譚新華

（貴州大學(xué) 公共管理學(xué)院，貴州 貴陽(yáng) 550025）

一、引言

“江湖、街頭、村落......國(guó)家與社會(huì)之間廣闊存在的邊緣地帶。在這個(gè)地帶，縫隙無(wú)處不在，是滋生沖突的溫床”[1]。從某種意義上講，城郊村社區(qū)正處于城鎮(zhèn)邊緣地帶，這里同樣也充滿著沖突。而這種沖突集中表現(xiàn)為，邊緣城郊村社區(qū)治理體制下治理主體間的矛盾激化。城郊村社區(qū)作為過(guò)渡型社區(qū)，實(shí)行的是一種有別于城鄉(xiāng)二元的基層治理體制模式，在治理體制和治理方式上呈現(xiàn)出“雙軌化”治理特征。這種治理特征不僅繼續(xù)延續(xù)著傳統(tǒng)的農(nóng)村自治體制，同時(shí)還慘雜著社區(qū)治理的某些因素，從而形成了介于城鄉(xiāng)之間、又有別于城鄉(xiāng)的兩種相互依存、又相互滲透的治理模式。然而，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，如何有效化解城郊村社區(qū)治理的沖突，成為新形勢(shì)下城郊村社區(qū)治理轉(zhuǎn)型變革的重要命題。

學(xué)術(shù)界有關(guān)城郊村社區(qū)治理的研究早已興起。從地理位置和治理方式來(lái)看，城郊村社區(qū)治理呈現(xiàn)出邊緣性特征[2]。基于此，有學(xué)者指出實(shí)現(xiàn)城郊村社區(qū)“協(xié)同共治”模式，應(yīng)為城郊村民有序城鎮(zhèn)化和社區(qū)治理轉(zhuǎn)型提供制度保障[3]和建構(gòu)路徑[4]。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，盧福營(yíng)（2016）[5]認(rèn)為要以新發(fā)展理念為引領(lǐng)，實(shí)現(xiàn)城郊村社區(qū)發(fā)展方式的根本轉(zhuǎn)變，并建立包容型的城郊村社區(qū)基層治理體制和自主探索激勵(lì)制度[6]。另外，針對(duì)城郊村社區(qū)治理的研究，還有從整體性治理[7]、網(wǎng)絡(luò)治理[8]以及多重制度邏輯[9]等多個(gè)視角，為城郊村社區(qū)提供了多角度的治理建議。既有研究從多個(gè)視角、不同層面對(duì)城郊村社區(qū)治理進(jìn)行了深入探討。新時(shí)代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為城郊村社區(qū)治理轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新提供了新的契機(jī)，尤其是黨的十九大報(bào)告指出，“要積極推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，建立共建共治共享的社會(huì)治理新格局，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，從而實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”[10]，這一新的治理理念為我國(guó)城郊村社區(qū)的治理創(chuàng)新指明了方向。因此，本文從該理念出發(fā)，基于耦合治理視角，深入探討了城郊村社區(qū)治理轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)邏輯，并系統(tǒng)構(gòu)建了一個(gè)“治理”和“自理”的分析框架，以期為城郊村社區(qū)治理轉(zhuǎn)型提供一種新的思路。

二、城郊村社區(qū)行政化治理和村民自理耦合的現(xiàn)實(shí)邏輯

在社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷轉(zhuǎn)型與升級(jí)過(guò)程中，行政化治理和村民自理耦合對(duì)于減輕城郊村基層治理負(fù)擔(dān)并落實(shí)相關(guān)政策提供了可能，為實(shí)現(xiàn)城郊村社區(qū)治理轉(zhuǎn)型提供了新方向。兩者耦合契合了城郊村社區(qū)多元主體的利益訴求，有利于打破“似城似村”“非城非村”“半城半村”的邊緣社會(huì)特征，實(shí)現(xiàn)城郊村基層社會(huì)治理轉(zhuǎn)型變革和治理方式創(chuàng)新。

