文/楊開峰

編者按：

2022年11月11日，中國機構編制管理研究會組織召開了學習黨的二十大精神座談會。部分專家學者、中央編辦有關局以及部分地方編辦的同志參加了座談會。與會代表圍繞如何深入學習宣傳貫徹黨的二十大精神主題作了發(fā)言。本刊“學習貫徹黨的二十大精神”專欄陸續(xù)刊登座談會上的精彩發(fā)言。

黨的二十大報告主題鮮明、思想深邃、理論深厚，是一篇閃耀著馬克思主義真理光芒的綱領性文獻，需要我們?nèi)妗⑾到y(tǒng)、深入地學習，完整、準確、全面地領會。報告對中國式現(xiàn)代化重大理論和實踐問題進行了深刻論述，提出了中國式現(xiàn)代化的五個特點和九個要求；報告概括了新時代中國特色社會主義思想的世界觀和方法論，提出了馬克思主義中國化時代化的“六個必須堅持”；報告明確了新時代新征程中黨的使命任務，規(guī)劃了十二個方面的建設藍圖。其中，報告第七部分圍繞“堅持全面依法治國，推進法治中國建設”展開，第二點“扎實推進依法行政”聚焦行政體制改革，為未來五年的行政體制改革指明了方向，這強調了在法治軌道上推進行政體制改革的重要性，既符合中國式現(xiàn)代化的要求，又體現(xiàn)馬克思主義方法論，需要全面把握。

一、法治引領行政體制改革意義重大

黨的二十大報告將行政體制改革的相關內(nèi)容放在“全面依法治國”部分，篇幅不長。相比之下，黨的十九大報告把行政體制改革和法治建設作為獨立的兩個內(nèi)容，且都放在“民主政治”部分。在黨的十九屆四中全會決定中，兩者也是分開的，是與民主政治并列的兩個部分。廣義來說，行政體制和法治建設確實是民主政治的一部分；一般來說，行政體制和法治建設是相互獨立但又相互聯(lián)系的兩個問題。那么，為什么黨的二十大報告將行政體制改革作為法治建設的一部分？雖然已有的文獻中很多學者強調從法治的角度看待行政體制改革①②③，但現(xiàn)有研究并不能解釋為什么在邁上全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的關鍵時刻，黨的二十大報告會做出這個改變。我認為，這不是一個隨意的變化，而是一個具有重要意義的安排。

第一，“法治引領”延續(xù)黨的十九屆四中全會精神。黨的十九屆四中全會通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》, 提出了我國國家制度和國家治理體系的13個顯著優(yōu)勢，描繪了新時代中國特色社會主義國家治理的制度密碼，強調把制度建設放在更突出的位置。決定要求堅持和完善支撐中國特色社會主義制度的根本制度、基本制度、重要制度，構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，加強系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，把制度優(yōu)勢更好轉化為國家治理效能。法律法規(guī)是一種正式制度④，因此，從廣義上講，法治化是制度化的一部分，是制度化的最佳狀態(tài)⑤。如果把制度看作是組織安排，那么制度化是法治化的前提和基礎，法治化是制度化的目的和方向。無論哪種理解，在國家治理領域法治化是制度化的根本要求，兩者具有內(nèi)在的一致性。從制度經(jīng)濟學的語言來看，制度的主要功能是約束人的行為，防止交易或互動中的機會主義行為，幫助社會主體形成穩(wěn)定的預期，從而減少交易成本，這與黨的二十大報告強調法治具有“固根本、穩(wěn)預期、利長遠的保障作用”是一致的。黨的十九屆四中全會決定提出，“到二〇三五年，各方面制度更加完善，基本實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，而制度“更加完善”的標志之一就是法治化。

