吳成鵬，張銜春，胡映潔

（1.a.防災減災湖北省重點實驗室；b.三峽大學土木與建筑學院，湖北 宜昌 443002；2.浙江大學公共管理學院，杭州 310000；3.上海社會科學院應用經濟研究所，上海 200020）

隨著城鎮(zhèn)化的深入推進，中國進入以城市群為主導的地域空間發(fā)展模式階段（張銜春等，2021a）?？v觀世界城市群的空間區(qū)位，絕大部分位于沿海大江大湖區(qū)域，特別是灣區(qū)地區(qū)。其中，紐約、舊金山、東京灣區(qū)等均已成為世界級巨型城市區(qū)域。在面臨全球化的激烈競爭，經濟發(fā)展提質增效，搶占知識經濟時代第四次產業(yè)革命高地，實現國家治理體系現代化等背景下，中國提出了粵港澳大灣區(qū)（以下簡稱“大灣區(qū)”）發(fā)展戰(zhàn)略，旨在建成世界級灣區(qū)，促進區(qū)域一體化發(fā)展。

灣區(qū)治理是區(qū)域治理在灣區(qū)的空間表征，對實現灣區(qū)的良性發(fā)展具有制度意義。區(qū)域治理旨在內化公共問題因涉及多種碎化屬性而產生的負外部性，降低公共問題的解決成本，實現區(qū)域整體利益優(yōu)化。國內外區(qū)域治理已有豐碩的研究成果。基于不同的制度安排考慮，西方區(qū)域治理包括3種治理模式，即強調行政合并集中的建立在規(guī)模經濟理論上的單中心（或傳統(tǒng)區(qū)域主義/巨人/科層）模式；強調分權競爭的建立在公共選擇理論上的多中心（或市場）模式；強調協(xié)作多元互惠的建立在政策網絡、新制度主義和協(xié)作理論上的新區(qū)域主義（或網絡）模式（洪世鍵等，2008；吳瑞堅，2013；尹來盛等，2014；張銜春等，2015）。也有研究認為以上3 種模式都需結合特定制度環(huán)境來綜合安排（City-Region Studies Centre，2007）。在當前注重平衡行政的西方社會中，旨在調動各方主體，強調實用操作和多元目標的協(xié)作治理，以及合法性、民主責任性等治理價值體系研究是多尺度地域單元治理的新方向（張銜春等，2016）。此外，國外區(qū)域治理比較研究大體有5種維度：1）經驗總結，歸納先進治理的共性特征（Albrechts et al.,2003）；2）差異分析，考察不同選擇下的結果差異與不變因素（Evers et al.,2013）；3）問題解決，尋找某一方面問題的解決途徑（Nelles et al., 2014）；4）結構分析，剖析區(qū)域治理組織結構中不同層次的機構訴求（Fricke,2015）；5）權責關系，研究多元參與主體之間的權責關系（Westerink et al.,2017）。

中國區(qū)域治理在特定制度環(huán)境下強調政府主導的縱橫向關系協(xié)調，具體有設立政府性區(qū)域或專門機構、區(qū)域聯(lián)席會議或領導小組會議等以協(xié)調府際關系，行政區(qū)劃調整、設置跨界新區(qū)以實現區(qū)域空間尺度重構，制定區(qū)域規(guī)劃政策實現自上而下的協(xié)調指導等（尹來盛等，2014；劉永敬等，2014；張銜春等，2015）。隨著大灣區(qū)上升為國家戰(zhàn)略，國內學者針對大灣區(qū)治理的研究逐漸增多，大體也有5種維度：1）歷史演進，梳理大灣區(qū)治理的發(fā)展脈絡，提出治理模式與建議（李建平，2017；黃銀波，2020）；2）問題導向，分為針對大灣區(qū)公共治理的綜合困境分析，進而提出治理路徑（陳劍，2021），以及針對環(huán)境、文化等具體問題的剖析與建議（許堞等，2020；李磊等，2020）；3）模式路徑，探討多主體、多層次的協(xié)同治理模式與路徑（姚江春 等，2018；張玉 等，2020；張樹劍 等，2020；張穎，2020）；4）比較研究，主要包括針對紐約、舊金山、東京3個世界級灣區(qū)的跨域治理機構、政府合作和經驗啟示研究（何瑋等，2018；楊愛平等，2020），以及大灣區(qū)合作案例的比較研究（趙辰霖等，2020）；5）理論探索，包括系統(tǒng)梳理包含區(qū)域治理理論在內的大灣區(qū)建設理論基礎，進而提出治理建議（毛艷華等，2019），以及基于一定理論基礎，構建理論框架，分析大灣區(qū)治理機制（李芝蘭等，2020），審視大灣區(qū)發(fā)展（安寧等，2018）。

