賈 康 張晶晶

（華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院，北京 100000）

內(nèi)容提要：面對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展中多重不確定性與需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱的三重壓力疊加，2021年第四季度經(jīng)濟(jì)增速已降至4%。為實(shí)現(xiàn)我國“十四五”規(guī)劃與2035年經(jīng)濟(jì)社會(huì)遠(yuǎn)景發(fā)展目標(biāo)，以積極的財(cái)政政策助力貫徹落實(shí)穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，是財(cái)政服務(wù)全局的必要保障性舉措。領(lǐng)會(huì)中央經(jīng)濟(jì)工作指導(dǎo)精神，追求我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展，需財(cái)政政策更加積極有為，于穩(wěn)字當(dāng)頭、穩(wěn)中求進(jìn)中力求掌握好總量擴(kuò)張、結(jié)構(gòu)優(yōu)化與推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)軌三大維度形成的積極的財(cái)政政策調(diào)控框架，明確提升效能、加強(qiáng)統(tǒng)籌中的相關(guān)思路與重點(diǎn)，緊抓具體工作中的五方面要點(diǎn)，并注重利用好PPP創(chuàng)新機(jī)制的乘數(shù)放大作用，更好提升政府調(diào)控效能，服務(wù)于現(xiàn)代化發(fā)展全局。

一、積極的財(cái)政政策的定義、由來及基本內(nèi)容

（一）積極的財(cái)政政策定義與由來

經(jīng)濟(jì)思想理論發(fā)展中，業(yè)已形成的主流共識(shí)之一，是認(rèn)為在市場這只“看不見的手”形成的資源配置中，一般情況下會(huì)有自發(fā)實(shí)現(xiàn)總供需均衡的合力作用，但進(jìn)入告別“自由資本主義時(shí)代”的新階段和現(xiàn)代社會(huì)后，市場化資源配置中又有眾多因素引出了“市場失靈”問題，政府當(dāng)局為更好實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展以及為追求特定的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化政策目標(biāo)，可在市場調(diào)控基礎(chǔ)上，進(jìn)行適度的“國家干預(yù)”與政策調(diào)控。其中，在民間資本投資疲軟、消費(fèi)收縮、失業(yè)率上升等不利因素出現(xiàn)時(shí)，以政府財(cái)政資金作為市場投融資活動(dòng)的重要補(bǔ)充、著力拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的政府?dāng)U張性財(cái)政政策，被稱為積極的財(cái)政政策。凱恩斯主義于“需求管理”框架下“反周期”范式中必要時(shí)主張政府減稅降負(fù)和加大財(cái)政開支范圍與規(guī)模。在總結(jié)認(rèn)識(shí)這種擴(kuò)張性之外，我國積極的財(cái)政政策，還特別著力于援引“供給管理”視角的理論創(chuàng)新成果而充分注重發(fā)揮財(cái)政分配不可替代的結(jié)構(gòu)優(yōu)化功能，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，貢獻(xiàn)其將總量調(diào)節(jié)與結(jié)構(gòu)調(diào)節(jié)結(jié)合于一體的促進(jìn)作用。

回溯到亞洲金融危機(jī)發(fā)生后的1998年，我國于宏觀調(diào)控實(shí)踐中首次使用“積極的財(cái)政政策”這一概念。其實(shí)際運(yùn)作，延續(xù)到2003年成功戰(zhàn)勝“非典疫情”而迎來經(jīng)濟(jì)高速增長局面，轉(zhuǎn)為實(shí)施非擴(kuò)張性的中性取向穩(wěn)健的財(cái)政政策。2008年國際金融危機(jī)發(fā)生后，我國再次啟用積極的財(cái)政政策，延續(xù)至今，在國內(nèi)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行告別兩位數(shù)高速增長階段，認(rèn)識(shí)、適應(yīng)和引領(lǐng)“新常態(tài)”的過程中，注重以財(cái)政政策與貨幣政策的協(xié)調(diào)配合，追求中高速的高質(zhì)量發(fā)展。

（二）對(duì)我國積極的財(cái)政政策內(nèi)容的簡要考察

自1992年確立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)后，我國的財(cái)政政策與貨幣政策協(xié)調(diào)配合，大致可分為以下五個(gè)階段：1993年-1997年實(shí)行“雙緊”的財(cái)政貨幣政策組合；1998年-2003年實(shí)行積極的財(cái)政政策與穩(wěn)健的貨幣政策組合；2004年-2007年實(shí)行雙穩(wěn)健的財(cái)政貨幣政策組合；2008年-2011年實(shí)行積極的財(cái)政政策與適度寬松的貨幣政策組合；2012年至今，則為積極的財(cái)政政策與穩(wěn)健的貨幣政策組合[1]。其中，主要有三個(gè)階段施行積極的財(cái)政政策：

