祁占勇， 王書琴

(陜西師范大學(xué) 教育學(xué)部， 陜西 西安 710062)

2021年7月24日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)的意見》(以下簡稱《意見》)?！兑庖姟芬粤?xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，著眼于建設(shè)高質(zhì)量教育體系，強(qiáng)調(diào)校內(nèi)要強(qiáng)化學(xué)校教育主陣地作用，校外要深化培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理[1]。黨中央對此高度重視，要求各部門從政治高度來認(rèn)識和對待，站在實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的戰(zhàn)略高度推行“雙減”工作[2]。

在此背景下，“雙減”已然成為社會公眾熱議的話題，同時(shí)如何提高“雙減”政策執(zhí)行的有效性也成為學(xué)界探討的焦點(diǎn)。學(xué)者們關(guān)于“雙減”政策執(zhí)行的探究主要集中在三個(gè)方面。一是著眼于“雙減”政策的價(jià)值意義并分析其落地難點(diǎn)?！半p減”政策的出臺及推行旨在重塑教育生態(tài)，促進(jìn)學(xué)生健康成長[3]，是符合教育規(guī)律、具有價(jià)值正當(dāng)性的教育改革舉措[4]?！半p減”政策落地的難點(diǎn)和重點(diǎn)集中在學(xué)生負(fù)擔(dān)、校外培訓(xùn)、課后服務(wù)及教育評價(jià)導(dǎo)向等方面[5]。在此基礎(chǔ)上，有學(xué)者進(jìn)一步提出，“雙減”表面上反映的是教育負(fù)擔(dān)與教育公平的問題，實(shí)質(zhì)上是國家與市場、學(xué)校與社會的關(guān)系問題[6]。教育領(lǐng)域市場化因素的介入與基礎(chǔ)教育公共性構(gòu)成了矛盾，因此“雙減”改革必須引導(dǎo)基礎(chǔ)教育回歸公共性，著力實(shí)現(xiàn)教育的公平性[7]。二是聚焦于化解“雙減”政策實(shí)施阻礙及完善配套措施?！半p減”政策的頒布和實(shí)施使校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理取得重大進(jìn)展。與此同時(shí)，學(xué)科類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的銳減也給學(xué)校教育帶來了諸多派生問題，如學(xué)校教育如何實(shí)現(xiàn)質(zhì)效雙增、教育評價(jià)改革如何深化等[8]。而這些問題的解決有賴于“雙減”政策配套措施發(fā)揮實(shí)效?；诖耍瑢W(xué)者研究焦點(diǎn)由宏觀建議轉(zhuǎn)移到政策配套措施完善策略方面。一方面，針對課后服務(wù)質(zhì)量低、成效不足等問題，從課后服務(wù)的基本取向、機(jī)制體制、教師隊(duì)伍建設(shè)、內(nèi)容形式等層面提出具體建議[9]；另一方面，學(xué)者們著眼于課堂教學(xué)改革，提出課堂教學(xué)“減量提質(zhì)”的重要性及改進(jìn)課堂教學(xué)的具體建議[10]，也有學(xué)者從實(shí)證研究的角度提出作業(yè)評價(jià)的優(yōu)化策略等[11]。此外，“雙減”不可避免地給教師帶來了工作負(fù)擔(dān)，因此分析教師工作負(fù)擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)并提出化解風(fēng)險(xiǎn)的可行性建議也成為學(xué)者關(guān)注的重點(diǎn)[12]。三是基于多主體視角的“雙減”政策執(zhí)行研究?！半p減”政策的主體是學(xué)生，學(xué)生的學(xué)習(xí)生態(tài)系統(tǒng)存在學(xué)習(xí)動力缺失、知識結(jié)構(gòu)失序及功能失調(diào)等問題，優(yōu)化學(xué)生學(xué)習(xí)生態(tài)系統(tǒng)是落實(shí)“雙減”政策的必然要求[13]。從家長的視角來看，“雙減”背景下家長的教育機(jī)會焦慮、教育條件焦慮仍然存在，因此要從多方面、多角度消解焦慮，構(gòu)建良好的家庭教育生態(tài)[14]。學(xué)者通過實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，教師對“雙減”政策的感知關(guān)乎政策實(shí)施的科學(xué)性及有效性，因此在政策實(shí)施過程中必須關(guān)注并滿足教師的合理需求[15]。此外，社會教育力也可以為執(zhí)行“雙減”政策賦能增效[16]。學(xué)者們從不同的角度對“雙減”政策的執(zhí)行進(jìn)行了研究，但從研究視角來看，學(xué)者或從宏觀層面對政策進(jìn)行價(jià)值證成和執(zhí)行分析，或聚焦于政策執(zhí)行中的某一要素進(jìn)行探討，缺少從整體性思維的角度深入探究“雙減”政策執(zhí)行背后的深層機(jī)理、執(zhí)行阻礙及實(shí)施建議。

“雙減”作為一項(xiàng)具有極高政治站位的重大民生工程，其推行涉及廣泛的治理范圍、復(fù)雜的治理對象及多元的治理主體，“雙減”政策的有效實(shí)施依賴于中央及地方政府各部門的統(tǒng)籌治理、家校社的共同發(fā)力。如若缺乏整體性治理思維，“雙減”政策的執(zhí)行很容易陷入碎片化的困境之中。整體性治理理論是由佩里·?？怂沟热嗽诜此夹鹿补芾韺?dǎo)致的部門化、碎片化和裂解性的基礎(chǔ)上所提出的全新的公共行政理論。整體性治理強(qiáng)調(diào)以公民需求為導(dǎo)向，以責(zé)任、協(xié)調(diào)及整合為治理機(jī)制，為公民提供無縫隙的整體性服務(wù)[17]。整體性治理理論著力于提高組織體系運(yùn)作的整合性和協(xié)調(diào)性，致力于解決碎片化問題，可以為“雙減”政策的有效執(zhí)行提供整體性治理思維。

一、“雙減”政策執(zhí)行的碎片化困境

在整體性治理理論中，碎片化困境是指不同功能和專業(yè)的機(jī)構(gòu)間由于缺乏溝通和協(xié)調(diào)而出現(xiàn)的各自為政的局面，碎片化的后果就是使政府的整體性政策目標(biāo)無法順利完成[18]。碎片化表明了一種分割、重復(fù)、沖突、離散的狀態(tài)?！半p減”政策落地以來，多個(gè)省市積極落實(shí)國家政策，制定了“雙減”實(shí)施細(xì)則，圍繞治理校外培訓(xùn)和提升校內(nèi)教學(xué)質(zhì)量等扎實(shí)推進(jìn)“雙減”進(jìn)程。但由于“雙減”是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，在“條塊分割”的行政管理體制的大背景下，其落地與推行也會面臨育人理念、治理對象、治理主體、資源配置等方面的碎片化困境和難題。

1.多元利益主體的訴求不同且存在價(jià)值沖突

教育政策是教育權(quán)利和利益的具體體現(xiàn)[19]。政策制定與執(zhí)行中涉及的多元利益主體會根據(jù)自身或自身所處利益團(tuán)體的價(jià)值訴求采取行動?！半p減”政策的推行與落地涉及黨組織、人民代表大會及中央政府等決策主體，地方政府及教育行政主管部門等執(zhí)行主體，及校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、學(xué)校、家長及學(xué)生等對象主體。不同主體產(chǎn)生價(jià)值理念的矛盾，就會造成政策執(zhí)行價(jià)值理念的碎片化，進(jìn)而影響政策推行實(shí)效。

