《內(nèi)蒙古發(fā)展要素外流破解機(jī)制研究》課題組

一、內(nèi)蒙古邊境地區(qū)人口變化特征分析

（一）邊境旗市區(qū)與人口基本概況

從邊境旗市區(qū)分布情況看，內(nèi)蒙古目前擁有20個(gè)邊境旗市區(qū)，分布在包頭、呼倫貝爾、巴彥淖爾、烏蘭察布、興安盟、錫林郭勒、阿拉善四市三盟，其中呼倫貝爾擁有邊境旗市區(qū)最多，為6個(gè)；錫林郭勒與阿拉善緊隨其后，分別為5個(gè)和3個(gè)。東部地區(qū)邊境旗市區(qū)最多，為13個(gè)；中部和西部地區(qū)分別為2個(gè)和5個(gè)。從人口數(shù)量看，邊境旗市區(qū)人口最多的3個(gè)盟市為呼倫貝爾、興安盟、錫林郭勒，全部為自治區(qū)東部盟市，占邊境旗市區(qū)總?cè)丝跀?shù)的比例超過(guò)63%。20個(gè)邊境旗市區(qū)中，20萬(wàn)人以上的人口大旗只有一個(gè)，為興安盟的科爾沁右翼前旗，10-20萬(wàn)人口的旗市有4個(gè)，分別為阿拉善左旗、滿洲里市、四子王旗、烏拉特中旗，其余邊境旗市區(qū)人口均在10萬(wàn)以下。

（二）邊境地區(qū)總?cè)丝诔掷m(xù)減少，男性人口下降更明顯

內(nèi)蒙古邊境地區(qū)總?cè)丝跀?shù)量自新中國(guó)成立以來(lái)至21世紀(jì)初進(jìn)入快速發(fā)展階段，但后期出現(xiàn)低速發(fā)展階段，甚至出現(xiàn)人口負(fù)增長(zhǎng)現(xiàn)象。從人口總量看，2020年，據(jù)第七次全國(guó)人口普查統(tǒng)計(jì)，內(nèi)蒙古20個(gè)邊境旗市區(qū)總?cè)丝跀?shù)量超過(guò)160萬(wàn)，比第六次全國(guó)人口普查時(shí)19個(gè)邊境旗市區(qū)（扎賚諾爾區(qū)當(dāng)時(shí)隸屬滿洲里市）減少20萬(wàn)以上。從旗市區(qū)情況看，對(duì)比六普和七普數(shù)據(jù)，2010-2020年，內(nèi)蒙古20個(gè)邊境旗市區(qū)中僅有4個(gè)旗市人口為增加，分別是額濟(jì)納旗、阿拉善左旗、新巴爾虎右旗、二連浩特市，每地增加人口平均不足3000人，其余邊境旗市區(qū)人口數(shù)量均為減少，人口數(shù)量減少在萬(wàn)人以上的旗市區(qū)為8個(gè)，人口數(shù)量減少最多的是四子王旗和阿爾山市。從人口性別看，對(duì)比六普和七普數(shù)據(jù)，10年間內(nèi)蒙古20個(gè)邊境旗市區(qū)男性人口減少比女性多近一倍，2020年，邊境地區(qū)男女性別比約為1.076，仍高于全區(qū)比例1.042。

（三）邊境鄉(xiāng)村人口大幅減少，邊境城鎮(zhèn)人口微增

從城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)看，據(jù)第七次全國(guó)人口普查統(tǒng)計(jì)，2020年內(nèi)蒙古20個(gè)邊境旗市區(qū)城鎮(zhèn)人口超過(guò)108萬(wàn)，僅比2010年增加約1.1%，鄉(xiāng)村人口則明顯大幅減少，10年間減少約30%，邊境旗市區(qū)平均城鎮(zhèn)化率提高了將近9個(gè)百分點(diǎn)，已接近全區(qū)常住人口城鎮(zhèn)化率67.48%。從旗市區(qū)情況看，對(duì)比六普和七普數(shù)據(jù)，20個(gè)邊境旗市區(qū)的城鎮(zhèn)化率均有不同程度的提高，提升幅度最大的為四子王旗、阿巴嘎旗、烏拉特中旗。據(jù)七普數(shù)據(jù)，2020年，20個(gè)邊境旗市區(qū)中城鎮(zhèn)化率最高的市區(qū)為滿洲里市、扎賚諾爾區(qū)、二連浩特市，而城鎮(zhèn)化率最低的地區(qū)為科爾沁右翼前旗、四子王旗、達(dá)爾罕茂明安聯(lián)合旗。