第二，“法治引領”符合黨的百年歷史發(fā)展經(jīng)驗。從黨的歷史發(fā)展來看，特別是從改革開放以來的經(jīng)驗來看，政府治理的制度化、法治化非常重要。1980年8月18日，鄧小平同志在中央政治局擴大會議上發(fā)表《黨和國家領導制度的改革》的講話，強調“我們黨過去之所以發(fā)生各種錯誤，除了某些領導人的思想作風這個因素之外，更重要的還是制度方面的問題”。黨的十九屆六中全會通過《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》，回顧了黨在社會主義革命和建設時期、改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設新時期、中國特色社會主義新時代等各個時期制度建設的成就與演進。尤其是黨的十八大以來，黨中央明確提出全面依法治國，并將其納入“四個全面”戰(zhàn)略布局予以有力推進。黨的十八屆四中全會做出關于全面推進依法治國若干重大問題的決定。黨的十九大召開后，黨中央組建中央全面依法治國委員會，對全面依法治國做出一系列重大決策部署。2020年11月在中央全面依法治國工作會議上，習近平總書記強調全面依法治國是要加強和改善黨的領導，健全黨領導全面依法治國的制度和工作機制，推進黨的領導制度化、法治化，通過法治保障黨的路線方針政策有效實施。黨的十九屆六中全會決議重申黨的十九大報告提出的“全面依法治國是中國特色社會主義的本質要求和重要保障”，并首次提出全面依法治國“是國家治理的一場深刻革命”。黨的二十大報告再次強調全面依法治國“是國家治理的一場深刻革命”，行政體制改革就是在這樣的大背景下被放在了法治建設之中。

第三，“法治引領”順應公共管理發(fā)展趨勢。一方面，法治是現(xiàn)代政府治理的核心價值⑥，也是行政體制改革的基本要求。2012年底，習近平總書記在首都各界紀念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會的重要講話中，明確指出“法治是治國理政的基本方式”。行政體制改革必然涉及各種利益博弈，涉及各種政治考量，必須在法治的軌道上才能有效推進。另一方面，法治在行政體制改革中居于中心位置，統(tǒng)領政府治理現(xiàn)代化其他方面，與行政體制相關的一些改革必須在法治的基礎上來理解。比如提高行政效率和行政效能是行政體制改革的重要內(nèi)容，而效率和法治是兩個具有張力的公共價值，在有些時候是有沖突的，改革必須在法治的基礎上來理解行政效率，不能靠違反法治來提高效率。在政府績效管理中，行政效率、行政效果和法治之間的這種張力非常明顯的，考核內(nèi)容涵蓋依法行政，考核本身依法行事，考核結果依法公開，結果運用依法裁定，都是當代績效管理的趨勢，而我國在這方面要走的路還很遠。優(yōu)化政府組織結構本質是一個政治和法律問題，要符合國家機構組織法。當前，我國國家機構組織法體系尚不完善，《中華人民共和國國務院組織法》的部分規(guī)定還滯后于實踐發(fā)展需要⑦。

二、法治引領行政體制改革是中國式現(xiàn)代化的要求

中國式現(xiàn)代化是人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化，在人口大國治理國家要走制度化和法治化道路。我國人口眾多，地域遼闊，區(qū)域差異很大，因此國家治理規(guī)模超大，對國家組織機制產(chǎn)生的治理負荷和治理挑戰(zhàn)極其重大，必須依賴有效穩(wěn)定的治理模式和行政體制⑧。中國現(xiàn)代化的歷程表明，大國治理不能靠神權、人治，單純的技術治理手段也不行，必須依靠制度和法治⑨。我國傳統(tǒng)的治理模式具有很強的關系型特征，“關系”成為理解市場和政府治理中的重要因素。改革開放以來，治理越來越基于規(guī)則和法治，這是建設現(xiàn)代市場經(jīng)濟的必然要求。我國反腐敗實踐也是經(jīng)歷了從運動式反腐到制度反腐的過程，突出表明把權力關進制度“籠子”的重要性。從國際比較來看，福山認為，國家治理需要處理好國家能力、法治、民主問責三者之間的關系，而在不同國家的現(xiàn)代化歷程中這三種建設之間的先后順序是不同的，比如英國是從法治、民主問責到國家能力，而中國歷史發(fā)展的路徑是先國家能力而后法治⑩。福山對我國的描述不一定完全準確，但是在一個人口大國面臨百年未有之大變局，面臨推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革總任務時，加強法治建設尤其重要。特別是對于縱向上的行政體制改革，理順央地關系，發(fā)揮中央和地方兩個積極性，有賴于通過法治來規(guī)范央地之間的利益與權力分配，實現(xiàn)分工與協(xié)同的良性互動、集中與分權的動態(tài)平衡。

