閆 婷

（中共遼寧省委黨校，沈陽(yáng) 110000）

內(nèi)容提要：脫貧攻堅(jiān)的如期完成和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有序推進(jìn)是鄉(xiāng)村振興財(cái)政政策發(fā)揮成效的有力體現(xiàn)，鄉(xiāng)村振興財(cái)政政策體系的健全和完善是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的物質(zhì)支撐。本文選取63份中央級(jí)別財(cái)政政策文本為樣本，采用政策文本量化分析法，從基本政策工具和戰(zhàn)略目標(biāo)。

一、引言

黨的十九大首次提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來(lái)，我國(guó)不斷完善鄉(xiāng)村振興財(cái)政政策，政策投入規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大。以脫貧攻堅(jiān)為例，一方面建設(shè)多層次多種類(lèi)的政策供給體系，如稅費(fèi)優(yōu)惠、政府采購(gòu)、貸款貼息等；另一方面設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金，各級(jí)財(cái)政累計(jì)投入近1.6萬(wàn)億元，整合使用涉農(nóng)資金超過(guò)1.5萬(wàn)億元。①?lài)?guó)家財(cái)政部農(nóng)業(yè)農(nóng)村司.財(cái)政部總結(jié)脫貧攻堅(jiān)經(jīng)驗(yàn)部署全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興工作 [EB/OL].2021-06-18.http：//nys.mof.gov.cn/bgtGongZuoDongTai_1_1_1_1_3/202106/t20210618_3721493.htm.如此強(qiáng)度的財(cái)政支持政策勢(shì)必對(duì)鄉(xiāng)村振興工作產(chǎn)生深刻影響。

從既有文獻(xiàn)看，我國(guó)學(xué)界和政界已達(dá)成“持續(xù)完善的財(cái)政政策為鄉(xiāng)村振興作出積極貢獻(xiàn)”的基本共識(shí)，不過(guò)學(xué)者們的分析角度更多集中于財(cái)政政策供給的定性評(píng)價(jià)，且完善政策的建議并不一致。王春城等（2021）從政策體系的向度、維度、梯度等三個(gè)層面對(duì)鄉(xiāng)村振興財(cái)政政策供給的需求進(jìn)行應(yīng)然分析，得出財(cái)政政策供給應(yīng)該在繼承與創(chuàng)新方面下功夫，重點(diǎn)在保障力度、政策支持和績(jī)效管理等方面系統(tǒng)調(diào)適。王長(zhǎng)松等（2020）以問(wèn)題為導(dǎo)向，聚焦鞏固脫貧成效和實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過(guò)程中亟待解決的困難和挑戰(zhàn)，提出保留財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金、建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌機(jī)制、完善鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策等財(cái)政政策建議。張曉紅等（2021）從國(guó)家治理視角出發(fā)闡釋了“政府事權(quán)與支出責(zé)任劃分不清”“支農(nóng)資金效率和效益乏力”等是制約鄉(xiāng)村振興財(cái)政政策發(fā)揮更大效用的主要因素，從而得出“明確政府事權(quán)和支出責(zé)任”“完善相關(guān)稅收優(yōu)惠政策體系”“改進(jìn)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼”等政策調(diào)整方案。江慶等（2021）梳理了黨的十八大以來(lái)我國(guó)脫貧攻堅(jiān)財(cái)政政策，總結(jié)出財(cái)政支持政策的演變特征和主要經(jīng)驗(yàn)，提出“維持穩(wěn)定的財(cái)政投入”“創(chuàng)新財(cái)政支持方式”“調(diào)整財(cái)政扶貧方向”等“十四五”期間財(cái)政支持的重點(diǎn)方向。通過(guò)對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)的梳理，我們發(fā)現(xiàn)較少有學(xué)者采取量化工具分析財(cái)政政策對(duì)鄉(xiāng)村振興工作的影響機(jī)制，在實(shí)然分析中，較多以當(dāng)前面臨的問(wèn)題為邏輯起點(diǎn)，以針對(duì)性提出政策方案作為政策調(diào)整的衡量依據(jù)。