1.1998年-2003年間。1998年亞洲金融危機(jī)爆發(fā)，對(duì)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)造成顯著沖擊。1998年的國內(nèi)生產(chǎn)總值增速由1997年的9.2%降為7.8%，經(jīng)濟(jì)增長速度放緩，出現(xiàn)商品價(jià)格下降、通貨緊縮壓力加大、失業(yè)率上升等現(xiàn)象。在外需持續(xù)疲軟和內(nèi)需不足的形勢(shì)下，決策層明確提出，采用“積極的財(cái)政政策”，促進(jìn)投資、消費(fèi)和出口，擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模，并注重把握若干資金投入的重點(diǎn)以優(yōu)化國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。積極的財(cái)政政策導(dǎo)向下，首先擴(kuò)大國債的發(fā)行規(guī)模，由財(cái)政部于1998年在實(shí)施預(yù)算調(diào)整方案中，增發(fā)1000億元長期建設(shè)國債用于擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。而后據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，至2003年共發(fā)行長期建設(shè)國債8000億元，國債投資每年拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長1.52個(gè)百分點(diǎn)。其次，國務(wù)院在1998年向全國人大申請(qǐng)?jiān)试S財(cái)政部向四大國有商業(yè)銀行發(fā)行2700億元特別國債，用于抵御金融風(fēng)險(xiǎn)。1998年至2003年間，積極的財(cái)政政策與貨幣政策的配合，有效紓解了亞洲金融危機(jī)的負(fù)面沖擊，于2003年起，國民經(jīng)濟(jì)增長速度一躍而恢復(fù)兩位數(shù)的高速增長。

2.2008年-2011年間。2008年美國次貸危機(jī)演化為世界性的金融危機(jī)，再次對(duì)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)造成巨大沖擊。2008年國內(nèi)GDP增速從2007年的14.2%驟降為9.7%，結(jié)束了2003年以來連續(xù)5年的高速增長，進(jìn)出口貿(mào)易萎縮，通貨緊縮壓力顯現(xiàn)。2008年底，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出了“保增長、擴(kuò)內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)”的政策目標(biāo)，實(shí)施積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策。積極的財(cái)政政策通過增加財(cái)政支出、擴(kuò)大財(cái)政赤字規(guī)模和國債規(guī)模，提升宏觀調(diào)控力度，主要措施為中央推出以“保增長”為主要目標(biāo)的四萬億一攬子政府投資計(jì)劃，用于鐵路、公路、機(jī)場等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化投資。

3.2012年至今。這一階段在宏觀調(diào)控中一直運(yùn)用積極的財(cái)政政策與貨幣政策配合，在引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)過程中，意求實(shí)現(xiàn)“L型轉(zhuǎn)換”達(dá)到軟著陸，對(duì)接高質(zhì)量發(fā)展新階段。2008年起的一系列經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策，對(duì)中國經(jīng)濟(jì)走出世界金融危機(jī)的陰影實(shí)現(xiàn)復(fù)蘇，產(chǎn)生了重大的推動(dòng)作用。2010年，又出現(xiàn)10.6%的高速增長。居高望遠(yuǎn)，明確提出“穩(wěn)中求進(jìn)”總基調(diào)，主動(dòng)采取階段轉(zhuǎn)換調(diào)控措施，積極的財(cái)政政策和穩(wěn)健的貨幣政策框架搭配延續(xù)至今，具體內(nèi)容與調(diào)控措施根據(jù)現(xiàn)實(shí)問題相機(jī)抉擇進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整優(yōu)化，在其后的經(jīng)濟(jì)增速下行中，抵御了2018年中美關(guān)系以貿(mào)易摩擦肇始的重大變化沖擊，以及應(yīng)對(duì)2020年突發(fā)的新冠肺炎疫情沖擊。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展各個(gè)具體階段中，積極的財(cái)政政策都注重了加強(qiáng)對(duì)特定產(chǎn)業(yè)的資金支持、化解落后產(chǎn)能、減稅降費(fèi)等具體安排，也出臺(tái)了多項(xiàng)辦法強(qiáng)化與規(guī)范地方政府債務(wù)管理和風(fēng)險(xiǎn)控制[2]。突發(fā)新冠疫情沖擊后，財(cái)政政策方面更加積極有為，當(dāng)年將赤字率提高至3.6%以上并發(fā)行1萬億元抗疫特別國債，同時(shí)加大減稅降費(fèi)力度降低中小微企業(yè)的負(fù)擔(dān)，助力復(fù)工復(fù)產(chǎn)。

二、中央決策對(duì)于穩(wěn)中求進(jìn)的要求與積極的財(cái)政政策服務(wù)國家大政方針的功能作用

（一）領(lǐng)會(huì)歷年中央經(jīng)濟(jì)工作指導(dǎo)精神，明確認(rèn)識(shí)穩(wěn)中求進(jìn)的工作總基調(diào)

