●侯麗娜

中華人民共和國成立至今，黨和國家始終高度重視義務(wù)教育學(xué)業(yè)負擔問題，陸續(xù)出臺了一系列的減負政策，為破解這一社會痼疾作出了巨大的努力。目前，減負工作雖然取得了一定成效，但并未真正實現(xiàn)預(yù)期目標，減負仍然任重而道遠。本研究利用NVivo12質(zhì)性分析軟件，對我國1949-2022年的減負政策進行文本分析，梳理政策的變遷及走向，剖析政策的效果及偏差，并在此基礎(chǔ)上提出優(yōu)化策略，以期為新時期義務(wù)教育學(xué)業(yè)負擔治理提供合理依據(jù)。

一、研究設(shè)計

(一)樣本來源

為了確保研究樣本的權(quán)威性，本研究主要從教育部官方網(wǎng)站、中國教育年鑒、中華人民共和國國史全鑒以及重要教育文獻選編中選取義務(wù)教育減負的相關(guān)政策。為了保證研究樣本的適切性和代表性，在篩選政策文本時堅持了四個原則：一是發(fā)文時間處于1949-2022年之間；二是發(fā)文機構(gòu)為中共中央國務(wù)院及其直屬部門；三是政策文本以能充分代表政府行為的決定、指示、意見、通知為主；四是政策文本以義務(wù)教育減負專項型政策為主。按照上述原則，本研究共篩選出46份政策文本作為分析對象，包含指示類3份、意見類8份、決定類7份、通知類21份、報告類4份以及講話類3份。

(二)研究過程與工具

本研究選用NVivo12質(zhì)性分析軟件進行文本分析，NVivo12是一款高效的處理非數(shù)量化、無結(jié)構(gòu)資料的分析軟件。[1]首先將篩選出的政策文本導(dǎo)入NVivo12中，然后對文件進行編碼。本研究根據(jù)扎根理論，經(jīng)歷了開放式編碼、關(guān)聯(lián)式編碼和選擇式編碼三個階段。首先，反復(fù)閱讀政策文本，根據(jù)政策文本的書寫框架和內(nèi)容，形成基本概念感知。在開放式編碼階段，提取出478個開放編碼形成的初始概念群，整理后形成教育思想、教學(xué)質(zhì)量、課程計劃、課外活動、學(xué)校布局、學(xué)校管理等45個初始概念。其次，采用關(guān)聯(lián)式編碼深入挖掘概念類屬之間的關(guān)系，使用NVivo12聚類分析功能，將具有相似選定特征的選定代碼聚集到一起，將較低層次的概念合并成高層次范疇，最終得到學(xué)業(yè)負擔危害、目標價值取向、學(xué)業(yè)負擔歸因、學(xué)業(yè)負擔表現(xiàn)、學(xué)業(yè)負擔解決5個關(guān)鍵節(jié)點。最后，比較5個關(guān)鍵節(jié)點，發(fā)現(xiàn)目標價值取向、學(xué)業(yè)負擔歸因、學(xué)業(yè)負擔解決為三個核心類屬，共包含389個參考點，占所有參考點的86.2%，學(xué)業(yè)負擔危害和學(xué)業(yè)負擔表現(xiàn)所含參考點數(shù)量較少，且少部分與三個核心類屬重復(fù)，將二者合并到三個核心類屬中。按照上述編碼程序，最終形成3個關(guān)鍵節(jié)點，15個子節(jié)點，408個參考點。