中國式現(xiàn)代化是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化。全體人民共同富裕體現(xiàn)了人民至上、以人民為中心的社會主義本質要求，要求處理好各種復雜的關系，包括國家、社會與個人的關系，富者與貧者的關系，先富與后富的關系，城鄉(xiāng)之間的關系，區(qū)域之間的關系，群體之間的關系等，必須依靠法治來進行調整11。當前保障共同富裕的法律體系尚不完備。這一方面要求增強共同富裕相關的法律制度供給能力，推進相關法律法規(guī)的立改廢釋，另一方面要求按照共同富裕的目標轉變政府職能，優(yōu)化政府職責體系和組織結構，政府部門的機構、職能、權限、程序、責任等通過法治化加以明確和調整。在放管結合方面，完善以機會公平、規(guī)則公平、權利公平為主體的社會公平法律制度和監(jiān)管體系，這也是新時代政府職能轉變的重要內(nèi)容12。

中國式現(xiàn)代化是物質文明與精神文明相協(xié)調的現(xiàn)代化。物質貧困不是社會主義，精神貧乏也不是社會主義。法治文明是精神文明的一個重要組成部分，它既是精神文明的產(chǎn)物，又是精神文明建設的題中應有之義。社會主義中國從站起來、富起來到強起來，必須建設文化強國，創(chuàng)造人類文明新形態(tài)，而法治文明是現(xiàn)代化文明強國的核心價值和主要標志。黨的二十大報告強調要“弘揚社會主義法治精神，傳承中華優(yōu)秀傳統(tǒng)法律文化”。特別是精神文明建設和法治文明建設都要重視對公權主體的約束和影響，一方面是發(fā)揮領導干部示范帶頭作用，另一方面則是在行政體制改革中彰顯法治精神。例如提高政府公信力要求加快推進政府治理規(guī)范化程序化法治化，嚴格落實重大行政決策程序。

中國式現(xiàn)代化的一個本質要求是實現(xiàn)高質量發(fā)展。行政體制和法治都屬于上層建筑范疇，是由一個國家的經(jīng)濟基礎決定，又反過來對經(jīng)濟基礎產(chǎn)生影響。建設與高水平社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的行政體制必須堅持法治引領。要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，就要依法保護民營企業(yè)產(chǎn)權和企業(yè)家權益，完善產(chǎn)權保護、市場準入、公平競爭、社會信用等市場經(jīng)濟基礎制度，建設高標準市場體系。尤其是在國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局下，建設全國統(tǒng)一大市場，堅持規(guī)則、規(guī)制、管理、標準等制度型開放，都需要深化以“放管服”改革為牽引的行政體制改革。高質量發(fā)展的營商環(huán)境，既是市場化國際化的，又是法治化的。

中國式現(xiàn)代化還有其他特征和本質要求，比如人與自然和諧共生、和平發(fā)展、全過程人民民主等，這些也在不同方面要求以法治的方式來保障、推進、評價，都涉及相關行政體制和行政組織的法治化改革。

三、法治引領行政體制改革是馬克思主義中國化時代化的要求

法治引領新征程中的行政體制改革，也體現(xiàn)了新時代中國特色社會主義思想的世界觀和方法論，體現(xiàn)了馬克思主義中國化時代化的要求。

第一，體現(xiàn)了堅持人民立場。人民立場是馬克思主義的本質屬性，要站穩(wěn)人民立場、把握人民愿望、尊重人民創(chuàng)造、集中人民智慧。黨的二十大報告強調行政體制改革的落腳點是提高行政效率和公信力，最后落腳點在公信力，也就是說對行政體制改革的評價最終要看人民滿意不滿意、高興不高興，這是推動行政體制改革和公共管理的根本立場。從黨的二十大報告納入的重要內(nèi)容來看，都是站在人民立場對政府和政府行為進行規(guī)范，包括優(yōu)化政府的職責體系和組織機構，規(guī)范自由裁量權和強化行政執(zhí)法責任，都是站在人民立場對政府提要求，是刀刃向內(nèi)的改革。強調行政執(zhí)法改革是因為“行政執(zhí)法工作面廣量大，一頭連著政府，一頭連著群眾，直接關系群眾對黨和政府的信任、對法治的信心”13。