總體來看，國外相關研究視角較為多元，認識逐漸體系和深刻。國內相關研究逐漸從國外治理理論模式的引介，發(fā)展到結合本土實際研究，研究視角也在逐漸多元化，但已有研究更加關注具體的治理措施和現狀情況，對其背后的環(huán)境內因少有研究。而隨著區(qū)域一體化的深入推進，治理措施的有效實現恰恰取決于環(huán)境內因的優(yōu)化跟進。另外，已有研究多從政治、法律、經濟、文化、社會等單一視角關注大灣區(qū)治理，缺乏從更加綜合的制度環(huán)境視角來歸納總結有關大灣區(qū)治理中出現的尤為突出的政治、法制和參與主體問題的理論解釋。我們需要認識“如何進行灣區(qū)治理”和“灣區(qū)治理是什么樣”，同時還要從更加綜合的視角認識“灣區(qū)治理為什么這樣”。比較研究是跨各個學科的一種廣泛應用的研究方法，通常是基于研究目的構建比較框架，然后再逐個比較檢驗，進而得出歸納性發(fā)現。因此，本文圍繞制度環(huán)境建構比較分析框架，旨在審視大灣區(qū)治理特征的內因，豐富國內區(qū)域治理的研究視角，以期為大灣區(qū)治理建言獻策。

1 權力結構-法律結構-社會資本結構：灣區(qū)治理比較分析框架

探討公共治理制度問題，是區(qū)域治理的理論本源。Simon（1996）將人造產物分為內部結構、界面和環(huán)境3個層次，它們相互作用和影響。治理制度作為一種人為安排的產物受到環(huán)境的影響。環(huán)境是個很復雜的概念，自然條件、技術、制度等都是環(huán)境要素，新制度經濟學家North 提出“制度決定論”，可見制度在眾多環(huán)境要素中往往是最重要的組成部分，影響甚至決定其他要素。政策界定的城市區(qū)域是一種制度區(qū)域（羅小龍，2012），大灣區(qū)作為一種政策城市區(qū)域，其治理制度安排受到制度環(huán)境的影響。

制度是一系列規(guī)則約束體系。Davis等（1971）定義制度環(huán)境是指“政治、社會和法律層面基本規(guī)則的總和，是人們生產、交換和分配的基礎”。Meyer 等（1977）將制度環(huán)境定義為“一個組織所處的法律制度、文化、社會規(guī)范、觀念等為人們‘廣為接受’的社會事實”。Scott（1995）認為制度環(huán)境由三類制度組成，分別是監(jiān)管、認知和規(guī)范，其中監(jiān)管反映法律法規(guī)，認知反映國民的認知結構和社會知識，規(guī)范反映價值觀、信仰、社會規(guī)范等。俞可平（2006）認為中國公民社會的制度環(huán)境包括正式的憲法、法律、行政法規(guī)、黨的政策和各種非正式制度。何增科（2006）認為中國公民社會的制度環(huán)境主要包括四項基本內容：國家法律、法令、具有法律意義的條例和規(guī)定；黨的政策、規(guī)定和措施；官方對民間組織的態(tài)度；政治文化傳統(tǒng)。綜合來看，制度環(huán)境大體可分為正式和非正式制度環(huán)境，但制度環(huán)境的具體要素分類較為復雜，涉及政治、政策、法律、規(guī)章、社會、文化、風俗、信仰、傳統(tǒng)等。政治和政策可歸為政治要素，法律和規(guī)章可歸為法律要素，社會、文化、風俗、信仰、傳統(tǒng)等可歸為社會要素。制度環(huán)境可分為政治、法律和社會三類主體要素，其中政治和法律要素屬正式制度環(huán)境，社會要素屬非正式制度環(huán)境。North（2005）將制度框架概括為三部分：政治結構、產權結構和社會結構。借鑒North（2005）的制度框架，遵循制度環(huán)境的政治、法律和社會三類主體要素方向，界定本文的制度環(huán)境。政治結構是一系列憲政安排（李文釗等，2012），具有對政治選擇行為的約束性（Easton,2016），其總是與一定的權力與權威相對應（于建嶸，2001）。產權結構取決于確保產權體系得以確定和實現的法律制度。社會結構是個復雜而寬泛的概念。社會資本與制度環(huán)境的社會要素有很強的勾聯(lián)性，可分為結構性社會資本和認知性社會資本，前者與非正式制度安排、社會網絡、社會組織等有關，后者包括內化的社會準則、信任和文化模式等（Putnam et al.,1993；李文釗等，2012）。所以，本文將制度環(huán)境的政治、法律和社會三要素分別轉向為權力結構、法律結構和社會資本結構3個維度。權力結構和法律結構屬正式制度環(huán)境，社會資本結構屬非正式制度環(huán)境。

