刁偉濤 孫曉萱 陳麗茜

（青島理工大學(xué)，山東 266520）

內(nèi)容提要：在我國(guó)人口增速趨緩以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)分化的背景下，縣域人口流失帶來(lái)的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題開(kāi)始受到國(guó)家的高度重視。本文從人口分化的視角研究我國(guó)縣域地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，基于七普和六普數(shù)據(jù)對(duì)人口收縮縣域和人口擴(kuò)張縣域進(jìn)行了歸類(lèi)，對(duì)兩類(lèi)縣域的一般債務(wù)和專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)負(fù)擔(dān)狀況進(jìn)行了對(duì)比分析。結(jié)果顯示，某種程度上而言，縣域地方政府債務(wù)目前形成了一種倒掛或錯(cuò)配的狀況，尤其是專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)，相對(duì)于人口擴(kuò)張縣域，人口收縮縣域的地方政府債務(wù)擴(kuò)張更快，杠桿更高，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)更高，債務(wù)狀況更加不容樂(lè)觀。最后，基于數(shù)據(jù)對(duì)上述狀況的內(nèi)在邏輯進(jìn)行了分析和印證，并對(duì)縣域政府債務(wù)治理如何應(yīng)對(duì)人口分化提出了相應(yīng)的政策建議。

一、引言和文獻(xiàn)述評(píng)

我國(guó)的地方政府債務(wù)問(wèn)題一直受到全社會(huì)的廣泛關(guān)注，最近幾年逐步形成的一個(gè)共識(shí)：雖然地方政府債務(wù)在全國(guó)整體層面上風(fēng)險(xiǎn)可控，但是部分經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高的區(qū)域和部分基層政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不容樂(lè)觀，尤其是以縣（自治縣、旗等）和縣級(jí)市為代表的縣級(jí)政府（下文簡(jiǎn)稱(chēng)“縣域”）。相對(duì)于省級(jí)、地級(jí)以及市轄區(qū)政府，縣域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平偏低，財(cái)政實(shí)力偏弱，政府債務(wù)管理能力相對(duì)不足。更為重要的是，縣域的人口流失問(wèn)題嚴(yán)重，而人口流失會(huì)帶來(lái)一系列問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)體量收縮，財(cái)政收入減少，存量基礎(chǔ)設(shè)施利用率下降導(dǎo)致收益不及預(yù)期，這無(wú)疑會(huì)進(jìn)一步加劇債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的嚴(yán)重程度。

事實(shí)上，縣域人口流失以及帶來(lái)的地方政府債務(wù)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題開(kāi)始日益受到國(guó)家的高度重視，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳在2022年5月印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見(jiàn)》中，提出要“順應(yīng)縣城人口流動(dòng)變化趨勢(shì)......防止人口流失縣城盲目建設(shè)……防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”。因此，對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注重點(diǎn)應(yīng)該放在縣域，尤其要放在常住人口規(guī)模減少的縣域，并深入分析人口規(guī)模變動(dòng)對(duì)于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的影響，實(shí)現(xiàn)縣域政府債務(wù)的有效治理。

從全國(guó)層面來(lái)看，常住人口規(guī)模在一部分縣域增長(zhǎng)而在另一部分縣域下降的背離趨勢(shì)日益明顯，這種人口分化狀況可以說(shuō)是縣域人口變動(dòng)的最重要特征，人口規(guī)模變化是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要和長(zhǎng)期因素，也是影響地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵因素。從全球范圍來(lái)看，常住人口規(guī)模的擴(kuò)張是城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中的重要現(xiàn)象和基本特征（Chauvin et al.，2017），而城鎮(zhèn)化推進(jìn)過(guò)程中基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)的融資需求是地方政府債務(wù)持續(xù)擴(kuò)張的重要原因（Canuto&Liu，2013），因此人口規(guī)模及其變動(dòng)是影響地方政府債務(wù)的重要因素。

