許偉明

（復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院 上海 200438）

一、問題的提出

大數(shù)據(jù)時代，得益于自媒體的發(fā)達(dá)，微博、微信公眾平臺、短視頻App等新媒體更新速度快，信息發(fā)布渠道多元，言論傳播速度加快，網(wǎng)絡(luò)謠言相伴而生。在“流量效應(yīng)”等利益驅(qū)動下，利用信息網(wǎng)絡(luò)來博眼球或造勢的情況有增無減。要看到，大數(shù)據(jù)時代，信息科技、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)是把雙刃劍。信息傳播的智能化、社交化為人們生活帶來便捷的同時，也極大助推網(wǎng)絡(luò)謠言的擴(kuò)散，網(wǎng)絡(luò)謠言治理成為時代課題。

為有效規(guī)制網(wǎng)絡(luò)謠言，各國從不同層面進(jìn)行了多種嘗試。以美國為代表的部分國家主張通過“實(shí)際惡意”等可操作化原則來治理謠言；以英國為代表的相關(guān)國家則提出通過整合互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)資源等多重自律措施來治理網(wǎng)絡(luò)謠言。面對網(wǎng)絡(luò)謠言突發(fā)多發(fā)的問題，我國立法機(jī)關(guān)采取積極主義立法策略對之予以剛性法律規(guī)制。目前有關(guān)網(wǎng)絡(luò)謠言治理的“行刑民”相銜接法律規(guī)制體系已經(jīng)形成，代表性規(guī)范有《治安管理處罰法》第二十五條、《刑法》第二百九十一條之一、《民法典》第一千一百九十四條。要看到，“行刑民”制裁性法律規(guī)制策略對網(wǎng)絡(luò)謠言的治理發(fā)揮著“立竿見影”的剛性治理效果，通過對已經(jīng)生成并廣泛傳播的網(wǎng)絡(luò)謠言肇事者采取強(qiáng)硬法律制裁措施，一定程度上可對社會大眾產(chǎn)生威懾和教育作用，發(fā)揮著強(qiáng)行法的實(shí)用性價值。但值得關(guān)注的現(xiàn)象是，自2015年刑法修正案（九）新增編造、故意傳播虛假信息罪以來，網(wǎng)絡(luò)謠言爆發(fā)量卻呈逐年遞增之勢。據(jù)統(tǒng)計，2021年全國各級網(wǎng)絡(luò)舉報部門受理的謠言類舉報信息多達(dá)500萬件。剛性法律制裁手段屬于應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)謠言的事后規(guī)制方案，是網(wǎng)絡(luò)謠言治理的最后一道防線，并不是規(guī)制網(wǎng)絡(luò)謠言的萬能法寶。在剛性法律規(guī)制的基礎(chǔ)上，針對愈演愈烈的網(wǎng)絡(luò)謠言，是否有其他應(yīng)對措施？本文指出，網(wǎng)絡(luò)謠言治理的根本依歸是多元治理的協(xié)同，有效發(fā)揮多方合力，將網(wǎng)絡(luò)謠言的規(guī)制路徑前移，以實(shí)現(xiàn)應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)謠言的“事前避免、事中控制”之效。

二、網(wǎng)絡(luò)謠言治理的基本手段：剛性法律制裁

當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)謠言治理的法律體系主要包括三個層面：憲法相關(guān)規(guī)范，《民法典》、《刑法》、《治安管理處罰法》等一般法規(guī)范，《網(wǎng)絡(luò)安全法》等互聯(lián)網(wǎng)專門法條款。憲法中有關(guān)言論自由權(quán)利行使的限制屬原則性規(guī)范，《網(wǎng)絡(luò)安全法》等專門法律中的網(wǎng)絡(luò)謠言規(guī)范條款為準(zhǔn)用性規(guī)范但無直接強(qiáng)制力。實(shí)踐中，規(guī)制網(wǎng)絡(luò)謠言的剛性規(guī)范主要是指《治安管理處罰法》、《刑法》、《民法典》等普通法律中的相關(guān)規(guī)定。