（一）現(xiàn)實(shí)需求：“雙軌”治理體制改革

從歷史發(fā)展軌跡來(lái)看，“雙軌”治理體制是造成城郊村社區(qū)治理轉(zhuǎn)型變革掣肘的重要原因。在我國(guó)城鄉(xiāng)二元體制背景下，城郊村社區(qū)采取的是與城鄉(xiāng)二元治理有別的體制模式，其治理體制介于城鄉(xiāng)二元之間。由此，城郊村社區(qū)在地理位置和治理方式上不同于城鄉(xiāng)兩種治理體制，呈現(xiàn)出特殊的邊緣性社會(huì)特征。隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)，這種邊緣性不僅繼續(xù)延續(xù)著傳統(tǒng)的村民自治模式，而且受到基層社區(qū)行政化治理某些因素的影響，這無(wú)疑進(jìn)一步阻礙了城郊村社區(qū)治理的發(fā)展變革。雖然“雙軌”治理體制打破了傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元相分離的治理體制結(jié)構(gòu)，但使得界限分明的城鄉(xiāng)二元治理結(jié)構(gòu)變得模糊化，造成村民對(duì)城郊村社區(qū)治理的認(rèn)同危機(jī)，使其處在一個(gè)社會(huì)矛盾沖突、動(dòng)蕩、矛盾的環(huán)境之中。這種治理體制不僅難以獲得城郊村民治理主體的認(rèn)同，還易導(dǎo)致相關(guān)治理主體責(zé)任缺失、治理責(zé)任模糊、治理對(duì)象參與低等諸多社會(huì)問(wèn)題。城郊村社區(qū)特殊、復(fù)雜的社會(huì)環(huán)境特征，給城郊村社區(qū)治理帶來(lái)了很大的不確定性，時(shí)常引發(fā)城郊村社區(qū)治理矛盾激化，嚴(yán)重危及到基層社會(huì)治理的安全與穩(wěn)定。因此，對(duì)城郊村社區(qū)“雙軌”治理體制進(jìn)行改革，不僅合乎城郊村社區(qū)多元主體的利益訴求，更是實(shí)現(xiàn)城郊村社區(qū)治理轉(zhuǎn)型變革的現(xiàn)實(shí)需要。

（二）必然選擇：構(gòu)建多元協(xié)同治理格局

如何處理城郊村社區(qū)治理的矛盾沖突和治理主體之間的利益訴求是當(dāng)前城郊村社區(qū)治理面臨的現(xiàn)實(shí)困境。黨的十九大報(bào)告提出，要積極推進(jìn)社會(huì)治理權(quán)力重心下移，通過(guò)下放權(quán)力，充分調(diào)動(dòng)各利益主體的積極性，培育多元主體共同參與社區(qū)治理，從而營(yíng)造出一個(gè)良好的共建共治共享治理新局面。這一重大戰(zhàn)略的提出，為基層社會(huì)治理的變革轉(zhuǎn)型指明了方向。同時(shí)，多元主體共同參與城郊村治理，也是構(gòu)建城郊村社區(qū)共治共建共享的治理局面的重要前提因素。然而，在城郊村社區(qū)治理過(guò)程中，由于其治理主體責(zé)任缺失，治理主體之間的矛盾激化，成為城郊村社區(qū)治理轉(zhuǎn)型過(guò)程中的掣肘，很大程度上增加了城郊村社區(qū)治理的難度。因此，要謀求多元主體協(xié)同共治，其中一個(gè)重要因素是要兼顧多元治理主體之間的利益訴求，從而激發(fā)各治理主體之間協(xié)同治理的積極性和主動(dòng)性。積極構(gòu)建城郊村社區(qū)多元主體參與治理格局，通過(guò)搭建多元主體共同治理平臺(tái)，從而實(shí)現(xiàn)多元主體積極主動(dòng)參與到本社區(qū)公共事務(wù)治理中來(lái)。