隨著我國(guó)人口問(wèn)題的日益突出，將人口因素直接明確地納入到地方政府債務(wù)研究的相關(guān)文獻(xiàn)也逐步出現(xiàn)。常晨和陸銘（2017）對(duì)我國(guó)的新城開(kāi)發(fā)建設(shè)與地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)狀況的關(guān)系進(jìn)行了研究，從全國(guó)整體而言，新城開(kāi)發(fā)建設(shè)推動(dòng)了地方政府債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)張，提高了地方政府債務(wù)負(fù)債率，但是在人口密度更高的新城，以及在距離主城區(qū)更近的新城，地方政府債務(wù)的負(fù)擔(dān)狀況反而會(huì)有所降低，主要原因在于人口的集聚效應(yīng)和規(guī)模優(yōu)勢(shì)。冀云陽(yáng)等（2019）研究了“土地城市化快于人口城市化”的失衡對(duì)于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的影響，發(fā)現(xiàn)失衡現(xiàn)象在人口流出地和中西部地區(qū)更為嚴(yán)重，導(dǎo)致這些地區(qū)的地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)狀況更重，更加不可持續(xù)。Yan等（2021）基于2006年-2015年我國(guó)地級(jí)市的樣本研究了低密度的人口城市化對(duì)地方政府債務(wù)的影響，低密度城市的擴(kuò)張一方面由于降低土地產(chǎn)出效率和財(cái)政收入能力引發(fā)了地方政府債務(wù)的規(guī)模擴(kuò)張，另一方面帶來(lái)了城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)支出的增加從而進(jìn)一步推高了債務(wù)規(guī)模，而這種影響在中西部城市和中小城市更為明顯。盧洪友和朱耘嬋（2020）、張晶和岳爽（2022）發(fā)現(xiàn)，人口流動(dòng)過(guò)程中公共支出剛性需求的增長(zhǎng)推動(dòng)了政府舉債水平的上升，朱德云和王素芬（2021）發(fā)現(xiàn)我國(guó)人口老齡化對(duì)地方政府債務(wù)可持續(xù)性會(huì)產(chǎn)生不利影響，羅朝陽(yáng)和李雪松（2022）、劉馨月和金兆懷（2021）以及郭靖等（2022）則認(rèn)為，人口流入有助于降低地方政府的負(fù)債水平和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

上述研究對(duì)于從人口因素的視角來(lái)認(rèn)識(shí)我國(guó)的地方政府債務(wù)問(wèn)題提供了很好的參考，但是從數(shù)據(jù)支撐上看，不是基于人口普查得到的常住人口數(shù)據(jù)不夠準(zhǔn)確，利用城投公司債務(wù)來(lái)衡量地方政府債務(wù)也有失偏頗，同時(shí)對(duì)人口規(guī)模是正向還是負(fù)向影響地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)狀況的判斷也不一致。本文在人口分化的視角下，通過(guò)將人口規(guī)模增長(zhǎng)的縣域與人口規(guī)模下降的縣域進(jìn)行對(duì)比，更細(xì)致、更深入地識(shí)別縣域政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)狀，進(jìn)而識(shí)別人口因素對(duì)于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的影響。本文的學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，將我國(guó)地方政府債務(wù)狀況的分析推進(jìn)到了更為微觀的縣域?qū)用?，比目前主要是從省份和地市尺度的分析更為?xì)化和深入；第二，將基于常住人口規(guī)模變動(dòng)識(shí)別的人口擴(kuò)張或收縮作為核心視角來(lái)分析地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)擴(kuò)張與收縮的縣域組別對(duì)比，識(shí)別人口因素對(duì)地方政府債務(wù)狀況的影響；第三，對(duì)人口變動(dòng)影響地方政府債務(wù)狀況的內(nèi)在機(jī)理進(jìn)行了識(shí)別驗(yàn)證，對(duì)由此反映出來(lái)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、地方財(cái)政運(yùn)行和地方政府債務(wù)管理等問(wèn)題進(jìn)行了分析。