(三)研究的信度與效度

研究的信度與效度直接決定研究的質(zhì)量，本研究從共時信度、飽和度和相關(guān)度三個方面入手保證研究的信度和效度。共時信度主要考察不同研究者獲得的研究結(jié)果之間的相似性。[2]為了檢驗共時信度，本研究對評定者間的信度進行了檢驗，由于質(zhì)性分析易受編碼者主觀因素的影響，本研究由兩位編碼人員對政策文本同時進行編碼，再利用軟件進行編碼比較查詢，所得Kappa值為0.68。Kappa值在0.4-0.75之間，這表明評定者信度良好，編碼準確率較高。[3]接著，檢驗關(guān)鍵節(jié)點和子節(jié)點的飽和度。通過NVivo12的“詞頻”搜索功能，將文本最小長度設(shè)定為2，分組標準設(shè)定為“完全匹配”，刪除無意義單詞，最后生成的詞頻匯總中排在前10位的關(guān)鍵詞分別是教學(xué)387次、教師295次、考試251次、活動234次、培訓(xùn)218次、作業(yè)201次、社會188次、時間159次、質(zhì)量153次、素質(zhì)148次，高頻詞幾乎涵蓋于已有參考點和子節(jié)點中。此外，政策文本分析結(jié)果表明，受我國歷史發(fā)展進程中關(guān)鍵事件的影響，政策文本具有明顯的階段性特點。基于此，以中華人民共和國成立(1949年)、十一屆三中全會召開(1978年)、“素質(zhì)教育”的提出(1998年)和“十八大”召開(2012年)為轉(zhuǎn)折點將我國減負政策劃分為“1949-1977年”“1978-1997年”“1998-2011年”和“2012年至今”四個語料庫。通過NVivo12以“單詞相似性聚類的節(jié)點”為標準進行聚類分析，得到4個語料庫的Pearson相關(guān)系數(shù),相關(guān)系數(shù)最小值為0.36，最大值為0.51。兩兩階段的Pearson相關(guān)系數(shù)在0.35-0.65之間，表明相關(guān)性不明顯，[4]不同階段的政策具有較好的區(qū)分度。

二、研究發(fā)現(xiàn)

通過NVivo12挖掘文本數(shù)據(jù)，在編碼的基礎(chǔ)上利用其探索功能，可以制作出關(guān)鍵節(jié)點和子節(jié)點數(shù)據(jù)的層次圖表。層次圖表顯示，我國義務(wù)教育減負政策編碼主要聚焦于三個方面，分別是學(xué)業(yè)負擔解決、目標價值取向、學(xué)業(yè)負擔歸因，其中“學(xué)業(yè)負擔解決”這一關(guān)鍵節(jié)點及子節(jié)點數(shù)目占全部參考點的1/2左右，“目標價值取向”和“學(xué)業(yè)負擔歸因”關(guān)鍵節(jié)點及子節(jié)點數(shù)目各占1/4左右。下面將以這三個方面為主要切入點，結(jié)合上述劃分的四個語料庫，分析我國減負政策的變遷、效果與偏差。

(一)減負政策目標價值取向變遷分析

政策的目標價值取向是政策行為的核心，對政策主體自身、主體間關(guān)系以及其他主體均有著重大的影響。[5]通過編碼發(fā)現(xiàn)，“貫徹黨的教育方針”“糾正片面追求升學(xué)率傾向”“改善學(xué)生健康”“推進素質(zhì)教育”“落實立德樹人”是我國義務(wù)教育減負政策的主要目標價值取向。其中，“貫徹黨的教育方針”是減負文件的持續(xù)性價值取向，在不同的歷史時期，減負文件表現(xiàn)出不同價值取向的組合，但每個時期都有一個主導(dǎo)的價值取向。1949-1977年以“改善學(xué)生健康”為主，1978-1997年“糾正片面追求升學(xué)率傾向”特別突出，1998-2011年以“推進素質(zhì)教育”為抓手，2012年至今以“落實立德樹人”為根本任務(wù)。

1955年，教育部頒布了新中國成立以后的首個專項型減負文件——《關(guān)于減輕中、小學(xué)學(xué)生過重負擔的指示》，提出“克服中小學(xué)生學(xué)習(xí)負擔過重的現(xiàn)象是關(guān)系到培養(yǎng)什么樣的人、建設(shè)什么樣的學(xué)校的重大問題”，[6]可見減負文件特別關(guān)注減負與教育方針的關(guān)系。統(tǒng)計結(jié)果表明，1949-2022年頒布的46份減負文件中，有31份文件、46處提及教育方針。