（一）行政處罰措施

不論是應(yīng)對傳統(tǒng)謠言還是網(wǎng)絡(luò)謠言，最常用的法律規(guī)制措施是行政處罰。對網(wǎng)絡(luò)謠言責(zé)任人科以行政處罰的直接依據(jù)為《治安管理處罰法》第二十五條。根據(jù)該條規(guī)定，因散布謠言，謊報疫情、警情等行為，危害社會秩序時，公安機(jī)關(guān)有權(quán)對相關(guān)責(zé)任人處以最高10日的行政拘留。基于規(guī)范分析，《治安管理處罰法》所規(guī)制的對象主要包括涉疫、涉警、涉險類網(wǎng)絡(luò)謠言，且是在相關(guān)謠言危害社會秩序時方可采取的必要行政處罰措施。該規(guī)定符合行政處罰比理性原則基本要求，體現(xiàn)了應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)謠言行政處罰的謙抑性。但該規(guī)范中“危害社會秩序”標(biāo)準(zhǔn)較難認(rèn)定，導(dǎo)致實(shí)踐中有關(guān)網(wǎng)絡(luò)謠言的處罰標(biāo)準(zhǔn)不一，近年來一些因疫受罰的情形即是例證。整體而言，《治安管理處罰法》對網(wǎng)絡(luò)謠言的規(guī)制屬于事后剛性制裁方案，針對已然發(fā)生且已經(jīng)產(chǎn)生大規(guī)模傳播效果的網(wǎng)絡(luò)謠言行為予以事后懲戒，體現(xiàn)了剛性法律規(guī)制的滯后性。且此種事后制裁方案往往是基于舉報線索等渠道針對個案的處罰，無法有效打擊所有網(wǎng)絡(luò)謠言行為，這便產(chǎn)生網(wǎng)絡(luò)謠言打擊面過窄的弊端。當(dāng)然，基于法的穩(wěn)定性和保守性，對網(wǎng)絡(luò)謠言予以事后制裁性規(guī)制也體現(xiàn)了法是保護(hù)社會秩序最后一道防線的特征。

（二）刑事處罰措施

當(dāng)造謠或傳謠行為給社會秩序造成嚴(yán)重破壞并達(dá)到情形嚴(yán)重的入罪標(biāo)準(zhǔn)時，公安司法機(jī)關(guān)將通過刑事追訴手段對相關(guān)責(zé)任人予以追責(zé)。刑法中的編造、故意傳播虛假信息罪為2015年刑法修正案（九）新增罪名，在本罪名出臺之前，實(shí)踐中的大多網(wǎng)絡(luò)謠言涉刑行為由誹謗罪和尋釁滋事罪規(guī)制，而當(dāng)網(wǎng)絡(luò)謠言內(nèi)容涉及恐怖信息時則通過編造、傳播虛假恐怖信息罪予以打擊。編造、故意傳播虛假信息罪的出臺，為有效規(guī)制網(wǎng)絡(luò)謠言行為提供更為精準(zhǔn)的刑事規(guī)制方案，也符合罪刑法定原則的基本法理要求。近年來，有關(guān)疫情類網(wǎng)絡(luò)謠言的刑事制裁即大多被認(rèn)定為編造、故意傳播虛假信息罪，體現(xiàn)了增設(shè)該罪名的實(shí)用價值。根據(jù)《刑法》第二百九十一條之一第二款規(guī)定，編造或明知而故意傳播虛假的疫情等虛假消息，造成嚴(yán)重后果時，將要承擔(dān)管制、拘役、七年以下有期徒刑等刑罰制裁。相較于以罰款或行政拘留為主要處罰措施的行政處罰，刑事處罰措施更具嚴(yán)厲性，對造謠者及傳謠者發(fā)揮著更大的威懾作用，也將對社會大眾產(chǎn)生更具直觀的普法教育效果。

要看到，“根據(jù)行為責(zé)任確定的刑罰并不總是能夠勝任刑法的犯罪預(yù)防任務(wù)”，在有期徒刑、拘役等傳統(tǒng)刑罰措施之外，刑法還規(guī)定了保安處分措施，具體包括禁止執(zhí)業(yè)等非監(jiān)禁措施。為有效應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)謠言行為，在傳統(tǒng)刑罰措施之外，必要時可以對相關(guān)責(zé)任人采取保安處分規(guī)制措施。如對于部分借用專業(yè)技術(shù)生成網(wǎng)絡(luò)謠言的“罪魁禍?zhǔn)住比藛T，禁止其一定期間登錄社交媒體等處罰措施，可有效避免其再次造謠傳謠行為。當(dāng)然，為了防止不以罪責(zé)為標(biāo)準(zhǔn)的保安處分措施的濫用造成侵犯人權(quán)的惡果，保安處分的適用要以必要性為原則。

