吳開華， 廖綠優(yōu)

（1.廣東第二師范學(xué)院 教務(wù)處， 廣東 廣州 510303； 2.廣東第二師范學(xué)院 教師教育學(xué)院，廣東 廣州 510303）

新時(shí)期我國民辦學(xué)校分類管理的法律制度以及公益導(dǎo)向的政策設(shè)計(jì)，為非營利性民辦學(xué)校發(fā)展?fàn)I造了良好的宏觀政策法律環(huán)境，帶來新的機(jī)遇。 但現(xiàn)實(shí)中非營利性民辦學(xué)校發(fā)展面臨的“同等法律地位”與不公平發(fā)展環(huán)境之間的矛盾仍未得到有效破解，政府對非營利性民辦學(xué)校的扶持政策難以真正落地，非營利性民辦學(xué)校處于不公平的競爭環(huán)境甚至出現(xiàn)整體走弱的態(tài)勢。 究其根源，在于政府對非營利性民辦學(xué)校地位、作用的認(rèn)識仍存在較大分歧，對涉及非營利性民辦學(xué)校發(fā)展的系列問題，如非營利性民辦學(xué)校提供的教育服務(wù)是否屬于公共服務(wù)，為何要促進(jìn)非營利性民辦學(xué)校發(fā)展，政府是否有責(zé)任為非營利性民辦學(xué)校提供財(cái)政支持等，仍未達(dá)成共識。

在我國，政府在非營利性民辦學(xué)校發(fā)展中發(fā)揮著主導(dǎo)作用，因而破解非營利性民辦學(xué)校發(fā)展矛盾的關(guān)鍵是重建政府與非營利性民辦學(xué)校的關(guān)系。 傳統(tǒng)上，政府與民辦學(xué)校的關(guān)系就其本質(zhì)而言是基于政府對民辦學(xué)校的監(jiān)管（規(guī)制、管制）而形成的一種行政法律關(guān)系。 伴隨著現(xiàn)代國家行政作用的拓展，政府的職能范圍也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了監(jiān)管（規(guī)制、管制）的界限，并全面履行起提供公共服務(wù)的職能，從而引發(fā)政府與民辦學(xué)校關(guān)系的深刻變化。 建立政府與非營利性民辦學(xué)校合作關(guān)系正是在這一背景下提出的值得關(guān)注和深入研究的一種主張，對其研究剛剛起步。 如何理解政府與非營利性民辦學(xué)校合作關(guān)系內(nèi)涵？ 政府為何需要與非營利性民辦學(xué)校合作？ 兩者是否具有合作的基礎(chǔ)和條件？ 如何構(gòu)建政府與非營利性民辦學(xué)校合作關(guān)系？ 對這一系列問題的解答需要尋求更具解釋力的理論支持。

一、非營利性民辦學(xué)校發(fā)展面臨的困境：與政府關(guān)系的角度

2016 年11 月修訂的《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》（以下簡稱《民促法》）確立了民辦學(xué)校分類管理的法律框架，即對營利性民辦學(xué)校和非營利性民辦學(xué)校進(jìn)行分類登記、分類管理、差別化扶持。 該法在對兩類民辦學(xué)校普遍采取購買服務(wù)、助學(xué)貸款、獎(jiǎng)助學(xué)金和出租、轉(zhuǎn)讓閑置的國有資產(chǎn)等扶持措施基礎(chǔ)上，對非營利性民辦學(xué)校還特別采取政府補(bǔ)貼、基金獎(jiǎng)勵(lì)、捐資激勵(lì)等扶持措施，并在稅收、用地優(yōu)惠等方面給予與公辦學(xué)校同等的待遇，為政府扶持非營利性民辦學(xué)校發(fā)展提供了法律保障。 隨后，國務(wù)院《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）及相關(guān)配套文件，也進(jìn)一步強(qiáng)化了公益導(dǎo)向，通過加大對非營利性民辦學(xué)校的扶持力度，積極引導(dǎo)社會(huì)力量舉辦非營利性民辦學(xué)校［1］。