1949-1977年的減負文件多以改善學(xué)生身體狀況為中心。《關(guān)于改善各級各類學(xué)校學(xué)生健康狀況的決定》(1951年)、《中共中央國務(wù)院關(guān)于保證學(xué)生、教師身體健康和勞逸結(jié)合問題的指示》(1960年)、《關(guān)于減輕學(xué)生負擔、保證學(xué)生健康問題的報告》(1965年)均以提升學(xué)生健康水平為首要目標。改革開放以后，中國的教育事業(yè)逐漸回歸正途，1980年教育部頒發(fā)了《關(guān)于分期分批辦好重點中學(xué)的決定》，重點中學(xué)政策加之高考政策的恢復(fù)，對增加升學(xué)壓力起到了推波助瀾的作用。因此，1978-1997年的減負政策以“糾正片面追求升學(xué)率傾向”為主導(dǎo)價值取向。1998年，伴隨著《關(guān)于當前積極推進中小學(xué)實施素質(zhì)教育的若干意見》的頒布，素質(zhì)教育成為時代主題。2000年伊始，時任教育部部長陳至立在講話中指出“全面推進素質(zhì)教育是中共中央的重大決策，減輕學(xué)生過重負擔是提高民族整體素質(zhì)的需要”[7]。接著，國家連續(xù)頒布了多份減負文件，每一份文件都把推進素質(zhì)教育作為減輕學(xué)業(yè)負擔的重要價值導(dǎo)向。

黨的十八大后，基礎(chǔ)教育進入內(nèi)涵式發(fā)展階段，落實立德樹人成為基礎(chǔ)教育的根本任務(wù)。2014年，教育部頒發(fā)的《全面深化課程改革落實立德樹人根本任務(wù)的意見》指出“落實立德樹人根本任務(wù)，是適應(yīng)教育內(nèi)涵發(fā)展的重要表現(xiàn)，對于讓每個學(xué)生都能成為有用之才具有重要意義”[8]。隨后，陸續(xù)下發(fā)的《關(guān)于切實減輕中小學(xué)生課外負擔開展校外培訓(xùn)機構(gòu)專項治理行動的通知》《教育部等九部門關(guān)于印發(fā)中小學(xué)生減負措施的通知》等減負文件中，立德樹人成為重要指導(dǎo)思想。2021年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負擔和校外培訓(xùn)負擔的意見》中指出“堅持落實立德樹人根本任務(wù)，強化學(xué)校教育主陣地作用，構(gòu)建良好教育生態(tài)，促進學(xué)生全面發(fā)展、健康成長”[9]。

(二)減負政策學(xué)業(yè)負擔歸因變遷分析

學(xué)業(yè)負擔歸因指對學(xué)業(yè)負擔產(chǎn)生原因的分析，看清學(xué)業(yè)負擔原因是解決這一問題的關(guān)鍵。教育歸因、政治歸因、思想歸因、經(jīng)濟歸因和環(huán)境歸因是我國減負政策表現(xiàn)出的主要歸因方向。其中，教育歸因呈現(xiàn)在減負文件的各個階段中，不同時期文件的歸因側(cè)重點有所不同：改革開放之前，以政治歸因為主；改革開放以后十八大之前，呈現(xiàn)出以思想歸因和經(jīng)濟歸因為主的特點；十八大以后開始關(guān)注校外環(huán)境對學(xué)業(yè)負擔的影響，將家庭、校外機構(gòu)、社會環(huán)境等因素納入歸因范疇。