（三）民事侵權(quán)責(zé)任

當(dāng)網(wǎng)絡(luò)謠言侵犯公民名譽(yù)權(quán)、榮譽(yù)權(quán)等人格利益時，受害方有權(quán)提起民事訴訟。對此種侵權(quán)類型的請求權(quán)基礎(chǔ)，《民法典》予以了系統(tǒng)規(guī)范。根據(jù)《民法典》第一千一百九十四條規(guī)定，利用網(wǎng)絡(luò)侵害他人民事權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。網(wǎng)絡(luò)謠言當(dāng)然屬于網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)情形，網(wǎng)絡(luò)謠言侵害他人合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事賠償責(zé)任。此外，值得一提的是，《民法典》人格權(quán)編規(guī)定了民事主體的名譽(yù)權(quán)、隱私權(quán)等人格利益，當(dāng)網(wǎng)絡(luò)用戶利用網(wǎng)絡(luò)侵害公民名譽(yù)或隱私的，受害方可基于《民法典》的相關(guān)規(guī)定向侵權(quán)者提起侵權(quán)訴訟。需要注意的是，網(wǎng)絡(luò)謠言類民事侵權(quán)責(zé)任的承擔(dān)貫徹過錯責(zé)任原則，在訴訟活動中采取“誰主張誰舉證”的舉證責(zé)任分配規(guī)則。這意味著，當(dāng)原告（受害方）向法院提起相關(guān)民事侵權(quán)訴訟時需要提供權(quán)益受侵害的初步證據(jù)，而若被告方有足夠證據(jù)證明其在網(wǎng)絡(luò)空間所發(fā)表的涉案言論“不是故意而為之”時，可獲得免責(zé)的效果。當(dāng)然，不具有侵權(quán)的故意可以不承擔(dān)責(zé)任，但應(yīng)當(dāng)采取刪除言論、排除妨害等必要的補(bǔ)救措施，以最大化保護(hù)原告方的合法利益。

三、網(wǎng)絡(luò)謠言治理的根本依歸：柔性多元協(xié)同

剛性法律制裁手段是網(wǎng)絡(luò)謠言治理的最后一道防線，網(wǎng)絡(luò)謠言治理的根本依歸是多元治理的協(xié)同。在網(wǎng)絡(luò)謠言規(guī)制方式上，除了政府依法履責(zé)外，還應(yīng)強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)服務(wù)商的監(jiān)管責(zé)任，并可有效依靠其他社會組織，動員其他社會主體廣泛參與。網(wǎng)絡(luò)服務(wù)商、自律組織等相關(guān)主體對網(wǎng)絡(luò)謠言的監(jiān)管治理措施雖不具有剛性強(qiáng)制執(zhí)行力，但卻是將網(wǎng)絡(luò)謠言規(guī)制方案前移的重要抓手，本文將之稱為柔性治理方式，剛?cè)嵯酀?jì)，多元協(xié)同，共同助力網(wǎng)絡(luò)謠言治理的全鏈條對接。

（一）強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)服務(wù)商的監(jiān)管責(zé)任

網(wǎng)絡(luò)服務(wù)商是直面網(wǎng)絡(luò)謠言的第一道防線，強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)服務(wù)商的監(jiān)管責(zé)任可有效控制相關(guān)謠言的蔓延，對網(wǎng)絡(luò)謠言治理發(fā)揮著重要的“止損”效用。《民法典》侵權(quán)責(zé)任編對網(wǎng)絡(luò)平臺的侵權(quán)責(zé)任予以明確規(guī)范，被誹謗、污蔑類網(wǎng)絡(luò)謠言攻擊的受害者向網(wǎng)絡(luò)平臺提出刪除相關(guān)信息的請求時，平臺應(yīng)當(dāng)予以及時刪除處理，最大化減小對受害者的影響，否則平臺應(yīng)當(dāng)對損害的擴(kuò)大部分承擔(dān)責(zé)任。而針對疫情、社會公共利益類網(wǎng)絡(luò)謠言，相關(guān)監(jiān)管部門或者民眾向網(wǎng)絡(luò)平臺提出相關(guān)線索的，平臺也應(yīng)第一時間予以處理。此外，更重要的是，網(wǎng)絡(luò)平臺自身應(yīng)完善網(wǎng)絡(luò)謠言預(yù)警機(jī)制，如平臺可以通過設(shè)置預(yù)警關(guān)鍵詞有效識別發(fā)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)謠言線索并可依技術(shù)權(quán)限直接處理。需要說明的是，網(wǎng)絡(luò)平臺在收到有關(guān)網(wǎng)絡(luò)謠言的舉報信息時，應(yīng)當(dāng)對相關(guān)信息進(jìn)行審慎核查，只有當(dāng)被舉報的言論確屬謠言時才可作出刪除等處理措施，避免因徑行刪帖行為侵犯民眾的言論自由。實(shí)踐中，為有效核查信息的真實(shí)性，網(wǎng)絡(luò)平臺有權(quán)要求信息舉報者提供權(quán)益受害的初步證據(jù)。在核驗(yàn)證據(jù)真實(shí)性后再行采取相關(guān)措施。只要網(wǎng)絡(luò)平臺盡到審慎核實(shí)的義務(wù)，雖最終作出錯誤處理決定，一定程度也可以免責(zé)。綜上，為有效規(guī)制網(wǎng)絡(luò)謠言，需要強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)服務(wù)商的監(jiān)管責(zé)任，但要樹立證據(jù)意識，且要有效防止對公民言論自由的過多干預(yù)。