穩(wěn)中求進(jìn)的工作總基調(diào)是我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)在發(fā)展中對(duì)于正反兩方面歷史經(jīng)驗(yàn)的深刻總結(jié)[3]。新中國成立以來，黨在領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的過程中積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)，改革開放中實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)起飛，形成經(jīng)濟(jì)總量全球第二、制造業(yè)產(chǎn)能全球第一的新的發(fā)展基礎(chǔ)后，面對(duì)順應(yīng)客觀規(guī)律而認(rèn)識(shí)、適應(yīng)和引領(lǐng)新常態(tài)的歷史性轉(zhuǎn)換過程，保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展至關(guān)重要。穩(wěn)中求進(jìn)的方針，正是在深刻總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上提出的。

1996年，我國歷經(jīng)三年宏觀調(diào)控，成功抑制通貨膨脹并保持高速的經(jīng)濟(jì)增長后，中央政治經(jīng)濟(jì)會(huì)議工作曾提出過“穩(wěn)中求進(jìn)”的指導(dǎo)方針。2008年后成功抵御世界金融危機(jī)沖擊、2010年經(jīng)濟(jì)增速重回10.6%后，年末的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，再次重申“穩(wěn)中求進(jìn)”指導(dǎo)方針，強(qiáng)調(diào)把握和處理好改革發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)系，是基于決策上已充分考慮到進(jìn)入“中等收入經(jīng)濟(jì)體”發(fā)展階段后，所必須處理的對(duì)接“高質(zhì)量發(fā)展”問題。

2012年黨的十八大以來，面對(duì)世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乏力、局部沖突和動(dòng)蕩頻發(fā)、全球化發(fā)展出現(xiàn)逆流的外部環(huán)境，以及我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展在認(rèn)識(shí)、適應(yīng)和引領(lǐng)新常態(tài)過程中經(jīng)歷的一系列深刻變化，黨中央始終堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，同時(shí)進(jìn)一步深化和豐富了對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行主要矛盾方面在于結(jié)構(gòu)失衡的認(rèn)識(shí)，明確提出了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的戰(zhàn)略方針，將其作為推進(jìn)我國現(xiàn)代化戰(zhàn)略的主線。2016年12月，習(xí)近平總書記在中央政治局會(huì)議上明確提出，穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)是我們治國理政的重要原則；2017年黨的十九大報(bào)告把堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)作為“堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”的重要內(nèi)容，納入堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義基本方略之中。2017年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，又將其明確為習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)思想的重要內(nèi)容，進(jìn)一步凸顯了穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)在治國理政中的重要地位和作用。

在經(jīng)歷2020年“大疫之年”的嚴(yán)峻考驗(yàn)之后，2021年，我國復(fù)工復(fù)產(chǎn)繼續(xù)推進(jìn)，防疫在局部散點(diǎn)為主的重點(diǎn)防疫結(jié)合全面“清零”取向之下進(jìn)入常態(tài)化，上半年增速回升態(tài)勢(shì)明顯[4]，但在三季度后，需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱等“三重壓力”交織，迫使經(jīng)濟(jì)增速回調(diào)，2021年第四季度的經(jīng)濟(jì)發(fā)展增速已降至年度同比4%，2020年與2021年兩年與2019年可比口徑上，增長速度僅為兩年平均5.1%，發(fā)展情況不容樂觀。2021年12月的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議著重指出，2022年經(jīng)濟(jì)工作必須把握好“穩(wěn)字當(dāng)頭”和“穩(wěn)中求進(jìn)”的總基調(diào)，堅(jiān)持貫徹經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的黨的基本路線，“著力穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)大盤，保持經(jīng)濟(jì)運(yùn)行在合理區(qū)間，保持社會(huì)大局穩(wěn)定，迎接黨的20大勝利召開”①穩(wěn)字當(dāng)頭，穩(wěn)中求進(jìn)——學(xué)習(xí)貫徹中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神[EB/OL].新華網(wǎng)，2021-12-13.。

在此發(fā)展背景下，領(lǐng)會(huì)中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議的指導(dǎo)精神，可知面對(duì)當(dāng)下現(xiàn)實(shí)問題，必須積極應(yīng)對(duì)需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱的三重壓力，抓住發(fā)展的硬道理，宏觀調(diào)控政策需更加穩(wěn)健有效，要聚精會(huì)神地經(jīng)過努力將經(jīng)濟(jì)增長速度于擴(kuò)大內(nèi)需、構(gòu)建內(nèi)循環(huán)為主體的雙循環(huán)新發(fā)展格局中保持在中高速合理區(qū)間。這也正是繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策的基本依據(jù)。

（二）積極的財(cái)政政策服務(wù)中央大政方針的認(rèn)識(shí)框架

面對(duì)當(dāng)前問題以積極的財(cái)政政策服務(wù)全局的認(rèn)識(shí)框架，可進(jìn)一步分為以下三個(gè)維度加以政策重點(diǎn)內(nèi)容與功能的認(rèn)識(shí)厘清：

