梁柳醒 張 華 盛玉雪

“功以才成，業(yè)由才廣”，人才是第一資源①求是網(wǎng)：《牢牢把握高質(zhì)量發(fā)展的三個(gè)關(guān)鍵》，2018年6月，http：//www.qstheory.cn/dukan/qs/2018-06/15/c_1122971336.htm，2018年6月15日。。為加快人才強(qiáng)國(guó)建設(shè)，自2016年起，黨中央相繼印發(fā)了《關(guān)于深化人才發(fā)展體制機(jī)制改革的意見》《關(guān)于促進(jìn)勞動(dòng)力和人才社會(huì)性流動(dòng)體制機(jī)制改革的意見》以及《關(guān)于加快推進(jìn)鄉(xiāng)村人才振興的意見》等一系列文件，以解放和增強(qiáng)人才活力，破除人才流動(dòng)壁壘。區(qū)域?qū)用妫鞒鞘性谕七M(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、科學(xué)技術(shù)發(fā)展和知識(shí)創(chuàng)新等方面對(duì)人才資源提出了更高的要求。儼然，人才的競(jìng)爭(zhēng)已成為區(qū)域間競(jìng)爭(zhēng)的核心。2017年新一輪人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)打響，武漢率先實(shí)施“百萬大學(xué)生留漢創(chuàng)業(yè)就業(yè)計(jì)劃”，隨后，成都提出“蓉漂”計(jì)劃、天津出臺(tái)“河海英才行動(dòng)”計(jì)劃、長(zhǎng)沙頒布“人才新政22條”，部分二三線城市也不甘落后，如滄州市“獅城精英”計(jì)劃、常州市“龍城英才”工程、莆田市“壺蘭計(jì)劃”都紛紛頒布誘人的人才政策，向各層次人才拋橄欖枝。據(jù)統(tǒng)計(jì)，與2018年相比，2019年全國(guó)頒布各類人才政策的城市急劇上漲，達(dá)40%，將近超過170個(gè)城市②經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)：《刷新歷史記錄！2019年全國(guó)樓市調(diào)控達(dá)620次》，2021年1月，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1654607465345203923＆wfr=spider＆for=pc，2021年1月2日。；僅2020年，全國(guó)46座城市69次出臺(tái)落戶類政策，其中全面放寬人口落戶的城市約占47.8%③中國(guó)政府網(wǎng)：《多地發(fā)布戶籍新政引才政策再升級(jí)》，2020年12月，http：//www.gov.cn/xinwen/2020-12/26/content_5573482.htm，2020年12月26日。。據(jù)《中國(guó)城市人才吸引力報(bào)告book=55,ebook=592021》顯示，2018—2020年二線城市人才凈流入占比分別為4.9%、1.1%、3.4%④智聯(lián)招聘，澤平宏觀：《中國(guó)城市人才吸引力排名：2021》，2021年5月，https：//mp.weixin.qq.com/s/vUS4J1mqnIP-NX-L2IS-4w，2021年5月14日。，盡管二線城市人才回流趨勢(shì)增強(qiáng)，但二線城市關(guān)鍵人才缺口依然嚴(yán)峻。特別是疫情沖擊下，就業(yè)形勢(shì)嚴(yán)峻和人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)問題疊加，二線城市如何進(jìn)一步突破重圍，實(shí)施個(gè)性化、有成效的人才舉措是當(dāng)前有待思考的問題。本文在梳理和對(duì)比分析全國(guó)主要二線城市近年人才政策的基礎(chǔ)上，基于南寧市近11年人才政策，具體剖析其針對(duì)不同層次人才的各類政策特點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)其人才政策的亮點(diǎn)和不足并提出建議，以期為南寧市以及其他欠發(fā)達(dá)地區(qū)二線城市的人才新政提供借鑒。

一、文獻(xiàn)綜述

人才是寶貴的戰(zhàn)略資源，是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵要素，積極、完善、優(yōu)渥的人才政策是“聚天下英才而用之”最直接有效的辦法。當(dāng)前，既有文獻(xiàn)針對(duì)不同層次、不同區(qū)域的人才政策進(jìn)行了較為充分的研究。

孫殿超和劉毅（2021）針對(duì)科技人才政策進(jìn)行分析，認(rèn)為科技人才政策對(duì)科技人才資源的開發(fā)起到了重要作用；李時(shí)輝等（2021）認(rèn)為創(chuàng)新型高技能人才是一個(gè)國(guó)家核心競(jìng)爭(zhēng)力的體現(xiàn)，應(yīng)該著力構(gòu)建“產(chǎn)教深度融合、團(tuán)課賽研協(xié)同”創(chuàng)新型高技能人才培養(yǎng)體系；孫銳和孫雨潔（2021）在對(duì)2007—2020年地方創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才引進(jìn)政策比較中表明，該類型政策同時(shí)存在“自上而下”協(xié)同與“跨行政區(qū)”差異的現(xiàn)象；趙晶晶和盛玉雪（2014）以高校畢業(yè)生作為研究對(duì)象，在識(shí)別高校畢業(yè)生流動(dòng)動(dòng)機(jī)的基礎(chǔ)上，認(rèn)為高校畢業(yè)生的流動(dòng)路徑對(duì)引導(dǎo)區(qū)域人才政策具有重要意義，各地區(qū)應(yīng)該根據(jù)自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和高等教育資源水平實(shí)行不同的人才政策。