本文認(rèn)為，脫貧攻堅(jiān)的如期完成和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有序推進(jìn)是鄉(xiāng)村振興財(cái)政政策取得成效的有力體現(xiàn)，鄉(xiāng)村振興財(cái)政政策體系的健全和完善是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的物質(zhì)支撐，而作為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的重要手段，政策工具的選擇對(duì)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)起到關(guān)鍵性作用（黃新平等，2020）。所以，要對(duì)整個(gè)鄉(xiāng)村振興財(cái)政政策體系進(jìn)行較為全面、客觀的評(píng)價(jià)，應(yīng)該將政策工具納入理論分析中。與既有文獻(xiàn)相比，本文的主要貢獻(xiàn)在于：（1）既有文獻(xiàn)強(qiáng)調(diào)財(cái)政政策對(duì)鄉(xiāng)村振興的影響機(jī)制以規(guī)范分析為主，而本文采用政策工具分析法，通過(guò)政策文本量化手段考察財(cái)政政策對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的作用機(jī)理。（2）以黨的十九大之后我國(guó)鄉(xiāng)村振興財(cái)政政策體系為研究對(duì)象，相比國(guó)內(nèi)大多數(shù)文獻(xiàn)以當(dāng)前面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題為邏輯起點(diǎn)，本文的經(jīng)驗(yàn)分析不僅反映出鄉(xiāng)村振興財(cái)政政策工具選擇及其演變的特點(diǎn)與不足，分析結(jié)果的全面性和系統(tǒng)性也會(huì)大大提升。

二、樣本選擇與理論框架

（一）樣本選擇

本文對(duì)政策文本的收集主要借鑒了黃翠（2016）的政策文本收集方法，所選取的全部鄉(xiāng)村振興財(cái)政政策文本均來(lái)源于中央人民政府網(wǎng)站、財(cái)政部網(wǎng)站以及農(nóng)業(yè)農(nóng)村部網(wǎng)站等國(guó)家官方網(wǎng)站，具體而言：首先以“鄉(xiāng)村”與“財(cái)政政策”等相關(guān)詞組成檢索關(guān)鍵詞，按照發(fā)文單位和文件名頭為參照標(biāo)準(zhǔn)，在上述中央政府及部委官方網(wǎng)站進(jìn)行初步收集；其次，對(duì)初選樣本進(jìn)一步確認(rèn)和篩選，目的是使保留樣本具有以下特點(diǎn)以保證研究樣本的典型性和準(zhǔn)確性：一是發(fā)文單位為國(guó)務(wù)院、發(fā)改委、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、財(cái)政部等中央級(jí)別機(jī)關(guān)政策文件。由于本文研究的中國(guó)鄉(xiāng)村振興財(cái)政政策，所以地方性或區(qū)域性政策不在篩選范圍內(nèi)。二是直接與鄉(xiāng)村振興財(cái)政政策相關(guān)，且具有長(zhǎng)期效應(yīng)的政策文件，要求文件時(shí)效超過(guò)1年，不采用年度、短期或臨時(shí)性文件。三是包括法律法規(guī)、規(guī)劃、指導(dǎo)意見(jiàn)、通知公告、行動(dòng)方案等能夠鮮明體現(xiàn)財(cái)政對(duì)鄉(xiāng)村振興支持態(tài)度的文件。

通過(guò)上述步驟，以2018年1月2日中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》為文件篩選的時(shí)間起點(diǎn)，本文最終確認(rèn)的研究樣本數(shù)量為63份，具體如表1所示。

表1 中央級(jí)別機(jī)關(guān)關(guān)于鄉(xiāng)村振興財(cái)政政策一覽表

（二）分析框架

本文采取國(guó)內(nèi)主流政策文本分析方法，以政策工具理論為主要依據(jù)，同時(shí)結(jié)合我國(guó)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總規(guī)劃，將政策工具的一般理論與我國(guó)鄉(xiāng)村振興工作的戰(zhàn)略目標(biāo)有機(jī)融合，建立政策工具與戰(zhàn)略目標(biāo)兩層面的二維分析框架，嘗試對(duì)當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)村振興財(cái)政政策體系做出較為完整且客觀的評(píng)價(jià)。

1.X維度：政策工具維度

借鑒既有研究成果（黃萃等，2011；曲縱翔等，2021），政策工具維度按照政策工具一般理論為主要依據(jù)，以供給型財(cái)政政策、需求型財(cái)政政策和環(huán)境型財(cái)政政策為基本內(nèi)容構(gòu)建該維度。其中，供給型財(cái)政政策工具與需求型財(cái)政政策工具都能夠?qū)︵l(xiāng)村振興工作產(chǎn)生直接影響，而環(huán)境型財(cái)政政策工具相對(duì)而言對(duì)鄉(xiāng)村振興工作帶來(lái)間接影響。