一是決策主體與執(zhí)行主體間利益訴求不同導(dǎo)致“雙減”政策執(zhí)行失真。從決策主體來看，“雙減”政策關(guān)系到培養(yǎng)什么樣的人、怎樣培養(yǎng)人的問題[20]，體現(xiàn)著黨組織、人民代表大會及中央政府等主體反對教育功利化、堅(jiān)持教育公益的屬性，及以學(xué)生為中心、促進(jìn)學(xué)生全面發(fā)展的價(jià)值目標(biāo)。從執(zhí)行主體來看，地方政府和教育行政主管部門肩負(fù)著“上傳下達(dá)”的重要使命，主要負(fù)責(zé)正確解讀、傳達(dá)并根據(jù)本地實(shí)際落實(shí)“雙減”政策。但現(xiàn)實(shí)中，受到“效率優(yōu)先，兼顧公平”政治價(jià)值話語的影響，地方政府在執(zhí)行“雙減”政策時(shí)不可避免地會更加看重工具理性，形成自上而下的行政路徑依賴，以“一刀切”的方式執(zhí)行政策。有學(xué)者分析28個(gè)省89個(gè)市的“雙減”政策文本發(fā)現(xiàn)，為了使政策文本獲得更優(yōu)的“合法性”，各省市之間出現(xiàn)了政策文本的“模仿”及“對標(biāo)”現(xiàn)象，致使政策文本沒有因地制宜，難以解決各地實(shí)質(zhì)性問題[21]。此外，決策主體追求的公共利益最大化還會與執(zhí)行主體的價(jià)值觀念產(chǎn)生沖突。如《意見》中要求地方政府“樹立正確的政績觀，嚴(yán)禁下達(dá)升學(xué)指標(biāo)或片面以升學(xué)率評價(jià)學(xué)校和教師”“省級政府要制定學(xué)校課后服務(wù)經(jīng)費(fèi)保障辦法”[1]。這些要求一方面與長期以來地方政府秉持的價(jià)值觀念不符，另一方面給地方政府造成了財(cái)政壓力。雙重沖擊之下，地方政府等執(zhí)行主體不可避免地會采取虛假執(zhí)行或選擇執(zhí)行的應(yīng)對策略，加大了“雙減”政策執(zhí)行失真的風(fēng)險(xiǎn)。

二是決策主體與對象主體間存在價(jià)值沖突而阻滯政策執(zhí)行。校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)是從事教育活動的，本質(zhì)上具有公益性的法律特點(diǎn)，要遵循教育的公共性原則[22]。但長期以來，校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)以營利性為導(dǎo)向超前超綱教學(xué)，忽視學(xué)生身心發(fā)展規(guī)律，破壞了教育生態(tài)。“雙減”政策提出將“現(xiàn)有學(xué)科類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一登記為非營利性機(jī)構(gòu)”[1]，損害了校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的利益，政策的推行勢必會遭到其抵制，甚至存在“假注銷，真運(yùn)營”的現(xiàn)象。正因如此，2022年3月，教育部辦公廳才會要求各省級教育行政部門開展義務(wù)教育階段學(xué)科類校外培訓(xùn)治理“回頭看”工作[23]。而家長作為政策推行的重要對象主體，其教育觀念的轉(zhuǎn)變是減負(fù)工作落實(shí)的關(guān)鍵所在。中國人民大學(xué)專題數(shù)據(jù)顯示，“雙減”貫徹落實(shí)以來，秋季學(xué)期參加學(xué)科類校外培訓(xùn)的小學(xué)和初中生為21.7%，比春季學(xué)期的參與率下降了26.4個(gè)百分點(diǎn)，有6.4%的家長不贊成規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的舉措[24]。這組數(shù)據(jù)表明，雖然“雙減”政策取得了階段性成就，但仍有部分家長被教育焦慮所裹挾，對“雙減”政策持反對或消極態(tài)度。校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和家長對“雙減”政策態(tài)度和立場與決策主體保持一致是政策發(fā)揮長效性的關(guān)鍵。此外，學(xué)生作為最重要的政策對象主體，具有差異性和發(fā)展性。“雙減”政策雖然能在整體上減輕學(xué)生的學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)，但學(xué)有余力的學(xué)生可能面臨作業(yè)不夠?qū)憽⒔虒W(xué)內(nèi)容不夠?qū)W的困境。與此同時(shí)，學(xué)生還需改變長期以來形成的學(xué)習(xí)習(xí)慣，會無形中增加學(xué)習(xí)的成本。因此，政策的實(shí)施在一定程度上也會招致部分學(xué)生的抵制。

利益訴求是政策執(zhí)行中相關(guān)主體采取行動的內(nèi)驅(qū)力，在“雙減”政策推行過程中，不同主體基于自身的價(jià)值立場，形成了各異甚至相悖的育人理念，使“雙減”政策執(zhí)行在價(jià)值理念碎片化的困境中難以形成執(zhí)行合力。

2.多維復(fù)雜治理對象的新興情況層出不窮

整體性治理的前提假設(shè)是社會中存在需要政府跨越單一組織功能的邊界才可以解決的問題?！半p減”政策明確提出要在一年內(nèi)有效減輕義務(wù)教育階段學(xué)生過重作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)，在三年內(nèi)達(dá)到成效顯著的工作目標(biāo)。雖然“雙減”政策的目標(biāo)指向減輕學(xué)生負(fù)擔(dān)，但分析政策文本可以清楚地看到，“雙減”政策執(zhí)行時(shí)間緊、任務(wù)重，政策推行過程中需要治理的對象紛繁復(fù)雜，散落在社會各個(gè)領(lǐng)域，難以依靠單一部門的力量解決。具體而言，“雙減”政策的推行涉及校內(nèi)校外兩個(gè)維度，解決學(xué)生負(fù)擔(dān)和治理校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)兩個(gè)內(nèi)容。

一方面是以減輕學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)、提高教育教學(xué)質(zhì)量為目標(biāo)著眼于校內(nèi)治理。具體內(nèi)容包括：建立作業(yè)管理機(jī)制，通過控制學(xué)生作業(yè)總量和時(shí)長來減輕學(xué)生負(fù)擔(dān)；提高課后服務(wù)水平，滿足學(xué)生與家長多樣化的教育需求；提升課堂教學(xué)質(zhì)量，保障學(xué)生在校內(nèi)“學(xué)足學(xué)好”。但隨著政策的推行，“5+2”的課后服務(wù)模式使教師既要承擔(dān)教育教學(xué)任務(wù)，又要提供課后服務(wù)，延長了教師的工作時(shí)間，增加了工作量。如何保證課后服務(wù)質(zhì)量優(yōu)質(zhì)且可持續(xù)的同時(shí)保障教師合法權(quán)益、如何設(shè)計(jì)課后服務(wù)的主要內(nèi)容、如何建立課后服務(wù)的評價(jià)機(jī)制成為新的難題。此外，如何科學(xué)地布置作業(yè)，提高作業(yè)實(shí)效性，既不使作業(yè)太少導(dǎo)致育人效果不良，又不因作業(yè)太多導(dǎo)致學(xué)生負(fù)擔(dān)過重，達(dá)到減輕學(xué)生負(fù)擔(dān)的同時(shí)，使學(xué)校教育提質(zhì)增效，也是“雙減”給學(xué)校教育帶來的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。