第一個(gè)維度，在“積極財(cái)政”表征之下，應(yīng)掌握好總量方面以擴(kuò)張性為導(dǎo)向的調(diào)控優(yōu)化。積極的財(cái)政政策，首先是總量上一定具有擴(kuò)張的特征。實(shí)施更加積極的財(cái)政政策，是充分考慮經(jīng)濟(jì)大勢(shì)的客觀需要。在引領(lǐng)新常態(tài)中，我們于2018年突遇不期而至的中美貿(mào)易沖突，之后擴(kuò)大至科技等多個(gè)領(lǐng)域，外部的不確定性上升，這些又交織于改革進(jìn)入深水區(qū)的內(nèi)部矛盾凸顯，市場預(yù)期不佳，經(jīng)濟(jì)下行壓力持續(xù)加大。2020年疫情沖擊再迭加上來，使壓力更為彰顯。2021年三季度后，又有必須正視的“合成謬誤”與“分解謬誤”因素的負(fù)面影響，催化三重壓力的加碼。在不確定性和下行壓力面前，主觀可努力的基本方向，便是為了掌握好不確定性中的確定性，在已達(dá)成廣泛共識(shí)的推進(jìn)改革與擴(kuò)大開放中，攻堅(jiān)克難啃硬骨頭，同時(shí)必須掌握好雙循環(huán)的相互促進(jìn)，積極擴(kuò)大內(nèi)需，以財(cái)政政策的擴(kuò)張性安排配合貨幣政策保持市場流動(dòng)性合理充裕，擴(kuò)大有效投資和拉動(dòng)國內(nèi)外消費(fèi)潛力的釋放。在充分考慮現(xiàn)實(shí)需要后，“有為”政府必然需采取更加積極的財(cái)政政策保持經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的高質(zhì)量與可持續(xù)。

第二個(gè)維度，積極的財(cái)政政策的不可替代性在于其應(yīng)在優(yōu)化結(jié)構(gòu)方面發(fā)揮特定的功能作用，配合貨幣政策做總量擴(kuò)張的同時(shí)，一定需要更多承擔(dān)優(yōu)化結(jié)構(gòu)、支持發(fā)展的任務(wù)。首先，在構(gòu)建現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體的主線——供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革進(jìn)入深水區(qū)后，需要注重的更具有挑戰(zhàn)性的問題，是配套改革中的制度機(jī)制結(jié)構(gòu)優(yōu)化，必須配合全面改革，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)軌中處理好政府與企業(yè)、中央與地方、公權(quán)體系和公民之間的復(fù)雜關(guān)系。比如，在擴(kuò)大開放方面積極推進(jìn)放寬金融準(zhǔn)入，在擴(kuò)大開放和改革的互動(dòng)中間，更好地支持多種經(jīng)濟(jì)成分全面發(fā)展。在積極的財(cái)政政策調(diào)整優(yōu)化結(jié)構(gòu)時(shí)，應(yīng)當(dāng)乘勢(shì)優(yōu)化支持民企發(fā)展的機(jī)制與政策，并在混合所有制方面，真正切實(shí)推進(jìn)相關(guān)改革爭取共贏，即在標(biāo)準(zhǔn)化的現(xiàn)代企業(yè)制度框架之下，使所有經(jīng)濟(jì)成分可按照命運(yùn)共同體的共贏目標(biāo)來達(dá)到最大程度的呼應(yīng)與協(xié)同。政府必須牽頭正確設(shè)計(jì)和實(shí)施的產(chǎn)業(yè)政策、技術(shù)經(jīng)濟(jì)政策、區(qū)域政策、收入分配政策等，都有鮮明的“突出重點(diǎn)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”的結(jié)構(gòu)化、差異化特征，都與財(cái)政政策息息相關(guān)，財(cái)政政策要特別注重與這些政策執(zhí)行相關(guān)的機(jī)制創(chuàng)新優(yōu)化。

第三個(gè)維度，要完成經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)軌，財(cái)政還必須動(dòng)用公共資源去積極推進(jìn)在改革深水區(qū)的攻堅(jiān)克難。在適當(dāng)提高赤字率、擴(kuò)大公債規(guī)模的總量擴(kuò)張中，要特別注重結(jié)合減稅降費(fèi)，這既是擴(kuò)張需求之舉，也是引導(dǎo)微觀主體釋放潛力優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)之策；不僅需將資金用于支持全方位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)需要，還需“花錢買機(jī)制”，把調(diào)控、服務(wù)寓于必會(huì)付出一定成本的改革之中[5]。

積極的財(cái)政政策的使命在于，服務(wù)于國民經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展全局和最高決策層戰(zhàn)略方針的貫徹實(shí)施。在總量調(diào)控、結(jié)構(gòu)優(yōu)化與輔助經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)軌三個(gè)維度之下，掌握好可把握的確定性。