（四）邊境地區(qū)漢族人口下降明顯，東部少數(shù)民族比例更高

從人口的民族構(gòu)成看，內(nèi)蒙古邊境地區(qū)少數(shù)民族比例超過(guò)30%，遠(yuǎn)高于全區(qū)少數(shù)民族比例21.62%，多民族集聚融合的特征更加明顯。七普數(shù)據(jù)顯示，2020年內(nèi)蒙古20個(gè)邊境旗市區(qū)漢族人口相比2010年減少超過(guò)20萬(wàn)，下降約16%，而少數(shù)民族人口同期只減少了約2萬(wàn)人，下降不足4%。從旗市區(qū)情況看，七普統(tǒng)計(jì)顯示，2020年內(nèi)蒙古東部邊境旗市區(qū)的少數(shù)民族比例，遠(yuǎn)高于中西部邊境旗市區(qū)，中西部7個(gè)邊境旗市區(qū)的少數(shù)民族比例，均在30%以下，少數(shù)民族比例最高的邊境旗市區(qū)則為新巴爾虎右旗、新巴爾虎左旗、東烏珠穆沁旗、蘇尼特左旗，全部為東部旗市區(qū)。

（五）邊境人口受教育水平相對(duì)較低，但教育結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化

從人口受教育程度看，七普統(tǒng)計(jì)，2020年內(nèi)蒙古20個(gè)邊境旗市區(qū)大專以下人口比例最高，占邊境旗市區(qū)總?cè)丝诒壤^(guò)78%，本科學(xué)歷人口比例最低，僅占約7%，低于全區(qū)平均水平。2010-2020年，邊境旗市區(qū)人口教育結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化，高學(xué)歷人口比例有所提升，大專人口比例由約6%提高到超過(guò)9%，本科人口比例由不足3%提高到超過(guò)7%。從旗市區(qū)情況看，除阿拉善盟外，其他盟市所屬的邊境旗市區(qū)人口大專與本科學(xué)歷人口比例均在20%以下，而阿拉善盟所屬的阿左旗、阿右旗、額濟(jì)納旗三地大專與本科學(xué)歷人口比例均超過(guò)20%。

（六）老年人口比例上升較快，部分邊境旗市區(qū)老齡化程度嚴(yán)峻

從各年齡段人口分布看，2010-2020年，內(nèi)蒙古20個(gè)邊境旗市區(qū)0-14歲人口比例下降0.7個(gè)百分點(diǎn)，15-64歲人口比例下降5.1個(gè)百分點(diǎn)，65歲及以上人口比例卻上升5.8個(gè)百分點(diǎn)?？傮w上看，邊境旗市區(qū)青壯年人口群體依然占據(jù)主體地位，但人口老齡化程度進(jìn)一步加劇，不過(guò)仍低于全區(qū)65歲及以上人口占比13.1%的平均水平。從旗市區(qū)情況看，據(jù)七普數(shù)據(jù)，2020年人口老齡化程度最嚴(yán)重的邊境旗市區(qū)為達(dá)爾罕茂明安聯(lián)合旗、四子王旗、扎賚諾爾區(qū)，65歲及以上人口比例均超過(guò)15%，明顯高于全區(qū)平均水平。

二、內(nèi)蒙古邊境地區(qū)人口變化對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響

一是削弱穩(wěn)邊固防的群眾力量。居住在邊境沿線的群眾，是加強(qiáng)邊境管理、戍邊固防的有力保障，但目前我區(qū)邊境地區(qū)總?cè)丝诔掷m(xù)減少，其中青壯年人口流失狀況更加嚴(yán)峻，可能會(huì)對(duì)守邊固防造成一定的影響。

二是削弱地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)后勁。從人口年齡結(jié)構(gòu)變動(dòng)趨勢(shì)看，老齡人口占比呈持續(xù)上升趨勢(shì)，反映出邊境地區(qū)人口紅利呈持續(xù)減少。由于人口數(shù)量下降，老齡化壓力進(jìn)一步加大，將導(dǎo)致勞動(dòng)力供應(yīng)不足，特別是對(duì)勞動(dòng)密集型行業(yè)產(chǎn)生一定影響。同時(shí)，領(lǐng)取退休金和養(yǎng)老金的人口將不斷擴(kuò)大，醫(yī)療需求激增，將推高政府社保支出，加重財(cái)政負(fù)擔(dān)。

