洪富艷 王舜禹

摘要：公共政策的執(zhí)行是為完成政策目標(biāo)及解決社會(huì)現(xiàn)存問(wèn)題的直接手段，在政策完成中占據(jù)著舉足輕重的地位。在現(xiàn)實(shí)生活中公共政策執(zhí)行歷程中，政策執(zhí)行偏差卻難以避免，這極大的制約著公共政策的有效性。因此應(yīng)怎樣控制并削減公共政策執(zhí)行偏差的出現(xiàn)，是現(xiàn)下的公共政策執(zhí)行研究分析中的重要一環(huán)，同時(shí)亦是本文的研究意義。

關(guān)鍵詞：公共政策，政策執(zhí)行，執(zhí)行偏差，對(duì)策

一、公共政策執(zhí)行偏差及表現(xiàn)形式

1.公共政策執(zhí)行偏差相關(guān)概念及特征

（1）公共政策執(zhí)行概念：公共政策的執(zhí)行具體含義是指政策執(zhí)行主體為有效完成公共政策制定的目標(biāo)，采用清晰準(zhǔn)確的認(rèn)知以及認(rèn)同，進(jìn)而有效的配置現(xiàn)存的政策資源，同時(shí)采用相關(guān)行為把公共政策目標(biāo)蛻變成現(xiàn)實(shí)，進(jìn)而完成社會(huì)公共利益的一系列過(guò)程。

（2）公共政策執(zhí)行偏差概念：公共政策執(zhí)行偏差則表示公共政策的執(zhí)行主體因百般消極因素的互相制約從而在某些規(guī)定的的政策執(zhí)行階段中，影響或阻礙該政策的順利進(jìn)行，從而使得政策執(zhí)行的現(xiàn)實(shí)效果與最初制定的目標(biāo)相悖而行，造成一定程度的負(fù)向后果[1]。該現(xiàn)象也被部分學(xué)者稱為政策執(zhí)行阻滯、政策執(zhí)行變異、執(zhí)行不力等。即使定義不同，但其中的內(nèi)涵卻是相通的[2]。

2.公共政策執(zhí)行偏差表現(xiàn)形式

（1）象征式政策實(shí)施即政策表面化，是指政策在實(shí)施階段并未做任何實(shí)際行動(dòng)而只停留在教育宣傳，政策從始至終并未進(jìn)行具體操作。象征式執(zhí)行公共政策僅僅停留在口頭或書(shū)面上，假意要認(rèn)真完成政策，但對(duì)于政策實(shí)施則是敷衍了事，有始無(wú)終，不僅不能達(dá)到政策目標(biāo)原有效果，還有可能會(huì)帶來(lái)一定負(fù)面影響。例：我國(guó)為更快順應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新要求，提升我國(guó)公民當(dāng)前集體素質(zhì)水平，我國(guó)頒布了一系列有關(guān)素質(zhì)教育的相應(yīng)政策，期望基礎(chǔ)教育能夠脫離傳統(tǒng)的應(yīng)試教育。但該政策并未得到具體的落實(shí)。以原有的應(yīng)試教育為主的傳統(tǒng)教育模式仍為主流。

（2）附加式政策實(shí)施即稱政擴(kuò)大化，主要是指政策在實(shí)施階段繁增了部分不和適宜的內(nèi)容，使得政策的調(diào)控對(duì)象、范圍、力度以及目標(biāo)均溢出原本的規(guī)定，從而擾亂既定政策目標(biāo)的完成，政策的執(zhí)行在附加后其本質(zhì)就是一個(gè)政策的“再造”過(guò)程。因政策主體將原有政策進(jìn)行細(xì)化，就有可能產(chǎn)生增加原政策內(nèi)容的現(xiàn)象。如若增加的政策量符合原有政策執(zhí)行精神，那將沒(méi)有問(wèn)題，如若增加的政策與原有精神毫不相干，那就屬于附加式政策。最為突出的案例莫過(guò)于用相關(guān)政策名頭來(lái)進(jìn)行大肆的亂收費(fèi)、亂罰款的不合理現(xiàn)象。反觀現(xiàn)實(shí)生活中，公共政策每每是自上而下進(jìn)行信息傳達(dá)，從而使得“擴(kuò)大”的政策經(jīng)常為自己找到“合理”的理由[3]。