但就我國辦學(xué)實(shí)踐而言，非營利性民辦學(xué)校獲得政府經(jīng)費(fèi)和資源支持非常有限，缺乏穩(wěn)定的資源是其發(fā)展面臨的最大問題。 盡管《民促法》和《若干意見》對于政府財(cái)政補(bǔ)貼、購買服務(wù)、稅收優(yōu)惠等都提出了原則性要求，但規(guī)定過于寬泛模糊。 例如，在財(cái)政扶持上，《若干意見》只是要求地方將支持民辦教育發(fā)展的經(jīng)費(fèi)列入預(yù)算，其他財(cái)政政策要求則是倡導(dǎo)性的；在政府購買服務(wù)方面，教育領(lǐng)域購買服務(wù)一直缺乏統(tǒng)一的政策，各地雖有嘗試但力度很小［2］。作為民辦非企業(yè)單位的非營利性民辦學(xué)校幾乎未被列入財(cái)政體制內(nèi)，依然基本游離于政府的教育公共服務(wù)體系之外。 而非營利性民辦學(xué)校發(fā)展所需資金過分依賴于向服務(wù)對象收取學(xué)費(fèi)，也就很容易導(dǎo)致其偏離組織的使命與非營利的性質(zhì)，影響社會(huì)公益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

非營利性民辦學(xué)校發(fā)展面臨的困境，很大程度上源于政府對其態(tài)度存在矛盾性：一方面，政府依賴民辦學(xué)校尤其是非營利性民辦學(xué)校獲取資源，幫助其解決教育投入不足、教育供給單一等問題；另一方面，政府又擔(dān)心這種新的體制外力量的出現(xiàn)不利于社會(huì)管理。 非營利性民辦學(xué)校在辦學(xué)實(shí)踐中由于偏離公益性、法人治理結(jié)構(gòu)不完善、內(nèi)部管理失范等而引發(fā)諸多不規(guī)范辦學(xué)行為，造成不良社會(huì)影響，客觀上又加劇了政府的不信任。 政府對民辦學(xué)校辦學(xué)的不信任，導(dǎo)致政府的教育公共服務(wù)提供主要依賴公辦學(xué)校進(jìn)行。 政府并未將非營利性民辦學(xué)校納入教育公共服務(wù)體系建設(shè)，相反片面強(qiáng)調(diào)對民辦學(xué)校的規(guī)范和管理，如嚴(yán)格民辦學(xué)校的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，提高設(shè)置門檻，對民辦學(xué)校的內(nèi)部管理事項(xiàng)過多干預(yù)。 在這種背景下，民辦學(xué)校的資源依賴依然停留于向政府尋求支持，以獲得更大生存空間的階段，很少有基于教育公共服務(wù)的互動(dòng)過程。 政府與民辦學(xué)校各自面向教育服務(wù)的接受者提供教育公共服務(wù)，而缺乏共同的教育公共服務(wù)目標(biāo)。

擺脫非營利性民辦學(xué)校的發(fā)展困境，關(guān)鍵是要改變政府對其“重管理輕服務(wù)，多限制少扶持”的管理方式，重構(gòu)兩者的關(guān)系。 對政府而言，把非營利性民辦學(xué)校納入教育公共服務(wù)體系建設(shè)，積極構(gòu)建合作關(guān)系，為其提供健康成長的外部環(huán)境和資源支持，不僅具有理論上的正當(dāng)性，也具有現(xiàn)實(shí)可行性。

二、走向合作治理：教育公共服務(wù)提供方式的變革

所謂合作治理，是指在政府主導(dǎo)下，通過政策創(chuàng)新發(fā)展相互依賴關(guān)系，動(dòng)員市場主體和非營利組織參與公共事務(wù)治理。 在公共服務(wù)提供方面，合作治理倡導(dǎo)政府、市場主體和非營利組織加強(qiáng)合作，發(fā)揮各自的優(yōu)勢，共同提供公共服務(wù)，造就更多公共利益［3］。 隨著新公共管理理論的普及，其理念逐漸為廣大公共管理者所接受，合作治理逐漸成為政府行動(dòng)的一種工具和政策選擇。