關(guān)于人才政策區(qū)域比較研究上，相關(guān)領(lǐng)域研究者更傾向于對(duì)一線城市、沿海省份以及長(zhǎng)三角、京津冀等發(fā)達(dá)城市群的研究。其中，黃怡淳（2017）總結(jié)了北上廣深四市人才政策的異同，認(rèn)為四市在人才政策內(nèi)容組成、側(cè)重對(duì)象、緊貼的產(chǎn)業(yè)需求、人才流動(dòng)機(jī)制改革都具有一定的相似性；劉玉雅和李紅艷（2016）在分析京滬粵蘇浙地區(qū)人才政策異同和優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上，采取AHP層次分析法構(gòu)建人才政策的評(píng)價(jià)體系，認(rèn)為北京的人才政策的體系最為完善；蘇立寧和廖求寧（2019）運(yùn)用文獻(xiàn)計(jì)量法和內(nèi)容分析法對(duì)長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)區(qū)2006—2017年地方政府143份人才政策樣本橫向?qū)Ρ冉y(tǒng)計(jì)，發(fā)現(xiàn)三省一市各自的人才政策對(duì)于促進(jìn)地區(qū)人才發(fā)展針對(duì)性較強(qiáng)，但從經(jīng)濟(jì)區(qū)整體上分析仍存在著柔性引才方式需要強(qiáng)化、政策操作性和協(xié)同性有待提高等問題；劉亞娜等（2021）基于政策網(wǎng)絡(luò)理論，分別從靜態(tài)維度、動(dòng)態(tài)維度闡述和考查京津冀人才政策的政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)及關(guān)系，提出因地制宜實(shí)施資源配置、增強(qiáng)部門緊密度、實(shí)施醫(yī)療就業(yè)、資金投入及社會(huì)保險(xiǎn)等激勵(lì)類措施。

綜上所述，我們發(fā)現(xiàn)區(qū)域人才政策方面的研究日漸增多和完善，但也有不足之處：其一，多集中于高層次人才的探究，基礎(chǔ)性人才研究還比較缺乏。高層次人才作為知識(shí)經(jīng)濟(jì)的核心要素，是各城市引入和培養(yǎng)的主要對(duì)象，對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。然而，有創(chuàng)新活力的大學(xué)畢業(yè)生、不同行業(yè)的專業(yè)技術(shù)人員、有經(jīng)商和創(chuàng)業(yè)經(jīng)驗(yàn)的創(chuàng)業(yè)人才等基礎(chǔ)人才恰恰是高層次人才的堅(jiān)實(shí)支撐，高層次人才是從基礎(chǔ)性人才孕育而來的，如何引、留、用基礎(chǔ)性人才也是一個(gè)非常值得關(guān)注的問題。其二，多數(shù)文獻(xiàn)是針對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份、一線城市進(jìn)行探索，少有針對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)、二線城市的挖掘。二線城市往往在資源稟賦、區(qū)位優(yōu)勢(shì)以及綜合環(huán)境等方面與一線城市、新一線城市還存在較大差距，其更需要來自政府公共政策的支持。因此，對(duì)二線城市的人才政策進(jìn)行研究有突出的現(xiàn)實(shí)和理論意義。

二、主要二線城市人才政策的特點(diǎn)

根據(jù)人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等條件可以將城市分為不同的類型。在我國(guó)，廣泛的認(rèn)為二線城市是繼一線城市后的主要城市空間，具有較高水平的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、城市建設(shè)、社會(huì)環(huán)境等特點(diǎn)。目前對(duì)一、二線城市的劃分還沒有嚴(yán)格的統(tǒng)一定義，一般的劃分方book=56,ebook=60法是國(guó)家統(tǒng)計(jì)局對(duì)住宅價(jià)格統(tǒng)計(jì)的70個(gè)城市進(jìn)行分類，認(rèn)為一線城市為北京、上海、廣州和深圳四個(gè)城市，二線城市為省會(huì)城市、自治區(qū)首府城市和其他副省級(jí)城市共計(jì)31個(gè)城市。二線城市人才政策是二線城市為引進(jìn)、培育和留用各學(xué)歷層次人才、各領(lǐng)域?qū)I(yè)技術(shù)人才、各行業(yè)領(lǐng)軍人才等實(shí)施的政策辦法。為全面了解新一輪人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)后二線城市人才政策的特點(diǎn)，本文參照“第一財(cái)經(jīng)·新一線研究所”公布《2021中國(guó)城市商業(yè)魅力排行榜》⑤《2021中國(guó)城市商業(yè)魅力排行榜》基于商業(yè)資源集聚度、城市樞紐性、城市人活躍度、生活方式多樣性與未來可塑性五個(gè)方面，對(duì)全國(guó)337個(gè)地級(jí)市進(jìn)行評(píng)估分級(jí)，并界定了30個(gè)二線城市。該榜單已持續(xù)制作了六年，具有一定的權(quán)威性。，搜集整理了2017—2021年東北、華東、中南、西南、華北五大地區(qū)共15個(gè)二線城市的36份人才政策文件，具體包括大連、長(zhǎng)春、無錫、常州、南通、廈門、泉州、嘉興、珠海、中山、貴陽、昆明、煙臺(tái)、太原、濟(jì)南等。分析發(fā)現(xiàn)既有二線城市人才政策有如下幾個(gè)特點(diǎn)：

