聶正楠，侯彩虹，鄭 華

(上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院，上海 200030)

0 引言

2010年國(guó)務(wù)院發(fā)布 《關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》 (以下簡(jiǎn)稱 《決定》)，指出戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)是以重大技術(shù)突破和重大發(fā)展需求為基礎(chǔ)，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展具有重大引領(lǐng)帶動(dòng)作用的產(chǎn)業(yè)。 《決定》中戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)主要包含新一代信息技術(shù)、新能源、節(jié)能環(huán)保、新能源汽車、生物醫(yī)藥、高端裝備制造與新材料七大產(chǎn)業(yè)。為了支持上述產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程，中央政府制定了一系列產(chǎn)業(yè)政策與培育計(jì)劃。地方政府爭(zhēng)先恐后、大干快上地引進(jìn)某項(xiàng)或多項(xiàng)產(chǎn)業(yè)。在隨后的幾年里，國(guó)內(nèi)各大媒體與專家紛紛提到中國(guó)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化現(xiàn)象嚴(yán)重的問(wèn)題[1]。中科院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究組的研究表明，各省、市、自治區(qū)在選擇本地區(qū)的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)過(guò)程中存在較嚴(yán)重的重復(fù)建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)，幾乎都把新能源及相關(guān)產(chǎn)業(yè)列為本省的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)[2]。

衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)是服務(wù)中國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展和公共安全的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，具有國(guó)家航空航天安全保障與社會(huì)經(jīng)濟(jì)引領(lǐng)的戰(zhàn)略作用。為了更好地保障衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展，維護(hù)中國(guó)地理信息產(chǎn)業(yè)的應(yīng)用安全，國(guó)家 “十二五”規(guī)劃正式將衛(wèi)星應(yīng)用產(chǎn)業(yè)視為中國(guó)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。為了響應(yīng)國(guó)家號(hào)召，各地在地方 “十二五”規(guī)劃中都提出本轄區(qū)的衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃與決議，爭(zhēng)相打造衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)示范基地、特色園區(qū)，將其作為支柱產(chǎn)業(yè)發(fā)展。然而，由于地方政府對(duì)產(chǎn)業(yè)引進(jìn)、選擇與發(fā)展缺乏深入分析論證與對(duì)比研究，區(qū)域間產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目選擇過(guò)度趨同，無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)與無(wú)效競(jìng)爭(zhēng)、重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)能過(guò)剩等現(xiàn)象層出不窮。通過(guò)搜索北大法寶與法律之星數(shù)據(jù)庫(kù)，輸入 “衛(wèi)星導(dǎo)航” “北斗”等關(guān)鍵詞，統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)北京、上海、天津、重慶、廣東、廣西、湖南、山東、湖北、陜西、河北、江西、安徽、福建、四川、貴州、山西、黑龍江、吉林等地均出臺(tái)了支持和促進(jìn)北斗產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)政策。2013年， 《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國(guó)家衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃的通知》中也指出，中國(guó)衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)面臨突出問(wèn)題：缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，地面應(yīng)用基礎(chǔ)設(shè)施整體能力不足與重復(fù)建設(shè)并存。

衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)中的重復(fù)性建設(shè)集中體現(xiàn)在地面基礎(chǔ)設(shè)施CORS系統(tǒng) (CORS系統(tǒng)是Continuously Operating Reference Station的英文縮寫，中文意為 “連續(xù)運(yùn)行參考站”，是衛(wèi)星定位技術(shù)、計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、數(shù)字通信技術(shù)等高新科技多方位、深度結(jié)晶的產(chǎn)物。 CORS系統(tǒng)由基準(zhǔn)站網(wǎng)、數(shù)據(jù)處理中心、數(shù)據(jù)傳輸系統(tǒng)、定位導(dǎo)航數(shù)據(jù)播發(fā)系統(tǒng)、用戶應(yīng)用系統(tǒng)五個(gè)部分組成，各基準(zhǔn)站與監(jiān)控分析中心間通過(guò)數(shù)據(jù)傳輸系統(tǒng)連接成一體，形成專用網(wǎng)絡(luò))建設(shè)方面?，F(xiàn)階段全國(guó)層面用于衛(wèi)星定位、信號(hào)增強(qiáng)、數(shù)據(jù)傳輸?shù)腃ORS系統(tǒng)已經(jīng)超過(guò)數(shù)十套，其中上海市就存在9套相互獨(dú)立的CORS系統(tǒng)，建造單位涉及上海測(cè)繪局、上海住房保障和房屋管理局、上海北斗衛(wèi)星導(dǎo)航平臺(tái)有限公司等政府部門與企業(yè)。此外，基準(zhǔn)站作為CORS系統(tǒng)中觀測(cè)數(shù)據(jù)、搜集數(shù)據(jù)的重要基礎(chǔ)設(shè)施，全國(guó)層面重復(fù)性建設(shè)更為嚴(yán)峻。國(guó)家基礎(chǔ)地理信息中心公布的最新數(shù)據(jù)顯示，截止到2020年中國(guó)已建成的基準(zhǔn)站超過(guò)1萬(wàn)座，仍有1.2萬(wàn)座在建或規(guī)劃中，其中自然資源系統(tǒng)已經(jīng)完成了超過(guò)3000座基準(zhǔn)站，這個(gè)數(shù)據(jù)在2015年全國(guó)28個(gè)省 (市)中只有1617座[3-4]。2017年全國(guó)第十九次代表大會(huì)提出高質(zhì)量發(fā)展的概念，表明中國(guó)經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，在產(chǎn)業(yè)層面集中體現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化、結(jié)構(gòu)合理，不斷實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí)，并顯著提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展的效益[5]。如何應(yīng)對(duì)衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的重復(fù)建設(shè)問(wèn)題，為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展找到一條有效發(fā)展路徑，已然成為推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)向高質(zhì)量發(fā)展階段轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵議題。

1 現(xiàn)有研究綜述與研究前提建立

1.1 重復(fù)性建設(shè)研究述評(píng)