改革開放以前，我國減負政策從階級斗爭的角度對學(xué)業(yè)負擔產(chǎn)生的原因進行了政治化的解讀。1963年，教育部頒布的《關(guān)于當前中學(xué)教學(xué)工作的幾點意見》指出“中小學(xué)生學(xué)習(xí)負擔過重根本原因是仍然沿襲資產(chǎn)階級舊教育的一套”[10]，該文件直接將學(xué)業(yè)負擔冠以政治色彩。改革開放后，減負問題被轉(zhuǎn)化為思想問題，文件中多次指出“學(xué)生課業(yè)負擔過重，是教育思想不端正的反映”[11]。伴隨著片面追求升學(xué)率思想的“升學(xué)教育”和“應(yīng)試教育”受到批評，相應(yīng)地“素質(zhì)教育”理念應(yīng)運而生，這種轉(zhuǎn)化實際上也隱含著思想歸因問題。[12]隨著教育內(nèi)逐利行為的顯現(xiàn)，1998年以后減負政策中多次提到了經(jīng)濟利益驅(qū)動是中小學(xué)生負擔過重的直接原因，主要表現(xiàn)為一些部門、社會團體和學(xué)校追求經(jīng)濟利益，不斷向中小學(xué)生推銷各類教輔材料、圖書報刊等，這些行為不僅造成了學(xué)生的學(xué)業(yè)負擔，更是加重了家庭的經(jīng)濟負擔。黨的十八大之后，學(xué)業(yè)負擔歸因更為廣泛，家庭、社會等環(huán)境因素也成為歸因的重要方向。2013年教育部辦公廳頒布的《關(guān)于開展義務(wù)教育階段學(xué)?！皽p負萬里行”活動的通知》中提到“要引導(dǎo)家長形成‘適合孩子的學(xué)校就是最好的學(xué)?！恼_觀念”[13]。2014年頒布的《關(guān)于開展義務(wù)教育階段學(xué)?！皽p負萬里行·第2季”活動的通知》更是直接指出“減負需要面向社會宣傳，要讓全社會都能理解減負工作的復(fù)雜性，推動社會培訓(xùn)機構(gòu)行業(yè)自律”[14]。隨后頒布的減負文件中也多次指出“一些校外培訓(xùn)機構(gòu)開展以‘應(yīng)試’為導(dǎo)向的培訓(xùn)，違背了教育規(guī)律”[15]“家長要避免盲目攀比、跟風(fēng)報班或盲目給孩子請家教增加孩子的負擔”[16]“要嚴肅查處超標超前培訓(xùn)行為，切實減輕中小學(xué)生過重課外負擔，形成校內(nèi)外協(xié)同育人的良好局面”，[17]這些要求都側(cè)面反映出家長以及不良的社會環(huán)境成為了學(xué)業(yè)負擔的主要原因。當然，盡管不同階段減負政策的主要歸因不同，教育歸因始終體現(xiàn)在減負文件中，教材內(nèi)容過深、教學(xué)方法不當、課外作業(yè)繁重、考試方法不得法、隨意增減課時、故意壓縮教學(xué)進度等是教育歸因的最主要方面。

(三)減負政策學(xué)業(yè)負擔解決路徑變遷分析

基于對學(xué)業(yè)負擔歸因的分析，提出相應(yīng)的政策措施是減負政策的主體。減負舉措主要圍繞“規(guī)范辦學(xué)行為”“強化時間管理”“改革評價標準”“加強政府監(jiān)管”“實施綜合治理”五個方面開展。規(guī)范學(xué)校辦學(xué)行為是所有減負文件中都會提及的減負舉措，其他四方面的減負措施以關(guān)鍵事件為轉(zhuǎn)折點。新中國成立初期以強化時間管理為重點，改革開放后到十八大之前，著力改革評價標準及強化政府監(jiān)管，十八大以后減負進入全方位綜合治理階段，減負政策頒發(fā)部門多元化，減負主體體現(xiàn)出多方協(xié)作態(tài)勢，減負領(lǐng)域兼顧校內(nèi)與校外、課內(nèi)與課外、線下與線上。

對校內(nèi)的治理即規(guī)范辦學(xué)行為是減負最重要的舉措，無論哪一個階段的減負政策都把校內(nèi)治理作為實現(xiàn)減負的重要抓手。如，要求學(xué)校嚴格執(zhí)行課程計劃和教學(xué)計劃，教學(xué)內(nèi)容要遵守課程標準(教學(xué)大綱)要求，不斷提升課堂教學(xué)質(zhì)量，減少和改進課后作業(yè)，完善考試和評價制度，培養(yǎng)學(xué)生良好的學(xué)習(xí)習(xí)慣等。