另一方面是以減輕學(xué)生校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)、恢復(fù)健康教育生態(tài)為指引著眼于校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的全面整治。具體內(nèi)容包括：從嚴(yán)審批培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，嚴(yán)禁學(xué)科類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)資本化運(yùn)作，維護(hù)學(xué)生及家長權(quán)益；壓減學(xué)科類校外培訓(xùn)，避免其侵越和干擾教育教學(xué)秩序；嚴(yán)控培訓(xùn)機(jī)構(gòu)開班時(shí)間，避免其擠壓學(xué)生假期時(shí)間。隨著“雙減”政策的持續(xù)推進(jìn)，這些治理對象還出現(xiàn)了新的變化。一是出現(xiàn)了諸如披著家政外衣的高薪住家教師、一對一上門家教服務(wù)、“眾籌私教”等隱蔽化變異化校外培訓(xùn)。二是校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)利用政策漏洞，如部分培訓(xùn)機(jī)構(gòu)將“超前教育”解釋為“增加學(xué)生詞匯量”，將培訓(xùn)時(shí)間避開周末及節(jié)假日，改為周一至周五上課，變相增加了學(xué)生負(fù)擔(dān)。三是校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的減少使家庭獲得更多育人時(shí)間與更大育人空間，但家庭教育的有效性卻難以保證，不免出現(xiàn)校內(nèi)減負(fù)家庭增負(fù)的情況，家校社協(xié)同育人共同體的建設(shè)也面臨困境。

因此，“雙減”政策治理對象散落于教育及社會領(lǐng)域的方方面面。政策有效執(zhí)行的前提是理順政策推行中已經(jīng)出現(xiàn)及有可能出現(xiàn)的問題，透過“碎片化”的表象，分析問題產(chǎn)生的深層機(jī)制，從而在更高層次上建立整體性的政策運(yùn)行機(jī)制。

3.多元主體協(xié)同治理的體制機(jī)制尚不健全

當(dāng)下，教育改革已發(fā)展成為一場多方主體參與、關(guān)聯(lián)領(lǐng)域甚廣、結(jié)構(gòu)要素復(fù)雜、后續(xù)影響深遠(yuǎn)的深刻社會變革[25]。“雙減”作為新時(shí)代基礎(chǔ)教育改革發(fā)展的重大戰(zhàn)略布局[26]，其政策執(zhí)行具有明顯的外部性、復(fù)雜性、敏感性和艱巨性的特征。因此，“雙減”政策整體效能的發(fā)揮關(guān)鍵在于跨層級、跨區(qū)域、跨部門的多元治理主體能否形成強(qiáng)大的協(xié)調(diào)能力及合作能力。結(jié)合我國行政管理體制及“雙減”政策的內(nèi)容，政策執(zhí)行涉及縱向協(xié)作、橫向協(xié)作、水平協(xié)作、內(nèi)外協(xié)作四個(gè)層面。

縱向協(xié)作即中央政府和地方政府合作，存在中央政府政策制定不夠完善、可操作性不足和地方政府自主性發(fā)揮不足、央地協(xié)作效率不高等問題。有學(xué)者運(yùn)用政策工具理論分析“雙減”政策文本發(fā)現(xiàn)，在“雙減”政策工具類型的使用中，與其他類型的政策工具相比，權(quán)威工具的使用頻次最多[21]。權(quán)威工具雖然可以高效、便捷、低成本地達(dá)到政策目標(biāo)，但權(quán)威工具使用過溢證明中央政府在制定決策中會在一定程度上忽視各省市的實(shí)際狀況。此外，政策內(nèi)容還存在可操作性不強(qiáng)的問題，導(dǎo)致出現(xiàn)地方政府政策文本同質(zhì)化的現(xiàn)象。如《意見》中對不同年級的作業(yè)總量作出了“不超過60分鐘”“不超過90分鐘”的具體規(guī)定，沒有充分考慮不同類型學(xué)生的差異性，而大部分地區(qū)如上海市、成都市、廣州市等為了避免和中央政策沖突，都采取了相同的表述?！兑庖姟分羞€指出要將“雙減”工作成效納入縣域和學(xué)校義務(wù)教育質(zhì)量評價(jià)，但后續(xù)并沒有建立明確的評價(jià)指標(biāo)方式及體系，缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)及程序，致使在評價(jià)過程中出現(xiàn)中央地方協(xié)作效率難以提高等問題。

橫向合作即同一層級政府的合作，存在政策執(zhí)行中合作理念缺失的問題。行政區(qū)行政管理體制劃分了地方政府行政權(quán)力行使的地域邊界與空間范圍，造成了地方政府相互隔離和自我封閉的局面，大大降低了處理公共事務(wù)的靈活性[18]。2021年8月，教育部辦公廳就已經(jīng)發(fā)布《關(guān)于學(xué)習(xí)推廣北京等地經(jīng)驗(yàn)做法進(jìn)一步做好“雙減”工作的通知》，對北京市、上海市、福建省及遼寧省的“雙減”工作經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了總結(jié)歸納，并要求各省市教育部門認(rèn)真學(xué)習(xí)借鑒，加快工作進(jìn)度[27]。但由于地域性觀念的根深蒂固，地方政府往往缺乏借鑒及合作的理念，通知發(fā)布后也沒有其他省市作出反饋。學(xué)生負(fù)擔(dān)治理的復(fù)雜性已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出單一地方政府的單邊行政能力，只有地方政府打破各自為戰(zhàn)的局面，共享信息資源與治理經(jīng)驗(yàn)，一同作戰(zhàn)，才能在全國范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)政策執(zhí)行的有效性。

水平合作即同級政府跨部門之間的合作，存在協(xié)同惰性的問題。2021年6月，教育部成立“校外教育培訓(xùn)監(jiān)管司”，并牽頭形成了包括中宣部、網(wǎng)信辦、發(fā)改委、市場監(jiān)管總局等19個(gè)部門在內(nèi)的工作專門協(xié)調(diào)機(jī)制。但從實(shí)際工作中可以看到，與“雙減”密切相關(guān)的部門幾乎只涉及教育部門及市場監(jiān)管部門。這是由于各部門在執(zhí)行政策過程中并非秉持整體性理念和促進(jìn)教育發(fā)展的視野，而是更多地考慮本部門的利益。其他部門對于“雙減”政策的執(zhí)行，重點(diǎn)不是恢復(fù)教育生態(tài)，而是將其作為達(dá)成部門目標(biāo)的手段。另外，在“雙減”政策執(zhí)行中教育行政部門依賴于其他部門的資源推進(jìn)工作，其他部門對教育部門的依賴較小。單向度的依賴也使資源支出方的協(xié)同動力明顯不足。長此以往，這種協(xié)同惰性很容易使各部門政策執(zhí)行合力消解。