（3）殘缺式政策實(shí)施即指政策的缺少或破損，是指一個(gè)完整的公共政策在其實(shí)施階段時(shí)常被分割，僅有部分目標(biāo)得到落實(shí)，剩余部分則被丟棄、被掩蓋，政策實(shí)施情況殘缺不等。殘缺式政策實(shí)施又稱為“政策截留”，在信息較為閉塞的山區(qū)“政策截留”常有發(fā)生。執(zhí)行者對(duì)政策的截留、篩選，使得原有政策破碎化，從而與政策目標(biāo)偏離。例：原目標(biāo)是為減輕農(nóng)民生活及生產(chǎn)負(fù)擔(dān)、加速發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)頒布相關(guān)“減負(fù)政策”，但在個(gè)別鄉(xiāng)村實(shí)施時(shí)，有的地方隱藏“減負(fù)”政策的部分內(nèi)容，僅僅取消了一部分收費(fèi)項(xiàng)目，農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重問(wèn)題并沒(méi)有得到有效控制。

（4）替代式政策實(shí)施即政策的替換，是指政策在實(shí)施這一階段初始一看與原定政策保持高度統(tǒng)一，而在實(shí)際執(zhí)行時(shí)完全脫離原政策的精神主旨。部分替代式政策執(zhí)行借用“因地制宜”的理由，對(duì)政策進(jìn)行曲解，從而歪曲原公共政策的本質(zhì)及內(nèi)涵。政策的變異性是替代式執(zhí)行的最大特點(diǎn)，導(dǎo)致政策目標(biāo)撲空。如在“村民自治”有關(guān)政策實(shí)施中，部分地區(qū)在選舉“村官”時(shí)以“村民選舉”為掩蓋實(shí)則是“行政指派”的內(nèi)里，村委會(huì)主任候選人員由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提名建議，更為過(guò)分的地區(qū)直接由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府任命上任，從而導(dǎo)致“村民自治”名存實(shí)亡。

（5）觀望式政策實(shí)施是指政策實(shí)施者在實(shí)施政策階段，對(duì)待政策實(shí)際操作的態(tài)度相對(duì)被動(dòng)、消極，瞻前顧后。觀察政策是否會(huì)產(chǎn)生變動(dòng)，觀望并等待其他實(shí)施機(jī)關(guān)的實(shí)施情況，進(jìn)而弱化公共政策的時(shí)效性。政策實(shí)施者觀望的主要原因有政策實(shí)施主體自身的利益受損、目標(biāo)群體的抵抗、缺乏足夠的精力和時(shí)間。對(duì)政策執(zhí)行持有觀望狀態(tài)，對(duì)于新鮮事物的出現(xiàn)畏首畏尾，不敢向前，將會(huì)錯(cuò)失政策執(zhí)行的最佳時(shí)機(jī)。觀望式的政策實(shí)施方式在極大程度上降低了政策實(shí)施效率，嚴(yán)重破壞了政府在人民心中的形象。

此外，機(jī)械地照抄轉(zhuǎn)達(dá)上級(jí)機(jī)關(guān)的政策文件，不認(rèn)真研究和學(xué)習(xí)政策，不根據(jù)本地實(shí)際情況去實(shí)施政策，也屬于政策實(shí)施偏差的表現(xiàn)。