中國(guó)產(chǎn)業(yè)選擇與發(fā)展自市場(chǎng)化改革以來(lái)經(jīng)歷了一個(gè)顯著變化的過(guò)程，隨之產(chǎn)生的重復(fù)建設(shè)、過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)、過(guò)度投資和產(chǎn)能過(guò)剩等問(wèn)題也逐漸成為日益嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，長(zhǎng)期困擾著經(jīng)濟(jì)政策部門。學(xué)界關(guān)于重復(fù)性建設(shè)等問(wèn)題的研究主要從兩個(gè)視角展開(kāi)：一是將重復(fù)性建設(shè)歸因于 “市場(chǎng)失靈”，認(rèn)為市場(chǎng)的不確定性及市場(chǎng)自身調(diào)節(jié)機(jī)制的缺陷催生重復(fù)性建設(shè)；二是從 “政府失靈”角度解釋重復(fù)性建設(shè)，認(rèn)為中國(guó)政府不正當(dāng)干預(yù)導(dǎo)致企業(yè)投資行為扭曲,并最終產(chǎn)生重復(fù)性建設(shè)[6]。在第一種視角中，Bain[7]最早提到過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)的概念，他從市場(chǎng)供需調(diào)節(jié)的視角解析重復(fù)性建設(shè)產(chǎn)生的機(jī)制，認(rèn)為生產(chǎn)要素 (勞動(dòng)力)和企業(yè)的市場(chǎng)流動(dòng)性差使得新企業(yè)進(jìn)入快、舊企業(yè)退出慢，進(jìn)而導(dǎo)致重復(fù)性建設(shè)與產(chǎn)能過(guò)剩。林毅夫[8]將重復(fù)性建設(shè)導(dǎo)致的產(chǎn)能過(guò)剩歸結(jié)為發(fā)展中國(guó)家特有的市場(chǎng)失靈現(xiàn)象，認(rèn)為發(fā)展中國(guó)家易對(duì)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景形成準(zhǔn)確良好的社會(huì)共識(shí)，這種共識(shí)是引發(fā)投資 “潮涌”現(xiàn)象的根本。林毅夫等學(xué)者[9]的后續(xù)文章又從企業(yè)投資決策的角度進(jìn)一步認(rèn)為重復(fù)性建設(shè)可能源于企業(yè)戰(zhàn)略共識(shí)和信息不完全，為重復(fù)性建設(shè)生成機(jī)制提供了一個(gè)更為微觀的解釋機(jī)制。

重復(fù)性建設(shè)、產(chǎn)能過(guò)剩等一系列市場(chǎng)失靈現(xiàn)象的產(chǎn)生給予政府行政干預(yù)市場(chǎng)的依據(jù)[10]，激勵(lì)政策部門嘗試以市場(chǎng)準(zhǔn)入、項(xiàng)目審批、供地審批等政策工具來(lái)治理重復(fù)建設(shè)等問(wèn)題。由于中國(guó)的重復(fù)性建設(shè)具有復(fù)雜性與特殊性，國(guó)內(nèi)學(xué)者普遍側(cè)重于從政府失靈的角度進(jìn)行解釋。周黎安[11]提出地方官員的晉升體系類似于晉升錦標(biāo)賽模型，由于晉升職位有限，一人提升勢(shì)必降低其他競(jìng)爭(zhēng)者的晉升機(jī)會(huì)。由此，激烈的政治競(jìng)爭(zhēng)就容易轉(zhuǎn)化為 (地方政府)為了政治收益不計(jì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)成本和效益、一味推動(dòng)經(jīng)濟(jì)規(guī)模增長(zhǎng)的競(jìng)爭(zhēng)[12]。在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)重復(fù)性建設(shè)、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)問(wèn)題方面，閆俊周[13]認(rèn)為發(fā)展環(huán)境和資源要素差異大的各省份之所以出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)選擇、發(fā)展政策與整體特征等的趨同現(xiàn)象，是由各級(jí)地方政府與中央政府之間的服從機(jī)制、利益機(jī)制、學(xué)習(xí)和模仿機(jī)制、決策參與機(jī)制共同導(dǎo)致的。余東華[14]等以中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)為例，認(rèn)為政府不當(dāng)干預(yù)等因素是導(dǎo)致光伏產(chǎn)業(yè)重復(fù)性建設(shè)與產(chǎn)能過(guò)剩的主要原因。在此基礎(chǔ)上，部分學(xué)者[15]也針對(duì)性地提出解決方案，主張要從政府規(guī)制入手，建立健全信息技術(shù)服務(wù)，通過(guò)限制模仿企業(yè)進(jìn)入、促進(jìn)替代組織進(jìn)入、科學(xué)制定退出機(jī)制，推動(dòng)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)有序發(fā)展。

既有研究為中國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中重復(fù)性建設(shè)研究提供了豐富的實(shí)證資料與理論參考，但總體而言依然存在兩個(gè)不足：第一，政府失靈視角較多研究關(guān)注地方政府層面，聚焦體制機(jī)制缺陷等靜態(tài)層面，認(rèn)為地方政府競(jìng)爭(zhēng)、地方官員晉升動(dòng)機(jī)等是造成重復(fù)性建設(shè)的根本原因，然而，僅從地方政府層面很難解釋為什么全國(guó)范圍內(nèi)的企業(yè)都涌向特定行業(yè)，并未意識(shí)到產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程其實(shí)涉及中央政府、地方政府與企業(yè)多主體動(dòng)態(tài)互動(dòng)過(guò)程，而重復(fù)性建設(shè)正是在這三者的互動(dòng)過(guò)程中產(chǎn)生；第二，從市場(chǎng)失靈視角出發(fā)的現(xiàn)有研究較多集中于企業(yè)性質(zhì)與行為動(dòng)機(jī)、市場(chǎng)性質(zhì)及運(yùn)行機(jī)制等因素，忽略對(duì)特定產(chǎn)業(yè)獨(dú)有特征、發(fā)展階段的深入分析，而部分產(chǎn)業(yè)由于本身具有特殊性以及所處的發(fā)展階段不同，政府制定的產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)與執(zhí)行手段往往存在較大差異，影響了產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀。為此，本文圍繞以下核心問(wèn)題展開(kāi)研究：戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)在發(fā)展過(guò)程中具有哪些特征？政府制定了何種類型的產(chǎn)業(yè)政策支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展？產(chǎn)業(yè)政策與重復(fù)性建設(shè)之間究竟有怎樣的內(nèi)在張力？中央政府、地方政府與企業(yè)三個(gè)主體在衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中分別展現(xiàn)了何種行動(dòng)邏輯？