第二，體現(xiàn)了堅持自信自立。中國的問題必須從中國基本國情出發(fā)自主探索，堅定道路自信、理論自信、制度自信、文化自信。自信自立要求我們解決自己的問題，深化事業(yè)單位改革就是中國自己的問題，需要依靠自身力量探索和實踐。另一方面，自信自立要堅持中國自己的理論創(chuàng)新和發(fā)展，不盲目搬弄西方經(jīng)驗。比如國際上的新公共管理運動和新公共治理運動，它們都沒有把法治作為核心內(nèi)容，前者更強調市場化自由化，后者更強調多元化協(xié)同化。雖然市場化和多元參與對中國行政體制改革也很重要，但是在現(xiàn)階段而言，法治政府應該放在首要位置。西方治理文獻提倡無政府的治理和基于互信的網(wǎng)絡治理，這是針對部分西方國家小國治理和強社會治理兩種背景而言的，跟我們大國治理和后發(fā)治理的背景并不一致。我們還是要沿著改革開放以來的道路前行，強調制度化的治理、非人格化的治理、基于規(guī)則的治理。沒有基于法治和制度的治理，其他任何治理都是無本之木、無根之花。

第三，體現(xiàn)了堅持守正創(chuàng)新。守正創(chuàng)新是指實事求是，在沿著中國特色社會主義道路前進的過程中勇于創(chuàng)新、善于創(chuàng)新，是堅持漸進改革、堅持穩(wěn)中求進工作總基調的要求。黨的二十大報告關于行政體制改革的表述在總體思想上沿襲了黨的十八屆三中全會以來黨的歷次全會的精神，但同時又隨著實踐的發(fā)展而發(fā)展。黨的十九屆四中全會提出“構建職責明確、依法行政的政府治理體系”，黨的二十大報告則進一步提出“扎實推進依法行政”。黨的十九屆四中全會提出要規(guī)范行政執(zhí)法的自由裁量權，國務院辦公廳2022年7月發(fā)布《關于進一步規(guī)范行政裁量權基準制定和管理工作的意見》，黨的二十大報告指出要健全行政裁量基準。黨的十九屆四中全會提出要繼續(xù)探索實行跨領域跨部門綜合執(zhí)法，黨的二十大報告指出要完善基層綜合執(zhí)法的體制機制，嚴格落實責任制。實際上，《法治政府建設實施綱要（2015-2020年）》取得了巨大成效，但是還不能適應人民日益增長的美好生活需要，因此2021年印發(fā)的《法治政府建設實施綱要（2021-2025年）》，提出法治政府的總目標包括“到2025年，政府行為全面納入法治軌道，職責明確、依法行政的政府治理體系日益健全，行政執(zhí)法體制機制基本完善，行政執(zhí)法質量和效能大幅提升”，這正是黨的二十大報告強調的主要內(nèi)容。

第四，體現(xiàn)了堅持問題導向。增強問題意識要求聚焦五類問題，這對于行政體制改革也有指導意義。比如，第一類問題是實踐遇到的新問題，而在健全行政裁量基準、嚴格行政執(zhí)法責任追究、完善基層綜合執(zhí)法體制機制等方面，實踐中確實不斷地出現(xiàn)一些新的問題，各個地方都在探索。第二類問題是改革發(fā)展穩(wěn)定中存在的深層次問題，而現(xiàn)有行政體制的深層次問題就是行政權力運行不規(guī)范，存在有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的現(xiàn)象，其危害甚于無法可依。習近平總書記指出，“法治政府建設還有一些難啃的硬骨頭，依法行政觀念不牢固、行政決策合法性審查走形式等問題還沒有根本解決?！?4第三類問題是人民群眾急難愁盼問題，而加大關系群眾切身利益的重點領域執(zhí)法力度，正是回應這一類問題。

第五，體現(xiàn)了堅持系統(tǒng)觀念。堅持系統(tǒng)觀念就是堅持馬克思辯證唯物主義，堅持普遍聯(lián)系的觀點、歷史的觀點、發(fā)展的觀點、矛盾的觀點，這對于我們理解法治引領行政體制改革也有重要意義。一是法治政府與法治中國、法治社會建設關系密切，是一個不可分割的系統(tǒng)。法治政府在法治中國和法治社會中發(fā)揮引領作用，是全面依法治國的重點任務和主體工程。只有全面依法治國才能有效保障國家治理體系的系統(tǒng)性、規(guī)范性、協(xié)調性，才能最大限度凝聚社會共識15。二是從發(fā)展的、矛盾的觀點看問題，轉變政府職能已經(jīng)進行很多年了，機構改革在改革開放后也經(jīng)歷了八輪，黨的十九屆三中全會、四中全會也給出了行政體制改革的藍圖和制度密碼，當前的關鍵問題是制度執(zhí)行，把制度優(yōu)勢更好轉化為治理效能。從矛盾的主要方面來看，有法不依的問題特別突出。三是要從整個報告總體性地來看行政體制改革。雖然在“扎實推進依法行政”這一節(jié)沒有明確提到，但是全過程人民民主、國家安全體系和治理能力現(xiàn)代化、數(shù)字政府等，都與行政體制改革密切相關。例如有些內(nèi)容可以從數(shù)字政府的角度去理解，結合2022年國務院出臺的《關于加強數(shù)字政府建設的指導意見》去解讀：轉變政府職能要以數(shù)字化改革為助力，提高行政效率要以推進數(shù)字機關建設為抓手，加強行政執(zhí)法要以推行智慧監(jiān)管為支撐，優(yōu)化職責體系和組織結構要以構建協(xié)同高效的數(shù)字化履職體系為目標。當然，數(shù)字政府建設也要講法治，確保其安全、開放、良性發(fā)展。