本文接下來(lái)的結(jié)構(gòu)安排如下：第二部分基于第七次和第六次全國(guó)人口普查（下文簡(jiǎn)稱(chēng)七普和六普）的常住人口數(shù)據(jù)，對(duì)縣域人口規(guī)模在2010年-2020年的趨勢(shì)性變動(dòng)情況進(jìn)行了分析，并據(jù)此將縣域歸類(lèi)分組為人口規(guī)模收縮縣域和人口規(guī)模擴(kuò)張縣域；第三部分對(duì)兩類(lèi)縣域債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)通過(guò)構(gòu)造一般債務(wù)率和專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)率指標(biāo)進(jìn)行了深入的對(duì)比分析，識(shí)別出二者之間的巨大差異；第四部分通過(guò)經(jīng)濟(jì)體量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政汲取能力和債務(wù)限額分配使用等角度對(duì)人口分化導(dǎo)致的地方政府風(fēng)險(xiǎn)巨大差異的內(nèi)在邏輯進(jìn)行了分析；第五部分對(duì)縣域政府債務(wù)治理如何應(yīng)對(duì)未來(lái)可能出現(xiàn)的進(jìn)一步的人口分化提出了相應(yīng)的政策建議。

二、我國(guó)縣域人口規(guī)模變動(dòng)特征

本文利用七普和六普的常住人口數(shù)據(jù)來(lái)分析我國(guó)縣域的人口變動(dòng)特征，綜合考慮財(cái)政、債務(wù)、經(jīng)濟(jì)和人口等數(shù)據(jù)的可得性，納入本文的縣域一共是1696個(gè)，行政區(qū)劃截至2020年底。需要說(shuō)明的是，由于新疆的縣域人口數(shù)據(jù)缺失，西藏的縣域財(cái)政和債務(wù)數(shù)據(jù)缺失，本文將新疆和西藏的縣域整體剔除。同時(shí)，為了能夠更為立體全面地展示分析縣域人口的變動(dòng)狀況，本文將縣域按照我國(guó)四大區(qū)域：東部地區(qū)、中部地區(qū)、西部地區(qū)和東北地區(qū)進(jìn)行分類(lèi)統(tǒng)計(jì)。①本文中的縣級(jí)行政區(qū)劃（名稱(chēng)和地域等）以2020年（七普）為準(zhǔn)，對(duì)于2010年（六普）有對(duì)應(yīng)區(qū)縣但是行政區(qū)劃發(fā)生變化的，對(duì)人口數(shù)據(jù)進(jìn)行了修正：（1）如果行政區(qū)劃調(diào)整不涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道而是原有完整區(qū)縣的合并拆分，比如上海市的黃浦區(qū)和盧灣區(qū)合并為黃浦區(qū)，閘北區(qū)和靜安區(qū)合并為靜安區(qū)，青島市的四方區(qū)和市北區(qū)合并為市北區(qū)，膠南市和黃島區(qū)合并為黃島區(qū)等，對(duì)人口數(shù)據(jù)進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整；（2）如果2010年沒(méi)有區(qū)縣對(duì)應(yīng)，或者涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的調(diào)整，對(duì)人口數(shù)據(jù)進(jìn)行了估算。另外，開(kāi)發(fā)區(qū)、高新區(qū)等非行政區(qū)劃人口數(shù)據(jù)并入到對(duì)應(yīng)的行政區(qū)劃。需要單獨(dú)說(shuō)明的是，（1）西安市各個(gè)區(qū)縣（開(kāi)發(fā)區(qū)等非行政區(qū)劃人口納入所在行政區(qū)劃）2020年的人口數(shù)據(jù)，來(lái)自西安市住建局發(fā)布的《西安市“十四五”保障性租賃住房發(fā)展規(guī)劃》。與七普統(tǒng)計(jì)公報(bào)的人口數(shù)少769627人，占總?cè)丝诘?.94%，未作機(jī)械調(diào)整。（2）杭州市的七普公報(bào)按照2021年區(qū)劃調(diào)整之后的行政區(qū)劃公布2020年常住人口，本文根據(jù)街道人口進(jìn)行了逆向調(diào)整，數(shù)據(jù)來(lái)源于《杭州市分鄉(xiāng)級(jí)普查區(qū)域常住人口情況》。（3）鄭東新區(qū)下轄金水區(qū)的祭城路街道、龍子湖街道、如意湖街道、博學(xué)路街道、龍湖街道、龍?jiān)绰方值?、金光路街道，管城回族區(qū)的商都路街道、豫興路街道、圃田鄉(xiāng)，中牟縣的楊橋街道、白沙鎮(zhèn)，鄭州市鄭東新區(qū)的人口，按照街道個(gè)數(shù)比例，分別并入到管城回族區(qū)、金水區(qū)和中牟縣，經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)的人口并入到管城回族區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)的人口并入到金水區(qū)、航空港經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的人口并入到中原區(qū)。（4）蘭州新區(qū)下轄永登縣上川鎮(zhèn)、秦王川鎮(zhèn)、中川鎮(zhèn)、樹(shù)屏鎮(zhèn)，皋蘭縣西岔鎮(zhèn)、水阜鎮(zhèn)，蘭州新區(qū)人口按照街道個(gè)數(shù)比例，分別并入到永登縣和皋蘭縣。