三、當(dāng)前階段實(shí)施積極的財(cái)政政策助力穩(wěn)中求進(jìn)的基本要領(lǐng)和工作重點(diǎn)

（一）積極的財(cái)政政策助力穩(wěn)中求進(jìn)的總體要求與基本要領(lǐng)

堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)工作基調(diào)的基本要領(lǐng)，需首先加強(qiáng)全局的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，而設(shè)計(jì)與調(diào)整財(cái)政政策、推進(jìn)深化財(cái)稅改革，均將對(duì)全局發(fā)展產(chǎn)生影響。積極的財(cái)政政策為達(dá)到穩(wěn)中求進(jìn)的工作目標(biāo)，必須站在全局考慮，將短期目標(biāo)聯(lián)結(jié)于2035年中長期遠(yuǎn)景目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，于統(tǒng)籌規(guī)劃的同時(shí)，做到“不把長期目標(biāo)短期化”“系統(tǒng)目標(biāo)碎片化”。要防止局部合理政策疊加實(shí)施，反致負(fù)面效應(yīng)凸顯，防止政策的執(zhí)行上出現(xiàn)“一刀切”誤區(qū)，全面貫徹落實(shí)黨的十九大、十九屆歷次全會(huì)和中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神，在穩(wěn)字當(dāng)頭、穩(wěn)中求進(jìn)中，完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念，加快構(gòu)建新發(fā)展格局。

積極的財(cái)政政策要提升效能，必須更加注重精準(zhǔn)、可持續(xù)，為穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)出力，在對(duì)赤字率和公債作適當(dāng)安排的前提下，應(yīng)增強(qiáng)國家重大戰(zhàn)略任務(wù)財(cái)力保障，優(yōu)化支出重點(diǎn)和結(jié)構(gòu)，提高資金使用效益，持續(xù)改善民生，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。

積極的財(cái)政政策助力實(shí)現(xiàn)穩(wěn)中求進(jìn)總體要求，在新發(fā)展階段中提升效能，注重追求經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的高質(zhì)量與可持續(xù)性，其工作安排思路與任務(wù)重點(diǎn)，應(yīng)把握四個(gè)重點(diǎn)：一是在宏觀層面，自上而下實(shí)施更大力度的減稅降費(fèi)，保障與提升市場主體的活力；二是在財(cái)政資金使用上，保持適當(dāng)?shù)闹С鰪?qiáng)度，并提高支出的精準(zhǔn)度與方向性；三是在地方調(diào)控層面，要更合理安排地方政府專項(xiàng)債券，保障重點(diǎn)項(xiàng)目的建設(shè)；四是在民生基本兜底保障方面，加大中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付力度等①財(cái)政部部長劉昆在2022年全國財(cái)政工作會(huì)議上講話（節(jié)選），https：//mp.weixin.qq.com/s/i0FoX92W__Si14ReBAVrLA。

（二）積極的財(cái)政政策助力穩(wěn)中求進(jìn)的五大具體工作要點(diǎn)

在把握積極的財(cái)政政策落實(shí)總量調(diào)控、結(jié)構(gòu)優(yōu)化與輔助經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)軌的三大維度背景下，以及明晰助力穩(wěn)中求進(jìn)的總體要求與基本要領(lǐng)的大前提下，筆者認(rèn)為，可隨前述四個(gè)重點(diǎn)概括提出積極的財(cái)政政策五大具體工作要點(diǎn)。

