《內(nèi)蒙古發(fā)展要素外流破解機制研究》課題組

一、內(nèi)蒙古人口外流現(xiàn)狀

（一）總體情況

2011年之前內(nèi)蒙古人口呈增長狀態(tài)，從2011年開始人口變化出現(xiàn)拐點，呈逐年下降趨勢，2011-2021年，十年間全區(qū)人口凈減少了70萬人，除去自然增長率下降、人口流入放緩、人口老齡化等因素，人口外流加劇是內(nèi)蒙古總?cè)丝谙陆档闹饕完P(guān)鍵原因。全國第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，2011-2020年，內(nèi)蒙古共流出人口177.77萬，較2001-2010年流出人口106.76萬，增加71.02萬，流出人口同比增長66.52%。

（二）內(nèi)蒙古外流人口目標(biāo)地區(qū)分析

全國第六、七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，六普和七普期間，內(nèi)蒙古流出人口分布在除內(nèi)蒙古之外的其他30個省區(qū)市。

1.內(nèi)蒙古人口流出地以華北、東北地區(qū)為主。七普期間，內(nèi)蒙古流出人口最多的5個目標(biāo)省區(qū)市依次為遼寧、北京、河北、山東、天津，5個目標(biāo)省區(qū)市總和超過100萬，占內(nèi)蒙古流出人口比例約6成，內(nèi)蒙古流出人口最少的5個目標(biāo)省區(qū)市依次為西藏、青海、貴州、云南、重慶，占比不足2%。從七普數(shù)據(jù)可以看出，內(nèi)蒙古人口偏愛京津冀經(jīng)濟圈，以及華北、東北南部、華東北部等環(huán)渤海地區(qū)，西北、西南偏遠欠發(fā)達地區(qū)對內(nèi)蒙古人口的吸引力較低。

2.內(nèi)蒙古外流人口數(shù)量持續(xù)呈正增長。比六普，七普期間內(nèi)蒙古流向其他30個省區(qū)市的人口數(shù)量均呈正向增長，增長數(shù)量最多的省區(qū)市依次為遼寧、河北、山東，僅遼寧一省就超過12萬。從增速看，內(nèi)蒙古流出人口增速較快的目標(biāo)省區(qū)市依次為西藏、新疆、云南，其中西藏增速超過500%，高增速的原因與低基數(shù)密切相關(guān)。增速較慢的目標(biāo)省區(qū)市依次為江西、北京、天津。

3.五大經(jīng)濟圈對內(nèi)蒙古人口吸引力梯度排列。京津冀經(jīng)濟圈對內(nèi)蒙古人口的吸引力遠超其他地區(qū)，七普期間，內(nèi)蒙古人口流向京津冀經(jīng)濟圈超過60萬人。第二梯隊為長三角經(jīng)濟圈，七普期間，內(nèi)蒙古人口流向長三角經(jīng)濟圈超過10萬人，不足京津冀經(jīng)濟圈的五分之一。第三梯隊為珠三角經(jīng)濟圈、成渝經(jīng)濟圈、華中經(jīng)濟圈，七普期間吸納內(nèi)蒙古外流人口均不足5萬，成渝經(jīng)濟圈對內(nèi)蒙古人口的吸引力最弱，但增速最快，超過140%。

（三）內(nèi)蒙古外流人口結(jié)構(gòu)特征分析

從外流人口性別結(jié)構(gòu)看，六普和七普時期內(nèi)蒙古流出人口中，男性比例都略高于女性，同時七普時期的內(nèi)蒙古男性外流人口增速也略高于女性。從外流人口城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)看，六普時期，內(nèi)蒙古流出人口中，城鎮(zhèn)流出人口遠大于鄉(xiāng)村流出人口，城鄉(xiāng)比例約為4:1，七普時期，城鎮(zhèn)人口持續(xù)加速流出，這一比例擴大到約6:1。從外流人口年齡結(jié)構(gòu)看，七普時期，內(nèi)蒙古流出人口中，15-64歲的青壯年比例最大，占流出人口的絕大多數(shù)，比例超過80%，65歲及以上的老年群體比例則最低。