（一）分區(qū)域基本趨勢(shì)

表1展示了我國(guó)四大區(qū)域縣域人口變動(dòng)的整體趨勢(shì)，可以看出，四大區(qū)域在這十年內(nèi)的人口增長(zhǎng)趨勢(shì)存在明顯差異，東部地區(qū)增速為1.07%，是四大區(qū)域中唯一的正增長(zhǎng)，西部地區(qū)次之，減少了3.94%，第三是中部地區(qū)，減少了5.28%，而最低的是東北地區(qū)，下降幅度高達(dá)21.16%。

表1 我國(guó)四大區(qū)域縣域人口變動(dòng)的整體趨勢(shì)

（二）分區(qū)域內(nèi)部分化

表2展示了我國(guó)四大區(qū)域縣域人口變動(dòng)的內(nèi)部分化，可以看出，內(nèi)部分化非常明顯，增長(zhǎng)和減少縣域的比例結(jié)構(gòu)也差異較大。東部地區(qū)人口擴(kuò)張的縣域是182個(gè)，占全部411個(gè)縣域的44.28%，中部地區(qū)的人口擴(kuò)張縣域?yàn)?33個(gè)，占比為23.88%，西部地區(qū)為204個(gè)，占比為34.81%，三大區(qū)域占比均不到一半。東北地區(qū)的這一比例更低，基本可以忽略不計(jì)。

表2 我國(guó)四大區(qū)域縣域人口變動(dòng)的內(nèi)部分化

三、人口分化與縣域政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系分析

不同人口變動(dòng)趨勢(shì)的縣域在地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)方面有何特征，在人口分化的同時(shí)是不是也存在地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分化，對(duì)于深入系統(tǒng)地認(rèn)識(shí)縣域政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況、前瞻性地治理地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題具有重要的參考借鑒意義。目前，我國(guó)地方政府債務(wù)分為一般債務(wù)和專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)，并分別納入一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算，因此，對(duì)于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的分析也應(yīng)區(qū)分為一般債務(wù)和專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)，并分別度量和分析債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。衡量地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的最常用指標(biāo)是債務(wù)率，即地方政府債務(wù)余額與地方財(cái)力的比值，而衡量地方財(cái)力又主要有一般公共預(yù)算收入和綜合財(cái)力兩個(gè)指標(biāo)，綜合財(cái)力除了一般公共預(yù)算收入，還包括來(lái)自上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付。因此，本文對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的度量一共有四個(gè)指標(biāo)：一是一般公共預(yù)算收入口徑下的一般債務(wù)率，即一般債務(wù)余額與一般公共預(yù)算收入的比值；二是綜合財(cái)力口徑下的一般債務(wù)率，即一般債務(wù)余額與一般公共預(yù)算收入和轉(zhuǎn)移支付之和的比值；三是政府性基金收入口徑下的專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)率，即專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)余額與政府性基金收入的比值；四是綜合財(cái)力口徑下的專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)率，即專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)余額與政府性基金收入和轉(zhuǎn)移支付之和的比值。