內(nèi)外合作指的是政府部門與其他社會機(jī)構(gòu)的合作?！半p減”政策在執(zhí)行過程中還依靠其他社會機(jī)構(gòu)的協(xié)助。但在《意見》中僅有兩處提到社會其他機(jī)構(gòu)在政策執(zhí)行中的作用：一是利用社會資源，發(fā)揮校外活動場所在課后服務(wù)中的作用；二是完善家校社協(xié)同機(jī)制，發(fā)揮婦聯(lián)、社區(qū)家庭教育指導(dǎo)中心在家庭教育中的作用。此外，在“1+N”的“雙減”政策制度體系中也沒有關(guān)于社會機(jī)構(gòu)參與“雙減”政策執(zhí)行的配套制度。可以看出，由于其他社會機(jī)構(gòu)參與政策執(zhí)行的時(shí)間、空間有限，政策執(zhí)行主體不可避免地會使其他社會機(jī)構(gòu)處于“雙減”工作行動網(wǎng)絡(luò)的邊緣位置而得不到重視。

因此，“雙減”政策執(zhí)行中政府在縱向協(xié)作、橫向協(xié)作、水平協(xié)作、內(nèi)外協(xié)作中有可能陷入?yún)f(xié)調(diào)不足的困境，進(jìn)而使各個(gè)政策執(zhí)行主體之間聚合關(guān)系弱化、政策執(zhí)行主體結(jié)構(gòu)碎片化，降低“雙減”政策的整體效能。

4.多種育人資源整合的深度挖掘不夠充分

《意見》中指出在政策執(zhí)行中要“強(qiáng)化學(xué)校教育主陣地的作用”“提升課堂教學(xué)質(zhì)量”，強(qiáng)調(diào)“學(xué)校教育教學(xué)質(zhì)量和服務(wù)水平進(jìn)一步提升”。這充分說明提高學(xué)校教育教學(xué)質(zhì)量，滿足學(xué)生多樣化的教育需求是減輕學(xué)生負(fù)擔(dān)的治本之策。而育人資源的碎片化阻滯了教育教學(xué)質(zhì)量的提升，主要表現(xiàn)為高質(zhì)量教師資源碎片化和校外育人資源碎片化。

一方面，教師隊(duì)伍的建設(shè)水平對一所學(xué)校的教育教學(xué)質(zhì)量有著決定性作用。目前，優(yōu)質(zhì)教師資源的流動呈現(xiàn)出一種由落后地區(qū)流向發(fā)達(dá)地區(qū)，由農(nóng)村學(xué)校流向城市學(xué)校的單向流動特征，形成了教育領(lǐng)域中的“馬太效應(yīng)”，加劇了義務(wù)教育的不均衡。2020年8月，常州市教育局發(fā)布《關(guān)于開展2020年常州市教育局直屬義務(wù)教育學(xué)校中層干部和專任教師輪崗交流工作的通知》，推進(jìn)專任教師交流輪崗常態(tài)化、制度化、公開化[28]。2021年8月，北京市在“雙減”政策背景下推出了優(yōu)秀校長教師交流輪崗實(shí)施細(xì)則，大面積、大比例推動干部教師輪崗[29]。深圳市也擬將推行大學(xué)區(qū)招生和辦學(xué)管理模式，建立義務(wù)教育學(xué)校教師交流制度[30]。這些地區(qū)雖然率先開展了教師交流輪崗制度的實(shí)踐，但真正建立校長教師交流輪崗制度并有效推行還需進(jìn)一步努力。在義務(wù)教育發(fā)展大格局中，由于優(yōu)質(zhì)教師資源過于集中在某一地區(qū)或某一學(xué)校而處于碎片化的狀態(tài)，“學(xué)校人”尚未成為“系統(tǒng)人”，未能充分發(fā)揮區(qū)域優(yōu)質(zhì)教師資源帶動效應(yīng)。

另一方面，優(yōu)質(zhì)且多樣的課后服務(wù)能夠解決人民群眾日益增長的教育需求與教育資源供給不充分不均衡不豐富的矛盾。國家統(tǒng)計(jì)局專題調(diào)查顯示，“雙減”之后課后服務(wù)基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋，有85.4%的家長對學(xué)校課后服務(wù)表示滿意[31]，課后服務(wù)在覆蓋率及參與率上已基本達(dá)到理想效果。但由于學(xué)校的存量資源有限，要想使課后服務(wù)達(dá)到更高水平、滿足更多樣化的需求，需要學(xué)校、家長委員會、社區(qū)組織、校外機(jī)構(gòu)等多元主體的參與。而我國課后服務(wù)政策只強(qiáng)調(diào)學(xué)校開展課后服務(wù)的主導(dǎo)作用，忽視了少年宮、科技館、博物館、美術(shù)館等校外育人資源的重要作用，使得校外優(yōu)質(zhì)育人資源散落在社會各個(gè)角落，難以整合。有一些地區(qū)做得比較好，如：“雙減”政策背景下，上海市在課后服務(wù)實(shí)踐中已引入了社區(qū)公益組織、非學(xué)科類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等專業(yè)力量[32]；沈陽市探索引進(jìn)非學(xué)科類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)參與課后服務(wù)試點(diǎn)，通過政府購買服務(wù)的方式將攀巖、編程等校外資源供學(xué)校使用[33]。這些地區(qū)課后服務(wù)的改革實(shí)踐整合了校外育人資源，提高了課后服務(wù)水平?？梢钥闯?，能否將散落的校外教育優(yōu)質(zhì)資源整合并納入學(xué)校公共服務(wù)體系之中，是破解政策執(zhí)行中課后服務(wù)低質(zhì)低效問題的關(guān)鍵。

二、“雙減”政策執(zhí)行為何需要整體性治理

此次“雙減”政策的提出，不僅涉及減負(fù)問題，還關(guān)涉到人民群眾最為關(guān)注的教育公平、教育教學(xué)質(zhì)量及教育公益性的問題，具有里程碑式的意義，必須站在中華民族偉大復(fù)興的戰(zhàn)略高度來深入認(rèn)識“雙減”政策的政治智慧與實(shí)踐價(jià)值。但根據(jù)政策執(zhí)行實(shí)踐來看，“雙減”政策執(zhí)行在多個(gè)維度上面臨“碎片化”的困境。因此，“雙減”政策有效執(zhí)行的前提是政策執(zhí)行主體具有統(tǒng)整一切可利用資源的整體性思維。強(qiáng)調(diào)整合和協(xié)同的整體性治理理論可以作為政策執(zhí)行的理論指引，推動“雙減”工作的順利展開。

整體性治理理論脫胎于新公共管理實(shí)踐中出現(xiàn)的問題。20世紀(jì)90年代末，佩里·希克斯針對新公共管理運(yùn)動導(dǎo)致的分權(quán)及碎片化問題接連出版了《整體性政府》《圓桌中的治理——整體性政府的策略》《邁向整體性治理》等論著，他以逆碎片化和逆部門化為理論導(dǎo)引，以滿足公民需求、解決公民的生活問題為價(jià)值導(dǎo)向，提出了“整體性治理”這一革命性理念[34]。當(dāng)前，整體性治理已有了廣泛的實(shí)踐基礎(chǔ)，并得到理論研究者和實(shí)踐者的普遍認(rèn)同，成為一種不斷完善的治理范式，其不僅可以為公共服務(wù)整體性供給的實(shí)現(xiàn)提供有效解決方案，而且對分析中國治理情境下復(fù)雜棘手的社會問題也有普遍性啟示。因此，“雙減”政策的有效執(zhí)行也可以從其中汲取養(yǎng)分，拓展思路。