1.在全局總量調(diào)控方面，赤字率的調(diào)整與各個(gè)年度的舉債規(guī)模有必要做進(jìn)一步優(yōu)化安排

首先，財(cái)政政策配合貨幣政策實(shí)施總量擴(kuò)張，其擴(kuò)張度加碼的操作空間內(nèi)，必然會(huì)涉及提高赤字率。依照合規(guī)的流程，財(cái)政部門必須通過預(yù)算程序來提高赤字率、加大發(fā)債規(guī)模。國際上目前對(duì)于國債規(guī)模的經(jīng)驗(yàn)性判斷標(biāo)準(zhǔn)，如《馬約》中對(duì)國債負(fù)擔(dān)率60%、赤字率3%的預(yù)警線，僅為當(dāng)時(shí)所取的整數(shù)關(guān)口，并非嚴(yán)格精細(xì)量化得來。而從歐盟實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可知，不得不放寬后尚未出現(xiàn)特別大的問題，但其中仍要秉持審慎態(tài)度[6]。國內(nèi)的赤字率在經(jīng)歷新冠疫情的大考之年后，已由2020年的3.6%以上回調(diào)至2021年的3.2%左右?？蛇M(jìn)一步考察總結(jié)財(cái)政政策實(shí)施中關(guān)于赤字率安排方面的國際國內(nèi)經(jīng)驗(yàn)，盡量充分考慮后期可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，預(yù)留出可調(diào)整的政策空間[7]。綜合考慮當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中面臨的預(yù)期轉(zhuǎn)弱壓力，應(yīng)積極審慎考慮在赤字率方面，做必要的較高水平安排。其次，我國公債的舉債規(guī)模跟赤字率提高正相關(guān)，在償還本金壓力較低的情況下，可更多考慮適當(dāng)擴(kuò)大年度舉債規(guī)模?？蓞⒖嫉墓膊块T負(fù)債率，我國目前為50.5%，而歐元區(qū)平均為84.1%，美國已達(dá)106.9%，日本為236.6%。我國公共部門債務(wù)余額與GDP之比，尚在安全區(qū)內(nèi)，實(shí)際屬于相對(duì)保守狀態(tài)。國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍有大量潛力空間值得發(fā)掘，城鎮(zhèn)化的推進(jìn)也還有相當(dāng)可觀的縱深空間，相比于國際發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體普遍在城鎮(zhèn)化率70%以上才由城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段轉(zhuǎn)入穩(wěn)定發(fā)展階段的經(jīng)驗(yàn)，我國沒有水分的“戶籍人口的城鎮(zhèn)化率”，現(xiàn)在僅為44.38%，考慮“常住人口城鎮(zhèn)化率”的情況，可適當(dāng)作向上的調(diào)整，也尚處于納瑟姆曲線上高速發(fā)展期的中間位置。在之后相當(dāng)長時(shí)間內(nèi)，我國依靠城鎮(zhèn)化伴隨工業(yè)化進(jìn)程帶來的紅利，于中高速發(fā)展中也會(huì)表現(xiàn)為獨(dú)特的“巨國模型”情況下經(jīng)濟(jì)社會(huì)成長性的超常規(guī)特征，從而在公共部門負(fù)債率按不變掌握的情況下，也會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)展公共部門負(fù)債安全區(qū)的絕對(duì)規(guī)模。

2.強(qiáng)調(diào)加大減稅降負(fù)力度并高水平貫徹落實(shí)

據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公開數(shù)據(jù)顯示，2021年新增減稅降費(fèi)約1.1萬億元，整體上聚焦于支持中小微企業(yè)、科技創(chuàng)新、實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。其中，支持小微企業(yè)發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策新增減稅2951億元，小規(guī)模納稅人增值稅起征點(diǎn)從月銷售額10萬元提高到15萬元，發(fā)生新增減稅667億元；實(shí)施小規(guī)模納稅人增值稅征收率由3%降至1%，發(fā)生新增減稅1853億元。允許企業(yè)提前享受研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除政策，全國累計(jì)有32萬戶企業(yè)提前享受研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除政策優(yōu)惠，減免稅額3333億元。落實(shí)增值稅增量留抵退稅和企業(yè)購買設(shè)備器具一次性稅前扣除政策，累計(jì)已辦理留抵退稅1322億元；實(shí)施企業(yè)購買不超過500萬元的設(shè)備器具一次性企業(yè)所得稅稅前扣除政策，新增減稅781億元。加大結(jié)構(gòu)性減稅力度中，對(duì)于企業(yè)研究開發(fā)費(fèi)用稅前加計(jì)扣除比例，當(dāng)前規(guī)定，未形成無形資產(chǎn)計(jì)入當(dāng)期損益的，在按規(guī)定據(jù)實(shí)扣除的基礎(chǔ)上，可按實(shí)際發(fā)生額的75%在稅前加計(jì)扣除；形成無形資產(chǎn)的，可按照無形資產(chǎn)成本的175%在稅前攤銷。對(duì)于這一鼓勵(lì)企業(yè)創(chuàng)新研發(fā)的優(yōu)惠政策，可進(jìn)一步考慮是否還可提高其幅度及適用期限。而在繼續(xù)推進(jìn)減稅的同時(shí)，對(duì)于稅外負(fù)擔(dān)“五險(xiǎn)一金”和行政性收費(fèi)等，應(yīng)結(jié)合整體的稅制改革作配套考量，并積極銜接推進(jìn)房地產(chǎn)稅等稅種改革任務(wù)，總體上貫徹中央提出的逐漸提高直接稅比重、優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)的方針。

3.優(yōu)化財(cái)政資金支出結(jié)構(gòu)，提高支出精準(zhǔn)性，對(duì)于多年強(qiáng)調(diào)的支出壓縮要求，可進(jìn)一步從優(yōu)化結(jié)構(gòu)視角給予配合