（三）必由之路：實(shí)現(xiàn)社區(qū)共同體自主治理

社會(huì)學(xué)家鮑曼將共同體比喻為“一種我們將熱切希望棲息、希望重新?lián)碛械氖澜纭盵11]。從社會(huì)發(fā)展階段來(lái)看，“共同體”是人類(lèi)賴(lài)以生存、進(jìn)步和發(fā)展的基本條件，實(shí)現(xiàn)社區(qū)共同體是城郊村社區(qū)治理轉(zhuǎn)型的必由之路。然而，如何有效實(shí)現(xiàn)城郊村社區(qū)共同體的治理變革轉(zhuǎn)型。俞可平在《治理與善治》一書(shū)中指出，現(xiàn)代社會(huì)的治理應(yīng)當(dāng)是“有效”的治理，而“有效”的治理即“善治”，其本質(zhì)特征是政府與公民的合作治理，表現(xiàn)為合法性、透明性、責(zé)任性、法治性、回應(yīng)性和有效性等幾個(gè)方面[12]。從這個(gè)層面來(lái)看，城郊村社區(qū)的治理轉(zhuǎn)型應(yīng)當(dāng)以“共同體”和“治理”理論為基礎(chǔ)，并融合其價(jià)值層面和現(xiàn)實(shí)層面的具體形態(tài)。作為一種“邊緣—過(guò)渡”型的社會(huì)，城郊村社區(qū)匯聚著不同治理主體間的利益牽連和情感糾葛，猶如一張錯(cuò)綜復(fù)雜的蜘蛛網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)形態(tài)，而聯(lián)通各個(gè)網(wǎng)接點(diǎn)對(duì)城郊村社區(qū)治理來(lái)說(shuō)是非常棘手的。黨的十九屆四中全會(huì)高度提出，實(shí)現(xiàn)政府良好治理需要與社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治進(jìn)行良性互動(dòng)。因此，作為社會(huì)治理的基本單位，以及基層社會(huì)治理共同體的一個(gè)縮影，城郊村社區(qū)應(yīng)當(dāng)建立起相互協(xié)調(diào)、合作的自治組織網(wǎng)絡(luò)，并制定出一套適合本社區(qū)自主治理組織體系。在行政化治理與村民治理主體之間，將兩者進(jìn)行有機(jī)耦合，通過(guò)其良性互動(dòng)、共同塑造出相互遵守、相互承認(rèn)的治理理念，從而構(gòu)建一個(gè)多元主體共同參與的共建共治共享的社會(huì)治理共同體。

三、耦合視角下的城郊村社區(qū)“治理”和“自理”分析框架

“耦合”源于現(xiàn)代物理學(xué)，它是指一個(gè)系統(tǒng)中兩個(gè)及其以上的元素之間廣泛存在的相關(guān)性，其呈現(xiàn)出獨(dú)立性、關(guān)聯(lián)性、互補(bǔ)性等耦合特征。接下來(lái)，運(yùn)用耦合治理理論，深入探討城郊村社區(qū)行政化治理與村民自理相耦合的現(xiàn)實(shí)邏輯。在城郊村社區(qū)的治理轉(zhuǎn)型中，行政化治理與村民自理作為兩個(gè)基本元素，應(yīng)當(dāng)以政府治理與村民自治的良性互動(dòng)為目標(biāo)，在治理過(guò)程中將其緊密結(jié)合，以共同的價(jià)值理念為導(dǎo)向，推動(dòng)社會(huì)治理權(quán)力重心下移，從而實(shí)現(xiàn)兩者之間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和相互協(xié)調(diào)合作的共贏局面。

（一）行政化治理與村民自理耦合分析

1.耦合基礎(chǔ)：“三治融合”模式。鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)是實(shí)現(xiàn)治理的有效性，而構(gòu)建自治、法治、德治“三治”相融合的治理模式，是實(shí)現(xiàn)基層善治的基本目標(biāo)。構(gòu)建現(xiàn)代化基層社會(huì)治理體制，要堅(jiān)持以自治為基礎(chǔ)、法治為原則以及德治為特色?！白灾巍币馕吨墙即迳鐓^(qū)治理，要遵循由村民自主實(shí)施的村民自我管理、自我服務(wù)的根本制度安排。城郊村社區(qū)治理要轉(zhuǎn)變以政府為主導(dǎo)單一行政命令式治理模式轉(zhuǎn)為引導(dǎo)村民自治組織，實(shí)現(xiàn)對(duì)城郊村社區(qū)事務(wù)的自主治理。以法治為鄉(xiāng)村治理的根本遵循，是推進(jìn)法治鄉(xiāng)村社會(huì)建設(shè)的重要舉措。2018 年中央1 號(hào)文件關(guān)于《中共中央關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》中提出，“建設(shè)法治鄉(xiāng)村”要強(qiáng)化法律在維護(hù)農(nóng)民權(quán)益、化解農(nóng)村社會(huì)矛盾等方面的權(quán)威地位[13]。因此，“法治鄉(xiāng)村”為城郊村社區(qū)治理提供了新的政策導(dǎo)向，即要在法治框架構(gòu)建下，實(shí)現(xiàn)城郊村社區(qū)行政化和村民自治化治理的有機(jī)結(jié)合，尤其要積極發(fā)揮基層村干部法治觀念作用，提高法治為民、以人為本的思想意識(shí)。同時(shí)，對(duì)城郊村社區(qū)公共事務(wù)的治理，要始終秉承著法治思維，并建立起一整套適合本城郊村社區(qū)治理的制度及政策規(guī)范，引導(dǎo)村民治理主體以法治為準(zhǔn)則，實(shí)現(xiàn)村民依法自主治理。而城郊村有效治理的引領(lǐng)在于德治。作為國(guó)家治理體系重要內(nèi)容之一，德治思想要求城郊村社區(qū)治理要以道德準(zhǔn)則、村規(guī)民約等共同社會(huì)規(guī)范為基礎(chǔ)，通過(guò)道德約束和德治教化來(lái)支撐自治、法治建設(shè)，從而全面提升城郊村社區(qū)治理的德治水平。因此，在推進(jìn)城郊村社區(qū)治理轉(zhuǎn)型變革過(guò)程中，要全面深化“三治”融合，構(gòu)建“三治”相融合的鄉(xiāng)村治理體系，從而激發(fā)鄉(xiāng)村治理活力，實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)自主治理新格局。