（一）落戶政策很普遍

為吸引和留住更多的人才服務(wù)于城市的發(fā)展，眾多城市紛紛放寬落戶的限制，實(shí)行人才落戶“零門檻”舉措。如煙臺(tái)市對(duì)引進(jìn)人才、技術(shù)技能型人員、學(xué)歷型人員有意來煙創(chuàng)業(yè)就業(yè)的，可直接落戶；太原市把本科學(xué)歷落戶條件年齡放寬至45歲；特殊的，無錫市和嘉興市已取消購(gòu)房落戶的面積限制以及繳納社保條件，中山市和保定市則是以發(fā)放落戶補(bǔ)貼的形式加大了落戶的福利措施。其中，中山市對(duì)滿足條件的人才每人發(fā)放1萬元的落戶獎(jiǎng)勵(lì)。

（二）住房扶持較靈活

為滿足各類型人才安居需求，各地政府推出了不同力度的租房和購(gòu)房?jī)?yōu)惠政策。從人才類型來看，高校畢業(yè)生按學(xué)歷層次給予低于市場(chǎng)價(jià)格的人才公租房和人才公寓，或發(fā)放相應(yīng)的租房補(bǔ)貼。如長(zhǎng)春市將申請(qǐng)人才公寓的條件降低至本科學(xué)歷，并一次性給予全日制本碩博士3～8萬元安家費(fèi)；無錫市針對(duì)全球高校排名前100強(qiáng)或?qū)W科排名前20強(qiáng)的大學(xué)畢業(yè)生分別給予本碩博10、20、30萬元的一次性購(gòu)房補(bǔ)貼，或分別給予每月800元、1000元、1500元的租房補(bǔ)貼。常州市對(duì)海內(nèi)外精英人才、領(lǐng)軍型創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才、高端經(jīng)營(yíng)管理人才等在2年內(nèi)購(gòu)房的會(huì)給予2萬—100萬不等的購(gòu)房補(bǔ)貼；此外，中山市對(duì)購(gòu)買首套住房的人才提供⑥貸款額度上浮20%—500%不等的優(yōu)惠。

（三）人才引進(jìn)和培育多集中于高層次人才

基于既有政策文本，發(fā)現(xiàn)大部分城市十分重視高端人才的引進(jìn)，如“海內(nèi)外精英人才”“各類領(lǐng)軍型創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才”“高端管理人才”等字眼多次出現(xiàn)，說明這些類型的人才是人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)的焦點(diǎn)。廈門市、泉州市、珠海市、中山市、昆明市以引進(jìn)和培育國(guó)內(nèi)高層次人才為主，常州市和濟(jì)南市同時(shí)也引進(jìn)海外精英人才、國(guó)際頂尖人才（團(tuán)隊(duì)），將人才引進(jìn)的視野上升到了全球的范圍。另外，對(duì)高層次人才的引進(jìn)主要以資金獎(jiǎng)勵(lì)為主，醫(yī)療服務(wù)、配偶就業(yè)、子女就學(xué)等配套。

三、案例背景

南寧是廣西的首府，是北部灣城市群的核心城市和距離東盟國(guó)家最近的省會(huì)城市，是對(duì)外開放的窗口和前沿。厘清當(dāng)前南寧引才、育才現(xiàn)狀，突破二線城市成為新一線城市是南寧市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要議題。

（一）南寧市經(jīng)濟(jì)發(fā)展概況

2021年南寧經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定恢復(fù)，主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)持續(xù)改善，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總產(chǎn)值5120.94億元，同比增長(zhǎng)6.1%，工業(yè)發(fā)展、城市綜合承載力、生態(tài)環(huán)境等方面逐漸增強(qiáng)，但綜合實(shí)力與周邊省會(huì)城市相比，還存在一些差距?！吨袊?guó)城市競(jìng)爭(zhēng)力第18次報(bào)告》統(tǒng)計(jì)，2020年在291個(gè)城市競(jìng)爭(zhēng)力排名中，南寧綜合經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力排名86，長(zhǎng)沙排名16，南昌排名40，貴陽排名50，昆明和?？诜謩e排名58、80⑦中國(guó)社會(huì)科學(xué)網(wǎng)：《中國(guó)城市競(jìng)爭(zhēng)力第18次報(bào)告》，2020年10月，http：//news.cssn.cn/zx/bwyc/202010/t20201023_5199306.shtml，2020年10月23日。，與周邊省會(huì)城市相比，南寧的經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)力還比較弱。同樣，可持續(xù)競(jìng)爭(zhēng)力和人才吸引力排名也相對(duì)靠后?！?021年新一線城市居住報(bào)告》指出，南寧在“35城居住競(jìng)爭(zhēng)力榜單”中居住品質(zhì)排名34，僅高于南昌⑧貝殼研究院：《2021新一線城市居住報(bào)告》，2021年5月，https：//research.ke.com/121/ArticleDetail？id=410，2021年5月28日。。不管是book=57,ebook=61經(jīng)濟(jì)指標(biāo)中GDP、儲(chǔ)蓄、財(cái)政實(shí)力還是軟經(jīng)濟(jì)指標(biāo)中環(huán)境、科教、文化、衛(wèi)生方面都是引進(jìn)人才和留得住人才的關(guān)鍵。南寧市引進(jìn)人才總量有限，歸根結(jié)底還是綜合實(shí)力不夠強(qiáng)。