（四）內(nèi)蒙古分盟市人口外流情況分析

1.內(nèi)蒙古外流人口主要集中在中東部盟市。七普期間，內(nèi)蒙古流出人口超過10萬人的盟市有6個，分別為呼和浩特、烏蘭察布、呼倫貝爾、興安盟、通遼、赤峰，主要為中東部盟市，流出人口最多的盟市為赤峰、呼倫貝爾、通遼，全部為東部地區(qū)盟市，流出人口最少的盟市為阿拉善、烏海、鄂爾多斯，主要為西部盟市，內(nèi)蒙古東部地區(qū)流出人口占比最高，接近流出總?cè)丝诘钠叱伞?/p>

2.各盟市人口流出地各有側(cè)重。七普期間，內(nèi)蒙古東部盟市流出人口最多的目標(biāo)省區(qū)市依次為遼寧、北京、河北、山東、天津、黑龍江、吉林，且東部各盟市人口流出的目標(biāo)省區(qū)市各有偏好特點，例如呼倫貝爾人口更偏愛遼寧、山東、黑龍江三個地區(qū)，興安盟人口更偏愛遼寧、吉林、山東三個地區(qū)，錫林郭勒人口則更偏愛河北、北京兩地，這與地緣相近、風(fēng)俗習(xí)慣相通、移民歷史淵源等因素有關(guān)。七普期間，內(nèi)蒙古中部盟市流出人口最多的目標(biāo)省區(qū)市依次為北京、山西、河北、陜西，且各有偏好特點，例如呼和浩特、包頭二市的人口更偏愛北京地區(qū)，鄂爾多斯人口更偏愛陜西，烏蘭察布人口則更偏愛山西，這與地緣接壤、口音接近、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)、改善與發(fā)展需求較強等因素有關(guān)。七普期間，內(nèi)蒙古西部盟市流出人口最多的目標(biāo)省區(qū)市依次為北京、寧夏、陜西、河北，且各具特點，例如巴彥淖爾流出人口更偏愛北京、陜西二地，烏海流出人口更偏愛北京、寧夏，阿拉善人口更偏愛寧夏、甘肅兩地，這主要與民族淵源、地緣和習(xí)俗相近、移民歷史淵源等因素有關(guān)。

二、內(nèi)蒙古人口外流原因分析

（一）部分高素質(zhì)人口尋求出區(qū)發(fā)展機會

發(fā)達地區(qū)具有更大的市場和更好的發(fā)展空間，吸引了大量的適齡人口外流，主要為勞動適齡人口、高學(xué)歷年輕人口和在某些領(lǐng)域有所造詣的知識技能型人才。同時，由區(qū)內(nèi)考出，在區(qū)外就讀的知名高校畢業(yè)生很少回生源地就業(yè)，這也造成高學(xué)歷人才外流。除此之外，部分在區(qū)內(nèi)就讀的高校畢業(yè)生、職業(yè)技術(shù)學(xué)校畢業(yè)生，在選擇就業(yè)地時，出于未來發(fā)展的需要，也選擇出區(qū)學(xué)習(xí)和就業(yè)，這也造成存量人口的外流。

（二）城鎮(zhèn)綜合競爭力與吸引力減弱

內(nèi)蒙古人口布局分散，多數(shù)城鎮(zhèn)工業(yè)化程度低，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后，城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高，集聚人口能力不強，即便是內(nèi)蒙古最發(fā)達的呼包鄂城市群，與發(fā)達地區(qū)相比，其綜合競爭力也較為落后。例如首府呼和浩特市競爭力較強的制造業(yè)較少，新經(jīng)濟、研發(fā)創(chuàng)新、教育、醫(yī)療水平仍待提高。包頭市是典型的重化工產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，受市場周期影響較大，大型企業(yè)轉(zhuǎn)型升級和成長速度慢。鄂爾多斯市發(fā)展高度依賴煤炭資源，產(chǎn)業(yè)、人口分布都比較分散，無法起到較大的輻射帶動作用，較難承載高水平公共服務(wù)。以上情況不僅造成對高層次人才吸引力下降，導(dǎo)致高層人才流失，且會造成地區(qū)吸納就業(yè)能力減弱。