不同的制度環(huán)境激勵和約束不同治理制度安排（Nee,2005）。制度環(huán)境影響公共治理制度安排的機制表現為制度環(huán)境“影響公共治理制度安排可供選擇的制度空間”，以及“對不同制度安排的成本產生差異化激勵”；權力結構的開放性以民主參與和權力共享為標度，有效的法律體系能降低交易成本，鼓勵開放的規(guī)則體系，并利于建立有效市場，社會資本促進參與和有效溝通，進而降低去等級化制度安排成本；權力結構越開放多元，法律結構越規(guī)范有效，社會資本越豐富，公共治理制度空間越大，可供選擇的制度安排越多樣（李文釗等，2012）。

灣區(qū)治理是解決灣區(qū)公共問題的制度安排，在很大程度上影響甚至決定著灣區(qū)發(fā)展狀態(tài)。分層解構是制度研究的重要思路。本文依循Simon（1996）內部結構、界面和環(huán)境的三層次思想，解構灣區(qū)治理措施的參與主體、主體關系和協(xié)調機制為內部結構，將具體的灣區(qū)治理措施對應于界面，權力、法律和社會資本三維結構為制度環(huán)境。制度環(huán)境通過約束制度選擇空間，對不同制度安排產生差異化的成本效益激勵，影響灣區(qū)治理內部結構，從而產生具體治理措施。制度環(huán)境、內部結構和具體措施構成完整的灣區(qū)治理制度安排。良好的灣區(qū)治理促進制度整合、市場有效和社會網絡化，進而促進灣區(qū)產業(yè)分工、創(chuàng)新發(fā)展和城市基礎設施、職住生活、生態(tài)環(huán)境等功能目標的實現（圖1）。

圖1 大灣區(qū)治理比較研究框架Fig.1 A Framework for Comparative research on governance of the greater bay areas

紐約、舊金山和東京灣區(qū)是公認的世界級灣區(qū)，也是大灣區(qū)對標的地區(qū)，都是成熟的灣區(qū)治理樣本。紐約和舊金山有著基本相同的制度環(huán)境，本文以最早且最具創(chuàng)新特質的舊金山灣區(qū)和文化傳統(tǒng)具有異質性的東京灣區(qū)為案例，運用文本/桌面分析法，展開比較研究，闡述各自灣區(qū)治理框架，分析比較背后的權力、法律和社會資本結構，最后提出大灣區(qū)創(chuàng)新治理建議。

2 粵港澳大灣區(qū)與舊金山和東京灣區(qū)治理框架

2.1 粵港澳大灣區(qū)