（二）南寧市招才引智的現(xiàn)狀和特點(diǎn)

自人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)打響之后，南寧市積極投入到這場(chǎng)無硝煙的戰(zhàn)爭(zhēng)當(dāng)中，招才引智工作也取得了一定的成績(jī)：2020年，南寧市人才資源總量約為301.97萬人，比2010年增幅達(dá)73%。截至2021年底，認(rèn)定高層次人才2858人⑨八桂英才網(wǎng)：《首推“同行舉薦”以才薦才以才引才模式》，2022年3月，2022-03-04.http：//share.gxrc.org/WebPage/Article_new.aspx？ArticleID=8501，2022年3月4日。。據(jù)廣西“七普”主要數(shù)據(jù)結(jié)果顯示⑩數(shù)據(jù)來源：廣西壯族自治區(qū)統(tǒng)計(jì)局《廣西壯族自治區(qū)統(tǒng)計(jì)局》，2021年5月，http：//tjj.gxzf.gov.cn/zxfb/t8851194.shtml，2021年5月13日。，2020年南寧市人口呈凈流入狀態(tài)，常住人口達(dá)874.16萬人，比2017年增加了22.2%。近10年南寧市年均新增高中（中專）以上青年人才9.4萬人，其中，2019至2020年年均新增青年人才數(shù)量超過10萬人，總體反映了在人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)背景下南寧市高質(zhì)量發(fā)展對(duì)人力資源的吸引力，形成一定的聚集效應(yīng)。

（三）南寧市人才需求與人才政策面臨的新環(huán)境

首先，南寧市建設(shè)更高水平開放型經(jīng)濟(jì)新體制對(duì)國(guó)際化人才提出了更多的需求。2004年，南寧成為中國(guó)—東盟博覽會(huì)及投資峰會(huì)的永久落戶地。在此背景下，中國(guó)—東盟信息港論壇、中國(guó)（廣西）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、面向東盟的金融開放門戶等許多專業(yè)論壇和國(guó)家級(jí)開放平臺(tái)陸續(xù)建立。同時(shí)，面向東盟的國(guó)際化人才需求急劇上升，由此帶來的國(guó)際化人才短缺問題日益突出。

其次，南寧市肩負(fù)國(guó)家、自治區(qū)多重戰(zhàn)略的落實(shí)，對(duì)人才的需求必然呈多維度特征。一是南寧市本身由于地理位置的特殊性，擁有多重政策的疊加優(yōu)勢(shì)，如國(guó)家西部大開發(fā)政策、沿海開放政策、少數(shù)民族政策、邊境地區(qū)開放政策，是國(guó)內(nèi)優(yōu)惠政策最為富集的城市之一，同時(shí)也肩負(fù)著西部陸海新通道及“一帶一路”建設(shè)等國(guó)家重任，對(duì)引進(jìn)和培育優(yōu)秀人才提出了更高的要求。二是2019年11月廣西實(shí)施強(qiáng)首府戰(zhàn)略，提出2035年南寧經(jīng)濟(jì)總量占全區(qū)比重力爭(zhēng)達(dá)到30%的發(fā)展目標(biāo)，對(duì)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)相關(guān)的骨干人才、技術(shù)研發(fā)人才、經(jīng)營(yíng)管理人才等不同領(lǐng)域的人才的迫切需求。

再次，各地紛紛出臺(tái)人才政策吸引八方英才，在其他城市人才政策的壓力下，南寧作為廣西首府要加快建設(shè)人才特區(qū)的步伐，提升首府人才競(jìng)爭(zhēng)比較優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化人才資源的集聚力和引領(lǐng)發(fā)展的支撐力，亟需系統(tǒng)優(yōu)化人才政策。

四、人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)中南寧市人才政策現(xiàn)狀、亮點(diǎn)與不足

（一）南寧市人才政策現(xiàn)狀與特點(diǎn)

梳理南寧市2011—2021年的人才政策文件發(fā)現(xiàn)，自2017年新一輪人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)之后，南寧市人才政策頒布的頻率大幅度增加，2017—2021年的人才政策數(shù)量幾乎是2011—2016年的3倍，如圖1。