（一）一般債務(wù)狀況對(duì)比分析

1.一般公共預(yù)算收入口徑

表3展示了2017年-2020年我國(guó)四大區(qū)域一般公共預(yù)算收入口徑下的縣域一般債務(wù)率。由表3可以明顯看出，無(wú)論是在哪個(gè)區(qū)域，擴(kuò)張縣域的一般債務(wù)率都要明顯低于收縮縣域，反映出收縮縣域的地方政府一般債務(wù)負(fù)擔(dān)更重，進(jìn)一步看二者之間差距的變化，似乎有逐步拉大的趨勢(shì)，收縮縣域的地方一般債務(wù)狀況更加不容樂(lè)觀。①需要注意的是，東北地區(qū)的人口擴(kuò)張縣域只有一個(gè)，平均數(shù)值的代表性相對(duì)不足，因此與收縮組的對(duì)比結(jié)果僅供參考。下文相同。

2.綜合財(cái)力口徑

考慮到上級(jí)轉(zhuǎn)移支付數(shù)據(jù)缺失比較多，本文采用間接的思路來(lái)計(jì)算綜合財(cái)力。一般公共預(yù)算收入與支出恒等關(guān)系②不考慮不同年份之間的結(jié)轉(zhuǎn)收支、不同預(yù)算之間的調(diào)入調(diào)出資金等。為一般公共預(yù)算收入+舉借一般債務(wù)收入+一般公共預(yù)算上級(jí)轉(zhuǎn)移支付=一般公共預(yù)算支出+一般債務(wù)償債支出。經(jīng)過(guò)移項(xiàng)和變換等③第一步：一般公共預(yù)算收入+一般公共預(yù)算上級(jí)轉(zhuǎn)移支付=一般公共預(yù)算支出+一般債務(wù)償債支出-一般債務(wù)舉債收入；第二步：一般公共預(yù)算收入+一般公共預(yù)算上級(jí)轉(zhuǎn)移支付=一般公共預(yù)算支出-（一般債務(wù)舉債收入-一般債務(wù)償債支出）；第三步：一般公共預(yù)算收入+一般公共預(yù)算上級(jí)轉(zhuǎn)移支付=一般公共預(yù)算支出-一般債務(wù)凈舉債規(guī)模；第四步：一般公共預(yù)算綜合財(cái)力=一般公共預(yù)算收入+一般公共預(yù)算上級(jí)轉(zhuǎn)移支付=一般公共預(yù)算支出-（當(dāng)年一般債務(wù)余額-上一年一般債務(wù)余額）。，可以得到一般公共預(yù)算綜合財(cái)力的如下計(jì)算公式為一般公共預(yù)算綜合財(cái)力=一般公共預(yù)算支出-（當(dāng)年一般債務(wù)余額-上一年一般債務(wù)余額）?；谏鲜鏊悸泛烷g接計(jì)算方法，可以計(jì)算得到一般公共預(yù)算綜合財(cái)力，從而計(jì)算得到綜合財(cái)力口徑下的一般債務(wù)率④由于2016年債務(wù)余額數(shù)據(jù)缺失，無(wú)法計(jì)算2017年的綜合財(cái)力，因此分析從2018年開(kāi)始。。

表4展示了2018年-2020年我國(guó)四大區(qū)域綜合財(cái)力口徑下的縣域一般債務(wù)率。由表4可以明顯看出，正好與一般公共預(yù)算收入口徑下的一般債務(wù)率相反，無(wú)論是在哪個(gè)區(qū)域，收縮縣域的一般債務(wù)率都要明顯低于擴(kuò)張縣域，反映出收縮縣域的地方一般債務(wù)負(fù)擔(dān)相對(duì)較輕，進(jìn)一步看二者之間差距的變化，基本是保持穩(wěn)定的。

表4 2018年-2020年我國(guó)四大區(qū)域綜合財(cái)力口徑下的縣域一般債務(wù)率

綜合來(lái)看，中央政府的一般公共預(yù)算轉(zhuǎn)移支付有效降低了一般債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于收縮地區(qū)，往往是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政實(shí)力相對(duì)弱勢(shì)的地區(qū)，中央的轉(zhuǎn)移支付力度更大，同時(shí)也有效地緩解了一般債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的不均衡程度，防范了一般債務(wù)的區(qū)域性潛在風(fēng)險(xiǎn)。