大灣區(qū)是自下而上的經濟發(fā)展聯(lián)系與自上而下的尺度空間組合共同作用而形成的圍繞珠江口岸的灣區(qū)高階城鎮(zhèn)群體（張銜春等，2021b），地域面積、人口規(guī)模、經濟總量等都比肩世界級灣區(qū)，并在科創(chuàng)水平、人居環(huán)境等綜合競爭力層面向著成熟灣區(qū)發(fā)展?；浉郯娜卦谥贫日仙铣醪綐嫿ǔ觥皡f(xié)議/規(guī)劃+灣區(qū)建設領導小組+聯(lián)席會議+聯(lián)絡辦公室+專責小組”的治理制度。在中央政府推動下，內地與港澳政府先后簽訂了《關于建立更緊密經貿關系的安排》（CEPA）及其補充協(xié)議，以及大灣區(qū)框架協(xié)議，這兩類行政協(xié)議構成了大灣區(qū)的全面發(fā)展綱領。此外，廣東省和中央政府制定了從珠三角到大灣區(qū)尺度的各種規(guī)劃，以協(xié)調社會經濟等各項事業(yè)發(fā)展。大灣區(qū)建設領導小組為落實中央精神和國家戰(zhàn)略提出原則、內容與方向?；浉郯娜卣ㄆ谂e行由各方行政官員參與的二至三方聯(lián)席會議?；浉郯母髯猿闪⒙?lián)絡辦公室，負責聯(lián)絡協(xié)調和督促專責小組工作。專責小組是根據聯(lián)席會議確定的工作內容，由粵港與粵澳分別成立，內容涉及經貿、科創(chuàng)、環(huán)保、民生等多個領域。在推進市場有效上，灣區(qū)成立國際法務仲裁中心，簽訂有關法院-判決-仲裁協(xié)作互認、知識產權合作、金融合作、人才聯(lián)合等協(xié)議。在推進社會網絡化發(fā)展上，主要在政府協(xié)調下，以事業(yè)單位為主體，兼有公司企業(yè)和社會團體，舉行粵港澳文化、教育、衛(wèi)生、媒體等領域的聯(lián)合互動活動。同時，成立非營利性社會組織和灣區(qū)研究機構以促進政、商、智界交流互動和提供建議參考。在產業(yè)協(xié)作上，政府制定區(qū)域規(guī)劃以協(xié)調城市分工，簽訂城市間合作協(xié)議，同時政府、企業(yè)、媒體和智庫機構舉辦主題論壇以促進合作共識。在創(chuàng)新發(fā)展上，以政府和事業(yè)單位為主成立聯(lián)合實驗室、教育聯(lián)盟等組織機構，成立教育、科技合作專責小組，簽訂科創(chuàng)協(xié)議。在居住、交通、生態(tài)、市政等城市功能上，政府出臺相關政策規(guī)劃，簽訂合作協(xié)議，成立專責小組，其中重大區(qū)域公共問題往往需要中央政府介入協(xié)調（圖2）。

2.2 舊金山灣區(qū)

舊金山灣區(qū)包含9縣101個市鎮(zhèn)和若干特別區(qū)。在制度整合上，中央和州政府給予放權和專項資金支持，灣區(qū)成立區(qū)域性法定機構統(tǒng)籌治理，地方政府之間靈活舉行會議并簽訂合作協(xié)議。區(qū)域性法定機構承擔綜合、專項和協(xié)作整合性任務。灣區(qū)培育起完善的社會網絡體系，區(qū)域性法定機構選取灣區(qū)縣、城、鎮(zhèn)的民選官員、政府官員及其他相關利益代表，組成決策和執(zhí)行機構，并交叉嵌套廣泛的合作伙伴組織和人事關系；包括商業(yè)精英聯(lián)盟、行業(yè)協(xié)會、環(huán)境組織等其他公益性組織的社會團體充分調動政、商、智界人士和普通市民參與到灣區(qū)治理中；公眾參與體現在灣區(qū)重大政策規(guī)劃的參與、社會團體組織的民意調查以及區(qū)域性法定機構的代表選舉或直接代表等方面；非正式社會網絡表現為政-商-智界人士的兼職、互動及合作（Makarem et al.,2013）。灣區(qū)產權界定與交易行為準則等明確而權威的法制規(guī)則，以及小政府施政，保證市場要素的充分競爭和流動。有效的市場體系使得灣區(qū)產業(yè)主要在市場邏輯和區(qū)位法則基礎上自主競合演化，形成現代服務業(yè)-高新技術產業(yè)-港口航運-現代休閑農業(yè)的共生分布格局；當然地方政府的錯位積極產業(yè)政策也有助益（韓忠，2008）。創(chuàng)新上，舊金山灣區(qū)形成包括科創(chuàng)中介體系，由高校師生、創(chuàng)業(yè)研究者、風投家等主體構成的創(chuàng)新核心層，以及由各種行業(yè)協(xié)會、商業(yè)精英聯(lián)盟、政府聯(lián)合組織、非正式社會網絡、政府配套制度等網絡構成的創(chuàng)新環(huán)境層的生態(tài)系統(tǒng)（丁旭光，2017）。在居住、交通、生態(tài)、市政等城市功能上，區(qū)域性法定機構制定灣區(qū)規(guī)劃，協(xié)調設施建設；同時商業(yè)精英聯(lián)盟、研究智庫、環(huán)境組織等社會團體也精心維護灣區(qū)功能環(huán)境；而地方政府間基于自愿、平等、信任和理性判斷，達成合作協(xié)議以解決住房、交通等公共問題（圖3）。