新中國成立初期，由于過多的活動導(dǎo)致學(xué)生“體質(zhì)孱弱”，增加了學(xué)生的負擔，減負文件中尤為強調(diào)對時間的調(diào)控，要求控制學(xué)生每日上課、自習(xí)時間，增加學(xué)生午睡時間，限制學(xué)生參加社會活動、會議和民兵訓(xùn)練的時間。1978年以后，減負工作以改革評價標準為抓手，多次強調(diào)“不要把升學(xué)率高低作為評價學(xué)校工作好壞的唯一標準”[18]“不得以考試成績或升學(xué)率為學(xué)校、教師、學(xué)生排名”[19]“堅持正確的政績觀”[20]等。同時，不斷加大政府監(jiān)管力度。1994年，國家教委頒布《關(guān)于全面貫徹教育方針，減輕中小學(xué)生過重課業(yè)負擔的意見》，明確要求“學(xué)生使用的教科書必須通過國家教委或省級教育行政部門審定”，并陸續(xù)頒布了一系列關(guān)于停辦奧林匹克學(xué)校、競賽評獎、英語等級考試的通知，通過停辦各種比賽，減輕學(xué)業(yè)負擔。黨的十八大以后，減負工作邁入了全方位綜合治理的新時期，國家多次呼吁減負是全社會共同的責任，需要政府、社會、學(xué)校、家庭各方參與，綜合實施，標本兼治，聚焦“校內(nèi)提質(zhì)增效、校外嚴格管理”的工作目標開啟了減負綜合治理的新篇章。2018年頒布的《中小學(xué)生減負措施的通知》從深化綜合改革、做好課后服務(wù)、開展減負督導(dǎo)等多方面強化了政府在減負工作中的主要職責。[21]2021年，國家陸續(xù)下發(fā)了《教育部辦公廳關(guān)于進一步加強中小學(xué)生睡眠管理工作的通知》《教育部辦公廳關(guān)于加強義務(wù)教育學(xué)校作業(yè)管理的通知》《教育部辦公廳關(guān)于進一步加強中小學(xué)生體質(zhì)健康管理工作的通知》，從小切口入手，提出了校內(nèi)減負的有力舉措。在加強校內(nèi)監(jiān)管的同時，國家對校外培訓(xùn)機構(gòu)的監(jiān)管力度也空前加大，2018年以后陸續(xù)頒布了《關(guān)于規(guī)范校外培訓(xùn)機構(gòu)發(fā)展的意見》(2018年)、《關(guān)于切實減輕中小學(xué)生課外負擔開展校外培訓(xùn)機構(gòu)專項治理行動的通知》(2018年)、《關(guān)于進一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負擔和校外培訓(xùn)負擔的意見》(2021年)等文件，教育部以及各省市教育行政部門設(shè)立專門校外監(jiān)管機構(gòu)，對校外機構(gòu)的資格審批、教師聘用、超標培訓(xùn)、培訓(xùn)時間等開展全面排查和整治。

三、研究討論與建議

(一)“減負”政策效果及偏差分析

縱觀我國義務(wù)教育減負政策的演變過程，減負政策在不同歷史時期的重點指向有所不同，呈現(xiàn)出了漸進式發(fā)展的特點。從各個時期減負工作的重點指向上來看，似乎達成了一些階段性的目標。但是，新中國成立至今教育行政部門一直致力于減負，這本身也說明學(xué)業(yè)負擔問題仍然存在。基本情況是，減負政策頒布初期國家非常重視，學(xué)業(yè)負擔問題就會有所緩解，待到減負的“光環(huán)”退卻，學(xué)業(yè)負擔問題便會卷土重來。[22]這充分表明，從根本上說義務(wù)教育的學(xué)業(yè)負擔問題并沒有得到有效解決。因此，我們要在總結(jié)以往減負政策蘊藏的經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，反思和總結(jié)政策效果偏差的可能原因，改革再出發(fā)。