圖1 2011—2021年南寧市人才政策頒布數(shù)量

Nvivo11質(zhì)性研究軟件具有強(qiáng)大的編碼和文本搜索功能，借助Nvivo 11軟件的文本搜索功能對(duì)南寧市2017年后的35份人才政策的政策文本進(jìn)行識(shí)別計(jì)算，在剔除“加強(qiáng)”“相關(guān)”“超過”“以上”等語氣詞之后提取了前150個(gè)高頻詞進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，如圖2所示。除“人才”“南寧市”外，“技術(shù)”“企業(yè)”“服務(wù)”“項(xiàng)目”“產(chǎn)業(yè)”出現(xiàn)頻率很高，說明當(dāng)前南寧市以重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢(shì)項(xiàng)目為依托制定相應(yīng)的人才政策。高頻詞中還有“創(chuàng)新”“創(chuàng)業(yè) ”“海外”“青年”“高 層 次 ”“ 技 能”等，表明了南寧市人才政策聚焦的人才類型。此外，“引進(jìn)”“管理”“發(fā)展”“獎(jiǎng)勵(lì)”“培養(yǎng)”出現(xiàn)頻次較高，book=58,ebook=62體現(xiàn)了地方政府堅(jiān)持引才育才并舉，用才留才并重的理念，即引才育才是當(dāng)前人才政策的重要議題。

圖2 人才政策高頻詞圖

依據(jù)上述高頻詞圖的特點(diǎn)和人才政策不同環(huán)節(jié)類型的劃分，我們將從引進(jìn)、培養(yǎng)和激勵(lì)三個(gè)方面，進(jìn)一步剖析總結(jié)南寧市2017年之后人才政策的特征。

1.人才引進(jìn)政策是人才政策的基礎(chǔ)部分。2017年以前，南寧市重點(diǎn)以《關(guān)于建設(shè)人才特區(qū)的決定》為總體綱領(lǐng)，將打造帶動(dòng)南寧、引領(lǐng)北部灣、服務(wù)廣西、輻射東南亞的人才特區(qū)，并實(shí)施“北部灣人才計(jì)劃”，大力引進(jìn)高層次領(lǐng)軍人才、骨干人才、經(jīng)營(yíng)管理人才、專業(yè)技術(shù)人才。2017年后，又全方位提出“人才高地行動(dòng)計(jì)劃”，引進(jìn)國(guó)內(nèi)外高層次人才還涉及到青年人才、企業(yè)家人才和高技能人才。例如，頂尖人才“突破計(jì)劃”提出未來5年將重點(diǎn)引進(jìn)具有中國(guó)科學(xué)院、中國(guó)工程院院士潛力的人才和國(guó)家最高科技獎(jiǎng)獲得者等頂尖人才1-2名。

2.人才培養(yǎng)政策是盤活現(xiàn)有人才的重要措施。根據(jù)現(xiàn)有培養(yǎng)政策來看，南寧市圍繞重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域側(cè)重培育高層次創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才和高技能人才。培育的方式針對(duì)不同的對(duì)象則有不同的形式，如對(duì)高層次創(chuàng)新人才采取產(chǎn)學(xué)研合作的方式，以新認(rèn)定的國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、國(guó)家企業(yè)技術(shù)中心等國(guó)家級(jí)創(chuàng)新平臺(tái)為載體進(jìn)行培育；對(duì)高技能人才則是提供培養(yǎng)基地，供技師、高級(jí)技師等進(jìn)行研修、職業(yè)技能競(jìng)賽、課程研發(fā)和成果交流等。2020年南寧市出臺(tái)《“人才飛地”管理暫行辦法》，通過在國(guó)內(nèi)外創(chuàng)新活力強(qiáng)的城市設(shè)立人才工作站、研發(fā)機(jī)構(gòu)、飛地孵化器三大育才平臺(tái)開展招才引智工作。

3.人才激勵(lì)政策是留住人才的突破點(diǎn)。南寧市的人才激勵(lì)政策主要從生活保障、資金獎(jiǎng)勵(lì)和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)支持三個(gè)方面著手。生活保障類涉及人才安居、落戶、配偶就業(yè)、子女入學(xué)和醫(yī)療方面服務(wù)和優(yōu)惠。資金獎(jiǎng)勵(lì)以享受生活補(bǔ)助、提高工資薪酬為主。如《關(guān)于支持青年人才留邕創(chuàng)業(yè)就業(yè)的若干措施》針對(duì)青年人才根據(jù)學(xué)歷層次和職稱等級(jí)的不同享受1～25萬不等的生活補(bǔ)貼；《高校畢業(yè)生就業(yè)創(chuàng)業(yè)十條措施的通知》就高校畢業(yè)生按照每人2000元的就業(yè)補(bǔ)貼和1年的社保補(bǔ)貼；在“自貿(mào)區(qū)人才20條”中，高管和骨干人才可以享有其繳納個(gè)人所得稅地方分享部分給予100%獎(jiǎng)勵(lì)。在創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)支持方面，向人才提供創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地經(jīng)費(fèi)建設(shè)、創(chuàng)業(yè)場(chǎng)租補(bǔ)貼，如對(duì)海外人才離岸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地的建設(shè)，享受最高100萬元建設(shè)經(jīng)費(fèi)；對(duì)高層次創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才，享有一定比例的創(chuàng)業(yè)場(chǎng)租補(bǔ)貼。