（三）人口生活成本高、生存質(zhì)量低

從生產(chǎn)和生活成本看，內(nèi)蒙古人口和產(chǎn)業(yè)布局分散，綜合競爭力低下，能占領(lǐng)全國市場的輕工產(chǎn)品嚴重匱乏，物流滿車進空車出，不能攤薄物流成本，造成當(dāng)?shù)鼐用裆畛杀靖?、企業(yè)生產(chǎn)成本高。從生態(tài)環(huán)境看，內(nèi)蒙古邊境地區(qū)氣候和生態(tài)環(huán)境差、人口少、收入低，教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)水平落后，尤其是呼倫貝爾市、興安盟、錫林郭勒盟、烏蘭察布市等重點生態(tài)保護區(qū)、生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)仍然面臨人口多、生態(tài)環(huán)境壓力大的問題。

（四）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對當(dāng)?shù)鼐用窬蜆I(yè)增收帶動作用弱

內(nèi)蒙古第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)出效率較低，大量勞動力滯留在農(nóng)牧業(yè)領(lǐng)域，與全國平均水平相比，從二、三產(chǎn)業(yè)中獲得的收入偏低。內(nèi)蒙古是典型的“外部資本嵌入型”資源類為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，資源主要由大型央企、區(qū)外大型國企民企開發(fā)生產(chǎn)加工，產(chǎn)業(yè)鏈條短，地方很難參與其分工合作，分享其發(fā)展成果，對當(dāng)?shù)鼐用袷杖霂幽芰θ?。同時，內(nèi)蒙古的第三產(chǎn)業(yè)是在制造業(yè)還沒有得到充分發(fā)育、工業(yè)化程度較低的情況下發(fā)展的，主要為居民生活和農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)提供服務(wù)，而城鄉(xiāng)居民收入偏低，農(nóng)牧業(yè)規(guī)?；?、現(xiàn)代化生產(chǎn)不足，也影響了就業(yè)吸納質(zhì)量，第三產(chǎn)業(yè)對就業(yè)和增收的帶動作用無法充分發(fā)揮。

三、內(nèi)蒙古人口外流產(chǎn)生的影響

（一）制約經(jīng)濟增長

人口外流雖然一定程度上有利于緩解剩余勞動力的就業(yè)壓力，但從長期看，對經(jīng)濟發(fā)展會形成制約，造成地區(qū)經(jīng)濟增速放緩。從內(nèi)蒙古人口外流情況看，流出的人口主要為15-64歲青壯年，人口外流，實質(zhì)上是勞動力的外流，勞動適齡人口占比與新增勞動力數(shù)量的同時減少，將會造成勞動力成本提高，對地區(qū)的消費與投資產(chǎn)生不利影響，特別是對于以低端服務(wù)業(yè)為主的地區(qū)，第三產(chǎn)業(yè)很難發(fā)展起來，導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟的內(nèi)需不足，經(jīng)濟增長乏力。

（二）導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整滯后

年輕勞動力的外流，其中大多為高學(xué)歷、高技術(shù)人才的外流，這在一定程度上造成了內(nèi)蒙古產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整滯后。內(nèi)蒙古要發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，需要大量高學(xué)歷、高素質(zhì)的人才。因為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的過程就是一系列基本生產(chǎn)要素不斷從低級向高級進行轉(zhuǎn)化的過程，而生產(chǎn)要素的每一次轉(zhuǎn)化升級都是由勞動力所創(chuàng)造的成果，很大程度上是高技能、高學(xué)歷人才所帶來的，高學(xué)歷創(chuàng)新性人才和高技能人才在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型中起著關(guān)鍵作用。高學(xué)歷、高素質(zhì)人口的流失，對于亟需人才的內(nèi)蒙古來說是雪上加霜，由此造成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型滯緩甚至在某些領(lǐng)域陷入瓶頸。