1.以工具性為主導(dǎo)的政策價值取向

一是為國家發(fā)展重于為人的發(fā)展。21世紀之前，很多減負政策文本表現(xiàn)出明顯地服從于國家建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展的價值導(dǎo)向。文件中多次出現(xiàn)“減輕學(xué)生過重負擔關(guān)系到培養(yǎng)堅強的有文化的勞動的革命后代”[23]“學(xué)生健康關(guān)系到國家的前途和命運”[24]“國力的強弱取決于勞動者的素質(zhì)”[25]等表達。在一段時間內(nèi)，減負政策雖然以糾正片面追求升學(xué)率傾向為主要價值取向，但其根本目的是緩解當時的升學(xué)壓力以及由教育逐利行為帶來的不良社會影響，政治性體現(xiàn)得仍然非常明顯。赫欽斯(R.M.Hutchins)認為：“決策者選擇資助當?shù)氐慕逃?，只是為了國家的繁榮和經(jīng)濟的建設(shè)，這是典型的工具性取向?！盵26]

二是管理監(jiān)督重于服務(wù)指導(dǎo)。減負政策話語體現(xiàn)出了明顯的國家、政治、權(quán)力深度介入的色彩。文件中多是對學(xué)校、社會的管理監(jiān)督，更多的是“不應(yīng)該做什么”，而不是“該怎樣做”。此外，文件中經(jīng)常體現(xiàn)“必須堅決貫徹”“必須克服”“一律不準”“必須糾正”等表達，政策話語意識形態(tài)色彩濃厚。

2.學(xué)業(yè)負擔歸因表面化

從已有的歸因來看，通常是當學(xué)業(yè)負擔問題成為普遍的社會現(xiàn)象后，針對呈現(xiàn)的問題而進行的現(xiàn)象性歸因，缺少根源性探索。[27]如，補習(xí)班泛濫、社會上存在的“搶跑文化”“超前教育”等現(xiàn)象只是表征學(xué)業(yè)負擔的“標”，而非“本”，只有找到問題之“本”，才能標本兼治。

首先，優(yōu)質(zhì)教育資源匱乏引發(fā)的過度與無序競爭是“本”，教育內(nèi)追求短期效益的現(xiàn)象是“標”。從某種程度來說，學(xué)業(yè)負擔實際上是優(yōu)質(zhì)教育資源爭奪戰(zhàn)的具體表征。正是優(yōu)質(zhì)教育資源的稀缺導(dǎo)致的升學(xué)壓力給培訓(xùn)機構(gòu)可乘之機，他們販賣教育焦慮又導(dǎo)致“校內(nèi)減負、家長增負”的不良局面。

其次，錯誤的政績觀加之考試評價方式單一是“本”，片面追求升學(xué)率、題海戰(zhàn)術(shù)、刷題機器等教育異化現(xiàn)象是“標”。傳統(tǒng)政績觀把分數(shù)、升學(xué)情況作為評價學(xué)生、教師和學(xué)校的唯一標準。單一的考試評價方式使教師更偏愛立竿見影的死記硬背教學(xué)方法，不得不通過大量練習(xí)、考試、檢測提升學(xué)生考試成績。

最后，不科學(xué)的社會用人機制導(dǎo)致“唯學(xué)歷”“唯名?！钡挠萌藢?dǎo)向是“本”，中考、高考壓力突出是“標”。隨著高等教育的普及，大學(xué)門檻降低，升學(xué)的壓力轉(zhuǎn)移成為了就業(yè)的壓力，用人單位門檻水漲船高，教育內(nèi)卷越來越嚴重。在個人就業(yè)機會與學(xué)歷高低、學(xué)校實力高度正相關(guān)的前提下，為了尋求一份理想的工作，必然要追求高學(xué)歷、重點校。為此，家長和學(xué)生在義務(wù)教育階段也絕對不敢輕談減負，這也是減負政策收效甚微的重要原因之一。

3.政策執(zhí)行的嵌入效應(yīng)導(dǎo)致政策難以有效落地

政策執(zhí)行的嵌入效應(yīng)指政策的運行除了依賴于具體執(zhí)行的行政體系，還會嵌入到更廣泛的社會脈絡(luò)之中，必然會受到其他社會主體或社會因素的影響。[28]其他社會主體或社會因素與政策本身處于合理的互動范圍內(nèi)，兩者將會呈現(xiàn)出良好的狀態(tài)，反之極易引發(fā)“脫嵌”的行為，導(dǎo)致政策執(zhí)行不力。我國減負政策執(zhí)行的嵌入性困境，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