（二）明確行業(yè)自律組織的監(jiān)管權(quán)限

在網(wǎng)絡(luò)謠言的規(guī)制策略上，除了完善法律規(guī)范體系及強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)平臺的監(jiān)管作用外，還可以有效發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會等行業(yè)自律組織的作用。實(shí)踐中，互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會等行業(yè)自律組織對網(wǎng)絡(luò)謠言的治理主要通過提示語或倡議書方式對民眾進(jìn)行教育警示，如我國互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展基金會曾聯(lián)合多家單位出臺了《“抵制網(wǎng)絡(luò)謠言共建網(wǎng)絡(luò)文明”倡議書》，呼喚民眾文明上網(wǎng)。該類抵制網(wǎng)絡(luò)謠言倡議書對凈化網(wǎng)絡(luò)空間、傳播正向價值觀發(fā)揮重要指引作用。但其弊端也顯而易見，缺乏規(guī)制網(wǎng)絡(luò)謠言的制度剛性。正如有學(xué)者所言，我國網(wǎng)絡(luò)行業(yè)自律組織面臨著行政管制色彩濃厚、法律授權(quán)不足以及自律機(jī)制不完善等問題，致使實(shí)踐中缺乏規(guī)制網(wǎng)絡(luò)謠言的話語權(quán)?；诖?，為有效應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)謠言，監(jiān)管部門可適當(dāng)依法依規(guī)授予互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)自律組織部分權(quán)力。當(dāng)然，明確行業(yè)自律組織的監(jiān)管權(quán)限并不是隨意擴(kuò)大自律組織的權(quán)力，而是在法律明確授權(quán)的框架下采取必要措施促進(jìn)自律組織積極履職、能動監(jiān)管，協(xié)同網(wǎng)絡(luò)服務(wù)商一道有效擊破網(wǎng)絡(luò)謠言的傳播鏈條。

（三）完善信息公開機(jī)制

“謠言止于公開”，應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)謠言的利器是及時恰當(dāng)?shù)男畔⒐_機(jī)制。畢竟，當(dāng)人們希望了解真相而得不到官方答復(fù)時，謠言便會甚囂塵上。政府及時、準(zhǔn)確、有效的信息公開是遏制謠言傳播的重要保障。完善信息公開機(jī)制，首先應(yīng)暢通信息公開渠道。中國網(wǎng)信辦聯(lián)合多家單位開設(shè)的中國互聯(lián)網(wǎng)聯(lián)合辟謠平臺即是有效應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)謠言的公開窗口，通過網(wǎng)絡(luò)辟謠聯(lián)動機(jī)制，及時有效將相關(guān)信息予以公開，謠言也便不攻自破。除了互聯(lián)網(wǎng)聯(lián)合辟謠平臺外，各級政府官網(wǎng)及官方微信公眾號平臺也應(yīng)在適當(dāng)位置對爭議信息及時予以官方答復(fù)，以避免相關(guān)謠言的發(fā)酵、擴(kuò)散。完善信息公開機(jī)制，其次需要明確信息公開的范圍。一般認(rèn)為，除了涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私等信息可以選擇不公開外，其他信息一般應(yīng)及時準(zhǔn)確地予以公開。此外，需要妥善處理信息公開與社會穩(wěn)定的關(guān)系，當(dāng)公開的相關(guān)信息容易導(dǎo)致社會秩序混亂或容易引發(fā)群體恐慌時，需要審慎評估信息公開的實(shí)施效果，若信息公開后帶來的弊端大于公開的價值，可以選擇暫時不公開。當(dāng)然，信息暫不公開并不代表謠言不禁止。即當(dāng)相關(guān)網(wǎng)絡(luò)謠言為不適合公開的敏感信息時，監(jiān)管部門應(yīng)綜合借助前述剛性法律規(guī)則、網(wǎng)絡(luò)平臺監(jiān)管、自律組織參與等其他多元手段對網(wǎng)絡(luò)謠言進(jìn)行有效阻斷。