三是制約社會(huì)事業(yè)更好發(fā)展。伴隨著人口及人才流失，邊境地區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生、教育等社會(huì)事業(yè)發(fā)展將受到一定制約，醫(yī)療人才匱乏與老齡化帶來(lái)的醫(yī)療需求激增的矛盾將進(jìn)一步凸顯，成為制約醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的核心因素，同時(shí)也會(huì)造成教師隊(duì)伍流失嚴(yán)重，招錄困難進(jìn)一步加劇，教師隊(duì)伍老化等因素，無(wú)法滿足邊境地區(qū)教育事業(yè)發(fā)展的需要。

四是導(dǎo)致鄉(xiāng)村基層組織老化和弱化。邊境地區(qū)本身就存在生源不足、教育投入偏低的問(wèn)題，為了維持基礎(chǔ)教育，提高教育資源利用率，某些地區(qū)不得不實(shí)行合村并校，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學(xué)撤并，部分青少年被迫擇校就讀，這在某種程度上進(jìn)一步加劇了年輕人口外出求學(xué)和打工，從而導(dǎo)致邊境地區(qū)村委會(huì)、社區(qū)等基層組織人力資源缺乏，難以滿足治邊控邊和鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的需要。

三、促進(jìn)邊境地區(qū)人口安全與發(fā)展的幾點(diǎn)建議

（一）聚焦邊境人口安全，以科學(xué)手段管理人口

一是要從戰(zhàn)略高度重視內(nèi)蒙古邊境人口安全問(wèn)題，內(nèi)蒙古邊境人口安全對(duì)戍邊固防、社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展意義重大，因此加強(qiáng)邊境人口管理十分必要，建議聯(lián)合公安、衛(wèi)生健康、人才、教育、民族宗教等部門(mén)設(shè)立邊境地區(qū)人口安全專門(mén)機(jī)構(gòu)。二是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，加快邊境地區(qū)人口安全與發(fā)展規(guī)劃的制定與實(shí)施，綜合邊境地區(qū)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等各種因素，建立邊境地區(qū)“人口信息數(shù)據(jù)庫(kù)”，對(duì)人口進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控，全面跟蹤、掌握邊境地區(qū)人口數(shù)據(jù)，定期分析邊境地區(qū)人口變化狀況及趨勢(shì)，制定可行的目標(biāo)管理體系，整理出詳實(shí)的人口資料。三是建立邊境地區(qū)人口安全水平狀況評(píng)估制度，科學(xué)合理設(shè)計(jì)邊境地區(qū)與人口安全相關(guān)的指標(biāo)體系，依照指標(biāo)體系定期對(duì)邊境人口形勢(shì)進(jìn)行科學(xué)評(píng)估分析，進(jìn)一步完善邊境人口安全預(yù)警機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)人口安全隱患，優(yōu)化人口布局，推動(dòng)邊境地區(qū)人口穩(wěn)定增長(zhǎng)。

（二）發(fā)揮特色產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展集聚人口

一是發(fā)揮綠色有機(jī)農(nóng)畜產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)“原字號(hào)”深度開(kāi)發(fā)，大幅提升農(nóng)畜產(chǎn)品附加值，加大對(duì)勞動(dòng)密集型企業(yè)的培育和引進(jìn)力度，大力發(fā)展以林下產(chǎn)品、沙漠產(chǎn)品為代表的特色加工產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)以產(chǎn)業(yè)聚人氣。二是充分發(fā)揮北方邊境地區(qū)夏季涼爽宜人、空氣清新、遼闊壯麗的氣候環(huán)境優(yōu)勢(shì)，以溫泉療養(yǎng)、馬術(shù)培訓(xùn)、森林氧吧等休閑康養(yǎng)新業(yè)態(tài)，吸引人口進(jìn)行候鳥(niǎo)式和季節(jié)性的遷徙、居住和消費(fèi)。三是轉(zhuǎn)變思維，以發(fā)展眼光看待和解決問(wèn)題，積極發(fā)展冰雪產(chǎn)業(yè)，變冰為寶，化雪成金，將邊境地區(qū)“冬季漫長(zhǎng)寒冷”的劣勢(shì)轉(zhuǎn)化為優(yōu)勢(shì)，讓冰天雪地變成金山銀山，實(shí)現(xiàn)“靠寒吃寒”。四是充分發(fā)揮內(nèi)蒙古向北開(kāi)放重要橋頭堡的戰(zhàn)略地位優(yōu)勢(shì)和在中俄蒙經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)中的紐帶作用，打造充滿活力的沿邊開(kāi)發(fā)開(kāi)放經(jīng)濟(jì)帶，積極推進(jìn)面向俄羅斯和蒙古地區(qū)的交通物流樞紐建設(shè)，持續(xù)推動(dòng)口岸產(chǎn)業(yè)加工基地建設(shè)，加快延邊實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)貿(mào)往來(lái)。