（1）供給型財(cái)政政策工具。所謂供給型政策工具，指的是政策對(duì)施政對(duì)象的影響機(jī)制主要體現(xiàn)在進(jìn)行社會(huì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)時(shí)所需要的各種社會(huì)資源的供給層面。因此，供給型財(cái)政政策工具應(yīng)該包括維系鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行及各主體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中所必須具備的基本因素，例如鄉(xiāng)村振興所需要的人才、資金、科技創(chuàng)新等一系列生產(chǎn)要素的財(cái)政支持政策。具體如表2所示。

表2 供給型財(cái)政政策工具

（2）需求型財(cái)政政策工具。相對(duì)于供給型而言，需求型財(cái)政政策工具的影響機(jī)制主要體現(xiàn)在鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求層面，即財(cái)政政策在引領(lǐng)示范、政府購(gòu)買(mǎi)及國(guó)內(nèi)外貿(mào)易等需求側(cè)進(jìn)行改善或管制的一系列扶持政策。具體如表3所示。

表3 需求型財(cái)政政策工具

（3）環(huán)境型財(cái)政政策工具。不同于上述二者，環(huán)境型財(cái)政政策工具更側(cè)重健全推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)的友好的外部制度環(huán)境，例如發(fā)展規(guī)劃、金融環(huán)境、組織制度保障等。具體如表4所示。

綜上，供給型財(cái)政政策工具（人才就業(yè)支持、資金支持、科技創(chuàng)新支持）、需求型財(cái)政政策工具（引領(lǐng)示范、政府購(gòu)買(mǎi)、貿(mào)易管制）、環(huán)境型財(cái)政政策工具（發(fā)展規(guī)劃、財(cái)金聯(lián)動(dòng)、氛圍營(yíng)造、管制保障）組成本文中鄉(xiāng)村振興財(cái)政政策分析框架的X維度。

2.Y維度：戰(zhàn)略目標(biāo)維度

根據(jù)2018年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》，我國(guó)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略可分為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)民增收和鄉(xiāng)村建設(shè)三大目標(biāo)任務(wù)，每一個(gè)目標(biāo)任務(wù)都對(duì)應(yīng)著不同的政策需求。同時(shí)，由于三大目標(biāo)任務(wù)的參與主體各異，以至于施政對(duì)象也不一致。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化領(lǐng)域一般涉及的是農(nóng)村勞動(dòng)力、農(nóng)業(yè)企業(yè)以及農(nóng)業(yè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)；農(nóng)民收入領(lǐng)域主要是國(guó)家就業(yè)部門(mén)和廣大農(nóng)民；鄉(xiāng)村建設(shè)領(lǐng)域更多指的是鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施完善、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化以及居住環(huán)境改善等。鑒于這三大目標(biāo)任務(wù)的定位、參與主體及階段性目標(biāo)具有明顯異質(zhì)性特征，我們將這三大目標(biāo)任務(wù)簡(jiǎn)化為戰(zhàn)略目標(biāo)維度。此外，“十四五”規(guī)劃明確要求“實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接”，筆者認(rèn)為將脫貧攻堅(jiān)與上述三者同時(shí)作為考察鄉(xiāng)村振興財(cái)政政策的關(guān)鍵指標(biāo)納入戰(zhàn)略目標(biāo)維度的意義重大。因此，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)民增收、鄉(xiāng)村建設(shè)和脫貧攻堅(jiān)這四大戰(zhàn)略目標(biāo)組成鄉(xiāng)村振興財(cái)政政策分析框架的Y維度。

論當(dāng)前市場(chǎng)條件下施工項(xiàng)目的物資采購(gòu)及流通管理…………………………………………………… 史鐵奎（12-251）

綜合上述兩個(gè)維度，構(gòu)建起我國(guó)中央政府層面鄉(xiāng)村振興財(cái)政政策的二維分析框架，如圖1所示。

圖1 我國(guó)中央政府層面鄉(xiāng)村振興財(cái)政政策二維分析框架

三、實(shí)證分析

（一）抽取內(nèi)容分析單元

對(duì)已篩選的63份政策文本按照政策編號(hào)-章節(jié)-具體條款（如1-1-1）或者一級(jí)標(biāo)題-二級(jí)標(biāo)題-三級(jí)標(biāo)題-四級(jí)標(biāo)題（如1-1-1-1）的形式，依據(jù)上述X、Y二個(gè)政策分析維度抽取內(nèi)容分析單元。需要說(shuō)明的是同一個(gè)內(nèi)容分析單元可能會(huì)對(duì)應(yīng)一個(gè)以上的政策工具，此時(shí)在原編碼后用*以示區(qū)別。具體如表5所示。