二、公共政策實(shí)施偏差的原因分析

導(dǎo)致公共政策實(shí)施偏差的原因形形色色，歸根結(jié)底分為主觀原因和客觀原因兩個(gè)大方面。深入實(shí)踐觀察分析政策失效的原因并在其基礎(chǔ)上研究如何預(yù)防失效的方案對(duì)策，對(duì)于完善公共政策的制定和實(shí)施具有至關(guān)重要的意義。

1.公共政策實(shí)偏差的主觀原因

（1）實(shí)施機(jī)構(gòu)管理缺陷具體表現(xiàn)為：組織結(jié)構(gòu)缺乏一定的合理性，政策實(shí)施機(jī)構(gòu)的重疊煩冗、政策執(zhí)行部門職能相互交叉、功能不完備、人員結(jié)構(gòu)不盡合理等；正是由于部門之間存在交叉、重疊等現(xiàn)象，才導(dǎo)致各部門在政策執(zhí)行時(shí)從自身利益出發(fā)，不顧全大局。領(lǐng)導(dǎo)管理水平較低；政策實(shí)施機(jī)構(gòu)相互間缺乏一定的溝通與順暢協(xié)調(diào)，實(shí)施機(jī)構(gòu)與各部門、不同部門以及實(shí)施人員之間均有可能產(chǎn)生誤會(huì)和矛盾；缺乏健全的規(guī)章制度等[4]。除此之外，政府間相互監(jiān)督機(jī)制疲軟，而社會(huì)現(xiàn)存監(jiān)督機(jī)構(gòu)數(shù)量有限，廣大人民群眾對(duì)于監(jiān)督政策執(zhí)行的意識(shí)也不到位。

（2）實(shí)施人員素質(zhì)缺陷即進(jìn)行政策實(shí)施的人員現(xiàn)有文化、素質(zhì)及政策水平相對(duì)偏低，對(duì)于政策認(rèn)識(shí)程度不達(dá)標(biāo)、把握不夠準(zhǔn)確。政策界限一詞是指用來(lái)劃分不同政策之間的分界線，若政策實(shí)施人員自身對(duì)政策的界限區(qū)分都不是十分明了或混淆政策界限，必將導(dǎo)致政策實(shí)施與原定政策大相徑庭。或是政策執(zhí)行者價(jià)值觀錯(cuò)位，政策執(zhí)行主體難以擺脫其主體價(jià)值觀念。通常情況下，政策執(zhí)行主體只有與時(shí)俱進(jìn)的加強(qiáng)政策執(zhí)行創(chuàng)新思維，才能擁有更為科學(xué)合理的價(jià)值觀念。

（3）實(shí)施原則處理不當(dāng)，公共政策實(shí)施的堅(jiān)定性和靈活性二者關(guān)系處理不當(dāng)，就會(huì)產(chǎn)生一定程度偏差；關(guān)注堅(jiān)定性而忽略靈活性，極易造成教條式的對(duì)待政策，當(dāng)“傳達(dá)員”，搞“一刀切”；反之關(guān)注靈活性而忽視原則性，則會(huì)出現(xiàn)“上有政策，下有對(duì)策”的情況。

（4）利益相悖導(dǎo)致偏差。是指當(dāng)該政策的實(shí)施會(huì)影響實(shí)施者自身的既得利益或是對(duì)其有一定的不利時(shí)，他們則會(huì)想出相應(yīng)計(jì)策去阻礙、掩蓋政策或?qū)τ谡叩膱?zhí)行各行一套，做到表面完成。擴(kuò)大政策適用范圍、行使權(quán)力，實(shí)施有利于自身的、部門的或地方的利益的政策，使政策實(shí)施與原定目標(biāo)產(chǎn)生一定偏差[5]。

（5）實(shí)施準(zhǔn)備稍顯欠缺。實(shí)施者在政策實(shí)施前沒(méi)有做好足夠的準(zhǔn)備工作，沒(méi)有充分的進(jìn)行政策宣傳、計(jì)劃、投入。這些準(zhǔn)備工作的不充分都會(huì)對(duì)政策實(shí)施產(chǎn)生一定偏差。如政策實(shí)施沒(méi)有明確的方案，人力、物力、財(cái)力、時(shí)間不到位，政策宣傳空缺、不足或過(guò)頭等會(huì)影響政策的順利推行。