首先，國家教育行政部門政策價值目標與地方教育行政部門以及中小學(xué)的業(yè)績評判標準發(fā)生沖突。國家教育行政部門以落實國家教育方針、促進學(xué)生健康發(fā)展為旨趣制定減負政策，但地方教育行政部門以及中小學(xué)還存在著單純以考試成績、升學(xué)率評判優(yōu)劣的業(yè)績考核觀。在政策執(zhí)行過程中，同級政府“相互對標”，以減少政策推進中“不作為”的風(fēng)險，一些學(xué)校趨利避害、虛假宣傳，被動應(yīng)對上級檢查。

其次，減負政策的理性選擇與家長的實際選擇存在障礙。減負政策的舉措從理性出發(fā)，從課堂教學(xué)到課后服務(wù)，從校內(nèi)減負到校外監(jiān)管，舉措全面且細致。但是，從家長的實際選擇來看，真正響應(yīng)政策的較少，部分家長受到升學(xué)、“名校效應(yīng)”的驅(qū)動，還是做出了與減負政策背道而馳的選擇。

最后，對校外機構(gòu)的治理方式與政策執(zhí)行過渡期學(xué)生的教育需求存在隔閡。近幾年國家對校外機構(gòu)的監(jiān)管力度空前加大，為了引導(dǎo)校外機構(gòu)“出來”的學(xué)生回到“校內(nèi)”，提出了校內(nèi)提質(zhì)、課后服務(wù)等一系列舉措。這些舉措的貫徹落實均需要一定時間，這便產(chǎn)生了政策執(zhí)行期學(xué)校教育難以滿足學(xué)生需求的情形。如果一味地減壓校外機構(gòu)的數(shù)量，便會產(chǎn)生“地上轉(zhuǎn)地下”“線下轉(zhuǎn)線上”“大班轉(zhuǎn)一對一”的局面，帶來不良的社會影響。

(二)研究建議

1.秉承以人為本、民主服務(wù)的政策價值取向

第一， 政策價值取向由“工具價值”轉(zhuǎn)向“人本價值”。學(xué)業(yè)負擔過重的根本問題在于扭曲了教育的本質(zhì)，影響了教育的真正內(nèi)涵與品性。[29]因此，減負政策的制定必須樹立“以學(xué)生為本位”的價值取向，以實現(xiàn)立德樹人為根本使命，把學(xué)生置于政策主體地位，尊重學(xué)生身心發(fā)展規(guī)律。

第二，政策話語由“監(jiān)督管理”轉(zhuǎn)向“服務(wù)指導(dǎo)”。政策的實施效果依賴于人的能動性和參與的積極性，命令性工具的過溢使用易使政策剛硬有余、韌性不足，執(zhí)行政策者難免產(chǎn)生抵觸情緒。減負工作的實施需要管制，更需要引導(dǎo)，因此應(yīng)適度降低命令性工具的使用，充分發(fā)揮減負政策激勵、能力建設(shè)和系統(tǒng)變革的作用。[30]

2.持續(xù)推進教育均衡及關(guān)鍵領(lǐng)域變革

減負政策推進的歷史經(jīng)驗告訴我們，優(yōu)質(zhì)教育資源配置不均導(dǎo)致教育質(zhì)量上的差距是引起學(xué)業(yè)負擔的重要因素。因此，應(yīng)持續(xù)推進教育均衡，把投入的重點由重點學(xué)校轉(zhuǎn)到一般學(xué)校、薄弱學(xué)校中，給予他們經(jīng)費、師資和生源等方面的支持，讓學(xué)生能享受同等的教育條件。除此之外，應(yīng)加大對農(nóng)村以及偏遠貧困地區(qū)的財政幫扶，設(shè)置專項扶貧項目，逐步改善農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)條件。當然，推進教育均衡，絕非朝夕之功，還需要積極尋求改革的“關(guān)鍵點”，通過關(guān)鍵領(lǐng)域的變革實現(xiàn)教育良性發(fā)展。