（三）人口老齡化帶來的挑戰(zhàn)加劇

按照世界衛(wèi)生組織標(biāo)準(zhǔn)，65歲及以上人口占總?cè)丝诘谋壤_到7%，即進入老齡化社會。按此標(biāo)準(zhǔn)，內(nèi)蒙古2010年已進入老齡化社會，并呈快速老齡化態(tài)勢。農(nóng)村牧區(qū)由于大量青壯年人口流向城市，人口老齡化問題更為突出。人口流出幅度大的盟市人口老齡化程度偏高，例如2021年烏蘭察布市65歲及以上人口占總?cè)丝诘谋壤^23%。隨著我國第二次人口生育高峰（1962—1970 年）出生人口進入老年，內(nèi)蒙古將進入老齡化加速期，高齡、失能老年人數(shù)將持續(xù)增加。老齡化疊加少子化、家庭結(jié)構(gòu)小型化和家庭保障功能弱化，同時內(nèi)蒙古經(jīng)濟欠發(fā)達，是典型的未富先老省區(qū)，財政困難，社會承受力較弱，各方面制度尚不配套，要滿足快速增長的老年人口養(yǎng)老、健康保障等基本公共服務(wù)需要，面臨較大的挑戰(zhàn)。

（四）引發(fā)一系列社會問題

一是社保體系負擔(dān)壓力加大。大量的人口外流使得內(nèi)蒙古老齡化趨勢越發(fā)加快，老年人口撫養(yǎng)比上升，養(yǎng)老負擔(dān)加重，用于社保和就業(yè)的財政支出增大，繼而加重社會保障壓力。二是人口外流加劇就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾。企業(yè)難以招到需要的人才，招工難引發(fā)企業(yè)經(jīng)營困境，與此同時，又伴隨著存量人口就業(yè)困難、收入降低的惡性循環(huán)。三是農(nóng)村年輕勞動力外流導(dǎo)致農(nóng)牧業(yè)發(fā)展落后。隨著青壯年勞力的流失，留下大量的留守老人和兒童，對農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營造成較大影響。

四、破解人口外流的思路對策

（一）加強人口科學(xué)管理，促進人口均衡發(fā)展

一是加強人口科學(xué)管理。加快人口發(fā)展規(guī)劃的制定與實施，強化人口動態(tài)監(jiān)控，定期分析人口變化狀況及趨勢，加強人口科學(xué)預(yù)測，合理規(guī)劃配置社會公共資源，建立人口安全水平狀況評估制度，科學(xué)合理設(shè)計人口安全相關(guān)的指標(biāo)體系，進一步完善人口安全預(yù)警機制，及時發(fā)現(xiàn)人口安全隱患，優(yōu)化人口布局，推動全區(qū)人口穩(wěn)定增長。二是多措并舉提高生育意愿。出臺育兒補貼、降低婦幼醫(yī)院開銷和完善產(chǎn)假等政策，為育齡女性提供更加寬松優(yōu)厚的產(chǎn)假、二孩和三孩補貼、生育保險制度，積極籌建公立托育機構(gòu)，對符合條件托育壓力大的家庭給予費用減免，切實減輕群眾生育、養(yǎng)育負擔(dān)。

（二）加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)留人聚人

一是進一步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。加快對傳統(tǒng)生產(chǎn)流程進行更新?lián)Q代，延伸能源、制造、石化、食品等產(chǎn)業(yè)鏈，提升附加值，大力發(fā)展新能源，提高清潔能源在能源結(jié)構(gòu)中的占比，扶持民營企業(yè)發(fā)展，適當(dāng)調(diào)整民營企業(yè)市場占比。二是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間布局。加快低端制造業(yè)、高污染高耗能產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)產(chǎn)品雷同企業(yè)的整合與重組，實現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營效率與效益雙提升，推動呼包鄂城市集群高質(zhì)量發(fā)展，打造赤峰通遼“雙子星”城市圈，發(fā)揮中心城市的輻射和帶動作用。三是調(diào)整改造產(chǎn)業(yè)模式。加強科技研發(fā)的經(jīng)費支出，引進技能型人才，實現(xiàn)向精細集約化快速轉(zhuǎn)變，加大開放力度，以承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移為主要抓手，提升園區(qū)集約利用效率和經(jīng)濟效益，全力打造特色產(chǎn)業(yè)集群。