1.整體性治理與“雙減”政策具有一致的治理理念

整體性治理以“整合”和“協(xié)調(diào)”為治理理念指導(dǎo)政策執(zhí)行，與“雙減”政策的理念相符。一方面，“雙減”政策將“配套治理”作為提升政策執(zhí)行支撐保障能力的重要手段，并強(qiáng)調(diào)構(gòu)建家校社協(xié)同育人共同體。從校內(nèi)減輕學(xué)生負(fù)擔(dān)、校外治理培訓(xùn)機(jī)構(gòu)兩個(gè)維度，綜合運(yùn)用完善作業(yè)設(shè)計(jì)、豐富課后服務(wù)及整治培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等方式，達(dá)成政策目標(biāo)。從“雙減”的各項(xiàng)工作來看，無論是校內(nèi)還是校外，都強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)治理的理念，與整體性治理所強(qiáng)調(diào)的“整合”和“協(xié)調(diào)”相契合。另一方面，“雙減”政策是建設(shè)高質(zhì)量基礎(chǔ)教育體系的重要手段，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)教育治理現(xiàn)代化的重大舉措。《中國教育現(xiàn)代化2035》將推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為教育現(xiàn)代化的十大戰(zhàn)略任務(wù)之一。教育治理現(xiàn)代化強(qiáng)調(diào)由教育管理走向教育治理，在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)教育治理主體的多元化、教育治理運(yùn)行模式的互動性及教育治理方式的合作[35]。“多元”“互動”“合作”是教育治理現(xiàn)代化的內(nèi)核，這與整體性治理所強(qiáng)調(diào)的“整合”“協(xié)調(diào)”不謀而合，而“雙減”政策正是教育治理現(xiàn)代化在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域的具體實(shí)踐，是教育治理現(xiàn)代化中的重要一環(huán)。從這個(gè)角度看來，整體性治理理論可以回應(yīng)中國教育治理現(xiàn)代化的實(shí)踐訴求。

2.整體性治理與“雙減”政策具有相同的價(jià)值遵循

整體性治理以滿足公民需求為主導(dǎo)，將個(gè)人的生活事件列為政府治理的優(yōu)先考慮項(xiàng)目，將治理重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到個(gè)體問題的解決上來，而不是考慮政府治理的效率?！半p減”政策出臺的背景是亂象叢生的校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)侵害了群眾利益，破壞了教育公平，違背了教育的公益屬性，使學(xué)生負(fù)擔(dān)日益增加，教育差距進(jìn)一步拉大，降低了人民群眾的教育滿意度和幸福感?；诖?，黨和國家出臺了“雙減”政策，作為最高規(guī)格的減負(fù)舉措，“雙減”以建設(shè)高質(zhì)量教育體系、構(gòu)建良好的教育生態(tài)為政策目標(biāo)，堅(jiān)持以人民為中心，各項(xiàng)舉措圍繞教育培訓(xùn)市場無序、市場失靈，教育公益屬性受到侵害等問題展開。“雙減”政策的實(shí)施能夠遏制日益功利化的校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，避免其繼續(xù)侵?jǐn)_教育秩序，破壞教育生態(tài)，有利于推進(jìn)教育公平，實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育的優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，體現(xiàn)了黨和國家力求辦好人民群眾滿意的教育、不斷滿足人民群眾對美好教育生活的需求。注重問題解決、關(guān)注人民需求是整體性治理及“雙減”政策執(zhí)行共同的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

3.整體性治理能夠?yàn)椤半p減”政策有效執(zhí)行提供路徑

“雙減”是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，從提高教育教學(xué)質(zhì)量的政策目標(biāo)來看，“雙減”不僅要求教師提升課堂教學(xué)質(zhì)量，提高作業(yè)設(shè)計(jì)水平，還要求學(xué)校管理者開展豐富有效的課后服務(wù)。同時(shí)，校外培訓(xùn)時(shí)間的減少也對家長的家庭教育水平和學(xué)生的自主學(xué)習(xí)能力提出了更高的要求?！半p減”將家校社置于以立德樹人為共同追求的共生系統(tǒng)中。從規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的政策目標(biāo)來看，無論是審批新的校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，規(guī)范已有的校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，還是建設(shè)常態(tài)化的監(jiān)管機(jī)制，都涉及各個(gè)政府部門，綜合治理、系統(tǒng)治理是“雙減”政策執(zhí)行的必由之路。因此，“雙減”政策具有極強(qiáng)的公共性、外部性和綜合性，必須依靠政府統(tǒng)籌一切可利用的資源和力量予以綜合協(xié)調(diào)執(zhí)行。盡管如此，“雙減”政策的執(zhí)行還是會由于我國政府跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制的運(yùn)行尚不健全，受到傳統(tǒng)的科層式行政管理制度固有弊端的影響，而陷入“碎片化”困境之中。而整體性治理正是以解決“碎片化”問題為核心命題，以多元主體合作治理為基本理念，以信任、協(xié)調(diào)和整合為治理機(jī)制，將信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)作為治理手段，以實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。因此，整體性治理理念與“雙減”政策執(zhí)行機(jī)制創(chuàng)新分析具有天然的契合性。

整體性治理視域下“雙減”政策的有效執(zhí)行應(yīng)該遵循從碎片化到整體性的基本邏輯，以信息機(jī)制、信任機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制、整合機(jī)制為執(zhí)行機(jī)制，凝聚相關(guān)利益主體的力量，整合政策執(zhí)行相關(guān)資源，最終實(shí)現(xiàn)“雙減”政策效能的最大化和教育生態(tài)的恢復(fù)。

三、“雙減”政策有效執(zhí)行的整體性治理路徑

整體性治理理論可以為“雙減”政策執(zhí)行走出碎片化困境提供理論指引，整體性治理視域下“雙減”政策的有效執(zhí)行應(yīng)著眼于資源的整合性及主體的協(xié)作性，構(gòu)建集信息機(jī)制、信任機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制及整合機(jī)制為一體的政策執(zhí)行保障機(jī)制(見圖1)，從而使治理對象及育人觀念從破碎走向整合，使執(zhí)行主體從單一走向整體，使育人資源從分散走向集中。

圖1 “雙減”政策執(zhí)行的整體性治理機(jī)制

1.建立精準(zhǔn)監(jiān)測、開放共享的信息機(jī)制

整體性治理理論與信息技術(shù)的發(fā)展息息相關(guān)，信息技術(shù)的進(jìn)步為資源整合提供了可能。信息機(jī)制強(qiáng)調(diào)信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)對不同資源進(jìn)行整合的重要作用。對“雙減”政策的執(zhí)行而言，信息化手段可以使碎片化的“雙減”政策治理對象實(shí)現(xiàn)統(tǒng)合。