2.公共政策實(shí)施偏差的客觀原因

（1）政策質(zhì)量的低劣，具體體現(xiàn)在：政策目標(biāo)不夠清晰，混淆視聽(tīng)致使實(shí)施者不得該政策中心綱領(lǐng)；內(nèi)容不具體、模棱兩可的政策無(wú)法實(shí)施，如原則同意、有關(guān)方面，有關(guān)部門等；研究和確定的政策標(biāo)準(zhǔn)，與實(shí)際不符或沒(méi)有明確未來(lái)可能變化；政策不配套，政策出自多門而忽視整體效應(yīng)；政策穩(wěn)定性差，經(jīng)常朝令夕改、頻繁更換使得政策喪失嚴(yán)肅性，導(dǎo)致政策實(shí)施者和廣大公眾無(wú)所適從，從而損害政府的威信。

（2）政策環(huán)境的變化，公共政策環(huán)境本身具有無(wú)法調(diào)和的復(fù)雜性、多樣性、差異性和變異性等多種特點(diǎn)，正是這些因素增添政策實(shí)施的復(fù)雜及困難程度。實(shí)際中政策制定與實(shí)施時(shí)所處環(huán)境往往不同，甚至有時(shí)會(huì)相當(dāng)大；在政策實(shí)施階段，政策環(huán)境會(huì)反復(fù)出現(xiàn)新情況、新變化、新問(wèn)題，這均加大對(duì)政策的順利實(shí)施的挑戰(zhàn)難度，因而政策實(shí)施偏差就有發(fā)生的幾率。

（3）適用對(duì)象不配合，一部分公共政策的實(shí)施有可能得到充沛的資金投入，政策實(shí)施者自身也花費(fèi)了足夠的精力，但是政策受用對(duì)象站在自身角度利益出發(fā)，認(rèn)為該項(xiàng)政策其無(wú)法獲得相應(yīng)利益或是影響其自身原有利益，或因自身素質(zhì)原因?qū)φ呃斫獠粔虺浞只蛴捎谄渌虿荒苋骟w會(huì)政策的整體效益和長(zhǎng)遠(yuǎn)益從而使得政策在實(shí)施時(shí)產(chǎn)生一定波折，甚至部分人員采取阻礙和相反的行為，這也對(duì)政策的實(shí)施效果產(chǎn)生一定的不利影響。

（4）利益集團(tuán)所施壓力，政策的制定及實(shí)施可能波及利益的變動(dòng)，因而各方利益集團(tuán)為保自身利益不受影響從而為難公共政策執(zhí)行。利益集團(tuán)對(duì)公共政策的影響，在西方國(guó)家表現(xiàn)得較為明顯，在我國(guó)相對(duì)較弱。

三、治理公共政策實(shí)施偏差的對(duì)策

發(fā)現(xiàn)并改正公共政策實(shí)施偏差的主要原因是為了使的政策實(shí)施回到原本正確的軌道，同時(shí)削減不良后果的過(guò)程，以提升政策實(shí)施的水平和效率。防止、避免和立即改正公共政策實(shí)施的偏差，不可僅是哪痛打哪，應(yīng)做到采取整體治理的系統(tǒng)方法。

1.健全實(shí)施體制環(huán)境，政策的整個(gè)執(zhí)行過(guò)程受制于現(xiàn)實(shí)的體制環(huán)境影響，因而一個(gè)科學(xué)合理的行政管理體制是公共政策執(zhí)行的根本要求。這樣做的目的是為了更好的處理政策內(nèi)部及其與其他部門組織的相關(guān)關(guān)系，使之運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)。加強(qiáng)政策實(shí)施工作靈活性，借此通過(guò)改革建立一套科學(xué)高效行政管理體制。