（一）合作治理的理論來源

20 世紀(jì)70 年代末以來，英、美等西方發(fā)達(dá)國家在不同程度上開展了一場行政改革和公共服務(wù)變革運(yùn)動(dòng)，支撐這場運(yùn)動(dòng)的主導(dǎo)理論主要有新公共管理理論、公共選擇理論和治理理論，它們分別確立了公共服務(wù)變革的市場競爭理念、效益優(yōu)先原則和主體多元化思想，從不同的維度為合作治理提供了理論資源。

新公共管理理論以效率、彈性、競爭、分權(quán)、績效管理以及消費(fèi)者主導(dǎo)為主要精神，更多地關(guān)注政府與市場的關(guān)系，主張將企業(yè)家精神引入政府，強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代社會(huì)的政府應(yīng)不斷轉(zhuǎn)變自身職能，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給的多元化，形成由政府、市場和社會(huì)組織共同提供包括教育在內(nèi)的公共服務(wù)的格局，通過競爭克服政府壟斷提供公共服務(wù)所造成的低效率和低質(zhì)量，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的效率。 公共選擇理論更多地關(guān)注政府與公民社會(huì)的關(guān)系，在對“供給”（Provision）與“生產(chǎn)”（Production）進(jìn)行區(qū)分的基礎(chǔ)上，明確提出公共物品和公共服務(wù)的生產(chǎn)既可以由公共部門來承擔(dān)，也可以由私人部門來承擔(dān)，主張打破政府對于公共物品和公共服務(wù)的壟斷，通過非市場的集體選擇（即公共選擇）來提供公共服務(wù)。 “供給”與“生產(chǎn)”的區(qū)分，為重新界定政府的公共服務(wù)職能提供了新思維。

20 世紀(jì)90 年代以來，西方國家在經(jīng)歷市場失靈和政府失靈后，開始思考由政府、市場和公民社會(huì)一起來解決問題，建立政府、市場和公民社會(huì)之間相互依賴、相互協(xié)調(diào)和相互協(xié)作的良性合作關(guān)系，“治理”理論應(yīng)運(yùn)而生。 治理是“各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和”，它有四個(gè)特征：治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過程；治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動(dòng)［4］。 治理理論打破了傳統(tǒng)的政府中心論的觀點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)建立政府、市場和公民社會(huì)三者之間的良性合作關(guān)系，為公共服務(wù)多元主體供給提供了理論支持。 在治理理論指導(dǎo)下，政府、市場和公民社會(huì)不斷走向合作，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，共同承擔(dān)起提供公共服務(wù)的職責(zé)，現(xiàn)代意義上的公私合作得以實(shí)現(xiàn)［3］。

合作治理理論通過區(qū)分“供給”與“生產(chǎn)”職能，科學(xué)界定了政府在公共物品和服務(wù)領(lǐng)域的職責(zé)。 “供給”涉及一系列的集體選擇行為，應(yīng)當(dāng)由政府承擔(dān)基本責(zé)任，包括：需要提供什么樣的公共物品和服務(wù)，以及哪些物品和服務(wù)應(yīng)留給私人部門去解決；應(yīng)對什么樣的私人活動(dòng)進(jìn)行管制，所應(yīng)用的管制制度和類型；需要籌措的資金數(shù)量，如何籌措（稅收或使用者付款）；需要提供的公共物品和服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；如何安排物品和服務(wù)的生產(chǎn)。 “生產(chǎn)”是指將資源投入轉(zhuǎn)化為公共物品（服務(wù)）產(chǎn)出的技術(shù)性過程，市場主體和非營利組織都可以成為公共物品（服務(wù)）的生產(chǎn)者［5］。 同時(shí)，合作治理打破了傳統(tǒng)的政府單一提供公共物品（服務(wù)）和一元化治理思路，轉(zhuǎn)而通過治理機(jī)制創(chuàng)新，促使政府與市場、社會(huì)互相嵌入，在平等自愿的基礎(chǔ)上建立合作關(guān)系，形成多元主體協(xié)同共治，共同提供公共物品（服務(wù)）的合作治理新格局。