四、網(wǎng)絡(luò)謠言治理的最低限度：保護(hù)言論自由

網(wǎng)絡(luò)謠言治理過程中需要平衡與言論自由保護(hù)的關(guān)系，網(wǎng)絡(luò)謠言治理在本質(zhì)上是網(wǎng)絡(luò)言論自由的法律界限問題。有學(xué)者指出，“關(guān)于網(wǎng)絡(luò)謠言與言論自由的界限，可以從主觀不法性、客觀不法性、行為需罰性等多個視角予以區(qū)分。”也有學(xué)者提出，從言論自由的權(quán)利屬性出發(fā)，應(yīng)確立“網(wǎng)絡(luò)言論不被輕易犯罪化”的憲法法理。《憲法》對公民言論自由保護(hù)明確授權(quán)，這是法治國家建設(shè)的基本要義。基于權(quán)利義務(wù)相一致的基本法理，民眾在行使言論自由時不得濫用權(quán)利，不得散布謠言危及他人合法權(quán)益、社會公共秩序及國家安全。從這個層面看，公權(quán)力機(jī)關(guān)及相關(guān)自律監(jiān)管組織有權(quán)對網(wǎng)絡(luò)謠言等不正當(dāng)言論采取必要的規(guī)制措施。但在對網(wǎng)絡(luò)謠言規(guī)制的過程中，應(yīng)恪守提前告知、允許申訴等法律規(guī)定的程序要求，以有效避免為打擊“網(wǎng)絡(luò)謠言”而招致侵害公民言論自由的弊病。網(wǎng)絡(luò)謠言治理的多元協(xié)同在本質(zhì)上要走法治化治理道路，網(wǎng)絡(luò)謠言的治理應(yīng)圍繞信息公開、行政執(zhí)法、刑事司法等領(lǐng)域的法治化治理路徑展開。此外，網(wǎng)絡(luò)謠言的有效防控還依賴于網(wǎng)絡(luò)平臺企業(yè)社會責(zé)任的提高，以及公眾網(wǎng)絡(luò)素養(yǎng)、理性認(rèn)識能力的提升?！皯?yīng)構(gòu)建硬法軟法協(xié)調(diào)、多元主體協(xié)同的治理機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)謠言的良法善治?！?/p>

結(jié)語

面對突發(fā)多發(fā)的網(wǎng)絡(luò)謠言，我國已初步構(gòu)建了相關(guān)“行刑民”相銜接法律規(guī)制體系，明確了造謠傳謠者的行政責(zé)任、刑事責(zé)任及民事賠償責(zé)任。剛性法律制裁手段是網(wǎng)絡(luò)謠言治理的最后一道防線，且法律規(guī)制具有滯后性等弊端，有必要探索網(wǎng)絡(luò)謠言治理的新思路。要看到，網(wǎng)絡(luò)謠言治理問題不僅僅是公權(quán)力機(jī)關(guān)的職責(zé)，也需要整個社會的重視，因此需要合理借助網(wǎng)絡(luò)平臺、行業(yè)自律組織等多方力量的參與以實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)謠言打擊面的全覆蓋。即，網(wǎng)絡(luò)謠言治理的根本依歸是多元治理的協(xié)同，應(yīng)強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)服務(wù)商的監(jiān)管責(zé)任、明確行業(yè)自律組織的監(jiān)管權(quán)限。過往，“謠言止于智者”，但在大數(shù)據(jù)時代，網(wǎng)絡(luò)信息“魚龍混雜”，“智者”也有不理智之時，因此有必要完善信息公開機(jī)制，“謠言止于公開”，信息公開機(jī)制也是應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)謠言的重要抓手?！?/p>