1.2 研究前提的建立

中國(guó)自改革開(kāi)放初期開(kāi)始就全面推行產(chǎn)業(yè)政策，改革初期政府實(shí)施以選擇性產(chǎn)業(yè)政策主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整乃至經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式，主要表現(xiàn)為以政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的廣泛干預(yù)，挑選贏家、扭曲價(jià)格等途徑主導(dǎo)資源配置，往往采用直接干預(yù)性手段對(duì)特定技術(shù)路線、特定產(chǎn)品與特定企業(yè)進(jìn)行選擇性扶持。然而，隨著近年來(lái)內(nèi)外環(huán)境的變化，產(chǎn)業(yè)政策經(jīng)歷了一個(gè)由計(jì)劃管理與選擇性產(chǎn)業(yè)政策混合的政策體系向以選擇性產(chǎn)業(yè)政策為主、功能性政策為輔的政策體系轉(zhuǎn)變的過(guò)程[16]。政策體系的轉(zhuǎn)型表明在不同歷史時(shí)期或歷史階段，國(guó)家的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)政策會(huì)產(chǎn)生變化，產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)與政策工具選擇也都需要調(diào)整。此外，產(chǎn)業(yè)政策的制定必須結(jié)合產(chǎn)業(yè)基本特征，特定產(chǎn)業(yè)在發(fā)展過(guò)程中由于具有相對(duì)特殊性，因發(fā)展階段不同會(huì)呈現(xiàn)較大差異的屬性與發(fā)展特征，政府和企業(yè)短期內(nèi)無(wú)法識(shí)別這些特征，易造成政府政策與企業(yè)決策應(yīng)對(duì)滯后，這是理解重復(fù)性建設(shè)產(chǎn)生的重要背景。因此，對(duì)特定產(chǎn)業(yè)的具體分析與明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段是產(chǎn)業(yè)政策類型定位與確保產(chǎn)業(yè)政策有效制定與執(zhí)行的基本前提。

產(chǎn)業(yè)周期是指產(chǎn)業(yè)從產(chǎn)生到成長(zhǎng)再到衰弱的發(fā)展過(guò)程，這個(gè)過(guò)程一般可分為四個(gè)階段：初創(chuàng)階段 (導(dǎo)入期)、成長(zhǎng)階段、成熟階段和衰退階段。部分學(xué)者[17]通過(guò)相對(duì)技術(shù)優(yōu)勢(shì)與產(chǎn)業(yè)及其競(jìng)爭(zhēng)者地位來(lái)判斷發(fā)展階段，將發(fā)展階段概括為追趕階段與領(lǐng)先階段，認(rèn)為發(fā)展階段是影響產(chǎn)業(yè)政策成效的重要因素。本文提出產(chǎn)業(yè)發(fā)展的 “階段”假說(shuō)，發(fā)展階段是由市場(chǎng)化規(guī)模、社會(huì)需求程度、產(chǎn)業(yè)鏈完整度綜合反映的產(chǎn)業(yè)發(fā)展程度。產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段可分為初期階段、中期階段與后期階段。初期階段是產(chǎn)業(yè)從產(chǎn)生到快速發(fā)展階段，該階段產(chǎn)業(yè)鏈開(kāi)始建立，市場(chǎng)規(guī)模擴(kuò)展較快，產(chǎn)業(yè)需求較快增長(zhǎng)；中期階段是指產(chǎn)業(yè)鏈趨近完善，產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)規(guī)模迅速擴(kuò)展，產(chǎn)業(yè)需求高速增長(zhǎng)的階段；后期階段則是產(chǎn)業(yè)鏈完備、產(chǎn)業(yè)體系成熟與健全階段，該階段產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)趨近飽和，需求開(kāi)始下滑。產(chǎn)業(yè)所處不同階段，國(guó)家對(duì)產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)設(shè)定與政策執(zhí)行工具的選擇存在顯著差異。由于中國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策依然以選擇性產(chǎn)業(yè)政策為主，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期，產(chǎn)業(yè)政策大多設(shè)立了明確清晰的政策指標(biāo) (產(chǎn)值、GDP占比、就業(yè)率等)；到產(chǎn)業(yè)發(fā)展后期，產(chǎn)業(yè)政策往往設(shè)立新的目標(biāo) (產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、去舊產(chǎn)能等)。在政策工具類型方面，產(chǎn)業(yè)初期階段政府往往采用激勵(lì)性政策，如金融支持、財(cái)政補(bǔ)貼、土地優(yōu)惠等；到產(chǎn)業(yè)后期階段，政府往往頒布調(diào)控類或抑制類產(chǎn)業(yè)政策，如目錄指導(dǎo)、準(zhǔn)入管理、行業(yè)規(guī)制等。

本文關(guān)注的衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)屬于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，具有兩個(gè)基本特征，即 “新興性”與 “戰(zhàn)略性”。第一，衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)的新興性特征表明它仍處于產(chǎn)業(yè)發(fā)展周期的初期階段，在這個(gè)階段，政府作為推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵主體，往往會(huì)通過(guò)設(shè)立清晰的發(fā)展目標(biāo)，配合激勵(lì)型產(chǎn)業(yè)政策主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展；第二，衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)是國(guó)家戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，這意味著產(chǎn)業(yè)發(fā)展涉及國(guó)家層面的參與，產(chǎn)業(yè)政策主體與客體涉及中央政府、地方政府與企業(yè)三個(gè)行動(dòng)主體。由于三個(gè)行動(dòng)主體受不同制度環(huán)境或社會(huì)環(huán)境約束，往往形成不同的制度邏輯，為此本文將衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)發(fā)展中重復(fù)性建設(shè)現(xiàn)象置于多重制度邏輯分析框架中進(jìn)行分析，通過(guò)對(duì)衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)政策文本進(jìn)行文獻(xiàn)計(jì)量與內(nèi)容分析，結(jié)合上海市科學(xué)技術(shù)委員會(huì)、上海市經(jīng)濟(jì)信息化委員會(huì)、上海衛(wèi)星導(dǎo)航定位產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟的調(diào)研訪談資料，探析衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)政策背后的主體互動(dòng)過(guò)程，挖掘主體行為背后的制度邏輯因素，用以揭示中國(guó)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策何以導(dǎo)致重復(fù)性建設(shè)的內(nèi)在機(jī)制。

2 多重制度邏輯分析框架

多重制度邏輯分析框架較為廣泛地用以解釋組織行為與制度變遷的過(guò)程，早期傳統(tǒng)的制度理論強(qiáng)調(diào)制度的單一邏輯在組織場(chǎng)域中的主導(dǎo)作用，但隨著組織外部環(huán)境與內(nèi)部運(yùn)行規(guī)則的復(fù)雜化，單一制度邏輯觀難以解釋組織在面對(duì)利益相關(guān)方所產(chǎn)生的異質(zhì)性行為。Friedland等[18]將制度邏輯定義為社會(huì)層面上物質(zhì)實(shí)踐、價(jià)值觀、規(guī)則等構(gòu)成的歷史模式，制度邏輯能夠塑造個(gè)體或組織的認(rèn)知和行為，提供有關(guān)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的意義。后經(jīng)發(fā)展，部分學(xué)者[19]認(rèn)為制度邏輯是能夠形塑主體認(rèn)知與行為的物質(zhì)實(shí)踐、假設(shè)、價(jià)值、信念與規(guī)則的社會(huì)構(gòu)建和歷史模式，他們指出了各種各樣的制度邏輯，如市場(chǎng)邏輯、政府邏輯、家庭邏輯和宗教邏輯等。周雪光等[20]基于中國(guó)特定的情境與制度特征，認(rèn)為制度邏輯是指某一領(lǐng)域中穩(wěn)定存在的制度安排和相應(yīng)的行動(dòng)機(jī)制，從村莊選舉制度變遷的案例中提出不同行動(dòng)主體下的三個(gè)制度邏輯——鄉(xiāng)村邏輯、科層制邏輯與國(guó)家邏輯。