（二）教育公共服務(wù)的制度框架

合作治理理論從理論上論證了民辦學(xué)校參與提供教育公共服務(wù)的必要與可能。 該理論強(qiáng)調(diào)多元主體的合作共治，為打破教育公共服務(wù)的政府壟斷開啟了新思路，由此形成了一種政府、市場主體、非營利組織合作提供教育公共服務(wù)的新格局。

從供給主體來看，教育公共服務(wù)的供給機(jī)制可以分為三類：政府機(jī)制、社會(huì)機(jī)制與市場機(jī)制（社會(huì)機(jī)制與市場機(jī)制統(tǒng)稱為非政府機(jī)制）。 政府供給與非政府供給的理論基礎(chǔ)有所不同。決定政府供給的因素往往是共同的物品屬性、國家制度安排以及公民共同的基本需求；決定非政府供給的因素往往是差異的資源稟賦條件和公民的差異需求。 政府供給的首要目標(biāo)是保障公民的基本需求，確保教育公共服務(wù)供給的公平性和公正性；非政府供給的首要目標(biāo)則是盡可能滿足公民的差異需求（包括效率、質(zhì)量、特色等方面的差異），盡量實(shí)現(xiàn)教育公共服務(wù)供給的多元性和可選擇性［6］。 隨著人民群眾對教育公共服務(wù)多樣化需求的發(fā)展，單一的公共教育供給機(jī)制顯然無法滿足人民群眾的需要，必須建立多樣的公共教育供給機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公共教育供給的多元化，尊重并滿足民眾需求的差異性，在保證基本教育服務(wù)的基礎(chǔ)上，提供多元化的教育服務(wù)［7］。

因此，合作治理要求在教育公共服務(wù)領(lǐng)域各組織之間相互合作，優(yōu)勢互補(bǔ)，從而構(gòu)成共同治理的互動(dòng)關(guān)系。 教育公共服務(wù)的供給，關(guān)鍵是逐步建立起政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、適度競爭、監(jiān)管有力的公共服務(wù)體制。 主要表現(xiàn)在：既發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，又適當(dāng)引入市場機(jī)制；更加注重發(fā)揮民間組織在公共服務(wù)中的作用，形成政府與民間組織在公共服務(wù)提供上的合作伙伴關(guān)系；政府作為公共服務(wù)的供給者和監(jiān)管者的職能逐步分開，以實(shí)現(xiàn)對公共服務(wù)的有效監(jiān)管；在保證實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)的前提下，以效率和效益最優(yōu)為原則，采取直接生產(chǎn)、購買服務(wù)和市場監(jiān)管等多種方式；將必須直接由政府承擔(dān)的公共服務(wù)和產(chǎn)品的生產(chǎn)也逐步引入市場競爭機(jī)制。

三、政府與非營利性民辦學(xué)校合作：內(nèi)涵、基礎(chǔ)與條件

（一）政府與非營利性民辦學(xué)校合作關(guān)系的內(nèi)涵

從最寬泛的意義看，凡是政府與民辦學(xué)校為實(shí)現(xiàn)共同的教育公共服務(wù)目標(biāo)，相互協(xié)調(diào)溝通的過程，都可視為合作。 換言之，只要雙方不是對抗的，且雙方在社會(huì)中通過一定方式的協(xié)調(diào)溝通來發(fā)揮各自組織功能優(yōu)勢的，都可以認(rèn)為是合作性的關(guān)系。 如此，只要民辦學(xué)校參與提供教育公共服務(wù)，政府與民辦學(xué)校的合作關(guān)系就得以實(shí)現(xiàn)。 顯然，這一詮釋無助于進(jìn)一步理解政府和民辦學(xué)校各自在教育公共服務(wù)提供中的角色和作用，也無助于實(shí)現(xiàn)教育公共服務(wù)提供的最優(yōu)化。