（二）專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)狀況對(duì)比分析

1.政府性基金預(yù)算收入口徑

表5展示了2017年-2020年我國(guó)四大區(qū)域自有財(cái)力口徑下的縣域?qū)ｍ?xiàng)債務(wù)率。由表5可以明顯看出，無(wú)論是在哪個(gè)區(qū)域，擴(kuò)張縣域的專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)率都要明顯低于收縮縣域，反映出收縮縣域的地方政府專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)負(fù)擔(dān)更重，進(jìn)一步看二者之間差距的變化，似乎有逐步拉大的趨勢(shì)，收縮縣域的地方專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)狀況更加不容樂(lè)觀。

表5 2017年-2020年我國(guó)四大區(qū)域政府性基金預(yù)算收入口徑下的縣域?qū)ｍ?xiàng)債務(wù)率

2.綜合財(cái)力口徑

在政府性基金預(yù)算中同樣有如下的收入與支出恒等關(guān)系：政府性基金預(yù)算收入+舉借專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)收入+政府性基金預(yù)算上級(jí)轉(zhuǎn)移支付=政府性基金預(yù)算支出+專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)償債支出。經(jīng)過(guò)移項(xiàng)和變換等，可以得到政府性基金預(yù)算綜合財(cái)力的如下計(jì)算公式：政府性基金預(yù)算綜合財(cái)力=政府性基金預(yù)算支出-（當(dāng)年專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)余額-上一年專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)余額）。基于上述思路和間接計(jì)算方法，可以計(jì)算得到政府性基金綜合財(cái)力，從而計(jì)算得到綜合財(cái)力口徑下的專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)率。

表6展示了2018年-2020年我國(guó)四大區(qū)域綜合財(cái)力口徑下的縣域?qū)ｍ?xiàng)債務(wù)率。由表6可以明顯看出，數(shù)值大小與政府性基金預(yù)算收入口徑下的專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)率基本沒(méi)有變化，同時(shí)在區(qū)域內(nèi)的分布對(duì)比來(lái)看，收縮縣域的專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)率都要明顯高于擴(kuò)張縣域，反映出收縮縣域的地方專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)負(fù)擔(dān)相對(duì)較重。進(jìn)一步看二者之間差距的變化，也似乎有逐步拉大的趨勢(shì)?？梢哉f(shuō)，收縮縣域的地方專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)狀況更為嚴(yán)峻。

表6 2018年-2020年我國(guó)四大區(qū)域綜合財(cái)力口徑下的縣域?qū)ｍ?xiàng)債務(wù)率

綜合來(lái)看，由于中央政府的政府性基金轉(zhuǎn)移支付規(guī)模不大，相對(duì)于龐大的地方政府性基金收入而言更是可以忽略，因此，政府性基金預(yù)算收入和綜合財(cái)力口徑下的專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)率相差不大。相對(duì)于一般債務(wù)，中央政府對(duì)專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)的救助能力從轉(zhuǎn)移支付的角度來(lái)看也是相對(duì)不足的。更為重要的是，從債務(wù)率的數(shù)值上來(lái)看，綜合財(cái)力口徑的專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)率要明顯高于一般債務(wù)率，各個(gè)區(qū)域的平均值均明顯地超過(guò)了100%，從上升趨勢(shì)來(lái)看，專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)率更為明顯和迅速，相對(duì)于一般債務(wù)，專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)狀況可以說(shuō)更加嚴(yán)峻。

四、人口分化影響地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)在邏輯

為什么人口分化的縣域在地方政府債務(wù)狀況方面存在如此大的差異，或者說(shuō)，造成這種狀況的內(nèi)在邏輯是什么，本文結(jié)合2020年縣域相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)和財(cái)政等數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。

（一）人口因素驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)規(guī)模擴(kuò)張和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)

表7展示了2020年我國(guó)四大區(qū)域擴(kuò)張與收縮縣域的經(jīng)濟(jì)體量和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)情況，可以明顯地看出，兩類(lèi)組別縣域存在明顯的差異。從經(jīng)濟(jì)體量來(lái)看，無(wú)論是東部地區(qū)、中部地區(qū)、西部地區(qū)還是東北地區(qū)，擴(kuò)張縣域的平均GDP規(guī)模要明顯高于收縮縣域，反映出人口因素對(duì)經(jīng)濟(jì)規(guī)模擴(kuò)張的驅(qū)動(dòng)作用；從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來(lái)看，擴(kuò)張縣域的第一產(chǎn)業(yè)比重要明顯小于收縮縣域，反映出前者的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更加優(yōu)化，與人口因素也高度關(guān)聯(lián)。綜合來(lái)看，人口因素驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)規(guī)模擴(kuò)張和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，更有利于降低地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)水平。