2.3 東京灣區(qū)

東京灣區(qū)即東京首都圈。在制度整合上，首都圈治理早期是中央政府主導，20世紀90年代以來，地方自主的多元聯(lián)合治理愈發(fā)受到鼓勵，包含政府、市場、社會主體，出于公共問題需要，采取多方式、跨區(qū)域、具有一定事權的廣域行政制度逐漸建起來。灣區(qū)在統(tǒng)一市場體系下，經歷了從早期政府主導的經濟發(fā)展階段到“小而有效”的政府改革與市場導向階段，同時產權界定與交易行為準則等明確而權威的法制規(guī)則奠定了市場效率基礎。在社會網絡體系上，智庫主要包括市町村作為主體或參與設立的基礎自治體，都道府縣作為主體或參與設立的廣域自治體，以及前兩者共同作為主體或參與設立的且發(fā)揮部分智庫作用的廣域聯(lián)合（董順擘，2018），其吸納政-商-智界人士及普通市民參與公共問題研判；其他非營利性社會組織包括所有非政府和非公司的民間組織，其廣泛參與到灣區(qū)救濟、環(huán)保、社區(qū)服務等領域；公眾參與主要體現在規(guī)劃的參與、智庫代表及非營利性社會組織參與等方面。在產業(yè)協(xié)作，以及居住、交通、生態(tài)、市政等城市功能整合上，早期中央政府主導的《首都圈整備計劃》統(tǒng)籌安排灣區(qū)的產業(yè)集群分工、綜合交通體系、港灣發(fā)展、職住功能均衡和生態(tài)環(huán)境保護等，同時出臺配套立法促進實施。后期成立包含駐地國家機關、都道府縣、政令都市和經濟機構在內的首都圈廣域地方計劃協(xié)議會，審議《首都圈廣域行政計劃》，并采用計劃-實施-評估-反饋機制對《首都圈廣域地方計劃》予以跟蹤落實（白智立，2017）。在計劃實施中，地方政府只要符合中央總體方針，便可根據實際需求，在交通、環(huán)保、產業(yè)、居住等多領域，組成包含非政府組織、民間代表等具有相關事權和介入勸告權的廣域聯(lián)合體進行聯(lián)合治理（游寧龍等，2017）。灣區(qū)創(chuàng)新在中央政府戰(zhàn)略和直接主導下形成了地方政府、大學等科研機構、企業(yè)財團之間自主協(xié)作的網絡化創(chuàng)新體系（平力群，2016；孫艷艷 等，2016）（圖4）。

3 粵港澳大灣區(qū)與舊金山和東京灣區(qū)治理的制度環(huán)境比較

3.1 權力結構：大灣區(qū)權力結構呈現非對稱和碎片化特征，總體較為封閉集中

美國作為聯(lián)邦制國家，州政府及其縣市鎮(zhèn)地方政府均高度自治。加利福利亞州憲法規(guī)定，縣或市在遵循上位法律基礎上，可制定自己政府的自治憲章，憲章支持各自獨立行政，同時賦予跨行政邊界的特別區(qū)獨立的事權和財權（曹登舉等，1995）。因此，包含9 縣101 個市鎮(zhèn)以及若干特別區(qū)的舊金山灣區(qū)的權力結構高度碎化，且除了州-縣具有一定上下權屬關系外，中央政府、州、縣、市鎮(zhèn)和特別區(qū)各自具有獨立的權力邊界，不受或少受甚至排斥科層制權威介入。作為非政府的社會和市場主體切實具有灣區(qū)治理的廣泛參與權，主要體現在對灣區(qū)公共問題解決發(fā)揮重要作用的區(qū)域性法定機構的理事會和專業(yè)委員會的代表選舉或直接代表，廣泛的社會團體聯(lián)盟參與共同治理，灣區(qū)重大政策規(guī)劃的公眾參與，以及灣區(qū)民意調查等方面。舊金山灣區(qū)縱向政府行政單元之間，橫向政府-社會-市場主體之間的權力結構扁平對稱，呈現開放、多中心和分散化特征，這使其灣區(qū)治理出現多主體多維度的網絡協(xié)作模式。