本文借鑒周雪光等對(duì)制度邏輯的界定，將制度邏輯定義為某一特定領(lǐng)域中存在的行動(dòng)機(jī)制，具有觀念性、動(dòng)態(tài)性與可預(yù)測(cè)性三大基本特征。首先，制度本身就是觀念的化身。一項(xiàng)制度的維持需要得到規(guī)則、規(guī)范和信念等要素的支持[21]。每種制度都存在一種核心邏輯，這一定程度上意味著制度邏輯是在特定規(guī)范與信念所限定框架內(nèi)的行動(dòng)過(guò)程。其次，制度邏輯是動(dòng)態(tài)變化的，體現(xiàn)在兩個(gè)方面：①自主能動(dòng)性。不同行動(dòng)主體由于利益需求的差異，在互動(dòng)中具有自主能動(dòng)性，在特定場(chǎng)域中反應(yīng)各自領(lǐng)域的制度邏輯，這意味著在多重邏輯出現(xiàn)的組織運(yùn)行情境中，多重邏輯的互動(dòng)并不僅僅是只有沖突狀態(tài)，還可能呈現(xiàn)替代、共存等狀態(tài)。②歷史權(quán)變性。制度邏輯在不同歷史階段或差異化經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)中對(duì)個(gè)體和組織行為的影響會(huì)產(chǎn)生變化，使得不同制度邏輯間的強(qiáng)弱關(guān)系和權(quán)重發(fā)生變化[22]。例如，現(xiàn)代社會(huì)更強(qiáng)調(diào)企業(yè)和國(guó)家的影響，而早期社會(huì)一般更強(qiáng)調(diào)家庭和宗教的影響[23]。最后，制度邏輯與組織行為是一種作用與反作用的關(guān)系，制度邏輯能夠約束與制約組織行為選擇，人們也能通過(guò)觀察組織行為認(rèn)識(shí)相應(yīng)制度邏輯，這意味著制度邏輯與行為之間的關(guān)系互動(dòng)是有跡可循或可預(yù)測(cè)的。制度邏輯是一些重復(fù)再現(xiàn)的動(dòng)因，它們?cè)诓煌那樾魏痛涡蚺帕薪M合中相互作用，從而導(dǎo)致相去甚遠(yuǎn)但又循跡可查的結(jié)果[24]。制度邏輯的可預(yù)測(cè)性特征表明人們可通過(guò)觀察組織行為來(lái)認(rèn)識(shí)相應(yīng)的制度邏輯，由于制度是宏觀層次的規(guī)范性安排，這意味著制度邏輯是鏈接宏觀制度安排與微觀個(gè)體或組織行為之間的鏈條。

在多元主體互動(dòng)的場(chǎng)域中，制度邏輯作用通過(guò)與其他制度邏輯相互作用表現(xiàn)出來(lái)。在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策中，中央政府的行動(dòng)邏輯只有在與地方政府互動(dòng)過(guò)程中才能清晰呈現(xiàn)。同理，地方政府的行動(dòng)邏輯則要在與中央政府、企業(yè)兩個(gè)主體雙重互動(dòng)過(guò)程中來(lái)觀察。首先，在央地互動(dòng)模式中，中央與地方分別作為產(chǎn)業(yè)政策的制定者與執(zhí)行者，兩者之間存在復(fù)雜的互動(dòng)博弈。具體而言，中央代表國(guó)家利益，產(chǎn)業(yè)政策制定時(shí)更關(guān)注經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、國(guó)家安全保障等宏大目標(biāo)，政策內(nèi)容上也多為宏觀規(guī)劃；地方在政策執(zhí)行中，則要在上級(jí)命令執(zhí)行與轄區(qū)利益維護(hù)兩者間均衡，依據(jù)實(shí)際情況制定具體執(zhí)行方案。其次，在地方政府與企業(yè)的互動(dòng)模式中，地方政府既是產(chǎn)業(yè)政策的制定者，又是執(zhí)行者，掌握著大量政治經(jīng)濟(jì)資源，且擁有充分的自由裁量權(quán)，產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行的過(guò)程本質(zhì)是地方政府挑選企業(yè)、企業(yè)試圖與政府建立政治聯(lián)系的過(guò)程。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策過(guò)程涉及中央政府、地方政府與企業(yè)的互動(dòng)，國(guó)家戰(zhàn)略安排、地方選擇性執(zhí)行、企業(yè)生存需求反映了國(guó)家邏輯、科層邏輯和市場(chǎng)邏輯的互動(dòng)，多重邏輯間的互動(dòng)沖突是解釋衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)重復(fù)性建設(shè)的關(guān)鍵。

3 衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)政策現(xiàn)狀

中國(guó)衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)建設(shè)從20世紀(jì)80年代提出設(shè)想，經(jīng)過(guò)30多年的實(shí)踐探索，最終建成具有完全自主性的北斗衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)。從系統(tǒng)建設(shè)階段而言，30多年來(lái)北斗衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)經(jīng)歷了 “三步走”的發(fā)展歷程。第一步：1994年北斗一號(hào)系統(tǒng)建設(shè)正式啟動(dòng)，到2000年一號(hào)系統(tǒng)建成，中國(guó)衛(wèi)星導(dǎo)航建設(shè)邁出了探索性一步。第二步：2004年北斗二號(hào)系統(tǒng)建設(shè)啟動(dòng)，到2012年完成14顆衛(wèi)星的發(fā)射組網(wǎng)，開(kāi)始為亞太地區(qū)用戶提供定位、測(cè)速、授時(shí)和短報(bào)文通信服務(wù)。第三步：2009年北斗三號(hào)系統(tǒng)建設(shè)啟動(dòng)，2020年6月23日最后一顆組網(wǎng)衛(wèi)星發(fā)射成功，全面建成北斗三號(hào)系統(tǒng)。北斗衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)的快速發(fā)展加速推進(jìn)了國(guó)內(nèi)衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程，中央及地方各級(jí)政府制定了一系列產(chǎn)業(yè)政策法規(guī)。