表7 我國(guó)四大區(qū)域擴(kuò)張與收縮縣域的經(jīng)濟(jì)體量和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

（二）人口因素驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政汲取能力提升

表8展示了2020年我國(guó)四大區(qū)域擴(kuò)張與收縮縣域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政汲取能力，可以明顯地看出，兩類(lèi)組別縣域也存在明顯的差異。從人均GDP指標(biāo)反映出來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來(lái)看，無(wú)論是東部地區(qū)、中部地區(qū)、西部地區(qū)還是東北地區(qū)，擴(kuò)張縣域的平均人均GDP規(guī)模都要明顯高于收縮縣域，反映出人口因素對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的促進(jìn)作用；進(jìn)一步從財(cái)政收入占GDP比重這一指標(biāo)反映出來(lái)的財(cái)政汲取能力來(lái)看，無(wú)論是一般公共收入還是政府性基金收入比例，擴(kuò)張縣域的平均值要明顯高于收縮縣域，反映出前者的財(cái)政汲取能力更強(qiáng)。綜合來(lái)看，人口因素驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政汲取能力提升，更有利于緩解地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)狀況。

表8 我國(guó)四大區(qū)域擴(kuò)張與收縮縣域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政汲取能力

（三）單一制國(guó)家轉(zhuǎn)移支付制度和預(yù)算軟約束

人口因素對(duì)縣域政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況的影響存在差異還源于我國(guó)的財(cái)政體制。反映財(cái)政體制的一個(gè)重要指標(biāo)是財(cái)政自主度，即財(cái)政收入與財(cái)政支出的比例，考慮到財(cái)政支出中除了舉債資金外，上級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付也是重要的組成部分，而轉(zhuǎn)移支付制度及其相對(duì)規(guī)模往往可以反映出救助預(yù)期和預(yù)算軟約束等信息，這是理解地方政府舉債行為的重要因素。財(cái)政自主度是反映救助預(yù)期和預(yù)算軟約束信息的逆向指標(biāo)，即數(shù)值越大，救助預(yù)期和預(yù)算軟約束越弱。表9展示了2020年我國(guó)四大區(qū)域擴(kuò)張與收縮縣域的財(cái)政自主度，可以明顯看出，二者存在明顯的差異，無(wú)論是一般公共預(yù)算還是政府性基金預(yù)算，擴(kuò)張地區(qū)要明顯高于收縮地區(qū)。換句話來(lái)說(shuō)，收縮地區(qū)的救助預(yù)期相對(duì)更重、預(yù)算軟約束相對(duì)越軟，相對(duì)于自身財(cái)力的舉債規(guī)模更大，因此，導(dǎo)致了人口收縮地區(qū)的債務(wù)負(fù)擔(dān)狀況相對(duì)越重。