（三）合理制定人才戰(zhàn)略，優(yōu)化人才發(fā)展環(huán)境

一是優(yōu)化人才環(huán)境，留住用好人才。倡導(dǎo)企業(yè)開展人性化管理，為員工建造舒適的工作生活環(huán)境，營造有利于人才發(fā)展的社會氛圍，引進良性晉升機制，激發(fā)人才隊伍活力。二是落實創(chuàng)新舉措，培養(yǎng)緊缺人才。優(yōu)化高等教育學(xué)科專業(yè)結(jié)構(gòu)，深化人才培養(yǎng)模式改革，加快重點領(lǐng)域急需緊缺人才培養(yǎng)，優(yōu)化人才培養(yǎng)方案，課堂教學(xué)要多與當(dāng)下技術(shù)生產(chǎn)發(fā)展密切結(jié)合，加強實訓(xùn)基地建設(shè)，健全校地合作人才培養(yǎng)機制。三是利用政策導(dǎo)向，引進新型人才。主動搶占稀缺人力資源，重點引入急需領(lǐng)域內(nèi)的管理和技術(shù)人才，完善人才評價和激勵機制，確保人才引進流程規(guī)范化，減少人才篩選失誤和不公平性。

（四）積極優(yōu)化市場環(huán)境，提升城市軟硬實力

一是構(gòu)建規(guī)范嚴明的投資環(huán)境。打造良好的經(jīng)濟體制環(huán)境，建立高效的政府服務(wù)環(huán)境，營造良好的人文科技環(huán)境，營造優(yōu)良的信用環(huán)境。二是創(chuàng)設(shè)以人為本的就業(yè)環(huán)境。進一步完善相關(guān)政策法規(guī)，把就業(yè)優(yōu)先放在突出位置，鼓勵社會機構(gòu)開展就業(yè)培訓(xùn)，營造創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)的良好氛圍，建立高效便捷的求職環(huán)境，建立區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一信息平臺，實現(xiàn)就業(yè)雙方實時信息匹配。三是營造公平競爭的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境。優(yōu)化營商環(huán)境，提高政府服務(wù)水平，加大本地優(yōu)秀創(chuàng)業(yè)項目的支持力度，最大限度激發(fā)本地創(chuàng)業(yè)活力，適當(dāng)降低金融機構(gòu)貸款門檻，廣泛吸收民間、社會資本融資，積極為中小企業(yè)拓寬融資渠道。

（五）關(guān)注老齡人口生活，開發(fā)銀發(fā)經(jīng)濟市場

一是積極推動醫(yī)養(yǎng)結(jié)合。補齊醫(yī)療服務(wù)短板，減輕老年人的就醫(yī)負擔(dān)，支持醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)開展醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)，加快推進醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)緊缺人才培養(yǎng)，多渠道拓展專業(yè)人員供給。二是加快推進智慧養(yǎng)老。樹立全社會智慧養(yǎng)老理念，完善智慧養(yǎng)老配套制度，推廣智慧養(yǎng)老試點，促進養(yǎng)老產(chǎn)品服務(wù)供需平衡，加快統(tǒng)一規(guī)范、互聯(lián)互通的養(yǎng)老信息共享系統(tǒng)建設(shè)。三是大力發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟。抓住人口轉(zhuǎn)型與新消費趨勢的機會，給予銀發(fā)經(jīng)濟相關(guān)產(chǎn)業(yè)與企業(yè)政策支持，推動養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，推動與老年人群相關(guān)的日常消費、家政服務(wù)、健康服務(wù)、旅游娛樂、教育服務(wù)等“銀發(fā)經(jīng)濟”快速健康發(fā)展。