（二）南寧市人才政策的亮點(diǎn)

1.實(shí)行人才舉薦制。2018年，《南寧市深化人才發(fā)展體制機(jī)制改革、打造面向東盟的區(qū)域性國(guó)際人才高地行動(dòng)計(jì)劃》明確指出實(shí)施引才舉薦“伯樂計(jì)劃”，鼓勵(lì)人才中介機(jī)構(gòu)、企事業(yè)單位引進(jìn)、舉薦和培養(yǎng)人才。對(duì)成功全職引進(jìn)或自主培養(yǎng)兩院院士人選、A類和B類高層次人才、C類高層次人才分別給予引薦或培養(yǎng)單位100萬元、50萬元、20萬元和5萬元的資金獎(jiǎng)勵(lì)，激發(fā)了舉薦的積極性。2021年，南寧市頒布《關(guān)于南寧市高層次人才舉薦實(shí)施細(xì)則》，賦予認(rèn)定的A、B類人才舉薦權(quán)，遵循以才薦才、同行舉薦、不唯目錄、舉薦擔(dān)保四大原則，突破了人才評(píng)價(jià)“唯目錄”“看頭銜、看職稱、看資歷”等老做法，開闊了人才識(shí)別路徑，拓寬了引才的渠道。南寧市作為西部地區(qū)第一個(gè)探索開展“人才舉薦”措施的城市無疑為引才和育才帶來正向效應(yīng)。

2.突出問題導(dǎo)向精準(zhǔn)施策。圍繞《南寧市深化人才發(fā)展體制機(jī)制改革、打造面向東盟的區(qū)域性國(guó)際人才高地行動(dòng)計(jì)劃》，南寧市推行“1+6”的人才政策配套，1即《行動(dòng)計(jì)劃》，是南寧市未來5年人才工作book=59,ebook=63的頂層設(shè)計(jì)，緊貼重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)實(shí)施“八大計(jì)劃”?“八大計(jì)劃”：頂尖人才“突破計(jì)劃”、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)領(lǐng)軍人才“邕江計(jì)劃”、海外高端人才“百人計(jì)劃”、青年人才“青藍(lán)計(jì)劃”、企業(yè)家人才“領(lǐng)航計(jì)劃”、高技能人才“支撐計(jì)劃”、急需緊缺人才“獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃”、引才舉薦“伯樂計(jì)劃”。，聚焦緊缺領(lǐng)域?qū)嵤拔宕箜?xiàng)目”?“五大項(xiàng)目”：教育優(yōu)質(zhì)師資“培養(yǎng)項(xiàng)目”、醫(yī)療衛(wèi)生高端人才“引育項(xiàng)目”、社會(huì)工作人才專業(yè)水平“提升項(xiàng)目”、現(xiàn)代青年農(nóng)場(chǎng)主“托舉項(xiàng)目”、艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)人才“關(guān)愛項(xiàng)目”。，搭建“六大平臺(tái)”?“六大平臺(tái)”：培育打造高水平科技創(chuàng)新平臺(tái)、引進(jìn)共建產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究院（產(chǎn)業(yè)、技術(shù)、制造業(yè)創(chuàng)新中心）、打造高層次科技成果轉(zhuǎn)化與孵化載體、建設(shè)公共技術(shù)服務(wù)平臺(tái)、完善人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)金融支撐平臺(tái)、建設(shè)海外人才離岸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺(tái)。。6即相應(yīng)的配套政策，其分別對(duì)應(yīng)《行動(dòng)計(jì)劃》的重大舉措。如南寧市針對(duì)缺乏擁有全球戰(zhàn)略眼光、創(chuàng)新開拓能力的知名企業(yè)家這一現(xiàn)狀，實(shí)施創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)領(lǐng)軍人才“邕江計(jì)劃”，每年投入至少3000萬元，用于引進(jìn)和培養(yǎng)行業(yè)領(lǐng)先的創(chuàng)業(yè)領(lǐng)軍人才和創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)，并配套《關(guān)于強(qiáng)化人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)金融支撐的若干措施》服務(wù)于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)企業(yè)。再例如，針對(duì)《行動(dòng)計(jì)劃》提出建設(shè)“六大平臺(tái)”舉措，又相應(yīng)配套《提升自主創(chuàng)新能力促進(jìn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)發(fā)展若干政策措施》等政策，為人才提供創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺(tái)。