《民促法》確立了非營利性與營利性民辦學(xué)校分類管理的法律制度。 非營利性民辦學(xué)校的舉辦者不得取得辦學(xué)收益，學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余全部用于辦學(xué)；學(xué)校終止時(shí)的剩余財(cái)產(chǎn)繼續(xù)用于教育事業(yè)。 可以說，我國非營利性民辦學(xué)校是一類典型的民間非營利組織。 因而，可借鑒政府與非營利組織關(guān)系研究成果來豐富政府與非營利性民辦學(xué)校關(guān)系的研究。 在這方面，薩拉蒙（Lester M. Salamon）的第三方治理理論／公私合作伙伴關(guān)系理論是迄今最具影響力的理論之一。 該理論認(rèn)為，同“政府失靈”和“市場失靈”一樣，非營利組織在提供公共物品的過程中也存在“志愿失靈”問題，包括慈善不足、慈善的特殊主義、慈善的家長式作風(fēng)以及慈善的業(yè)余主義等。 非營利組織并不是政府和市場的替代性滿足機(jī)制，恰恰相反，政府是彌補(bǔ)“志愿失靈”的有效機(jī)制。 正因?yàn)閮烧咴诟髯怨δ苌系膬?yōu)勢和不足，才需要相互依賴和合作，在公共服務(wù)中建立合作伙伴關(guān)系［8］。 該理論將政府與非營利組織的合作行為看作一種資源流動(dòng)，關(guān)注的是政府對非營利組織的資金支持和服務(wù)外包，以實(shí)現(xiàn)相互合作、責(zé)任共擔(dān)。 就我國非營利性民辦學(xué)校發(fā)展而言，其面臨的最主要困境恰恰是合作困境或資源困境，因而薩拉蒙的第三方治理理論可以為構(gòu)建政府與非營利性民辦學(xué)校合作關(guān)系提供理論資源。 正是在這一意義上，我們將政府與非營利性民辦學(xué)校合作關(guān)系理解為政府基于尊重非營利性民辦學(xué)校自主權(quán)、維護(hù)非營利性民辦學(xué)校公共性，提供相應(yīng)經(jīng)費(fèi)支持而與其形成的資源共享、優(yōu)勢互補(bǔ)、共同提供教育公共服務(wù)的新型權(quán)利義務(wù)關(guān)系［9］。

（二）政府與非營利性民辦學(xué)校合作的基礎(chǔ)

非營利性民辦學(xué)校作為非營利組織，從其基本結(jié)構(gòu)和運(yùn)作方式來看，具有組織性、民間性、非營利性、自治性和自愿性等特點(diǎn)。 概言之，非營利組織是“以自愿求公益”的組織，其與營利性組織存在本質(zhì)區(qū)別：對營利組織而言，獲取利潤就是目標(biāo)，其所提供的具體商品和服務(wù)只是達(dá)到這一目的的手段；但對非營利組織而言，其本身就是為實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益而存在的。 可以說，非營利組織之所以有必要存在，就是因?yàn)樗芡瓿蔂I利組織所不能完成的為社會(huì)謀福利的使命。 就實(shí)現(xiàn)公益目標(biāo)而言，非營利組織與“以強(qiáng)制求公益”的政府具有高度一致性。 非營利性民辦學(xué)校在提供教育公共服務(wù)過程中，與政府具有共同的目標(biāo)，這是政府與之合作的基礎(chǔ)。

（三）政府與非營利性民辦學(xué)校合作的條件

非營利性民辦學(xué)校在提供教育公共服務(wù)中具有營利組織和政府所不可比擬的優(yōu)勢，這是政府與之合作的條件。

如前所述，非營利組織是“以自愿求公益”的組織，它與政府組織、市場組織（營利組織）之間的關(guān)系如圖 1 所示［10］9-10。

圖1 政府組織、市場組織、非營利組織之間的關(guān)系

與市場組織（營利組織）相比，作為非營利組織的非營利性民辦學(xué)校本身是為實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益而存在的。 由于非營利組織存在非分配約束和慈善目的，這使得非營利組織參與公共服務(wù)的規(guī)劃設(shè)計(jì)具有更強(qiáng)的合法性［11］。 同時(shí)由于教育服務(wù)供需雙方存在著信息不對稱，致使消費(fèi)者無法評估質(zhì)量而只能依靠辦學(xué)者的自覺。 這種情況下，非營利性民辦學(xué)校比營利性民辦學(xué)校更加值得信賴，其借信息不對稱之機(jī)占消費(fèi)者便宜的可能性要小得多。 對菲律賓、巴西等允許營利性私立學(xué)校的國家的研究表明，非營利性私立學(xué)校與營利性私立學(xué)校相比，具有突出的優(yōu)點(diǎn)［12］。