我國政府工作報(bào)告里連年提出的壓縮一般性支出與三公經(jīng)費(fèi)等，均屬于優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。對(duì)支出做“減法”，首先要基于事權(quán)的合理化。1994年分稅制管理體制改革以來，強(qiáng)調(diào)要推升事權(quán)、財(cái)權(quán)、財(cái)力的對(duì)應(yīng)性，但目前事權(quán)界定在已取得顯著進(jìn)步的基礎(chǔ)上，仍然需要進(jìn)一步明晰化和精細(xì)化。與之相關(guān)的，還有政府支出規(guī)模的制度制約不到位、行政成本居高不下問題，這與“大部制”“扁平化”等攻堅(jiān)克難的配套改革事項(xiàng)遠(yuǎn)不到位有關(guān)，應(yīng)寄希望于隨改革“啃硬骨頭”的實(shí)質(zhì)性推進(jìn)來加以解決。切實(shí)提高財(cái)政支出管理水平，還應(yīng)體現(xiàn)在“少花錢，多辦事”，這要求制度創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新互動(dòng)的全面改革，既分別從這三方面著手，又加強(qiáng)三方改革的結(jié)合互動(dòng)，并切實(shí)做好事前、事中、事后的績效考核并落實(shí)問責(zé)制，配之以合理地于預(yù)算會(huì)計(jì)規(guī)則中引入權(quán)責(zé)發(fā)生制，強(qiáng)化優(yōu)化跨年度的聯(lián)結(jié)關(guān)系與落實(shí)問責(zé)制框架下的獎(jiǎng)懲措施。壓縮支出的同時(shí)，還要支持和保證重點(diǎn)項(xiàng)目支出，注重提高行政效率，促進(jìn)服務(wù)型政府職能轉(zhuǎn)變。

4.積極的財(cái)政政策貫徹中需正視和配合呼應(yīng)收入再分配優(yōu)化訴求

當(dāng)前，中央已明確地作出優(yōu)化分配促進(jìn)共同富裕的重要指導(dǎo)?；嵯禂?shù)作為居民間收入差距的一項(xiàng)重要指標(biāo)，如按照國際慣例將0.4作為貧富差距的警戒線指標(biāo)，那么查得中國統(tǒng)計(jì)年鑒公布的國內(nèi)基尼系數(shù)，2019年為0.465，2020年為0.468，可知國內(nèi)貧富差距較大。為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的長期穩(wěn)定發(fā)展，必然要求在致力“做大蛋糕”的同時(shí)，也要處理好發(fā)展紅利分配的“分好蛋糕”問題，這就勢(shì)必涉及如何優(yōu)化收入分配與縮小收入差距的三層次分配機(jī)制：初次分配需要在市場充分起作用的情況下，首先鼓勵(lì)各要素充分發(fā)揮作用而“各得其所”地做大蛋糕；再分配則需要更多通過政府發(fā)揮作用，以稅收和轉(zhuǎn)移支付分好蛋糕，實(shí)現(xiàn)“效率激勵(lì)”與“結(jié)果適當(dāng)均平”間的合理權(quán)衡處理。在優(yōu)化收入再分配中，必須以稅制改革打造促進(jìn)社會(huì)公平的穩(wěn)定調(diào)節(jié)器。對(duì)于我國2018年的新一輪個(gè)稅改革，需肯定個(gè)稅改革體現(xiàn)了降低社會(huì)成員的低中端收入者的稅負(fù)，加入了“綜合機(jī)制”和專項(xiàng)扣除方面的強(qiáng)化與優(yōu)化，但是“綜合”機(jī)制只是綜合了勞動(dòng)收入，非勞動(dòng)收入并未包含在內(nèi)，而且45%的最高邊際稅率，現(xiàn)實(shí)生活中主要對(duì)應(yīng)于最有素質(zhì)和能力的專家型知識(shí)分子，在執(zhí)行中已使很多中高端人才和最為涉及“人才競爭”的高新科技企業(yè)感受到壓力，有待在后續(xù)的深化改革中把部分非勞動(dòng)收入納入“綜合機(jī)制”覆蓋面，并優(yōu)化個(gè)稅超額累進(jìn)的稅率層級(jí)設(shè)計(jì)，適當(dāng)降低最高邊際稅率，以利促進(jìn)高水平人才和高新科技企業(yè)創(chuàng)新活力釋放。財(cái)政政策應(yīng)在收入分配這一重點(diǎn)環(huán)節(jié)的改革事項(xiàng)上，著力促進(jìn)分配格局和相關(guān)機(jī)制的優(yōu)化?，F(xiàn)階段積極的財(cái)政政策執(zhí)行中，伴隨著改革方面更突出的挑戰(zhàn)性問題是直接稅改革，應(yīng)積極配合推進(jìn)中央已明確的房地產(chǎn)稅立法和改革試點(diǎn)擴(kuò)圍，逐漸提高直接稅比重。個(gè)人所得稅和其他直接稅制的改革及其相關(guān)政策引導(dǎo)機(jī)制，還可在第三次分配（即公益慈善分配）機(jī)制起作用的領(lǐng)域和事項(xiàng)上呼應(yīng)配合，起到引導(dǎo)作用。在優(yōu)化收入再分配機(jī)制方面，財(cái)政的另一重要方面，是以轉(zhuǎn)移支付扶助弱勢(shì)群體、欠發(fā)達(dá)地區(qū)、低收入階層，需有意識(shí)地抓住從當(dāng)下到中長期、到未來整個(gè)社會(huì)進(jìn)步方面不可回避的相關(guān)制度建設(shè)要領(lǐng)，與積極的財(cái)政政策的結(jié)構(gòu)性差別化機(jī)制緊密結(jié)合，由近及遠(yuǎn)地優(yōu)化落實(shí)涉及收入分配的“抬低、限高、擴(kuò)中”要領(lǐng)。

