的作用，經(jīng)過集體協(xié)商達(dá)成社會共識。支撐該國社會信任的是高度透明的政府體系、客觀可靠的數(shù)據(jù)和統(tǒng)計(jì)體系、專業(yè)中立的執(zhí)行機(jī)構(gòu)以及有公信力的養(yǎng)老金體系。挪威統(tǒng)計(jì)局基于客觀、透明、可靠的數(shù)據(jù)建立模型，對養(yǎng)老金運(yùn)行情況進(jìn)行客觀描述，提出養(yǎng)老金體系運(yùn)行面臨的問題，作出分析報(bào)告提交財(cái)政部。

挪威養(yǎng)老金改革還得益于一系列政策與制度的保障，比如實(shí)施老年人積極就業(yè)政策，專門設(shè)立老年政策中心，積極推動以鼓勵(lì)老年人就業(yè)為目的的各類活動，促進(jìn)政府、企業(yè)、工會、社會組織之間形成合力。在財(cái)稅政策方面采取減免稅、遞延征稅等稅收優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)老年人延遲退休和工作更長時(shí)間，為社會做出更多貢獻(xiàn)。挪威為促進(jìn)老年人就業(yè)提供立法保障，《挪威工作環(huán)境法》明確規(guī)定雇主要為老年人提供平等的就業(yè)環(huán)境和待遇，禁止雇主僅以達(dá)到法定退休年齡為由解雇70歲以下的雇員，目前，挪威正在討論把這一年齡限制提高到75歲。

編輯：夏春暉? 386753207@qq.com