3.青年人才政策體系更加完備。南寧市與周邊省會(huì)城市（昆明、貴陽）相比，青年人才政策更加全面細(xì)致和富有吸引力（表1）。首先，貴陽市主要針對(duì)創(chuàng)新型的青年人才，昆明市對(duì)青年人才的政策更側(cè)重book=60,ebook=64于拔尖人才，而南寧市則涉及到各產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的青年人才，面向多層次青年人才的扶持，范圍更寬闊；其次，南寧市青年人才政策以“青藍(lán)計(jì)劃”為主導(dǎo)，《關(guān)于支持青年人才留邕創(chuàng)業(yè)就業(yè)若干措施》為支撐，力爭(zhēng)集聚50萬名高校畢業(yè)生、職業(yè)院校畢業(yè)生、歸國(guó)留學(xué)人員和扶持約150名有發(fā)展前景的青年科技人才，并從住房、生活補(bǔ)貼、創(chuàng)業(yè)支持和就業(yè)扶持等對(duì)青年人才的全面支持。相比貴陽和昆明，南寧市對(duì)青年人才的引進(jìn)和優(yōu)惠政策更細(xì)致，且生活補(bǔ)助和資金扶持力度也不亞于貴陽和昆明。

表1 南寧、貴陽、昆明青年人才政策對(duì)比

（三）南寧市人才政策的不足

1.政策同質(zhì)化、力度低，人才吸引力不足。首先，放寬落戶條件是全國(guó)各大城市備受關(guān)注的人才新政。關(guān)于落戶條件，當(dāng)前南寧市已全面實(shí)行“零門檻”入戶政策，走在了全國(guó)人才政策的前沿，包括開放城鎮(zhèn)落戶條件，取消參保、居住年限、就業(yè)年限等落戶條件限制，輻射對(duì)象涵蓋大專及以上學(xué)歷人員，職業(yè)院校畢業(yè)生、取得國(guó)家職業(yè)資格證書或?qū)I(yè)技術(shù)職稱證書的各類專業(yè)人才。但相對(duì)來看，政策的力度還不夠：一方面，其他新一線城市也有將人才落戶政策進(jìn)一步放寬至大專生，更有西安、長(zhǎng)沙、鄭州、沈陽等將中等職業(yè)學(xué)校畢業(yè)的學(xué)生納入了可憑學(xué)歷入戶的群體，城市間落戶政策同質(zhì)化較嚴(yán)重；另一方面，相對(duì)許多城市而言，南寧市的戶口并不具備特殊優(yōu)勢(shì)，以南寧市戶口作為條件很難吸引到高層次的人才，在教育、醫(yī)療、住房等其他配套環(huán)境沒有改善的條件下，以戶口作為砝碼的南寧市難以真正形成人才吸引力。特別是隨著人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)的推進(jìn)，戶口、現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)等已經(jīng)逐漸失去吸引力，“房”成為城市搶人的新砝碼。雖然關(guān)于住房扶持，南寧市也出臺(tái)了一些優(yōu)惠政策，如對(duì)外市來邕求職的應(yīng)屆畢業(yè)生給予最長(zhǎng)7天的免費(fèi)住宿；給予應(yīng)屆畢業(yè)生博士每月600元、碩士每月300元、本科和大專每月150元標(biāo)準(zhǔn)的租房補(bǔ)貼，給予家庭首套住房100%購(gòu)房契稅補(bǔ)貼。但這些利好政策較其他城市，吸引力還不足，如無錫市獎(jiǎng)勵(lì)博士、碩士、本科每月的租房補(bǔ)貼分別為1500元、1000元和800元。

2.人才的定義狹義，地方性人才留育能力低。什么樣的勞動(dòng)者才能稱之為人才，事實(shí)上并沒有統(tǒng)一的定義，人才政策的對(duì)象目標(biāo)也有不同的范圍。目前看來，南寧市的人才政策多聚焦于高層次人才的培育和引進(jìn)，基礎(chǔ)性人才的關(guān)注還比較缺乏。2017—2021年的35份人才政策中，僅有3份人才政策著重關(guān)注基礎(chǔ)性人才，高層次人才和基礎(chǔ)性人才的政策數(shù)量差距大，“塔尖”人才和“塔基”人才的政策數(shù)量分布不均勻。高層次人才確實(shí)很重要，具有稀缺性，但從全國(guó)范圍來看，南寧市要與其他城市特別一線城市、新一線城市競(jìng)爭(zhēng)高層次人才的優(yōu)勢(shì)不明顯。因此，南寧市要擁有更多的人才，除了要引進(jìn)人才，更應(yīng)該靠培養(yǎng)、留住人才，特別是要把握住存量人才和準(zhǔn)存量人才。高校畢業(yè)生是數(shù)量巨大的準(zhǔn)存量人才群體，提升南寧市高校應(yīng)屆畢業(yè)生的留居率比從別的省份引進(jìn)人才似乎更具有性價(jià)比和操作性。然而，南寧市高校畢業(yè)生人才流失嚴(yán)重，據(jù)《廣西普通高校畢業(yè)生就業(yè)質(zhì)量年度報(bào)告》統(tǒng)計(jì)，廣西高校畢業(yè)生區(qū)內(nèi)就業(yè)的選擇留邕就業(yè)比例從2018屆的48.1%逐年下降至2021屆的43.7%，顯然南寧市對(duì)基礎(chǔ)人才的留才育才能力有所下降，針對(duì)性的人才政策還十分匱乏。