（三）加快體制機(jī)制創(chuàng)新，以優(yōu)厚政策吸引人口

一是通過(guò)高工資和福利留住吸引人口，以按服務(wù)年限遞進(jìn)提升艱邊補(bǔ)貼等形式，持續(xù)提高邊境地區(qū)的工資福利待遇，擴(kuò)大邊民補(bǔ)貼的發(fā)放范圍，提高發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，提升邊民生活質(zhì)量。對(duì)于進(jìn)駐邊境區(qū)域的企業(yè)提供就業(yè)補(bǔ)貼，以投融資、工商、稅收等方面的政策優(yōu)惠，吸引人口和產(chǎn)業(yè)聚集。二是多措并舉加強(qiáng)人才招聘與引進(jìn)力度，在引進(jìn)人才時(shí)重點(diǎn)以德才兼?zhèn)錇闇?zhǔn)繩，注重人才的個(gè)人發(fā)展與價(jià)值體現(xiàn)，使其能留得住、用得好、形成歸屬感，采用定向培養(yǎng)、協(xié)議服務(wù)、征信約束等形式向邊境地區(qū)輸送亟需的醫(yī)療、教育及其他特殊人才，提高人才隊(duì)伍穩(wěn)定性。三是由“鼓勵(lì)生育”向“激勵(lì)生育”轉(zhuǎn)變，加大邊境地區(qū)生育補(bǔ)貼和稅收減免力度，對(duì)符合條件的多子女家庭給予高中階段學(xué)費(fèi)減免、區(qū)內(nèi)大學(xué)降分錄取等支持政策，為邊境地區(qū)育齡女性提供更加寬松優(yōu)厚的產(chǎn)假、二孩補(bǔ)貼、生育保險(xiǎn)制度，激發(fā)多孩生育意愿，提高邊境地區(qū)人口出生率。

（四）改善居住就業(yè)環(huán)境，以良好氛圍留住人口

一是完善邊境地區(qū)農(nóng)牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，著力提升社會(huì)公共服務(wù)水平，尤其在教育、醫(yī)療、文體方面加大對(duì)邊境農(nóng)牧區(qū)社會(huì)公共事業(yè)的投入，推動(dòng)公共服務(wù)“軟硬兼施”，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。二是加強(qiáng)沿邊重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策支持，推進(jìn)“美麗邊境線”建設(shè)，圍繞“創(chuàng)新探索，因地制宜，分類施策，突出特色”，重點(diǎn)建設(shè)一批邊境特色新型小城鎮(zhèn)，著力培育供給側(cè)邊境小鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)形成有機(jī)銜接，在抵邊一線集中建設(shè)一批新村，使其成為邊境線上重要發(fā)展節(jié)點(diǎn)。三是支持農(nóng)牧民創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新與農(nóng)牧民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，推動(dòng)鄉(xiāng)村農(nóng)牧業(yè)與服務(wù)業(yè)融合發(fā)展，積極拓展休閑農(nóng)牧業(yè)與鄉(xiāng)村旅游等業(yè)態(tài)的增收和就業(yè)渠道，解決農(nóng)牧民就近就地就業(yè)創(chuàng)業(yè)難的問(wèn)題。

（五）積極應(yīng)對(duì)老齡化，以長(zhǎng)效機(jī)制穩(wěn)定人口

一是從邊境地區(qū)人口老齡化問(wèn)題的實(shí)際出發(fā)，加快推進(jìn)邊境地區(qū)養(yǎng)老社會(huì)保障體系建設(shè)，加大政策和資金扶持力度，提升社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)功能水平，確保政策的長(zhǎng)期性與穩(wěn)定性。二是進(jìn)一步加大對(duì)養(yǎng)老院、福利院的資金投入，改善老年人生活基礎(chǔ)設(shè)施，提高老年人生活水平，增加養(yǎng)老方面的醫(yī)療財(cái)政支出，針對(duì)老年人會(huì)面臨的突發(fā)性疾病，做好應(yīng)急措施。三是積極布局老齡產(chǎn)業(yè)，加快推進(jìn)智慧養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)，形成新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，挖掘低齡老年人口的人力資源，加快發(fā)展“銀發(fā)產(chǎn)業(yè)”，積極推進(jìn)“智慧用老”，利用老年群體知識(shí)、技能和經(jīng)驗(yàn)豐富的優(yōu)勢(shì)，開(kāi)發(fā)更多適合老年人的工作崗位，做到“老有所為”。