與政府相比，作為非營利組織的非營利性民辦學(xué)校更能滿足公共需求的多樣性與異質(zhì)性。由于“市場失靈”的產(chǎn)生，公共物品的提供任務(wù)應(yīng)該由政府來承擔(dān)。 學(xué)者Weisbrod 認(rèn)為，政府提供的服務(wù)需要體現(xiàn)平等，必須為每一個(gè)人提供同樣的服務(wù)，而不管個(gè)人的支付能力和需要程度如何。 但人們對公共物品在量和質(zhì)方面的偏好不可能是一樣的（如不同宗教、民族、文化背景的群體對教育內(nèi)容的需求不一致）。 因而單一由政府提供公共產(chǎn)品的結(jié)果是，一部分人對公共物品的過度需求得不到滿足，另一部分人的特殊需求也得不到滿足［10］32。 這正是西方學(xué)者所謂的“政府失靈”。 在政府失靈的情況下，非營利組織應(yīng)運(yùn)而生，它們?yōu)樾枨筝^高的人提供額外的公共物品，為特殊需求的人提供特別的公共物品，以此滿足他們的偏好。 當(dāng)然，對于非營利性民辦學(xué)校，如果只通過市場方式配置資源，則可能出現(xiàn)教育供給不足或教育需求不足等問題，這時(shí)需要政府為其提供資助，使其更好地體現(xiàn)社會(huì)公益性，實(shí)現(xiàn)提供教育公共服務(wù)目標(biāo)。

四、構(gòu)建政府與非營利性民辦學(xué)校合作關(guān)系尚需破解的難題

合作治理理論強(qiáng)調(diào)多元主體的合作共治，為打破教育公共服務(wù)的政府壟斷開啟了新思路，由此形成政府、市場主體、非營利組織合作提供教育公共服務(wù)的新格局。 “公私合作伙伴關(guān)系”理論則為構(gòu)建政府與非營利性民辦學(xué)校的合作關(guān)系提供了理論支持。 作為民辦非企業(yè)單位的非營利性民辦學(xué)校在提供教育公共服務(wù)中，一方面與政府具有共同的目標(biāo)，具備了與之合作的基礎(chǔ)，另一方面具有政府和營利組織所不可比擬的優(yōu)勢，具備了與之合作的條件，于是建立在政府為非營利性民辦學(xué)校提供經(jīng)費(fèi)支持基礎(chǔ)上的雙方合作成為可能。

但政府與非營利性民辦學(xué)校合作關(guān)系構(gòu)建仍面臨諸多障礙，主要表現(xiàn)在：政府對非營利性民辦學(xué)校信任不足，合作意愿不高，監(jiān)管能力不強(qiáng)；非營利性民辦學(xué)校法人定位不清，能力建設(shè)不足；政府與非營利性民辦學(xué)校合作的制度環(huán)境不完善。 因而，實(shí)踐中，構(gòu)建政府與非營利性民辦學(xué)校合作關(guān)系，關(guān)鍵需要解決好以下幾個(gè)問題。

一是提高政府對非營利性民辦學(xué)校的合作意愿和監(jiān)管能力。 信任是合作的前提，政府對民辦學(xué)校的信任不足直接影響了政府的合作意愿。 加上政府長期以來形成的“公辦”偏好，導(dǎo)致實(shí)踐中民辦學(xué)校很難獲得政府的資源支持。 因而，加強(qiáng)政府與非營利性民辦學(xué)校的合作，首先需要政府轉(zhuǎn)變觀念，認(rèn)識到非營利性民辦學(xué)校在教育公共服務(wù)提供中的獨(dú)特優(yōu)勢，以及在減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)、協(xié)助政府分擔(dān)教育公共服務(wù)職責(zé)中的作用，把非營利性民辦學(xué)校納入教育公共服務(wù)體系，在此基礎(chǔ)上積極構(gòu)建合作關(guān)系。 同時(shí)，要重視政府的監(jiān)管職能，提升政府對非營利性民辦學(xué)校的監(jiān)管能力，確保其實(shí)現(xiàn)公益目標(biāo)，同時(shí)不偏離非營利性質(zhì)。