2.耦合動(dòng)力：城郊村社區(qū)現(xiàn)實(shí)需求和不確定風(fēng)險(xiǎn)的增加。從某種層面來(lái)講，城郊村社區(qū)行政化與村民自治化治理的耦合動(dòng)力，來(lái)源于城郊村社區(qū)治理現(xiàn)實(shí)需求和不確定風(fēng)險(xiǎn)增加。城郊村社區(qū)治理的現(xiàn)實(shí)需求表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是城郊村社區(qū)治理制度供給不足。由于城鄉(xiāng)二元治理體制是造成城郊村社區(qū)治理變革轉(zhuǎn)型困難的深層原因，以城鄉(xiāng)戶籍制度分割形成的二元治理體制，受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展主義導(dǎo)向下城鎮(zhèn)化政策因素的影響，城郊村社區(qū)在社會(huì)治理下被迫實(shí)行城鎮(zhèn)化，造成城郊村治理結(jié)構(gòu)失衡，導(dǎo)致城郊村村民對(duì)基層社會(huì)治理的沖突和不滿，政府公信力下降[14]。二是城郊村社區(qū)村民利益訴求。隨著我國(guó)民主化進(jìn)程的推進(jìn)，城郊村社區(qū)村民利益訴求不斷擴(kuò)展，開(kāi)始關(guān)注自身在基層社會(huì)治理中的角色定位、權(quán)力行使、政治表達(dá)等訴求。而城郊村社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)的不確定性給社區(qū)治理帶來(lái)嚴(yán)重挑戰(zhàn)，作為基層社會(huì)過(guò)渡節(jié)點(diǎn)，其治理模式游離于城鄉(xiāng)兩種體制之間，其治理的短板和漏洞逐漸凸顯。其原因在于單一行政力量主導(dǎo)下對(duì)城郊村社區(qū)治理難以為繼，表現(xiàn)出有心無(wú)力、逐漸的狀態(tài)。還有城郊村社區(qū)治理人口多樣性、復(fù)雜化社會(huì)特征，使各利益主體間的沖突矛盾變得尖銳，給城郊村社區(qū)治理帶來(lái)很大的不確定性?？梢?jiàn)，城郊村社區(qū)現(xiàn)實(shí)需求和不確定風(fēng)險(xiǎn)的增加，給城郊村行政化與村民自治化治理耦合提供了新契機(jī)。

3.耦合目標(biāo)：提高治理能力和水平，實(shí)現(xiàn)自主自理。推進(jìn)城郊村社區(qū)行政化與村民自治化治理耦合，是實(shí)現(xiàn)城郊村社區(qū)治理變革轉(zhuǎn)型的必由之路。在治理過(guò)程中，兩者耦合產(chǎn)生的矛盾和沖突集中體現(xiàn)了我國(guó)城鄉(xiāng)二元體制治理模式的缺陷。行政化與村民自治化治理耦合，要以不斷提高城郊村社區(qū)治理水平，不斷優(yōu)化創(chuàng)新其治理模式和方式為目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)城郊村社區(qū)向自主治理現(xiàn)代化治理體系的轉(zhuǎn)變。這是一個(gè)基本的前提，無(wú)論是對(duì)于基層政府、村民群眾還是社會(huì)組織，它都從側(cè)面反映出了國(guó)家治理嵌入基層社會(huì)治理的需要。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，治理體系和治理能力現(xiàn)代化為基層社會(huì)變革轉(zhuǎn)型指明了方向。城郊村社區(qū)作為基層社會(huì)治理的基本單位，大的方向上要以不斷創(chuàng)新社區(qū)治理體制模式和方式，以契合國(guó)家治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。通過(guò)建立和完善城郊村社區(qū)相關(guān)制度安排，最大限度地激發(fā)城郊村社區(qū)村民參與治理的積極性和主動(dòng)性，激發(fā)治理活力，從而在城郊村社區(qū)構(gòu)建起共建共治共享的局面。這契合了當(dāng)前我國(guó)城郊村社區(qū)治理現(xiàn)實(shí)需求，以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下構(gòu)建新型社會(huì)治理體系的需要，更為實(shí)現(xiàn)城郊村社區(qū)村民自主治理和治理轉(zhuǎn)型變革提供了新定位。