表5 政策文本內(nèi)容分析單元編碼表

（二）X維度財(cái)政政策分析

對(duì)所抽取的內(nèi)容分析單元按照鄉(xiāng)村振興財(cái)政政策的X維度分析類(lèi)目進(jìn)行識(shí)別和統(tǒng)計(jì)，形成X維度財(cái)政政策分布情況和政策分配比例，統(tǒng)計(jì)結(jié)果如表6所示。

表6 X維度鄉(xiāng)村振興財(cái)政政策分布和分配情況

總體來(lái)看，三類(lèi)財(cái)政政策工具占比排序依次為供給型財(cái)政政策工具（占比49.71%）、環(huán)境型財(cái)政政策工具（占比36.99%）和需求型財(cái)政政策工具（占比13.30%）。其中，供給型財(cái)政政策工具占據(jù)首位，說(shuō)明中央政府最重視發(fā)揮財(cái)政政策對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略資源供給的支持作用，通過(guò)改善鄉(xiāng)村社會(huì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)所需資源的供給層面，消除社會(huì)資源供給障礙以促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。其次，環(huán)境型財(cái)政政策工具次之，說(shuō)明中央政府側(cè)重于以環(huán)境建設(shè)為輔，追求鄉(xiāng)村振興治理環(huán)境和市場(chǎng)條件的改善，建立起對(duì)鄉(xiāng)村振興友好的外部環(huán)境。而需求型財(cái)政政策工具居于末位且數(shù)值上明顯小于前兩者，則說(shuō)明中央政府對(duì)需求型財(cái)政政策工具使用嚴(yán)重不足，對(duì)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求層面的關(guān)注度相對(duì)較少。

在供給型財(cái)政政策工具中，資金支持占比為60%，占據(jù)絕對(duì)主導(dǎo)地位，說(shuō)明財(cái)政的財(cái)力支持作用是重中之重，符合黨中央實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略所提出的“必須解決錢(qián)從哪里來(lái)的問(wèn)題”?？陀^上，我國(guó)鄉(xiāng)村振興發(fā)展的確處于亟需大量資金的初始階段，供給型政策工具以資金支持為主遵循了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本規(guī)律。其次是人才就業(yè)支持占比為30%。長(zhǎng)期以來(lái)，鄉(xiāng)村人才總量不足、老齡化嚴(yán)重等問(wèn)題較為突出，引來(lái)人才和留住人才成為迫切需要解決的問(wèn)題。但從財(cái)政政策口徑來(lái)看，對(duì)人才就業(yè)支持還有待加強(qiáng)，仍需進(jìn)一步“把人力資本開(kāi)發(fā)放在首要位置”落實(shí)在財(cái)政政策層面。同時(shí)，科技創(chuàng)新支持所占比例為10%，是供給型財(cái)政政策工具中比例最小者，政策工具數(shù)量?jī)H為8個(gè)，這反映出現(xiàn)階段中央政府在依靠科技創(chuàng)新推動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展方面的關(guān)注度和重視度相對(duì)較弱，為后續(xù)政策完善留出了空間。

在需求型財(cái)政政策工具中，引領(lǐng)示范和政府購(gòu)買(mǎi)分別占57%和43%，其中引領(lǐng)示范主要以“在全國(guó)選擇一批有基礎(chǔ)、有優(yōu)勢(shì)、有特色、有前景的經(jīng)濟(jì)主體作為國(guó)家支持的重點(diǎn)”為方式進(jìn)行，針對(duì)性地加強(qiáng)對(duì)國(guó)家重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)主體的服務(wù)與扶持，培育壯大鄉(xiāng)村相關(guān)經(jīng)濟(jì)主體，增強(qiáng)輻射帶動(dòng)能力。而政府購(gòu)買(mǎi)是通過(guò)政府直接購(gòu)買(mǎi)鄉(xiāng)村振興相關(guān)產(chǎn)品或者通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式吸引社會(huì)資本參與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，調(diào)動(dòng)社會(huì)力量積極參與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。但有關(guān)貿(mào)易管制的財(cái)政政策尚處于空白。