一是建構(gòu)學(xué)生學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)監(jiān)測大數(shù)據(jù)平臺。目前我國學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)監(jiān)測一般包含于教育質(zhì)量監(jiān)測中，缺乏系統(tǒng)性和針對性。而科學(xué)監(jiān)測學(xué)生學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)是實(shí)施減負(fù)的前提，“雙減”政策面向義務(wù)教育階段所有學(xué)生，海量的學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)原始性數(shù)據(jù)只有依靠大數(shù)據(jù)平臺才能處理。首先要設(shè)計(jì)全方位多維度的學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)監(jiān)測內(nèi)容，構(gòu)建層次化的學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)監(jiān)測指標(biāo)體系，提高監(jiān)測的科學(xué)性。其次，從監(jiān)測頻率來看，要實(shí)現(xiàn)常態(tài)化監(jiān)測，以保證數(shù)據(jù)的時(shí)效性；從監(jiān)測對象來看，要實(shí)現(xiàn)包括教師和家長在內(nèi)的全員化監(jiān)測，多角度交叉印證監(jiān)測結(jié)果，以保證數(shù)據(jù)的真實(shí)性。最后，還要將監(jiān)測分析結(jié)果以區(qū)域、學(xué)校為單位上傳至教育部門信息公開網(wǎng)站，公開數(shù)據(jù)既可以作為教育行政部門監(jiān)督學(xué)校減負(fù)工作成效的依據(jù)，也可以作為教育行政部門開展下一步行動的參考。

二是建構(gòu)人工智能學(xué)情數(shù)據(jù)分析平臺。學(xué)生校內(nèi)的學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)主要來源于復(fù)雜低效的課后作業(yè)。在學(xué)情分析中運(yùn)用人工智能技術(shù)不僅可以減輕教師負(fù)擔(dān)，還可以增強(qiáng)作業(yè)的針對性和有效性。如運(yùn)用光學(xué)字符識別技術(shù)識別并判斷一些簡單基礎(chǔ)的數(shù)學(xué)作業(yè)；運(yùn)用自然語言處理技術(shù)對主觀題進(jìn)行評分并給出作業(yè)反饋；運(yùn)用機(jī)器閱讀理解技術(shù)給出基于學(xué)習(xí)文本的客觀題，以檢驗(yàn)學(xué)生學(xué)習(xí)成果。人工智能平臺還可以根據(jù)學(xué)生每次的作業(yè)完成情況生成學(xué)情數(shù)據(jù)，為每位學(xué)生用戶保留考試數(shù)據(jù)并進(jìn)行學(xué)業(yè)水平診斷，以服務(wù)于教師的教育教學(xué)，在減輕學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)的同時(shí)，提高作業(yè)的質(zhì)量，使學(xué)生能夠“事半功倍”。

三是建設(shè)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)“互聯(lián)網(wǎng)+全民監(jiān)管”的多功能平臺。在校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理過程中，政府應(yīng)充分下放公共話語權(quán)，利用信息化手段積極發(fā)展相關(guān)的電子政務(wù)，讓民意有路可走[36]。目前，教育部已建設(shè)全國校外教育培訓(xùn)監(jiān)管與服務(wù)綜合平臺，并要求各教育行政部門將校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)在平臺上登記入冊，這為實(shí)現(xiàn)全民監(jiān)管提供了平臺支持。監(jiān)管平臺不僅要繼續(xù)實(shí)現(xiàn)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)黑白名單的動態(tài)更新，為家長提供校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)查詢服務(wù)，還應(yīng)開設(shè)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)繳費(fèi)入口，讓網(wǎng)站成為供求雙方的交易平臺，實(shí)現(xiàn)交易的透明化。這樣既可以保護(hù)家長、學(xué)生的權(quán)益，也有便于政府收集行業(yè)信息。同時(shí)，針對校外培訓(xùn)愈加隱蔽化、私人化的新特點(diǎn)，平臺還應(yīng)設(shè)置面向中小學(xué)生、家長等社會大眾的投訴入口，用于投訴違規(guī)開展培訓(xùn)、違規(guī)進(jìn)行一對一家教的行為，通過群眾的力量實(shí)現(xiàn)全方位、全面化的校外培訓(xùn)監(jiān)管。為了提高全面服務(wù)與全民監(jiān)管的效率，各地教育行政部門還應(yīng)開發(fā)平臺手機(jī)端的小程序或應(yīng)用軟件，并進(jìn)行大力宣傳，方便用戶隨時(shí)隨地查詢或投訴，提高用戶的積極性。

2.以認(rèn)同、獎(jiǎng)勵(lì)與責(zé)任為基礎(chǔ)夯實(shí)信任機(jī)制

基于相同理念的信任是實(shí)現(xiàn)整合的前提，信任機(jī)制就是通過建立以共同認(rèn)識為基礎(chǔ)的信任關(guān)系來增強(qiáng)政策執(zhí)行主體間的凝聚力?！半p減”政策執(zhí)行的碎片化困境從根源上講是由于各主體沒有建立基于共識的信任關(guān)系。由此，我們需要以認(rèn)同、獎(jiǎng)勵(lì)和責(zé)任為重點(diǎn)，在各主體內(nèi)部構(gòu)建信任關(guān)系，使各主體對“雙減”政策的教育理念產(chǎn)生認(rèn)同，從而促進(jìn)各主體的交流與合作，實(shí)現(xiàn)整體性行動。

一是建構(gòu)以認(rèn)同為基礎(chǔ)的信任機(jī)制。正確的育人共識及一致的育人目標(biāo)能夠提升多元主體的互信程度，是進(jìn)行集體行動的基礎(chǔ)?！半p減”政策以立德樹人為指導(dǎo)思想，以構(gòu)建教育良好生態(tài)、促進(jìn)學(xué)生全面發(fā)展和健康成長為終極目標(biāo)。因此，各地教育行政部門及其他政府部門必須意識到學(xué)生學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)過重及校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)亂象對教育生態(tài)的破壞性，意識到“雙減”改革的綜合性及教育的長期回報(bào)性，杜絕追求升學(xué)率等功利化、短視化的教育思想，以建構(gòu)綠色教育生態(tài)為行動指導(dǎo)，積極推進(jìn)減負(fù)工作。家長作為校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的需求側(cè)，要自覺緩解教育焦慮，克服劇場效應(yīng)的影響，樹立促進(jìn)子女全面發(fā)展、健康成長的家庭教育理念，做出理性的教育選擇。校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)作為供給側(cè)要意識到學(xué)校教育才是教育主陣地，主動配合校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理工作，積極尋找轉(zhuǎn)型之路。

二是建構(gòu)以獎(jiǎng)勵(lì)為基礎(chǔ)的信任機(jī)制?！半p減”工作作為一項(xiàng)任務(wù)量極大的綜合性改革，其推進(jìn)勢必會觸及多元主體的現(xiàn)有利益。為此，必須以獎(jiǎng)勵(lì)作為補(bǔ)償措施，最大限度地實(shí)現(xiàn)公共利益和個(gè)人利益的平衡，增強(qiáng)各主體的政策執(zhí)行動力。具體而言，教育行政部門及學(xué)校要保障參與課后服務(wù)教師的權(quán)益，建立制度化的激勵(lì)措施。核定教師開展課后服務(wù)的報(bào)酬標(biāo)準(zhǔn)，將教師參與課后服務(wù)工作的時(shí)間以課時(shí)計(jì)入工作總量[5]，將課后服務(wù)的經(jīng)費(fèi)納入教師績效工資內(nèi)，并設(shè)立課后服務(wù)專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)金，在學(xué)期末統(tǒng)一嘉獎(jiǎng)。此外，針對其他部門有可能產(chǎn)生的“協(xié)同惰性”問題，教育部門要抓好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作，積極宣傳和動員，對“雙減”工作中表現(xiàn)突出的其他政府部門或個(gè)人進(jìn)行表彰。對取得積極成效并形成可推廣經(jīng)驗(yàn)的地區(qū)在教育部網(wǎng)站進(jìn)行推廣，并給予專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支持。