（二）行政化治理與村民自理的耦合效應(yīng)

由于城郊村社區(qū)特殊的社會(huì)特征，對(duì)城郊村社區(qū)治理離不開(kāi)行政化與村民自治化自理之間的有機(jī)結(jié)合，二者在具體實(shí)踐中呈現(xiàn)出聯(lián)動(dòng)、轉(zhuǎn)化、擴(kuò)散等耦合效應(yīng)特征。

1.耦合聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。社會(huì)經(jīng)濟(jì)和科技革命的快速發(fā)展以及工業(yè)化與城鎮(zhèn)化用地需求的不斷擴(kuò)張，這要求城郊村社區(qū)不斷創(chuàng)新治理方式。城郊村社區(qū)面臨著多重治理困境，單一行政化治理變得舉步維艱，如何將行政化與村民自治化自理緊密結(jié)合則變得尤為重要。從復(fù)雜人假設(shè)出發(fā)，行政化與村民自治化治理主體間存在著根本博弈，前者注重完成任務(wù)，并執(zhí)行單一行政式命令，而后者則注重維護(hù)自身利益，從而造成矛盾沖突局面。在制度體系框架下，城郊村社區(qū)行政化與村民自治化治理耦合，并在以人為本治理理念下，產(chǎn)生一系列聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。而堅(jiān)持以人為本的治理理念和村民自主自理的鄉(xiāng)治思想，堅(jiān)持以人民為中心，實(shí)現(xiàn)村民自治。黨的十八屆五中全會(huì)上，習(xí)近平總書(shū)記提出要堅(jiān)持“以人民為中心”的發(fā)展思想，到黨十九大“江山就是人民，人民就是江山”治理理念，充分彰顯了廣大人民才是國(guó)家的主人，更是治國(guó)理政和社會(huì)治理的重要主體。為此，應(yīng)當(dāng)從制度上完善村民參與民主選舉的自主權(quán)，堅(jiān)持村民自主治理的治理理念，推進(jìn)行政化治理和村民自治化治理的有機(jī)耦合。同時(shí)，要不斷加強(qiáng)行政化治理對(duì)村民自理的宏觀指導(dǎo)，并保證村民自理權(quán)力的相對(duì)獨(dú)立性和自主性，實(shí)現(xiàn)融合“以人為本”治理理念，并把這種理念作為治理城郊村社區(qū)的一個(gè)基本準(zhǔn)則，以實(shí)現(xiàn)城郊村社區(qū)治理的根本性變革。