在環(huán)境型財(cái)政政策工具中，管制保障占比60%，而發(fā)展規(guī)劃和氛圍營(yíng)造二者相加為20%，與財(cái)金聯(lián)動(dòng)所占比例相同。管制保障通過(guò)行政權(quán)力助推鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)加速發(fā)展，對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略尤其是前期實(shí)施階段將發(fā)揮顯著的保障性和基礎(chǔ)性作用。但相比財(cái)金聯(lián)動(dòng)而言，對(duì)發(fā)展到一定階段后的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略可能會(huì)起到負(fù)面效應(yīng)。因此，大力發(fā)展以調(diào)動(dòng)市場(chǎng)資源為主的財(cái)金聯(lián)動(dòng)政策更具意義，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略從行政手段保障為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐允袌?chǎng)資源保障為主。而發(fā)展規(guī)劃和氛圍營(yíng)造雖然比例不高，但其職能重在引導(dǎo)性和輻射性，無(wú)須過(guò)多。

（三）X-Y維度財(cái)政政策分析

表7 中央政府層面鄉(xiāng)村振興財(cái)政政策工具二維分布表

具體而言，大部分的財(cái)政政策工具集中在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化（占比34%）和脫貧攻堅(jiān)（占比30%）目標(biāo)上，其次是鄉(xiāng)村建設(shè)（占比23.6%），最少的是農(nóng)民增收（占比12.4%）。

在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化方面，以供給型（占比46.5%）和環(huán)境型（占比34.5%）財(cái)政政策工具為主，而需求型（占比19%）工具比重偏低。這說(shuō)明在提升農(nóng)業(yè)發(fā)展質(zhì)量上中央政府主要通過(guò)供給型工具和環(huán)境型工具雙管齊下，而需求型工具較為缺乏。就供給型工具結(jié)構(gòu)而言，中央政府的財(cái)政政策配比以資金支持（占比59%）為主，而科技創(chuàng)新支持（占比26%）與人才就業(yè)支持（占比15%）較少。就環(huán)境型工具結(jié)構(gòu)而言，以管制保障（占比65%）為主，其次是財(cái)金聯(lián)動(dòng)（占比20%），而氛圍營(yíng)造（占比10%）與發(fā)展規(guī)劃（占比5%）較少。在需求型工具中，引領(lǐng)示范（占比90%）占據(jù)絕對(duì)地位，政府購(gòu)買(mǎi)（占比10%）較少，而貿(mào)易管制為零。就具體政策工具而言，中央財(cái)政政策集中發(fā)力在資金支持和管制保障兩個(gè)方面。雖然資金支持和管制保障是推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展最簡(jiǎn)單有效的政策工具，但可能會(huì)使產(chǎn)業(yè)向粗放式方向發(fā)展，所以應(yīng)該進(jìn)一步增加引領(lǐng)示范和科技創(chuàng)新支持以培育產(chǎn)業(yè)內(nèi)生動(dòng)力，提高產(chǎn)業(yè)綜合競(jìng)爭(zhēng)力。此外，現(xiàn)行政策體系中貿(mào)易管制工具為0個(gè)，說(shuō)明在“實(shí)施特色優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品出口提升行動(dòng)”方面財(cái)政政策還處于缺位狀態(tài)。

在鄉(xiāng)村建設(shè)方面，供給型、需求型和環(huán)境型財(cái)政政策占比分別為55%、17.5%、27.5%。其中，供給型中資金支持（42.5%）占據(jù)主要地位，這說(shuō)明在改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面財(cái)政主要以補(bǔ)貼等財(cái)力支持方式為主，以彌補(bǔ)鄉(xiāng)村建設(shè)的短板。投入大量公共資金的同時(shí)需要相關(guān)管理?xiàng)l例和規(guī)制以保障公共資金的使用方向和使用效率符合黨中央要求，所以位于第二的是環(huán)境型管制保障政策工具（22.5%）。而人才就業(yè)支持、政府購(gòu)買(mǎi)、引領(lǐng)示范、發(fā)展規(guī)劃和財(cái)金聯(lián)動(dòng)等其他方面的政策工具配比較少，上述占比相加共計(jì)35%。