2.加強(qiáng)政策輿論宣傳，借用多種形式對(duì)政策進(jìn)行宣傳，既可使政策實(shí)施者認(rèn)真領(lǐng)會(huì)和理解政策目標(biāo)及其具體內(nèi)容，為有效地實(shí)施政策奠定堅(jiān)實(shí)的思想基礎(chǔ)；也可對(duì)政策實(shí)施進(jìn)行公眾輿論監(jiān)督，使更多的人了解政策的內(nèi)容，理解，支持和實(shí)施該項(xiàng)政策。

3.優(yōu)化政策實(shí)施主體，公共政策的實(shí)施者對(duì)于政策實(shí)施的影響性是最為直接的、最主要的，因此糾正政策實(shí)施偏差至關(guān)重要的對(duì)策就是優(yōu)化公共政策的實(shí)施主體，優(yōu)化組織機(jī)制是優(yōu)化人員組合的前提，優(yōu)化原有不合理組織機(jī)制可以大幅提升實(shí)施政策效率。

4.提高實(shí)施人員素質(zhì)，提升人員素質(zhì)一方面應(yīng)著重于加強(qiáng)政策相關(guān)科學(xué)的理論素養(yǎng)培養(yǎng)，減少只憑過(guò)往經(jīng)驗(yàn)分析從而造成政策失效的現(xiàn)象；另一方面，更應(yīng)加強(qiáng)思想素質(zhì)提升，加強(qiáng)職業(yè)道德觀念，鞏固全局觀念以增加自律精神，同時(shí)對(duì)于信息傳遞行為加以規(guī)范，自覺(jué)抵制不良傾向。

5.強(qiáng)化政治社會(huì)功能，人作為公共政策的實(shí)際實(shí)施者，是政策能否有效實(shí)施的關(guān)鍵一環(huán)，故而，公共政策實(shí)施中必加強(qiáng)政治社會(huì)功能，通過(guò)提升政策實(shí)施者的政策知識(shí)水平與實(shí)施能力，為有效的政策實(shí)施創(chuàng)造良好的環(huán)境。

6.加強(qiáng)對(duì)于政策實(shí)施階段監(jiān)控，政策實(shí)施的基礎(chǔ)條件在于公共政策的合法化，然而合法化的政策并不能越過(guò)執(zhí)行者自動(dòng)得到有效實(shí)施，政策實(shí)施階段仍將會(huì)出現(xiàn)分割、截留甚至抗拒等問(wèn)題，因此產(chǎn)生的行為規(guī)范也不能全部消除機(jī)會(huì)主義行為。在政策實(shí)際操作階段，必得建立一套行之有效的監(jiān)督機(jī)制，對(duì)政策實(shí)施情況及過(guò)程了如指掌，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并采取有效的調(diào)整措施和補(bǔ)救方案。

四、結(jié)論

公共政策的制定是為了解決社會(huì)及民生問(wèn)題，但在實(shí)施中不可避免的會(huì)產(chǎn)生一些偏差，有人為偏差也有非人為偏差，無(wú)論出于何種原因偏差的產(chǎn)生都將影響公共政策制定時(shí)的原始目標(biāo)，甚至與原目標(biāo)大相徑庭。因此政府在政策執(zhí)行時(shí)應(yīng)避免偏差的產(chǎn)生，及時(shí)找到偏差產(chǎn)生的原因并解決偏差，發(fā)揮公共政策原有的作用及目標(biāo)。

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（作者簡(jiǎn)介：洪富艷，副教授，博士，研究方向：當(dāng)代中國(guó)政府管理、生態(tài)行政管理、公共政策與公共治理的理論與實(shí)踐；王舜禹，碩士在讀，研究方向：公共政策）

（責(zé)任編輯：李雪威）