2.耦合轉(zhuǎn)化效應(yīng)。任何一種治理的實(shí)現(xiàn)一定程度上依托著某種組織。因此，實(shí)現(xiàn)城郊村社區(qū)雙軌治理體制轉(zhuǎn)型，需要從組織上進(jìn)行根本變革，推進(jìn)行政化與村民自治化治理相耦合。在城郊村社區(qū)的諸多問(wèn)題中，最突出的問(wèn)題是不同形式的組織如何進(jìn)行轉(zhuǎn)化。雖然我國(guó)政府從國(guó)家層面為城郊村社區(qū)治理提供了宏觀制度設(shè)計(jì)，但到具體治理場(chǎng)域中則需要基層組織的落實(shí)執(zhí)行。城郊村社區(qū)基層組織一方面依據(jù)國(guó)家頂層制度設(shè)計(jì)安排，另一方面來(lái)源于城郊村民自主治理創(chuàng)新實(shí)踐。在城郊村社區(qū)治理過(guò)程中，基層組織是國(guó)家治理要素嵌入基層社會(huì)治理領(lǐng)域的重要載體，并且又飽含著村民自主治理的社會(huì)結(jié)晶。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，城郊村社區(qū)因傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理的固有屬性，會(huì)對(duì)城郊村社區(qū)基層組織產(chǎn)生較為深刻的影響，而這種影響突出表現(xiàn)在城郊村社區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等諸多形態(tài)之中。因此，城郊村社區(qū)基層組織扮演著舉足輕重的角色，當(dāng)村干部行政化與村民自治化治理相耦合，基于不同組織形式的兩者開(kāi)始相互之間進(jìn)行磨合、滲透和共同作用，進(jìn)而產(chǎn)生轉(zhuǎn)化效應(yīng)。在鄉(xiāng)村振興和治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型驅(qū)動(dòng)下，兩者相耦合催生的轉(zhuǎn)化效應(yīng)加快了城郊村社區(qū)治理變革轉(zhuǎn)型，有利于創(chuàng)新城郊村社區(qū)治理。

3.耦合擴(kuò)散效應(yīng)。城鄉(xiāng)二元治理體制是造成城郊村社區(qū)雙軌治理的重要因素。城郊村社區(qū)治理邊緣化和雙軌化社會(huì)特征，一直是城郊村社區(qū)治理的掣肘。在國(guó)家宏觀制度設(shè)計(jì)下，行政化治理與村民自治化的耦合，可實(shí)現(xiàn)城郊村社區(qū)治理主體、對(duì)象以及范圍的擴(kuò)散，有助于城郊村社區(qū)治理方式變革。在“國(guó)家—社會(huì)”重構(gòu)關(guān)系下，行政化宏觀上可以提供技術(shù)、信息等硬技術(shù)資源支持，還可下派干部、工作人員等軟措施與村民共同解決治理難題。隨著國(guó)家治理體系和治理能力的不斷深化，行政化與村民自治化治理相耦合是新時(shí)代城郊村社區(qū)治理的一大趨勢(shì)。從某種意義上講，壓力型體制下傳統(tǒng)行政化治理變得越來(lái)越艱難，其行政化治理主體角色也將發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，它不再是機(jī)械的自上而下或自下而上的傳遞并落實(shí)政策文本和政策實(shí)施的主導(dǎo)者；相反，其角色轉(zhuǎn)變成服務(wù)者，把城郊村社區(qū)村民當(dāng)作服務(wù)對(duì)象，與村民自理主體進(jìn)行廣泛溝通和交流，并在治理過(guò)程中，通過(guò)下放權(quán)限給予村民更多的自主權(quán)，從而共同應(yīng)對(duì)城郊村社區(qū)面臨的治理風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)將城郊村社區(qū)行政化與村民自治化相耦合，是實(shí)現(xiàn)建立共治共建共享村民自治共同體利益訴求的必由之路，這契合了新時(shí)代國(guó)家治理現(xiàn)代化建設(shè)的根本訴求。因此，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化并提高村民自治組織建設(shè)和能力，實(shí)現(xiàn)城郊村社區(qū)治理從雙軌或單軌體制向村民自理耦合的轉(zhuǎn)變，從而更好地解決城郊村社區(qū)面臨的諸多困境和治理風(fēng)險(xiǎn)。

四、治理創(chuàng)新：行政化治理與村民自理的耦合路徑

在國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)背景下，城郊村社區(qū)治理如果僅強(qiáng)調(diào)城郊村社區(qū)單一命令式行政化治理，而忽視城郊村社區(qū)居民自主治理；從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，任何一種治理方式難免造成治理悲劇。因此，必須強(qiáng)化以城郊村社區(qū)村民自主治理為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)行政化治理與村民自理有機(jī)耦合，并采用包容的治理理念和方式來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)城郊村社區(qū)的有效治理。本文將從以下四個(gè)方面來(lái)探討兩者有機(jī)耦合的路徑。