在農(nóng)民增收方面，全部政策工具僅有21個(gè)，是四大戰(zhàn)略目標(biāo)中政策配比最少的一個(gè)。形成這種情況的原因可能是因?yàn)槊撠毠?jiān)時(shí)間緊、任務(wù)重，在財(cái)政資源有限的前提下，同作為提升農(nóng)村人口收入水平的農(nóng)民增收任務(wù)優(yōu)先級(jí)相對(duì)較低，所以具有一定合理性。

在脫貧攻堅(jiān)方面，供給型財(cái)政政策工具占比58%，環(huán)境型財(cái)政政策工具占比32%，需求型財(cái)政政策工具占比10%，這反映出中央政府在推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)如期實(shí)現(xiàn)過(guò)程中主要采取的供給型工具。而在供給型工具結(jié)構(gòu)中可以看到，人才就業(yè)支持工具為15個(gè)，占比51%，資金支持工具為13個(gè)，占比為45%，科技創(chuàng)新支持僅1個(gè)，占比為4%，這說(shuō)明中央政府在實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)過(guò)程中更多選擇的是人才就業(yè)支持和資金支持工具。換言之，在提高農(nóng)村貧困人口收入水平上主要以財(cái)政補(bǔ)貼和增加就業(yè)為主要手段。

四、研究結(jié)論與政策建議

（一）研究結(jié)論

黨的十九大至今，我國(guó)以《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》為核心，以各項(xiàng)意見(jiàn)、通知、規(guī)劃、行動(dòng)方案、管理辦法、實(shí)施方案等為輔，初步形成了財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的政策體系，已完成到2020年財(cái)政制度框架和財(cái)政政策體系基本形成的第一階段目標(biāo)，并呈現(xiàn)以下特點(diǎn)。

1.全面的財(cái)政政策工具框架基本建成

現(xiàn)有財(cái)政政策工具涉及了供給層面、需求層面和環(huán)境層面所有10種工具中的9種，同時(shí)涵蓋了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)民增收、鄉(xiāng)村建設(shè)以及脫貧攻堅(jiān)四大政策目標(biāo)。上述政策工具的綜合運(yùn)用有效推動(dòng)我國(guó)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略取得了重要進(jìn)展，在2018年-2020年間如期完成了脫貧攻堅(jiān)并有序推進(jìn)了其他戰(zhàn)略目標(biāo)。但從上述分析來(lái)看，現(xiàn)有的鄉(xiāng)村振興財(cái)政政策體系在個(gè)別政策工具上還存在著“缺位”或“過(guò)量”的問(wèn)題，政策工具還需進(jìn)一步優(yōu)化完善。

2.供給型財(cái)政政策工具以資金支持為絕對(duì)主導(dǎo)

鄉(xiāng)村振興財(cái)政政策中涵蓋的政策工具大部分是供給型財(cái)政政策工具（49.71%），在供給型工具中又以資金支持（60%）為主，其貢獻(xiàn)率超過(guò)一半，即在10種政策工具中，僅資金支持一項(xiàng)就占據(jù)三分之一。資金支持工具之所以使用高頻，是因?yàn)樨?cái)政政策以配置公共資源為主要手段，直接引導(dǎo)公共資源進(jìn)入鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域是財(cái)政政策最為有效、普遍和簡(jiǎn)單的做法。財(cái)政助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施首要解決的就是彌補(bǔ)財(cái)力短缺的問(wèn)題，因此中央政府層面出臺(tái)了約52個(gè)資金支持政策工具符合基本認(rèn)知和客觀規(guī)律。