第六，體現(xiàn)了堅持胸懷天下。堅持胸懷天下既要關注中國自己的問題，回答中國之問，也要用世界的眼光回答世界之問。從這兩點來說，把新征程行政體制改革的落腳點放在法治政府上也是一個非常有意義的做法。法治政府是全世界人民共同關心的問題，即便在法治高度發(fā)達的美國，最高法院在墮胎和平權問題上帶來的難題，疫情防控中少數(shù)族裔面臨的亂象等，都說明法治建設永遠在路上。同時，全球法治文明有很多優(yōu)秀文明成果可資借鑒。英國、德國和法國等有著悠久的法治傳統(tǒng)，至今對政府管理影響深遠，政府公務員中有法律背景的比例很高。推進機構、職能、權限、程序、責任法定化，完善行政執(zhí)法程序等，都可以從其他國家汲取有益經(jīng)驗。此外，黨的十八大以來，習近平總書記明確提出統(tǒng)籌推進國內(nèi)法治和涉外法治，明確要求加快涉外法治工作戰(zhàn)略布局。政府職能轉變和“放管服”改革也要服務于提升國際循環(huán)質量和水平，提升全球產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈韌性和安全水平，提升制度性開放水平，這都要求基于法治化來開展。

行政體制是國家體制的重要組成部分，深化行政體制改革是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要一環(huán)。黨的十九屆四中全會《決定》對“堅持和完善中國特色社會主義行政體制，構建職責明確、依法行政的政府治理體系”做出部署，為深化新時代行政體制改革提供了根本遵循。在全面建設社會主義現(xiàn)代化國家開局起步的關鍵時期，黨的二十大報告將“扎實推進依法行政”作為行政體制改革的突破口，突出了在法治軌道上推進行政體制改革的重要性，這是一項深謀遠慮的安排，必將在中國式現(xiàn)代化的未來拓展中發(fā)揮重要作用。

注釋：

①石佑啟：“我國行政體制改革法治化研究”，《法學評論》，2014年第6期。

②王雅琴：“行政體制改革與行政法治建設”，《中共山西省委黨校學報》，2015年第1期。

③李洪雷：“行政體制改革與法治政府建設四十年（1978—2018）”，《法治現(xiàn)代化研究》，2018年第5期。

④ North, Douglass C: "Economic performance through time."The American economic review84.3 (1994): 359-368.

⑤莫紀宏：“從制度、制度化到制度體系構建——制度發(fā)展的內(nèi)在邏輯”，《西北大學學報（哲學社會科學版）》，2020年第3期。

⑥俞可平：“沒有法治就沒有善治——淺談法治與國家治理現(xiàn)代化”，《馬克思主義與現(xiàn)實》，2014年第6期。

⑦楊偉東、劉明遠：“新時代國家機構組織法面臨的問題和完善思路”，《行政管理改革》，2021年第2期。

⑧周雪光：“國家治理規(guī)模及其負荷成本的思考”，《吉林大學社會科學學報》，2013年第1期。

⑨楊開峰著：《中國之治: 國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化十五講》，中國人民大學出版社，2020年。

⑩福山：“沒有放之世界皆正確的政治制度”，《紅旗文稿》，2015年第9期。

①北京日報：“張文顯：共同富裕與法治現(xiàn)代化相輔相成”，2022-01-20。

?張文顯：“法治是共同富裕的制度資源”，《法治社會》，2022年第3期。

???習近平：“堅定不移走中國特色社會主義法治道路為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家提供有力法治保障”，《求是》，2021年第5期。