日本有著中央集權政府主導的歷史傳統(tǒng)，在東京灣區(qū)治理很長一段時間里，中央政府一直扮演著主導角色。直到2000年，日本在兩次《地方分權推進計劃》基礎上，實施了《地方分權統(tǒng)括法》，自此《日本地方自治法》大幅調整，中央政府、都道府縣和市町村之間的關系從原來的上下主從關系逐漸轉變?yōu)閷Φ群献麝P系（礒崎初仁等，2010；董順擘，2018），且都、道、府、縣、市、町、村各自均是自治體。因此，包含1都7縣193市102町29村的東京灣區(qū)的權力結構高度碎化。作為非政府的社會和市場主體同樣有權切實參與到灣區(qū)治理中，表現在智庫參與治理，首都圈廣域地方規(guī)劃協(xié)議會成員，《首都圈廣域地方計劃》實施中的廣域聯(lián)合體，非營利性社會組織廣泛參與到灣區(qū)公共服務供給，以及重要規(guī)劃政策的公眾參與等方面。東京灣區(qū)縱向政府行政單元之間，橫向政府-社會-市場主體之間的權力結構由集中走向集中與分散并存，如網絡化創(chuàng)新體系在新形勢下回到中央政府戰(zhàn)略主導（平力群，2016），整體呈現相對扁平對稱和開放化特征，這使其灣區(qū)治理出現國家干預與多主體靈活自主協(xié)作之間彈性調整的模式。其在解決結構、追趕和重大戰(zhàn)略性問題時往往采用國家主導干預的制度安排，但在要素、優(yōu)化和具體行動性問題中又采用自治協(xié)作的制度安排。

相比之下，大灣區(qū)權力結構呈現非對稱、相對封閉集中和同樣的碎化特征。內地中央政府-廣東省政府-地市政府呈現上下隸屬的權力科層結構，而地市政府中又有經濟特區(qū)、計劃單列市、副省級城市等附加權限。香港和澳門的權力結構相對扁平化，特區(qū)政府與廣東省政府平級的直轄于中央政府，并在“一國兩制”基本方針下高度自治。大灣區(qū)通常的三組合作關系，即中央政府與廣東省政府/特區(qū)政府，廣東省政府與地市政府，特區(qū)政府與地市政府的權力關系不對等。同時內地政府職能部門之間又存在傳統(tǒng)的條塊關系。這些構成了大灣區(qū)政府主體縱向權力結構的不對稱性，這種不對稱性呈現權力向上特征。在大灣區(qū)治理中，內地政府權力遠高于社會和市場的權力，社會和市場主體只能間接和受引導地參與其中，特區(qū)政府的三者權力關系相對平行。整體來看，大灣區(qū)橫向政府-社會-市場主體之間的權力結構非對稱，這種非對稱呈現向政府主體傾斜的特征（圖5）。大灣區(qū)有2 種政治制度、3 個省級政府、9 個地市政府、附加權限和例如南沙穗港澳合作平臺、前海深港合作平臺、橫琴珠港澳合作平臺、中山-澳門翠亨新區(qū)等特別合作區(qū)等權力單元和屬性，同樣存在地域與職能交織的權力碎化特征（圖6），但因其中存在縱向政府權力的科層結構而有別于舊金山和東京灣區(qū)的碎化。大灣區(qū)的權力結構鼓勵政府主導的治理模式，目前政府主導下的制度框架、合作協(xié)議和規(guī)劃政策是主要治理措施。