三是建構(gòu)以責(zé)任為基礎(chǔ)的信任機(jī)制?！兑庖姟穼⑴c“雙減”工作的包括教育行政部門在內(nèi)的13個(gè)政府部門的職責(zé)都作出了明確規(guī)定，營造了良好的制度環(huán)境。但政策對各部門的約束力和強(qiáng)制力層級較低，政府還應(yīng)出臺更加細(xì)化的政策將相關(guān)部門的責(zé)任具體化，并建立政策執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)制。在學(xué)校場域中，為提高課后服務(wù)的質(zhì)量，學(xué)校應(yīng)把教師參與課后服務(wù)的情況和效果作為教師考核評價(jià)、評優(yōu)獎(jiǎng)勵(lì)的重要依據(jù)，增強(qiáng)教師在課后服務(wù)中的主體責(zé)任。減負(fù)工作的推行也有賴于家庭場域中家庭教育的有效性，家長應(yīng)作為子女的第一責(zé)任人，積極與學(xué)校教育配合，自覺承擔(dān)減輕學(xué)生負(fù)擔(dān)的責(zé)任。社會作為推行“雙減”政策的有生力量，應(yīng)通過提供豐富的人力物力資源，助力“雙減”配套措施尤其是課后服務(wù)的實(shí)施。

3.以縱橫交錯(cuò)、內(nèi)外聯(lián)結(jié)為路徑構(gòu)建協(xié)調(diào)機(jī)制

有效的協(xié)調(diào)機(jī)制是維系各層級政府、各相關(guān)部門、學(xué)校及社會其他機(jī)構(gòu)合作關(guān)系，提升協(xié)作效能的重要手段。整體性治理的協(xié)調(diào)機(jī)制強(qiáng)調(diào)形成共治力以破解治理主體碎片化的困境，在我國的社會背景下，中國共產(chǎn)黨具有集中力量辦大事的優(yōu)勢。習(xí)近平總書記也多次強(qiáng)調(diào)，黨對教育工作的全面領(lǐng)導(dǎo)是辦好教育的根本保證。《意見》強(qiáng)調(diào)要“堅(jiān)持政府主導(dǎo)、多方聯(lián)動，強(qiáng)化政府統(tǒng)籌，落實(shí)部門職責(zé)，發(fā)揮學(xué)校主體作用，健全保障政策，明確家校社協(xié)同責(zé)任”。因此，依據(jù)《意見》及我國的社會背景，在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)下，形成政府各部門間縱橫交錯(cuò)及教育系統(tǒng)內(nèi)外聯(lián)結(jié)的合作路徑是形成多主體政策執(zhí)行的結(jié)構(gòu)化聚合網(wǎng)絡(luò)、提升政策執(zhí)行合力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

一是加強(qiáng)教育行政部門與其他政府部門的協(xié)調(diào)。一方面，教育行政部門要進(jìn)行高位統(tǒng)籌，提升統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，做好上傳下達(dá)、左通右聯(lián)的協(xié)調(diào)工作。目前教育部辦公廳已成立了校外培訓(xùn)監(jiān)管司，組織實(shí)施校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的綜合治理并指導(dǎo)綜合執(zhí)法工作，對治理工作展開了宏觀有效的指導(dǎo)。除此之外，省(市)一級教育行政部門還應(yīng)成立“雙減”工作推進(jìn)小組，推行常態(tài)化的工作例會制度，注重政策實(shí)行的反饋。工作小組成員應(yīng)來自各個(gè)相關(guān)部門，以總結(jié)各部門工作成效并研究解決下一步行動的重點(diǎn)問題。另一方面，各相關(guān)部門應(yīng)提升專業(yè)治理能力。發(fā)展改革部門、網(wǎng)信部門、人力資源社會保障部門、民政部門、市場監(jiān)管部門等均是“雙減”工作開展的主力軍?！半p減”工作涉及培養(yǎng)人的問題，具有教育的特殊性，各部門在配合教育行政部門開展工作時(shí)應(yīng)在遵循教育規(guī)律的前提下，根據(jù)制度規(guī)定進(jìn)行規(guī)范管理，實(shí)現(xiàn)從以教育行政部門為主軸的核心型合作到各部門全面參與的深化型合作的轉(zhuǎn)變。此外，各地還應(yīng)探索教育行政執(zhí)法事項(xiàng)的統(tǒng)一路徑，成立綜合行政執(zhí)法部門，把對違反國家規(guī)定舉辦教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的處罰等事項(xiàng)納入聯(lián)合執(zhí)法的活動中來。

二是加強(qiáng)區(qū)域與區(qū)域之間的協(xié)調(diào)。信息公開是實(shí)現(xiàn)政府間信息交流的主要手段，各地都應(yīng)主動公開“雙減”政策執(zhí)行的相關(guān)信息，積極就減負(fù)問題進(jìn)行交流與合作。為保障“雙減”工作平穩(wěn)有序地開展，《意見》對政策執(zhí)行中的重難點(diǎn)采取“先行試點(diǎn)”的方式推進(jìn)，在全國選取了9個(gè)城市為試點(diǎn)地區(qū)，目前這些城市已取得了良好的工作成效?！兑庖姟愤€要求其他省份至少選擇1個(gè)地市進(jìn)行試點(diǎn)。先行試點(diǎn)的地區(qū)應(yīng)采取多種手段積極推廣有效經(jīng)驗(yàn)，針對推進(jìn)工作頻受阻滯的地區(qū)應(yīng)成立一對一、一對多的結(jié)對幫扶機(jī)制，形成科學(xué)有效的工作推進(jìn)方案。

三是加強(qiáng)學(xué)校、家庭與社會之間的協(xié)調(diào)。學(xué)校教育、家庭教育和社會教育的有效配合能夠?qū)崿F(xiàn)全員育人、全方位育人?！吨腥A人民共和國家庭教育促進(jìn)法》針對“雙減”作出了規(guī)定，“縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)督管理，暢通學(xué)校家庭溝通渠道，推進(jìn)學(xué)校教育和家庭教育相互配合”[37]，對推進(jìn)減負(fù)工作中學(xué)校及家庭的聯(lián)合工作提出規(guī)定。因此，學(xué)校要通過家長委員會、學(xué)校開放日等形式對家長開展家庭教育指導(dǎo)服務(wù)，幫助其樹立正確的育人理念和科學(xué)的育人方法；還可以通過制定每日打卡計(jì)劃及習(xí)慣養(yǎng)成方案，敦促家長、學(xué)生利用好課余時(shí)間；此外，學(xué)校還要鼓勵(lì)家長積極參與課后服務(wù)的監(jiān)督和評價(jià)，提出切實(shí)有效的建議。“雙減”之后，家長容易由“培訓(xùn)依賴”走向“學(xué)校依賴”。家長應(yīng)著力構(gòu)建良好的親子關(guān)系，尊重子女的心理需求及學(xué)習(xí)需求，幫助其樹立良好的學(xué)習(xí)習(xí)慣和正確的時(shí)間觀念，提升子女學(xué)習(xí)的內(nèi)驅(qū)力。社區(qū)可以彌補(bǔ)學(xué)校教育時(shí)間空間的短板，構(gòu)建家校社協(xié)同育人機(jī)制，提升社區(qū)教育的支持性和拓展性教育功能。如上海市有眾多學(xué)校引進(jìn)了退休教師、社區(qū)公益組織等力量開展課后服務(wù)工作[38]；南京市江寧區(qū)婦聯(lián)在周末、節(jié)假日和寒暑假舉辦公益教育托管。社區(qū)蘊(yùn)藏著巨大的教育潛能，亟待開發(fā)，如“五老人員”和各類志愿者組織可以為家庭有困難的孩子提供作業(yè)輔導(dǎo)和托管服務(wù)[39]；社區(qū)內(nèi)豐富的校外教育場所資源也可以免費(fèi)向?qū)W生開放，為學(xué)生拓展視野提供平臺。