二是加強(qiáng)非營利性民辦學(xué)校能力建設(shè)。 對非營利性民辦學(xué)校而言，只有其在教育公共服務(wù)提供中顯示出能有效彌補(bǔ)政府不足的獨(dú)特優(yōu)勢，才有可能推動(dòng)政府與之合作。 這就需要民辦學(xué)校不斷加強(qiáng)自身能力建設(shè)，強(qiáng)化公益性質(zhì)，完善內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)，提升治理水平，提升在教育公共服務(wù)領(lǐng)域的服務(wù)能力，不斷滿足人民群眾對優(yōu)質(zhì)化、個(gè)性化、多樣化教育的需求。

三是營造有利于合作的法律和制度環(huán)境。 我國政府與非營利性民辦學(xué)校關(guān)系的法律調(diào)節(jié)面臨法律缺失、法律沖突、立法滯后三大困境，政府與非營利性民辦學(xué)校合作所需的制度支持遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。 營造有利于合作的法律和制度環(huán)境，主要包括四方面內(nèi)容：落實(shí)民辦學(xué)校分類管理，明晰非營利性民辦學(xué)校法人定位；清理和糾正對非營利性民辦學(xué)校的歧視政策，落實(shí)民辦學(xué)校與公辦學(xué)校、民辦學(xué)校教師與公辦學(xué)校教師、民辦學(xué)校學(xué)生與公辦學(xué)校學(xué)生的同等法律地位；完善政府財(cái)政資助非營利性民辦學(xué)校和政府購買教育公共服務(wù)的立法，使政府與非營利性民辦學(xué)校的合作關(guān)系規(guī)范化、制度化；完善非營利性民辦學(xué)校監(jiān)管機(jī)制，有效監(jiān)督、管理非營利性民辦學(xué)校的辦學(xué)行為，使其不至于偏離教育目標(biāo)和組織公益性質(zhì)。 對于非營利性民辦學(xué)校而言，按照《民促法》，中央賦予省級自主探索的領(lǐng)域和問題或者需要省級層面解決的主要難題還有：確定財(cái)政支持民辦教育發(fā)展的資金額度并納入預(yù)算；確定對民辦學(xué)校進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼、購買服務(wù)等辦法；確定現(xiàn)有非營利性學(xué)校終止辦學(xué)清償后的補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)辦法；確定非營利性民辦學(xué)校市場化方向的收費(fèi)辦法等。 各省通過民辦教育地方政策創(chuàng)新保障非營利性民辦學(xué)校在新時(shí)期獲得健康、持續(xù)發(fā)展，不失為破解難題的現(xiàn)實(shí)選擇。

總之，構(gòu)建政府與非營利性民辦學(xué)校合作關(guān)系，對于我國非營利性民辦學(xué)校發(fā)展乃至教育公共服務(wù)提供具有重要的現(xiàn)實(shí)意義：有利于避免非營利性民辦學(xué)校偏離公益性質(zhì)、產(chǎn)生“志愿失靈”；有利于加強(qiáng)非營利性民辦學(xué)校自身建設(shè)，改善內(nèi)部治理；有利于增進(jìn)雙方信任，增強(qiáng)非營利性民辦學(xué)校的社會(huì)認(rèn)同，提高教育公共服務(wù)提供水平。 對政府而言，關(guān)鍵要將非營利性民辦學(xué)校培育為公共服務(wù)提供的重要主體和政府公共治理的主要伙伴，認(rèn)真履行提供制度環(huán)境和資源支持責(zé)任，切實(shí)發(fā)揮監(jiān)管職能，不斷推動(dòng)形成合作提供教育公共服務(wù)的新格局，構(gòu)建完善公平、優(yōu)質(zhì)、多元的教育公共服務(wù)新體系。