本文以1994年北斗衛(wèi)星一號(hào)系統(tǒng)正式建設(shè)為時(shí)間點(diǎn)，通過(guò)對(duì)法律之星、北大法寶等公開(kāi)法律政策文獻(xiàn)檢索庫(kù)的檢索，同時(shí)查閱北斗衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)官方網(wǎng)站、中國(guó)衛(wèi)星產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)網(wǎng)站等，分別按照標(biāo)題和全文，以 “衛(wèi)星導(dǎo)航” “北斗”等關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，檢索年份為1994年至2020年，選取中央層級(jí)政策法規(guī)，綜合收集到與國(guó)家級(jí)衛(wèi)星導(dǎo)航、衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)政策相關(guān)的413份政策文本。為了提高樣本的信度，對(duì)413份文獻(xiàn)進(jìn)行二次篩查，確立三個(gè)篩選標(biāo)準(zhǔn)：第一，政策主體級(jí)別定位在中央政府，不包含各地方政府；第二，文本內(nèi)容與衛(wèi)星導(dǎo)航及導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)密切相關(guān)；第三，剔除相關(guān)行業(yè)規(guī)定、部門規(guī)章與團(tuán)體規(guī)定等非法定公文文件。最終選擇41份中央政府的政策法規(guī)，如表1所示。

對(duì)表1中的41份衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)政策依據(jù)時(shí)間-政策數(shù)量進(jìn)行整理，可以發(fā)現(xiàn)中國(guó)衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展經(jīng)歷了三個(gè)階段：第一階段1994—2005年，為摸索階段，該階段中國(guó)衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)建設(shè)剛剛起步，直到2000年北斗衛(wèi)星導(dǎo)航試驗(yàn)系統(tǒng)才初步建成，相關(guān)配套政策尚處于萌芽階段，因此2000—2005年僅出臺(tái)了3份有關(guān)衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)范性辦法；第二階段2006—2011年，為起步階段，北斗衛(wèi)星導(dǎo)航開(kāi)始作為國(guó)家重大專項(xiàng)出現(xiàn)在公眾視野中，國(guó)家在這五年間出臺(tái)了5份相關(guān)政策，政策內(nèi)容主要以鼓勵(lì)和引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展為主，并開(kāi)始在高技術(shù)產(chǎn)業(yè)與戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃性政策文本中提及；第三階段2012—2020年，為加速發(fā)展階段，自中央政府將衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)納入戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)后，各部委相繼出臺(tái)了32份政策法規(guī)，這一時(shí)期政策數(shù)量快速增長(zhǎng)且覆蓋更加全面，除了具有指導(dǎo)意義的綱領(lǐng)性文件外，發(fā)布頻率相比前期階段也要高出許多，政策內(nèi)容以優(yōu)化政策環(huán)境、引導(dǎo)衛(wèi)星導(dǎo)航在多領(lǐng)域應(yīng)用內(nèi)容有關(guān)。尤其在2013年國(guó)家出臺(tái)衛(wèi)星導(dǎo)航領(lǐng)域綱領(lǐng)性文件 《國(guó)家衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃》后，文件中提到要大力發(fā)展衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)，對(duì)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、提高社會(huì)生產(chǎn)效率、改善人民生活質(zhì)量、提升國(guó)家核心競(jìng)爭(zhēng)力具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略意義[25]，表明推動(dòng)北斗衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)規(guī)?；瘧?yīng)用和促進(jìn)衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)快速健康發(fā)展已經(jīng)納入國(guó)家戰(zhàn)略范疇。

表1 1994—2020年中央政府層面衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)政策

圖1表明，1994—2020年，中央有16個(gè)部委機(jī)關(guān)參與出臺(tái)了北斗導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)化相關(guān)政策，其中國(guó)務(wù)院、交通部、發(fā)改委與財(cái)政部是發(fā)文最多的四個(gè)部門，一定程度上反映了中央政府對(duì)北斗導(dǎo)航在帶動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及衛(wèi)星導(dǎo)航在國(guó)內(nèi)交通應(yīng)用行業(yè)領(lǐng)域中的關(guān)鍵作用?？萍疾俊⒐ば挪颗c國(guó)防科工委、中央軍委等部門政策反映了衛(wèi)星導(dǎo)航技術(shù)在維護(hù)國(guó)防安全建設(shè)與技術(shù)創(chuàng)新體系建設(shè)方面的重要作用，而國(guó)土部、住建部、公安部與農(nóng)業(yè)部的政策反映了衛(wèi)星導(dǎo)航技術(shù)在社會(huì)各領(lǐng)域應(yīng)用廣泛。

圖1 北斗衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)政策出臺(tái)部門

4 多重制度邏輯與衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)政策

衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)政策過(guò)程蘊(yùn)含國(guó)家邏輯、科層邏輯與市場(chǎng)邏輯三重邏輯。國(guó)家邏輯驅(qū)動(dòng)產(chǎn)業(yè)政策制定，科層邏輯決定政策執(zhí)行方式，市場(chǎng)邏輯左右政策執(zhí)行效果，對(duì)這三重行動(dòng)邏輯互動(dòng)過(guò)程的把握是探究中國(guó)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展中重復(fù)性建設(shè)生成機(jī)制的關(guān)鍵。

4.1 衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)政策中的多重制度邏輯

(1)國(guó)家邏輯：主導(dǎo)性與控制性。國(guó)家邏輯是指中央政府及各部委在決策過(guò)程中特定的制度安排與行動(dòng)機(jī)制，其形成依賴于一國(guó)特定的體制基礎(chǔ)，不同體制的國(guó)家往往會(huì)形成不同的國(guó)家邏輯。而國(guó)家體制是圍繞權(quán)力進(jìn)行的特定分配與安排，一國(guó)需要具備一定的國(guó)家能力，才能確立最終的國(guó)家體制。從這個(gè)角度而言，國(guó)家能力是國(guó)家體制建立與維持的關(guān)鍵要素，是國(guó)家邏輯發(fā)揮作用的保障。部分學(xué)者將國(guó)家能力視為國(guó)家 (主要是中央政府)將自己的意志和目標(biāo)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的能力[26]。中國(guó)的國(guó)家體制在20世紀(jì)80年代后出現(xiàn)了一次較大調(diào)整，中央開(kāi)始下放行政權(quán)與財(cái)政權(quán)，地方開(kāi)始擁有發(fā)展的自主性，推動(dòng)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。與此同時(shí)，中央政府通過(guò) “黨管干部” “任期限制”掌握了地方的人事任免權(quán)，對(duì)地方實(shí)行控制，形成了一種 “壓力型體制”[27]。壓力型體制下的國(guó)家邏輯表現(xiàn)為兩個(gè)基本特征：主導(dǎo)性與控制性。中國(guó)衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)政策由國(guó)務(wù)院與中央辦公廳領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)改委、工信部、科技部、財(cái)政部、交通部等多個(gè)部委機(jī)關(guān)聯(lián)合參與制定，他們主導(dǎo)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、產(chǎn)業(yè)目標(biāo)選擇以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)規(guī)劃，為地方政策制定提供了一個(gè)整體性框架。