3.需求型財(cái)政政策工具明顯不足

需求型財(cái)政政策通常指的是為增加鄉(xiāng)村振興相關(guān)市場(chǎng)需求所采取的如引領(lǐng)示范、政府購(gòu)買(mǎi)和貿(mào)易管制等一系列政策工具，旨在促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展，提高對(duì)鄉(xiāng)村振興相關(guān)市場(chǎng)需求的了解和認(rèn)識(shí)，通過(guò)培育領(lǐng)先主體、積極開(kāi)拓國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)的有效需求以注入市場(chǎng)穩(wěn)定性，從而不斷實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。然而僅有13個(gè)引領(lǐng)示范和10個(gè)政府購(gòu)買(mǎi)工具得到了應(yīng)用，貿(mào)易管制尚處于空白狀態(tài)?？傮w上，需求型財(cái)政政策工具僅占比13.3%，這反映出需求型財(cái)政政策并未進(jìn)入現(xiàn)階段財(cái)政施政重點(diǎn)領(lǐng)域。理論上，需求型和供給型政策互動(dòng)作用對(duì)整個(gè)政策體系意義重大，二者間互動(dòng)的質(zhì)量和效率會(huì)直接影響鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)的質(zhì)量和可持續(xù)性，需求型政策著眼于鄉(xiāng)村振興發(fā)展成果的擴(kuò)散和吸收，強(qiáng)調(diào)對(duì)“三農(nóng)”發(fā)展的市場(chǎng)和用戶(hù)需求，將市場(chǎng)和用戶(hù)需求置于政策制定的邏輯起點(diǎn)和關(guān)注重心。所以長(zhǎng)期來(lái)看，我國(guó)鄉(xiāng)村振興財(cái)政政策必須進(jìn)一步提高對(duì)需求型財(cái)政政策工具的使用。

4.環(huán)境型財(cái)政政策工具以管制保障為絕對(duì)主導(dǎo)

在環(huán)境型財(cái)政政策工具中，管制保障（60%）貢獻(xiàn)率超過(guò)一半，在10種政策工具中，管制保障工具具有高頻使用的特點(diǎn)，占據(jù)全部政策工具的三分之一。管制保障工具使用頻繁的原因可能是在資金支持工具較多的情況，為了管制公共資金的使用方向和使用績(jī)效，必須配套強(qiáng)而有力的管理責(zé)任、管理內(nèi)容、管理標(biāo)準(zhǔn)等硬性規(guī)范要求，目的是保證鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施擁有充足的物質(zhì)基礎(chǔ)，充分發(fā)揮財(cái)政政策的基礎(chǔ)性和保障性作用。但相對(duì)于調(diào)動(dòng)市場(chǎng)資源為主的財(cái)金聯(lián)動(dòng)工具而言，以調(diào)動(dòng)公共資源為主的管制保障工具對(duì)發(fā)展到一定階段后的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略可能會(huì)起到負(fù)面效應(yīng)。因此，“十四五”時(shí)期應(yīng)更多使用財(cái)金聯(lián)動(dòng)工具更具意義，實(shí)現(xiàn)推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略從行政化保障為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐允袌?chǎng)化保障為主。

5.四大戰(zhàn)略目標(biāo)政策工具覆蓋全面但仍需優(yōu)化

63份鄉(xiāng)村振興財(cái)政政策文本雖然兼顧了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)民增收、鄉(xiāng)村建設(shè)以及脫貧攻堅(jiān)四大政策目標(biāo)，但具體政策工具配比存在明顯的不均衡，呈現(xiàn)出重農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和脫貧攻堅(jiān)，輕鄉(xiāng)村建設(shè)和農(nóng)民增收的情況。據(jù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果可知，大部分政策工具集中在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化（占比34%）和脫貧攻堅(jiān)（占比30%）上，其次是鄉(xiāng)村建設(shè)（占比23.6%），最少的是農(nóng)民增收（占比12.4%）。這反映出我國(guó)現(xiàn)有的鄉(xiāng)村振興財(cái)政政策體系過(guò)多地關(guān)注四大戰(zhàn)略目標(biāo)中的二項(xiàng)，對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)和農(nóng)民增收重視不夠。換言之，現(xiàn)階段中央政府財(cái)政政策的施政重點(diǎn)集中在“農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展”和“提高村貧困人口收入”兩個(gè)領(lǐng)域，對(duì)這兩個(gè)領(lǐng)域投入了較多的財(cái)政政策資源。出現(xiàn)這種情況的原因可能是黨中央明確要求“2020年現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困”，脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)具有時(shí)限性要求，所以在近兩年中，中央政府將財(cái)政政策工具較多地集中于脫貧攻堅(jiān)上具有合理性。但進(jìn)入“十四五”時(shí)期后，脫貧攻堅(jiān)任務(wù)如期完成，繼續(xù)將財(cái)政政策工具集中于此將不利于脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效銜接。從現(xiàn)行脫貧攻堅(jiān)政策工具結(jié)構(gòu)來(lái)看，供給型財(cái)政政策工具占據(jù)58%，超過(guò)全部政策工具的一半；在供給型工具中，又以人才就業(yè)支持和資金支持等短期政策為主，而實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接的治本之策在于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、高質(zhì)量和可持續(xù)的發(fā)展，培育和發(fā)展農(nóng)業(yè)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)及主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。所以，一直以來(lái)在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化方面應(yīng)用更多的政策工具是十分必要的，這也解釋了為何農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化在整個(gè)政策體系中占比最大。但從統(tǒng)計(jì)結(jié)果來(lái)看，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化方面是以供給型工具中的資金支持為絕對(duì)主導(dǎo)，雖然資金支持能夠直接有效推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，但可能導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)向粗放式方向發(fā)展，因此需要增加有助于推動(dòng)產(chǎn)業(yè)向高質(zhì)量、可持續(xù)方向發(fā)展的政策工具，比如科技創(chuàng)新支持、人才就業(yè)支持以及需求型政策工具。