3.人才供需錯(cuò)位問題的解題空間留白。《南寧市十四五發(fā)展規(guī)劃和2035年目標(biāo)遠(yuǎn)景》提出要實(shí)施人才優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，聚焦重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，實(shí)施培育提升工程，但現(xiàn)有人才供需矛盾依舊非常突出。根據(jù)2020年《中國(guó)（廣西）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)急需緊缺人才目錄》南寧片區(qū)共有82個(gè)緊缺崗位，其中50個(gè)崗位數(shù)量緊缺（指人才現(xiàn)有量不足）或供給緊缺狀態(tài)（指人才培養(yǎng)數(shù)量不足和招聘困難），占61%，其中數(shù)量緊缺占28%，供給緊缺占33%，人才供需錯(cuò)位問題突出。同樣，根據(jù)近幾年《南寧市產(chǎn)業(yè)急需緊缺人才企業(yè)目錄》統(tǒng)計(jì)，電子信息、先進(jìn)裝備制造、生物醫(yī)藥三大重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)人才短缺嚴(yán)重，專業(yè)技術(shù)類、管理類、技能類職位緊缺比例大，但南寧市人才政策少有關(guān)注人才供需錯(cuò)位的影響及解決途徑。

五、結(jié)論和建議

如何引才，如何留才，是當(dāng)前欠發(fā)達(dá)地區(qū)都在著力破解的瓶頸。南寧市作為廣西壯族自治區(qū)首府城市，由于人才競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境加劇疊加自身吸引力不足，導(dǎo)致特色、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)人才短缺，對(duì)人才資源需求尤為迫切。如何在激烈的人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)中拔得頭籌是南寧等book=61,ebook=65二線城市亟待解決的問題。通過相關(guān)人才政策的文本分析，我們認(rèn)為南寧應(yīng)該在以下方面尋求突破。

（一）關(guān)注基礎(chǔ)性人才，推進(jìn)政策創(chuàng)新

了解基礎(chǔ)性人才的需求，南寧市要切實(shí)為人才提供可持續(xù)的就業(yè)、生活環(huán)境，實(shí)現(xiàn)“以事業(yè)留人，以待遇留人，以感情留人”。對(duì)于基礎(chǔ)性人才，除了落戶上放寬政策，還要在住房政策上加大力度，目前提供的人才公寓和公租房供不應(yīng)求，許多愿意留邕的優(yōu)秀高校畢業(yè)生和其他人才享受不到政策優(yōu)惠疊加房?jī)r(jià)不斷上漲的壓力，一定程度上加劇了南寧市本地高校畢業(yè)生的流失率，同時(shí)也降低了外地高校畢業(yè)生的吸引力。建議加快人才公寓的新建和籌集，可根據(jù)土地供應(yīng)情況，采取“租”“售”模式。一方面，加大人才政策與住房等重點(diǎn)領(lǐng)域改革的協(xié)同，政府部分購(gòu)買南寧市空置住房，低價(jià)轉(zhuǎn)租于畢業(yè)生人才，甚至爭(zhēng)取建立全國(guó)層面的試點(diǎn)；另一方面，鼓勵(lì)已批商務(wù)公寓項(xiàng)目轉(zhuǎn)為可售型人才住房，同時(shí)明確減少商業(yè)用地比例，增加居住及配套用地比例。

（二）調(diào)整人才培養(yǎng)和引進(jìn)結(jié)構(gòu)，破解供需錯(cuò)配矛盾

南寧市要重視人才培育、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和資源稟賦的契合度，可與本地高校建立長(zhǎng)效的引才機(jī)制，充分利用高校豐富的人才資源優(yōu)勢(shì)。南寧市擁有眾多高校，政策上激勵(lì)廣西大學(xué)、廣西醫(yī)科大學(xué)、廣西農(nóng)業(yè)科學(xué)院等高校與具有重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)企業(yè)等之間共建研發(fā)中心、重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室等創(chuàng)新平臺(tái)，地企聯(lián)合培養(yǎng)所需的專業(yè)技術(shù)人才，集中力量聚集和培養(yǎng)特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)人才，建成“產(chǎn)業(yè)發(fā)展—人才集聚”的良性循環(huán)。

產(chǎn)業(yè)集聚與人才結(jié)構(gòu)、人才數(shù)量之間的錯(cuò)位，會(huì)導(dǎo)致用人效率低下。人才政策的制定應(yīng)該從南寧市的實(shí)際需求出發(fā)，結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，合理優(yōu)化城市人才結(jié)構(gòu)。一是提前謀劃布局新興學(xué)科和專業(yè)，積極調(diào)整南寧市高校專業(yè)設(shè)置與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)，減少人才供需錯(cuò)配。二是政府應(yīng)該根據(jù)產(chǎn)業(yè)需求來確定人才引進(jìn)的標(biāo)準(zhǔn)，建議逐個(gè)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行人才需求調(diào)研，挖掘就業(yè)崗位，做好單項(xiàng)人才規(guī)劃和需求預(yù)測(cè)，定期發(fā)布緊缺人才、急需人才目錄，并制定和實(shí)施宏觀層面人才培育計(jì)劃。