(2)科層邏輯：自利性與自主性。國(guó)家政策通過(guò)科層組織體系加以貫徹落實(shí)，大量研究指出地方政府行為受組織外部環(huán)境與組織內(nèi)部的激勵(lì)機(jī)制共同塑造[28]。如果說(shuō)政策制定階段中央政府及各部委限定了政策框架，那么政策執(zhí)行階段則是產(chǎn)業(yè)任務(wù)通過(guò)壓力型體制傳導(dǎo)至地方后地方政府在政策框架內(nèi)的有限選擇階段，該階段也是國(guó)家邏輯與科層邏輯產(chǎn)生互動(dòng)的階段，直接影響地方政府的政策制定。首先，國(guó)家邏輯通過(guò)壓力型體制發(fā)揮作用，將中央政府指令傳導(dǎo)至地方，地方政府必須貫徹執(zhí)行中央政策指令。由于中央政府牢牢掌握了 “治官權(quán)”，下級(jí)官員的表現(xiàn)和晉升直接取決于上級(jí)政府的評(píng)價(jià)和考核，在組織內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制的鼓勵(lì)下，地方政府積極迎合上級(jí)要求，紛紛執(zhí)行上級(jí)指令。其次，地方政府在貫徹中央指令的過(guò)程中，科層邏輯開(kāi)始發(fā)揮作用并與國(guó)家邏輯直接互動(dòng)，行為層面體現(xiàn)為地方政府在中央限定的政策框架內(nèi)有選擇地制定相應(yīng)產(chǎn)業(yè)政策。地方政府行為偏好往往是部門利益、官員職位晉升激勵(lì)與外部競(jìng)爭(zhēng)的綜合結(jié)果，在產(chǎn)業(yè)政策的具體操作中擁有自主裁量權(quán)，面對(duì)上級(jí)壓力會(huì)尋求 “兼顧成本”與 “貫徹政令”的行為策略，對(duì)政策進(jìn)行 “選擇性執(zhí)行”[29]。在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，地方政府必須響應(yīng)中央號(hào)召發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，同時(shí)又能自主選擇特定產(chǎn)業(yè)發(fā)展。自從2010年中央出臺(tái) 《 “十二五”國(guó)家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》以來(lái)，各地政府紛紛在地方 “十二五”規(guī)劃中選擇了特定的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。上海選擇了高端裝備制造、新一代信息技術(shù)、新能源、生物、新材料；湖北則選擇了新一代信息技術(shù)、生物、新材料、高端裝備制造、節(jié)能環(huán)保、新能源、新能源汽車。

(3)市場(chǎng)邏輯：利益導(dǎo)向與競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)向。市場(chǎng)邏輯主要是指影響企業(yè)行為的一系列制度安排與行動(dòng)機(jī)制，因此要了解企業(yè)行為偏好，必須將其放入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)場(chǎng)景以及與政府互動(dòng)的過(guò)程中去考量，行動(dòng)邏輯也需要通過(guò)與政府互動(dòng)過(guò)程來(lái)觀察。總體而言，企業(yè)行動(dòng)邏輯主要體現(xiàn)為市場(chǎng)邏輯，即利益導(dǎo)向與競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)向。第一，產(chǎn)業(yè)政策本質(zhì)是政府對(duì)市場(chǎng)的行政干預(yù)的一種方式，政府掌握了企業(yè)所需的大量經(jīng)濟(jì)資源和行政資源。在與地方政府的互動(dòng)過(guò)程中，市場(chǎng)邏輯與科層邏輯直接互動(dòng)。面對(duì)政府釋放的行政資源與經(jīng)濟(jì)資源，企業(yè)會(huì)充分利用自身的政治資本，與地方政府建立政治聯(lián)系，投其所好最大化追求 “政治租金”，為了獲得政府政策支持，部分企業(yè)甚至?xí)ㄟ^(guò)釋放虛假信號(hào)騙取資源[30]。與此同時(shí)，政府在與企業(yè)互動(dòng)中也在挑選企業(yè)，偏好那些體量大、基礎(chǔ)強(qiáng)、效益好的企業(yè)。在這個(gè)過(guò)程中，政府行政資源與經(jīng)濟(jì)資源的大力支持容易使企業(yè)家形成新產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景良好的共識(shí)，導(dǎo)致大量企業(yè)涌入政府規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中，形成 “潮涌”現(xiàn)象，造成產(chǎn)業(yè)政策失效與產(chǎn)能過(guò)剩出現(xiàn)[31]。第二，在與同類型企業(yè)共處的市場(chǎng)環(huán)境中，企業(yè)行為邏輯體現(xiàn)為競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)向。隨著信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的快速發(fā)展，市場(chǎng)環(huán)境變得日趨復(fù)雜，競(jìng)爭(zhēng)邏輯迫使企業(yè)去追逐更低的生產(chǎn)成本與更高的產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量，從而建立自身與他者的比較優(yōu)勢(shì)。在衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中，部分企業(yè)為了在競(jìng)爭(zhēng)中脫穎而出，采取定制化、專業(yè)化產(chǎn)品與服務(wù)模式，如上海普適導(dǎo)航科技股份有限公司在漁業(yè)監(jiān)管、內(nèi)河航運(yùn)監(jiān)測(cè)等領(lǐng)域?yàn)橛脩籼峁I(yè)的船用產(chǎn)品定位服務(wù)，是業(yè)內(nèi)相關(guān)領(lǐng)域的佼佼者。

4.2 衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)重復(fù)性建設(shè)生成機(jī)制：多重制度邏輯的互動(dòng)