（二）政策建議

通過(guò)上述分析可知，現(xiàn)階段我國(guó)中央政府層面鄉(xiāng)村振興財(cái)政政策體系基本已建成，但隨著脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的完成，脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接成為下一階段的主要任務(wù)。面對(duì)新任務(wù)新挑戰(zhàn)，財(cái)政政策體系必須隨之調(diào)整，進(jìn)一步優(yōu)化政策工具間的協(xié)調(diào)性和適配性，增加需求型政策工具，建立完善的鄉(xiāng)村振興財(cái)政政策體系。

第一，優(yōu)化供給型財(cái)政政策工具結(jié)構(gòu)。在供給型財(cái)政政策工具的應(yīng)用上，首先要認(rèn)識(shí)到人才就業(yè)支持、科技創(chuàng)新支持等政策工具對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的積極促進(jìn)作用。人才就業(yè)支持和科技創(chuàng)新支持可以為鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供內(nèi)生動(dòng)力，提高產(chǎn)業(yè)綜合競(jìng)爭(zhēng)力，減少和避免鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)向粗放型發(fā)展。建議進(jìn)一步減少直接資金支持工具，增加人才就業(yè)支持和科技創(chuàng)新支持政策工具。

第二，提高需求型財(cái)政政策工具比重。穩(wěn)定的需求型財(cái)政政策工具通過(guò)培育標(biāo)桿經(jīng)濟(jì)主體、積極開(kāi)拓鄉(xiāng)村振興相關(guān)市場(chǎng)需求，減少市場(chǎng)初期運(yùn)行的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)，有利于創(chuàng)造穩(wěn)定的市場(chǎng)預(yù)期。下一步需要提高需求型財(cái)政政策工具在整個(gè)政策體系中的比重，重視并增加適當(dāng)?shù)馁Q(mào)易管制工具，這樣才能更好地發(fā)揮政策體系的系統(tǒng)性功能。

第三，適度降低環(huán)境型財(cái)政政策中管制保障工具的使用頻率。在環(huán)境型財(cái)政政策中以管制保障為絕對(duì)主導(dǎo)，雖然管制保障有助于治理者直接有效推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，但容易形成行政干預(yù)過(guò)重后的路徑依賴(lài)問(wèn)題。因此，應(yīng)該采用多元化的政策工具，尤其是調(diào)動(dòng)市場(chǎng)資源的財(cái)金聯(lián)動(dòng)工具，將市場(chǎng)資源和政府資源有機(jī)結(jié)合，降低鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對(duì)財(cái)政資源的依賴(lài)性，建立引導(dǎo)社會(huì)各主體積極、廣泛參與的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進(jìn)機(jī)制。

第四，加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)和農(nóng)民增收方面的支持力度。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、鄉(xiāng)村建設(shè)、農(nóng)民增收和脫貧攻堅(jiān)是我國(guó)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的四大目標(biāo)，四大戰(zhàn)略目標(biāo)間你中有我，我中有你，在相互促進(jìn)中共同推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。財(cái)政政策工具短期可按照戰(zhàn)略目標(biāo)的特點(diǎn)劃分輕重緩急，但長(zhǎng)期上必須保持均衡狀況。同時(shí)，需要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)和農(nóng)民增收方面的支持力度，發(fā)揮財(cái)政政策工具的基礎(chǔ)性和保障性作用。