表9 我國(guó)四大區(qū)域擴(kuò)張與收縮縣域的財(cái)政自主度

（四）地方政府債務(wù)管理過(guò)程中的限額分配與用足要求

我國(guó)的地方政府債務(wù)管理制度也是理解目前地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況的另一個(gè)重要角度，這集中體現(xiàn)在地方政府債務(wù)的限額管理上。地方政府歷年的最大舉債規(guī)模取決于上級(jí)政府確定的債務(wù)限額，本文利用債務(wù)限額與財(cái)力規(guī)模的比例計(jì)算得到債務(wù)限額率這一指標(biāo)，用來(lái)反映最大的舉債空間。從表10可以看出，在2020年，我國(guó)四大區(qū)域擴(kuò)張與收縮縣域的債務(wù)限額率本身就是存在明顯差異的，更為重要的是，在我國(guó)地方政府債務(wù)限額管理的具體實(shí)踐中，對(duì)于限額往往有用足的要求，地方政府往往不能完全自主地決定是否舉債、舉債規(guī)模多少，而首要考慮的是將分配的限額盡量用完。從表10中的限額使用比例來(lái)看，無(wú)論是一般債務(wù)還是專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)，無(wú)論是擴(kuò)張縣域還是收縮縣域，四大區(qū)域的平均限額使用比例都是90%左右，基本沒(méi)有統(tǒng)計(jì)上的差異?？梢钥闯?，如果地方政府能夠按照管控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的原則自主決定使用多少限額，那么在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的約束下，限額率高的縣域?qū)ο揞~的使用比例會(huì)相對(duì)要低，而限額率低的縣域往往更多地傾向于穩(wěn)投資、促增長(zhǎng)，因此限額使用比例往往相對(duì)要高，兩類(lèi)地區(qū)的限額使用比例應(yīng)該是存在顯著差別的。但是從數(shù)據(jù)中卻觀察不到這個(gè)狀況，因此債務(wù)限額分配的不盡合理，再加上限額用足的行政壓力，導(dǎo)致擴(kuò)張和收縮縣域在地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)上的差異。

表10 我國(guó)四大區(qū)域擴(kuò)張與收縮縣域的債務(wù)限額率和限額使用比例

五、主要結(jié)論和政策建議

本文從人口分化的視角研究了我國(guó)縣域地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，基于七普和六普數(shù)據(jù)對(duì)人口收縮縣域和人口擴(kuò)張縣域進(jìn)行了歸類(lèi)，并對(duì)兩類(lèi)縣域的一般債務(wù)和專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)負(fù)擔(dān)狀況進(jìn)行了對(duì)比分析。結(jié)果顯示，從某種程度上而言，縣域地方政府債務(wù)目前形成了一種倒掛或錯(cuò)配的狀況，尤其是專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)，相對(duì)于人口擴(kuò)張縣域，收縮縣域的地方政府債務(wù)擴(kuò)張更快，杠桿更高，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)更高，債務(wù)狀況更加不容樂(lè)觀。從內(nèi)在邏輯或機(jī)理上來(lái)說(shuō)，這種狀況既與人口是驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)規(guī)模擴(kuò)張、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政汲取能力的因素有關(guān)，也與單一制國(guó)家體制下的轉(zhuǎn)移支付制度、預(yù)算軟約束，以及地方政府債務(wù)管理過(guò)程中的限額分配與用足要求等密切相關(guān)。

本文的研究為我國(guó)地方政府債務(wù)治理提供了啟示：第一，隨著出生率的降低、人口老齡化加劇和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，應(yīng)特別重視縣域人口的大量外流可能帶來(lái)的沖擊，尤其對(duì)于已經(jīng)進(jìn)入收縮狀態(tài)的縣域，因其債務(wù)負(fù)擔(dān)較重，財(cái)政收入增長(zhǎng)乏力，償債資源相對(duì)缺乏等，容易形成區(qū)域性地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。第二，可以考慮對(duì)部分常住人口規(guī)模小于十萬(wàn)的收縮縣域進(jìn)行政府機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)，壓縮公務(wù)人員數(shù)量尤其是領(lǐng)導(dǎo)崗位，甚至可以撤并部分縣域，同時(shí)根據(jù)常住人口而不是戶籍人口的規(guī)模配置轉(zhuǎn)移支付、債務(wù)限額等財(cái)政資源，通過(guò)一般債務(wù)保證基本公共服務(wù)的均等化，通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)促進(jìn)人口流入縣域的基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)。第三，要在地方政府債務(wù)限額的分配中尤其重視人口因素，不僅要考慮短期，更要考慮長(zhǎng)期，地方政府債務(wù)本身的期限以及對(duì)應(yīng)項(xiàng)目的生命周期都對(duì)應(yīng)中長(zhǎng)期，因此要對(duì)縣域域內(nèi)的常住人口有一個(gè)科學(xué)長(zhǎng)期的預(yù)測(cè)，努力做到以常住人口為導(dǎo)向和依據(jù)的公共服務(wù)配置，努力做到地方政府債務(wù)資金跟著投資項(xiàng)目走，投資項(xiàng)目跟著城市規(guī)劃走，城市規(guī)劃跟著常住人口走。