4.以聚合和配置為方式完善資源整合機(jī)制

整合機(jī)制是整體性治理的核心機(jī)制，是破解政策執(zhí)行碎片化問題的重要途徑?！半p減”政策執(zhí)行中涉及的重要資源有優(yōu)質(zhì)教師資源及課后服務(wù)資源，對其進(jìn)行聚合和重新配置能夠有效提升政策執(zhí)行力。

一是要以教師定期輪崗制度推進(jìn)優(yōu)質(zhì)教師資源的聚合與配置。2018年出臺的《關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見》，明確了教師國家特殊公職人員的法律地位，突顯了教師職業(yè)的公共性和責(zé)任擔(dān)當(dāng)，強(qiáng)化了政府對基礎(chǔ)教育教師均衡配置的能力[40]。這為政府聚合優(yōu)質(zhì)教師資源提供了制度基礎(chǔ)，在此基礎(chǔ)上，推進(jìn)教師輪崗制度常態(tài)化能夠?qū)崿F(xiàn)優(yōu)質(zhì)教師資源的跨校、跨學(xué)區(qū)流動，提升弱勢學(xué)校的教育質(zhì)量，促進(jìn)教育公平。首先，教師輪崗制度的推進(jìn)需要循序漸進(jìn)，由區(qū)域內(nèi)交流輪崗逐漸推進(jìn)到跨區(qū)域交流輪崗，由績效工資傾斜引導(dǎo)交流輪崗逐漸發(fā)展為教師的自覺性輪崗。其次，教師輪崗要實(shí)現(xiàn)全方位流動。一方面，要實(shí)現(xiàn)全員流動，包括校長、骨干教師、干部教師、普通教師等在內(nèi)的流動；另一方面，要實(shí)現(xiàn)大面積流動，教師輪崗不能僅僅局限在集團(tuán)辦學(xué)或結(jié)對學(xué)校內(nèi)，而要在城市地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)、發(fā)達(dá)地區(qū)及偏遠(yuǎn)地區(qū)之間實(shí)現(xiàn)大規(guī)模流動，這樣才能發(fā)揮輪崗制度的有效性。最后，教師作為專業(yè)人員具有獨(dú)立自主地主宰其教育實(shí)踐的權(quán)力[41]，具有要求合理的薪資待遇與福利保障，努力爭取自身合法權(quán)益的權(quán)利[42]。因此，教師輪崗要在尊重教師自主權(quán)的基礎(chǔ)上進(jìn)行，并著力提升教師的整體待遇；嚴(yán)格依法落實(shí)義務(wù)教育教師工資收入的平均水平不低于本地公務(wù)員工資收入的平均水平，對輪崗教師實(shí)行合理補(bǔ)償?shù)谋Ｕ蠙C(jī)制，使教師不僅能夠“輪起來”，還能夠“沉下去”。同時(shí)，政府還要做好績效評估，建立相應(yīng)的輪崗考核評價(jià)體系，規(guī)范輪崗教師的教學(xué)行為，保障輪崗的質(zhì)量。

二是要以政府為主導(dǎo)吸納多元主體參與課后服務(wù)，實(shí)現(xiàn)課后服務(wù)資源的聚合與配置。在開展課后服務(wù)過程中，政府應(yīng)將工作重心放在整合資源上，吸納多元主體參與課后服務(wù)[43]。首先，政府既可以通過制定政策推動課后服務(wù)的開展，還可以通過購買公共服務(wù)直接參與課后服務(wù)。當(dāng)學(xué)校課后服務(wù)存量不足時(shí)，各地教育行政部門可以以政府購買的形式，通過招標(biāo)，對有資質(zhì)、有證照、有特色的投標(biāo)機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估，經(jīng)過學(xué)校、家長、學(xué)生等多方面評估合格的機(jī)構(gòu)方可提供課后服務(wù)。這樣不僅能夠滿足學(xué)生多樣化的教育需求，減輕學(xué)校的工作壓力，還能引導(dǎo)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。其次，政府還要整合學(xué)校與社區(qū)的力量，構(gòu)建課后服務(wù)教育共同體。政府可以通過招募符合條件的社區(qū)志愿者、征用社區(qū)內(nèi)育人場所等方式，鼓勵(lì)、調(diào)動多方力量參與學(xué)校課后服務(wù)工作。最后，課后服務(wù)作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，不能完全由政府出資，為了保障課后服務(wù)的經(jīng)費(fèi)，還應(yīng)建立課后服務(wù)成本分擔(dān)機(jī)制，實(shí)行政府出資、學(xué)校投入、家庭付費(fèi)及社會捐贈的多元化籌資體制。各地可以因地制宜，根據(jù)本地課后服務(wù)向家長收取合理的費(fèi)用，設(shè)置課后服務(wù)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)用于補(bǔ)助教師工資、購買相關(guān)耗材，并加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)監(jiān)管，保證?？顚Ｓ?。

總之，我國“雙減”政策聚焦立德樹人，以學(xué)生的健康成長和發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，其政策推行成效涉及基礎(chǔ)教育的變革和教育生態(tài)的改良。為落實(shí)“雙減”政策，教育部同其他相關(guān)部門相繼出臺了一系列政策文件，構(gòu)建了“1+N”的配套制度體系，提升了政策推行的針對性、科學(xué)性和可操作性。但《全國“雙減”成效調(diào)查報(bào)告》顯示，政策推行仍存在作業(yè)設(shè)計(jì)不良、課后服務(wù)經(jīng)費(fèi)不足、教師工作負(fù)擔(dān)過重等問題[44]。這些問題恰恰印證了政策實(shí)施中碎片化困境的客觀存在，“雙減”政策的推行陷入了如何協(xié)調(diào)多元主體的利益沖突、管理層出不窮的治理對象、構(gòu)建多元主體協(xié)同治理機(jī)制及整合多渠道育人資源的困境之中。因此，“雙減”政策實(shí)施已到了攻堅(jiān)克難的重要階段，以整體性治理為分析框架，以破解政策執(zhí)行碎片化困境為導(dǎo)向，集信息機(jī)制、信任機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制、整合機(jī)制為一體的“雙減”政策有效執(zhí)行機(jī)制是解決以上問題的重要思路。當(dāng)然，僅用整體性治理理論的視角分析復(fù)雜多維、關(guān)涉甚廣的“雙減”政策顯然具有一定局限性?！半p減”政策如何有效執(zhí)行，提升整體效能并實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，有賴于從不同視角出發(fā)的理論或?qū)嵺`研究，以集體智慧為政策執(zhí)行建言獻(xiàn)策，助力基礎(chǔ)教育良好生態(tài)的構(gòu)筑。