3.2 法律結構：大灣區(qū)尚未形成統(tǒng)一高效的法律體系結構

舊金山和東京灣區(qū)各自同屬一個法律體系，不存在法律適用和法律價值的困擾。有效的法律體系在兩個灣區(qū)多元靈活的治理模式中發(fā)揮了重要的規(guī)則作用，突出表現在區(qū)域組織的法定化、多方參與的權限、合作協(xié)議的責任約束等方面。例如加利福利州議會通過“McAteer-Petris”法案，批準成立舊金山灣區(qū)保護與發(fā)展委員會（San Francisco Bay Conservation and Development Commission），規(guī)定多方參與的組織結構，并賦予其對舊金山灣和灣內九縣海岸線的開發(fā)擁有監(jiān)管和規(guī)劃權限（Lester,2013）；同時州議會還立法以確保各種合作協(xié)議的法律效力（徐增陽等，2018）。再如東京灣區(qū)在《國土形成計劃法》引導下推行“廣域地方計劃”，成立包含多方參與的“首都圈廣域地方計劃協(xié)議會”，并鼓勵更自由的多方合作（白智立，2017）；而且東京灣區(qū)的各種治理安排均以法律的形式予以落實。最后兩地明確權威的法制規(guī)則，清晰界定了產權關系和交易行為準則，保證市場有效。

相比之下，粵港澳三地法律體系結構不統(tǒng)一，大灣區(qū)治理在不同的法律體系中還不能高效地轉換協(xié)同，由此產生了額外的交易成本。主要表現在：1）實體規(guī)則與程序規(guī)則的不統(tǒng)一和適用問題；2）合作協(xié)議與各自法律之間的實施與兼容問題；3）多元治理結構的法定化；4）法律價值等（石佑啟等，2019）。例如在程序規(guī)則上，一些即使是內地與港府推動的合作項目，在香港也可能遇到立法會個別議員的阻撓；港澳社會資本方在面對協(xié)議糾紛時，選擇行政救濟還是民事救濟不明確等。目前簽訂的整體框架和分項合作協(xié)議沒有很明晰的權責利關系，也沒有相關立法來保證協(xié)議效力，其約束力主要在于行政約束、基于共同體的責任感和實現諾言的自我約束上（葉必豐，2012）。無論從理論研究，還是從上述兩個成熟灣區(qū)的實踐來看，政府-社會-市場多元治理是區(qū)域治理的發(fā)展趨勢，但大灣區(qū)在多元治理結構中的權力賦予、職能分工、執(zhí)行規(guī)則和責任約束等方面都沒有形成完善的法律制度設計。法律價值是法律結構的重要環(huán)節(jié)，粵港澳長期處于不同的法律體系，產生不同的法律價值觀，這種差異使得港澳與內地的合作時常出現遲疑徘徊的雜音，其中香港表現更甚，這需要大灣區(qū)在整體法制建設中“充分挖掘協(xié)商民主、程序正當、實質正義等法的基本價值”，逐步平復價值偏好（石佑啟等，2019）。

3.3 社會資本結構：大灣區(qū)正向社會資本相對薄弱

“有利于促進某些行動的社會資本的確切類型對其他類型可能是無用的，甚至是有害的”（Cole‐man,1990），社會資本具有正向作用和非正向作用（莊渝霞，2019）。舊金山和東京灣區(qū)治理均培育起完善的社會網絡體系。舊金山灣區(qū)的社會非營利組織廣泛參與到公共服務提供、社會問題研判、公共政策游說制定中。據研究統(tǒng)計，2005年舊金山灣區(qū)公益性組織共有13 127 個（Makarem et al.,2013），縣均1 459個，是2012年全美縣均公益性組織數量的3.3 倍（Roger et al.,2012）。在日本社會“政府-企業(yè)-社會組織”的三元結構中（長坂壽久，2007），社會組織同樣廣泛參與到東京灣區(qū)的公共服務供給上。舊金山和東京灣區(qū)各自制度環(huán)境相同，具有統(tǒng)一的社會準則、信任和文化模式。例如舊金山灣區(qū)具有強烈的區(qū)域自我意識（Makarem et al.,2013）。東京灣區(qū)在日本重視組織性的集團主義文化以及分權價值追求的趨向下（董順擘，2018），更加鼓勵以集體協(xié)作的形式解決公共問題。所以，二者均具有強大正向的結構性和認知性社會資本，這種社會資本結構與政府-市場-社會多元參與治理相互影響，形成良性循環(huán)。