（一）健全制度保障體系，完善政策供給

制度設(shè)計(jì)和政策供給是城郊村社區(qū)行政化和村民自治化治理有機(jī)耦合的重要因素。任何一種治理都建立在相關(guān)制度和政策設(shè)計(jì)的約束之上，誠(chéng)如諾斯所指“制度是一系列被制定出來(lái)的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范”一樣。然而，受到城鄉(xiāng)二元體制和城鎮(zhèn)化的影響，制度法規(guī)的缺乏是造成城郊村社區(qū)治理困境的重要因素，會(huì)導(dǎo)致單一行政化治理與村民自理間的治理界限、范圍模糊，使得城郊村社區(qū)治理職能重疊化、治理缺陷層出不窮。因此，城郊村社區(qū)制度設(shè)計(jì)應(yīng)以“三治”融合為準(zhǔn)則，制定出相應(yīng)的制度和政策措施，明確多元治理主體參與城郊村社區(qū)公共事務(wù)治理的權(quán)利與義務(wù)，并積極搭建一個(gè)共商共建共享的利益表達(dá)平臺(tái)。通過(guò)完善村民自治制度建設(shè)，可充分保障各治理主體參與社區(qū)治理的權(quán)利和義務(wù)，確立城郊村民參與本社區(qū)治理的主人公地位。從宏觀層面來(lái)看，通過(guò)制定并完善城郊村社區(qū)村民參與社區(qū)治理政策制度，可以為城郊村社區(qū)村民參與本社區(qū)治理提供制度支持，以有效維護(hù)和實(shí)現(xiàn)社區(qū)村民的利益訴求與需求表達(dá)。

（二）強(qiáng)化協(xié)商與合作，完善村民自治

城郊村社區(qū)行政化治理與村民自治化自理相耦合，一個(gè)重要的前提在于加強(qiáng)治理主體間協(xié)商與合作。通過(guò)協(xié)調(diào)合作以有效培育城郊村社區(qū)村民的主動(dòng)性和責(zé)任感，提高村民參與社區(qū)治理的意識(shí)和能力。城郊村社區(qū)行政化治理與村民自理耦合的基礎(chǔ)是村民自主治理，即村民自治。村民自治不僅是城郊社區(qū)村民參與社區(qū)民主化建設(shè)的重要途徑，還是基層民主政治發(fā)展的助推器，更是實(shí)現(xiàn)城郊村社區(qū)治理長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展制度化體現(xiàn)。因此，實(shí)現(xiàn)村民自治需要在行政化治理與村民自理之間給予村民權(quán)力，始終堅(jiān)持以人為本的治理理念，充分實(shí)現(xiàn)村民自治；通過(guò)下放權(quán)限，將城郊村社區(qū)對(duì)公共事務(wù)治理權(quán)限交由村民自治組織，實(shí)現(xiàn)其自主治理。同時(shí)，城郊村基層政府行政化要實(shí)現(xiàn)權(quán)力重心下移，把該由村民自身應(yīng)承擔(dān)的公共事務(wù)交由村民自主治理，并減少用行政化手段干預(yù)的深度和廣度。因此，建立城郊村社區(qū)相關(guān)的制度建設(shè)不僅要遵循一系列村規(guī)民約，還應(yīng)從村民自治制度上去貫徹并落實(shí)村民治理，以強(qiáng)化治理主體間的協(xié)商與合作，保證村民在城郊村社區(qū)治理過(guò)程中的自主權(quán)，實(shí)現(xiàn)城郊村社區(qū)村民自主治理。

（三）加強(qiáng)自組織建設(shè)，提高村民自治意識(shí)

基于利益相關(guān)者視角，城郊村社區(qū)行政化與村民自治化治理主體應(yīng)包括基層政府、工作人員、村民、社會(huì)組織、企業(yè)等，關(guān)心城郊村多元主體的利益訴求，直接關(guān)系到城郊村社區(qū)治理的整體成效。由于城郊村社區(qū)位于城鄉(xiāng)邊緣地帶，受限于地理環(huán)境、思想意識(shí)、利益訴求等因素，村民主體參與社區(qū)治理的意識(shí)十分薄弱。因此，有必要搭建多元主體利益訴求表達(dá)平臺(tái)，激發(fā)其積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，從思想意識(shí)上根本扭轉(zhuǎn)其治理理念。同時(shí)，建立監(jiān)督體系和問(wèn)責(zé)機(jī)制。完善的監(jiān)督體系和問(wèn)責(zé)機(jī)制可以維護(hù)城郊村多元主體的共同利益，并遏制社區(qū)公共事務(wù)治理中常出現(xiàn)的以權(quán)謀私、政府尋租、腐敗等消極行為。而問(wèn)責(zé)制的建立有利于增強(qiáng)主體參與社區(qū)治理的責(zé)任感和使命感，推動(dòng)行政化治理與村民治理有機(jī)耦合。另外，尤其要加強(qiáng)對(duì)村民治理主體理念教育，以及在社區(qū)基層治理中進(jìn)行民主操練，以提升村民的決策執(zhí)行和民主議事能力；也要積極拓寬村民的話語(yǔ)空間和渠道，提高村民自我管理和自我整合能力，培育好基層社區(qū)村民治理的內(nèi)生動(dòng)力。最后，要積極維護(hù)社區(qū)村民“主人翁”地位角色，著力培養(yǎng)村民獨(dú)立參與治理的意識(shí)和能力，從而實(shí)現(xiàn)多元主體間協(xié)調(diào)合作共同治理。