第一， 轉(zhuǎn)變教育政績觀。弱化重點校(班)，由建設(shè)“重點學(xué)?！毕蚪ㄔO(shè)“標準學(xué)?！鞭D(zhuǎn)變，設(shè)立義務(wù)教育學(xué)校基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標準，在入口上阻斷由辦學(xué)條件差異帶來的教育均衡問題。將促進教育均衡、落實國家教育方針、提升教育教學(xué)質(zhì)量等納入政績考核范圍，以“增值性評價”理念為指導(dǎo)，關(guān)注區(qū)域、學(xué)校、教師和學(xué)生在特定時間內(nèi)的進步情況而不是最終結(jié)果。

第二， 改革考試錄取制度。秉承“分類考試、綜合評價、多元錄取”的原則，豐富考試形式，注重實踐操作。完善學(xué)生綜合評價，建立綜合評價信息管理系統(tǒng)，細化思想品德、學(xué)業(yè)水平、身心健康、藝術(shù)修養(yǎng)等方面的評價內(nèi)容。改善錄取方式，通過指標調(diào)整，傾斜薄弱學(xué)校，力爭通過生源回流促使教育良性發(fā)展。

第三，建立科學(xué)用人機制。樹立科學(xué)的人才觀，克服唯名校、唯帽子、唯學(xué)歷、唯獎項的頑瘴痼疾。加大對相關(guān)政策落實情況的監(jiān)管力度，鼓勵黨政機關(guān)、企事業(yè)單位、國有企業(yè)帶頭扭轉(zhuǎn)不良用人機制，重構(gòu)人才發(fā)展生態(tài)。同時，要大力發(fā)展職業(yè)教育，淡化普職差異，采取多種手段提升職業(yè)教育認可度，舒緩學(xué)生升學(xué)壓力。

3.增強減負政策的科學(xué)制定和民主推進

一是確保減負政策制定的科學(xué)性。美國學(xué)者T.B.史密斯認為，理想化的政策是政策順利執(zhí)行的前提要點。[31]減負政策的科學(xué)制定要以尊重學(xué)生個體成長規(guī)律和教育規(guī)律為基礎(chǔ)。從學(xué)生成長的視角看，學(xué)生是未來社會的建設(shè)者，必須履行相應(yīng)的義務(wù)和職責，適當?shù)呢摀潜匾?。此外，學(xué)業(yè)負擔指一定學(xué)習(xí)量后所產(chǎn)生的壓力和感受。每個人對負擔的感知和體驗是不同的，對負擔承受的閾限和能力也不同，應(yīng)避免“一刀切”式的政策推進方式。

二是政策在實施的過程中應(yīng)采用民主推進的方式。一方面，要減少“命令性”和“禁止性”政策，給予政策執(zhí)行相關(guān)者理解政策和執(zhí)行政策的時間。同時，要抓住“校內(nèi)減負”這一主陣地，學(xué)生只有在校內(nèi)學(xué)好、學(xué)飽，才不會到校外機構(gòu)去補習(xí)。對于校外培訓(xùn)機構(gòu)，要通過“宣傳”“引導(dǎo)”“指導(dǎo)”等方式，使其走上正規(guī)的良性發(fā)展之路，防止由于政策推行過快導(dǎo)致校外機構(gòu)突然倒閉或捐款逃跑等現(xiàn)象發(fā)生，給家長帶來經(jīng)濟損失。另一方面，公共意志把握的唯一途徑是教育政策相關(guān)主體的廣泛參與。國家應(yīng)為基層行政部門、學(xué)校、家長、社會機構(gòu)等減負利益相關(guān)者提供合理訴求的機會。同時，要構(gòu)建民意反饋機制，將處理的意見及時反饋給民眾，逐步引導(dǎo)民眾轉(zhuǎn)變觀念，開創(chuàng)減負工作的新局面。