大灣區(qū)當下處于深入復雜化的發(fā)展階段，但三地尚沒有形成良好的信任關系，其中粵澳社會融合相對較好，粵港則相對較差。同時內地非政府組織及多元主體參與公共服務機制的發(fā)展相對滯后，社會網絡體系尚未建立完善。大灣區(qū)總體正向社會資本相對薄弱，灣區(qū)治理以政府參與為主，自下而上的協(xié)作共治不強。通過百度和廣東省政府新聞動態(tài)搜索整理了近20年粵港澳大灣區(qū)有關政府-市場-社會主體參與治理的新聞信息（圖7），發(fā)現從縱向的制度架構到橫向的經濟社會文化互動，均以政府主體參與為主，次之為社會主體參與，最后為商業(yè)企業(yè)精英，其中社會主體參與新聞中很多是作為準政府組織的事業(yè)單位發(fā)起的，純非政府組織參與很少。而舊金山和東京灣區(qū)則充分調動了社會和市場主體參與治理，正是這樣的多元參與提高了灣區(qū)的凝聚力（表1）。

表1 粵港澳大灣區(qū)與舊金山和東京灣區(qū)治理的制度環(huán)境比較Table 1 Comparison of institutional environments of governance in the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area,San Francisco and Tokyo Bay Area

圖7 粵港澳大灣區(qū)有關政府-市場-社會主體參與治理的新聞信息Fig.7 News about government-market-social entities participating in governance of the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area

4 結論與啟示

本文系統(tǒng)總結了粵港澳大灣區(qū)與舊金山和東京灣區(qū)的治理框架，比較分析了3個灣區(qū)治理的制度環(huán)境，認為灣區(qū)治理的模式特征及其效果與由權力結構、法律結構和社會資本結構構成的制度環(huán)境密切相關；權力結構影響著治理的靈活彈性，大灣區(qū)權力結構呈現非對稱和碎片化特征，總體較為封閉集中，導致治理模式單一，始終以政府為主導；法律結構影響著治理的交易成本，大灣區(qū)尚未形成統(tǒng)一高效的法律體系結構，導致治理過程中的交易成本較高；社會資本結構影響著治理的多元參與和灣區(qū)凝聚力，大灣區(qū)正向社會資本相對薄弱，多元參與治理不足，灣區(qū)自下而上的凝聚力不強。

大灣區(qū)治理環(huán)境從某種程度上呈現與舊金山和東京灣區(qū)一樣的碎化特征，治理傳統(tǒng)與東京灣區(qū)一樣擁有國家干預痕跡，兩者的治理經驗值得思考借鑒：

1）粵港澳三地制度環(huán)境不同，必然導致灣區(qū)治理模式的內部差異化，而要構建更有效的治理安排，解決制約瓶頸，三地必須從更深層的權力、法律和社會資本結構入手，探索各自優(yōu)勢下的制度空間靈活重構。正如有研究指出，中美大都市區(qū)治理模式在向彼此靠攏（尹來盛等，2014），東京灣區(qū)治理也在保留自上而下框架領銜下，轉向自下而上的地方自主治理。大灣區(qū)在國家治理體系現代化趨向下，內地制度環(huán)境宜向權力結構開放化和社會資本結構的正向網絡化發(fā)展，港澳宜適度加強政府及其職能部門的公權力和執(zhí)行力。同時，粵港澳三地應在實體和程序規(guī)則、合作協(xié)議的實施性、多元治理結構的法制設計以及法律價值等方面探索建立統(tǒng)一高效的法律體系結構。

2）粵港澳大灣區(qū)治理中的政府主體參與容易調動，但社會和市場主體的主動性參與相對較難，對標這些國際性成熟灣區(qū)的治理經驗，非政府主體參與治理有其必要性，否則粵港澳大灣區(qū)自下而上的共識性難以形成。正如有研究指出，文化層面的溝通或許要比政治協(xié)商更能增進陸港融合（安寧等，2018），非政府主體的穩(wěn)定有序參與治理可以潛移默化的增進灣區(qū)凝聚力，而這需要上述制度環(huán)境的建設。

3）粵港澳大灣區(qū)是區(qū)域一體化發(fā)展的宏大手筆，其內部的差異性和復雜性高于其他灣區(qū)，這需要中央和省政府的介入，但更多治理內容需要在地方層面開展，而地方自治能較好地激發(fā)積極性和創(chuàng)造性，這在舊金山和東京灣區(qū)治理中得到了實踐。所以，隨著粵港澳大灣區(qū)的持續(xù)建設，在保證中央和省政府的權威方針基礎上，宜適時探索大灣區(qū)地方政府的放權自治，這也是權力結構開放化的一種表現。