（四）借鑒新治理工具，創(chuàng)新治理方式

信息技術(shù)為基層社會(huì)治理帶來(lái)新型治理工具，為城郊村社區(qū)治理轉(zhuǎn)型創(chuàng)新提供新契機(jī)。一直以來(lái)，信息不對(duì)稱(chēng)、資源共享程度低等問(wèn)題給城郊村社區(qū)治理帶來(lái)詬病。信息技術(shù)的開(kāi)發(fā)及工具性應(yīng)用，為城郊村社區(qū)治理變革提供了新的契機(jī)。在城郊村社區(qū)治理過(guò)程中，通過(guò)借鑒新型治理工具，一方面，利用信息技術(shù)工具，可充分調(diào)動(dòng)廣大村民群眾參與城郊村社區(qū)治理的積極性和主動(dòng)性；另一方面，信息技術(shù)為城郊村社區(qū)治理提供了一個(gè)可及時(shí)溝通、反饋的技術(shù)支撐，村民可以在充分利用現(xiàn)代化治理技術(shù)基礎(chǔ)上，借助信息化工具以實(shí)現(xiàn)城郊村基層社會(huì)治理朝敏捷化、信息化、智能化方向轉(zhuǎn)變。同時(shí)，借助信息技術(shù)，可有效實(shí)現(xiàn)城郊村社區(qū)行政化和村民治理主體之間進(jìn)行溝通與協(xié)商，從而有效提高城郊村社區(qū)治理效能。百年未有之大變局的時(shí)代浪潮，裹挾著科技革命為社會(huì)治理創(chuàng)新提供了新機(jī)遇。因此，在城郊村社區(qū)治理中充分借助現(xiàn)代化信息技術(shù)工具，無(wú)疑是有效降低城郊村社區(qū)治理成本的重要舉措；可以實(shí)現(xiàn)城郊村社區(qū)行政化治理與村民自理充分有機(jī)耦合，從而創(chuàng)新城郊村社區(qū)基層治理。

五、結(jié)論與討論

新時(shí)代全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，需要對(duì)城郊村社區(qū)治理進(jìn)行根本性轉(zhuǎn)型。當(dāng)前，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)變革關(guān)鍵時(shí)期，通過(guò)行政化治理和村民自理有機(jī)耦合和良性互動(dòng)，以共同解決城郊村社區(qū)治理困境。然而，城郊村社區(qū)治理面臨諸多問(wèn)題，很大原因在于城郊村社區(qū)治理過(guò)程中行政化治理與村民治理之間耦合度不足，單一行政化治理與村民自理間的矛盾沖突激化。在科層體制下，對(duì)行政化治理過(guò)度依賴(lài)、村民自理能力降低、防止過(guò)度行政化治理以及無(wú)序的村民自治傾向，都阻礙了基層社會(huì)治理現(xiàn)代化建設(shè)的步伐。因此，在城郊村社區(qū)治理行政化和村民自治化的互動(dòng)上，應(yīng)充分整合城郊村社區(qū)傳統(tǒng)治理資源，激活城郊村社區(qū)內(nèi)部管理規(guī)劃，用科學(xué)設(shè)計(jì)和長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光，引領(lǐng)共治型城郊村社區(qū)建設(shè)。同時(shí)，必須以行政化治理與村民自理兩者良性互動(dòng)為前提，實(shí)現(xiàn)兩者間有機(jī)耦合，以更好地解決城郊村社區(qū)治理困境。總之，在治理體制和方式上，需要從根本上轉(zhuǎn)變城郊村社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，這是城郊村社區(qū)治理變革的關(guān)鍵之舉。只有這樣才能有效構(gòu)建自治、法治、德治相融合的新型城郊村社區(qū)治理體系，實(shí)現(xiàn)城郊村社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。