首先，衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)政策是由中央政府協(xié)同各部委共同參與制定的，在這個(gè)過(guò)程中國(guó)家邏輯起到關(guān)鍵作用。國(guó)務(wù)院、交通部、財(cái)政部、工信部、測(cè)繪局等國(guó)家機(jī)關(guān)主導(dǎo)著衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向與政策框架。與此同時(shí)，國(guó)家機(jī)關(guān)賦予衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)政策公共服務(wù)供給、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和空間信息安全等多重目標(biāo)，使得衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)政策陷入需求過(guò)于宏觀、目標(biāo)過(guò)度分散的窘境。政策目標(biāo)是政策制定、執(zhí)行之后所希望達(dá)到的結(jié)果，政策目標(biāo)的適度集中和明確可行是政策有效執(zhí)行的前提條件，而衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)政策在政策制定階段就出現(xiàn)了目標(biāo)過(guò)于分散的情況。各部委因職能差異紛紛制定了符合特定部門需求的政策規(guī)劃，使得衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)發(fā)展承載了太多使命，包含經(jīng)濟(jì)發(fā)展引領(lǐng)、公共服務(wù)提供、技術(shù)創(chuàng)新體系建設(shè)、產(chǎn)業(yè)融合效果顯著等任務(wù)目標(biāo)。其中涉及技術(shù)能力突破、產(chǎn)業(yè)融合效果顯著、技術(shù)自主化等與產(chǎn)業(yè)發(fā)展直接相關(guān)的目標(biāo)共15次，主要反映在 《關(guān)于組織實(shí)施衛(wèi)星導(dǎo)航應(yīng)用產(chǎn)業(yè)化專項(xiàng)的公告》 (2002)、 《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要 (2006—2020年)》 (2006)、 《關(guān)于促進(jìn)衛(wèi)星應(yīng)用產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干意見(jiàn)》 (2007)、 《關(guān)于請(qǐng)組織申報(bào)衛(wèi)星應(yīng)用高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化專項(xiàng)的通知》 (2008)、 《關(guān)于組織實(shí)施衛(wèi)星及應(yīng)用產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)的通知》 (2012)、 《關(guān)于印發(fā) “十二五”國(guó)家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的通知》 (2012)等政策文件之中。此外，涉及引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、公共服務(wù)供給與國(guó)防安全建設(shè)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展的間接目標(biāo)的政策文件有 《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要 (2006—2020年)》 (2006)、 《關(guān)于請(qǐng)組織申報(bào)衛(wèi)星應(yīng)用高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化專項(xiàng)的通知》 (2008)、 《關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》 (2010)等12份文件。由此可見(jiàn)，衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)政策涉及目標(biāo)廣且過(guò)度分散，中央政府對(duì)處于產(chǎn)業(yè)化初級(jí)階段的衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)賦予了過(guò)多的期待和要求。

其次，中央政策指令與多重任務(wù)目標(biāo)傳導(dǎo)至地方后，國(guó)家邏輯開(kāi)始與科層邏輯產(chǎn)生互動(dòng)，互動(dòng)過(guò)程主要從兩個(gè)方面影響地方政府產(chǎn)業(yè)行為。一方面，國(guó)家邏輯通過(guò) “壓力型”體制發(fā)揮作用，使得地方政府必須要貫徹中央政府政策指令發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)；另一方面，科層邏輯反作用于國(guó)家邏輯，地方政府響應(yīng)上級(jí)目標(biāo)積極發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，由于中央只設(shè)定了產(chǎn)業(yè)發(fā)展宏觀框架，地方政府能夠充分自主選擇產(chǎn)業(yè)類別與發(fā)展方針。在衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)規(guī)劃方面，由于中央政策目標(biāo)中技術(shù)創(chuàng)新體系建設(shè)與核心技術(shù)突破是個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程，往往需要政府與企業(yè)資源長(zhǎng)期大量投入，相比之下 “培育龍頭企業(yè)” “明確增長(zhǎng)產(chǎn)值”在短期內(nèi)更為直觀，凸顯政績(jī)的目標(biāo)措施也更受地方政府青睞，使得地方政府在目標(biāo)選擇時(shí)不得不放棄一些目標(biāo)。例如，廣東省政府在 《關(guān)于推動(dòng)衛(wèi)星導(dǎo)航應(yīng)用產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》的第一條總體要求中提到，到2020年，全省北斗衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值達(dá)1200億元以上，衛(wèi)星導(dǎo)航應(yīng)用市場(chǎng)的貢獻(xiàn)率達(dá)到80%以上；鼓勵(lì)骨干企業(yè)以優(yōu)勢(shì)品牌為紐帶，開(kāi)展強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合、上下游整合等多種形式的并購(gòu)重組[32]。湖北省政府在 《關(guān)于促進(jìn)北斗衛(wèi)星導(dǎo)航應(yīng)用產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)》的總體要求中提到，到2020年，實(shí)現(xiàn)北斗產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值1000億元以上，培育一批充滿活力的中小型企業(yè)和若干個(gè)實(shí)力雄厚、國(guó)內(nèi)領(lǐng)先并具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的龍頭企業(yè)[33]。

國(guó)家邏輯和科層邏輯在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與執(zhí)行過(guò)程中并未有效銜接，兩者之間的差異性互動(dòng)使得產(chǎn)業(yè)政策在執(zhí)行過(guò)程中產(chǎn)生政策 “縫隙”，為市場(chǎng)邏輯中企業(yè)作用的發(fā)揮提供了操作空間。一方面，政策縫隙讓企業(yè)能夠?qū)ふ业脚c政府建立政治聯(lián)系的空間，在此過(guò)程中利益導(dǎo)向促使企業(yè)大量尋租，以此獲取更充分的行政資源與經(jīng)濟(jì)資源；另一方面，政策縫隙為企業(yè)直接的惡性競(jìng)爭(zhēng)提供空間，而中央與地方政府對(duì)市場(chǎng)的信息甄別往往滯后于市場(chǎng)變化，企業(yè)的大量進(jìn)入可能誘發(fā)新的 “市場(chǎng)失靈”。此外，中央的宏觀規(guī)劃與地方政策都未明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，意味著政府無(wú)法確定監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于企業(yè)而言，衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)政策中 “衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化與市場(chǎng)化”目標(biāo)激勵(lì)了企業(yè)的投資熱情，對(duì)政策紅利與利潤(rùn)的追逐使得大量企業(yè)涌入衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，短期內(nèi)的爆炸性集聚很可能形成 “潮涌”現(xiàn)象進(jìn)而造成大量重復(fù)性建設(shè)。上海市經(jīng)濟(jì)與信息化委員會(huì)調(diào)研 “北斗導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)發(fā)展態(tài)勢(shì)”的文件顯示：上海市自2013年成立中國(guó)北斗產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新西虹橋基地后，大量企業(yè)涌入衛(wèi)星導(dǎo)航領(lǐng)域，截至2017年底，短短四年間基地入駐企業(yè)和機(jī)構(gòu)已達(dá)170余家，相較于2016年底同比增長(zhǎng)31.6%，其中實(shí)地型企業(yè)38家，同比增長(zhǎng)46.1%。筆者在調(diào)研時(shí)了解到，入駐西虹橋基地的企業(yè)往往只需要滿足一個(gè)基本條件，即公司經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)必須與衛(wèi)星導(dǎo)航相關(guān)，并無(wú)其他明確準(zhǔn)入門檻與限制性條件。

衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)政策過(guò)程是中央政府、地方政府與企業(yè)三者的互動(dòng)過(guò)程，作為一個(gè)正處于發(fā)展初期階段的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)政策中的國(guó)家邏輯、科層邏輯與市場(chǎng)邏輯的互動(dòng)是影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵因素 ，其互動(dòng)機(jī)制如圖3所示。首先，中央在國(guó)家邏輯驅(qū)使下制定衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)政策的宏觀規(guī)劃與綱要，確立了信息安全保障、經(jīng)濟(jì)社會(huì)引領(lǐng)、技術(shù)創(chuàng)新突破、公共服務(wù)供給等多重整體性目標(biāo)；其次，衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)的多重目標(biāo)傳導(dǎo)至地方，國(guó)家邏輯與科層邏輯直接互動(dòng)，地方政府的有限行政資源不足以支撐其完成屬地管理目標(biāo)與中央政府多元目標(biāo)，在政策執(zhí)行過(guò)程中產(chǎn)生政策縫隙，在此基礎(chǔ)上地方政府會(huì)對(duì)上級(jí)政府的多重目標(biāo)進(jìn)行化簡(jiǎn)，在制定地區(qū)衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)規(guī)劃時(shí)會(huì)選擇見(jiàn)效快、周期短的政策目標(biāo)，在挑選企業(yè)時(shí)偏好選擇規(guī)模大且較熟悉的企業(yè)；最后，作為產(chǎn)業(yè)政策客體，企業(yè)會(huì)充分利用此機(jī)會(huì)響應(yīng)政府號(hào)召，借機(jī)獲取更多的政府資源，大量涌入相關(guān)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域并進(jìn)行集中投資。市場(chǎng)邏輯集中體現(xiàn)為企業(yè)過(guò)度進(jìn)入衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，如2010年國(guó)家將衛(wèi)星應(yīng)用產(chǎn)業(yè)視為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)以來(lái)，大量企業(yè)涌入衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，目前為止全國(guó)層面的北斗衛(wèi)星導(dǎo)航從業(yè)單位已經(jīng)超過(guò)14000家左右，人員已經(jīng)超過(guò)50萬(wàn)人[34]。天眼查數(shù)據(jù)顯示，截至2020年6月23日，全國(guó)范圍內(nèi)近五年來(lái)注冊(cè)成立的與衛(wèi)星導(dǎo)航相關(guān)的企業(yè)共有6053家，僅2020年便有1227家企業(yè)成立，其中超過(guò)五分之一的衛(wèi)星導(dǎo)航企業(yè)在廣東注冊(cè)，共有1448家[35]。

圖3 重復(fù)性建設(shè)生成的多重邏輯互動(dòng)

5 結(jié)論與建議

(1)國(guó)家體制改革層面，進(jìn)一步改革干部考核制度。以GDP增長(zhǎng)為基礎(chǔ)的干部考核制度在推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)歷史進(jìn)程中發(fā)揮過(guò)至關(guān)重要的作用，然而，隨著我國(guó)發(fā)展理念向強(qiáng)調(diào) “創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”新發(fā)展理念轉(zhuǎn)變、發(fā)展階段朝著社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家建設(shè)方向轉(zhuǎn)變，干部考核體制也應(yīng)跟隨調(diào)整。在適當(dāng)?shù)疓DP指標(biāo)的同時(shí)設(shè)立綜合性考核指標(biāo)，如關(guān)注綠色GDP、環(huán)境保護(hù)、低碳節(jié)能等側(cè)重高質(zhì)量發(fā)展的指標(biāo)。在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，一定程度降低GDP產(chǎn)值等激勵(lì)性指標(biāo)比例，增加產(chǎn)能利用率、資源投入率等多元約束性指標(biāo)。

(2)政府職能轉(zhuǎn)換方面，制定統(tǒng)一協(xié)調(diào)的宏觀政策與法律。首先，制定一整套規(guī)范北斗市場(chǎng)秩序的政策法規(guī)，如設(shè)立市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則與監(jiān)督管理?xiàng)l例，對(duì)進(jìn)入衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的企業(yè)進(jìn)行篩選、甄別，并配合中期監(jiān)督與后期評(píng)估機(jī)制，使政府能對(duì)獲取項(xiàng)目資源的企業(yè)進(jìn)行跟蹤，全面了解政府資源利用情況的同時(shí)也能提升企業(yè)的創(chuàng)新積極性；其次，北斗衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)化的基礎(chǔ)是規(guī)?；?，而規(guī)?；那疤釛l件是產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化，政府應(yīng)主動(dòng)加強(qiáng)與衛(wèi)星導(dǎo)航行業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)聯(lián)盟等第三方組織的聯(lián)系，在行業(yè)層面多主體協(xié)同確立衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)，尤其是產(chǎn)品兼容標(biāo)準(zhǔn)，如基站建設(shè)時(shí)附帶平臺(tái)共享功能等；最后，政府應(yīng)充分利用信息總量?jī)?yōu)勢(shì)，建立產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)收集、監(jiān)測(cè)與評(píng)估體系，實(shí)時(shí)掌握衛(wèi)星導(dǎo)航行業(yè)內(nèi)的企業(yè)數(shù)目、金融信貸、供需情況、重復(fù)率等信息。

(3)政府層級(jí)互動(dòng)層面，建立中央政府與地方政府之間的縱向協(xié)同機(jī)制。中國(guó)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策是由中央政府確定框架并以地方政府主導(dǎo)實(shí)施，在各地發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)過(guò)程中，地方政府內(nèi)部紛紛建立了橫向協(xié)同機(jī)制。例如，上海市于2012年成立了戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)小組，小組成員單位包含上海市發(fā)展改革委員會(huì)、經(jīng)濟(jì)與信息化委員會(huì)、科學(xué)技術(shù)委員會(huì)、商務(wù)委員會(huì)等核心部門；湖北省也成立了戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室，由省政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長(zhǎng)，省發(fā)改委、省經(jīng)信委、省教育廳等核心部門為成員單位。然而，信息不對(duì)稱是中央與地方層級(jí)間的基本特征，兩者間未建立縱向協(xié)同機(jī)制是導(dǎo)致國(guó)家政策執(zhí)行偏差與政策目標(biāo)落空的關(guān)鍵因素。因此，一方面應(yīng)建立中央與地方之間的信息共享機(jī)制，構(gòu)建中央政府與地方政府之間制度化的信息交流，確定層級(jí)間信息交流的內(nèi)容、范圍、時(shí)間、方式等；另一方面應(yīng)建立縱向事務(wù)協(xié)調(diào)部門，明確權(quán)力主體，減少責(zé)任推諉，實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)的有效性和權(quán)威性，進(jìn)而提高行政效能。

產(chǎn)業(yè)發(fā)展問(wèn)題更多情況下是個(gè)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，已有研究因此普遍基于經(jīng)濟(jì)學(xué)視角，通過(guò)建立指標(biāo)體系與計(jì)量模型等定量研究方法展開(kāi)。然而，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)本身具有其特殊性，產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程具有顯著的政府烙印，產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的問(wèn)題并不只是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，還涉及管理問(wèn)題，因此本文從公共管理學(xué)科視角切入，為解釋經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象問(wèn)題提供了新的理論視角，同時(shí)為新時(shí)代背景下的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了理論啟示，拓展了多重邏輯分析框架的解釋范圍。