5.積極的財(cái)政政策需有力支持配套改革

支持配套改革方面，積極的財(cái)政政策在執(zhí)行期中有必要、也有可能來大有作為。比如，我國社保體系的“五險(xiǎn)一金”中，基本養(yǎng)老的繳費(fèi)水平過于高昂，“五險(xiǎn)一金”加總后，更是將近40%的繳費(fèi)率。在近年推進(jìn)改革之中，稅務(wù)部門已合規(guī)取得基本養(yǎng)老繳費(fèi)方面的收費(fèi)權(quán)，在消除以往條塊分割式管理繳費(fèi)形成的眾多既得利益阻礙后，可以抓住有利時(shí)間積極推進(jìn)全社會(huì)基本養(yǎng)老金統(tǒng)一納入一個(gè)“蓄水池”的改革，以充分發(fā)揮其互濟(jì)功能，因?yàn)閷⒒攫B(yǎng)老金提升為全社會(huì)統(tǒng)籌安排，將明顯提升資金調(diào)劑余缺功效；與此同時(shí)，可考量如何乘勢(shì)適當(dāng)降低繳費(fèi)率，回應(yīng)企業(yè)減負(fù)訴求。又比如，對(duì)于現(xiàn)存的幾百種行政性收費(fèi)，如何打破利益固化藩籬開創(chuàng)有效降負(fù)的新局面，涉及多個(gè)部門“拆香火”式的職能優(yōu)化、機(jī)構(gòu)精簡的改革，因?yàn)楸蝗∠牟块T不復(fù)行使審批權(quán)，將必然帶動(dòng)原由其派生的收費(fèi)權(quán)的壽終正寢，并擠掉相關(guān)原部門對(duì)應(yīng)的“設(shè)租尋租”空間。實(shí)質(zhì)性深化配套改革，是攻堅(jiān)克難當(dāng)務(wù)之急，積極的財(cái)政政策施行中，應(yīng)充分利用好可把握的協(xié)同促進(jìn)作用，將全局的改革方案向前推進(jìn)。

（三）積極的財(cái)政政策更好發(fā)揮功能應(yīng)重視發(fā)掘PPP創(chuàng)新的潛力空間

在我國雙循環(huán)新發(fā)展格局下以有效投資帶動(dòng)有效消費(fèi)，仍有相當(dāng)可觀的空間，客觀上值得十分看重如何利用好政府和社會(huì)資本合作（PPP）創(chuàng)新機(jī)制的可行性空間。我國2021年底財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)管理庫納入的PPP項(xiàng)目已達(dá)10120個(gè)，項(xiàng)目總投資金額超過15萬億元，由民營企業(yè)牽頭的財(cái)政部入庫的PPP項(xiàng)目已超半數(shù)。理性分析PPP項(xiàng)目對(duì)于積極的財(cái)政政策功能的發(fā)揮，可知：其一，PPP項(xiàng)目的合力具有總量擴(kuò)張性，在不增加赤字的同時(shí)，合理引導(dǎo)政府體外的企業(yè)與民間資本的資金力量參與投融資，并通過一定期間內(nèi)的運(yùn)營權(quán)滿足社會(huì)民間資本“在商言商”的訴求，“四兩撥千斤”式地提高了政府資金使用效能，和使多元主體優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)地提升項(xiàng)目建設(shè)綜合績效；其二，PPP項(xiàng)目多集中于政府規(guī)范下的準(zhǔn)公共物品供給條件建設(shè)，提供出有益于結(jié)構(gòu)優(yōu)化的公共工程、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)和運(yùn)營項(xiàng)目，以及綜合連片開發(fā)項(xiàng)目，從而在整體上優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)發(fā)展后勁。其三，PPP項(xiàng)目具有混合所有制改革推進(jìn)器作用，PPP項(xiàng)目運(yùn)營必然涉及設(shè)立SPV（特殊目的合伙企業(yè)），屬于標(biāo)準(zhǔn)的股份制，其產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)又必然不可獨(dú)屬政府，社會(huì)資本主體與政府實(shí)現(xiàn)了天然的混合所有，而在政府追求行政績效的要求下，必然導(dǎo)致政府天然追求資金的放大、乘數(shù)效應(yīng)而傾向于減少持股規(guī)模不求“一股獨(dú)大”。因此，PPP項(xiàng)目自身兼具“積極的財(cái)政政策”總量調(diào)控、結(jié)構(gòu)優(yōu)化與服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)軌的三大維度進(jìn)步意義[8]。