●尹映雪

目前，我國(guó)的地方政府債務(wù)主要用于市政基礎(chǔ)建設(shè)、土地儲(chǔ)備以及保障性住房建設(shè)等各個(gè)方面，這些地方政府債務(wù)對(duì)促進(jìn)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展具有十分深遠(yuǎn)的影響。但是隨著地方政府債務(wù)金額的不斷增加，其債務(wù)利息占據(jù)地方公共財(cái)政支出的比重也在不斷增加。對(duì)于一些財(cái)力不足的地方政府而言，很可能會(huì)為了保障當(dāng)?shù)鼗镜墓卜?wù)而出現(xiàn)債務(wù)違約現(xiàn)象，這將給當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展造成了阻礙，如果任憑這種狀況發(fā)展下去，會(huì)導(dǎo)致提供政策性融資的銀行出現(xiàn)破產(chǎn)，引起國(guó)有資源的大面積流失，這對(duì)整個(gè)金融行業(yè)的發(fā)展具有十分不利的影響。

一、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的具體表現(xiàn)

（一）債務(wù)規(guī)模較大

目前，我國(guó)度量債務(wù)規(guī)模的指標(biāo)主要是以債務(wù)率為主，它主要是指?jìng)鶆?wù)與當(dāng)?shù)刎?cái)政收入的比值。對(duì)于我國(guó)地方政府面臨的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)而言，部分地區(qū)債務(wù)率已經(jīng)超過(guò)了100%的警戒水平，甚至有部分地區(qū)債務(wù)率已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)300%。在這種情況下，地方政府每年會(huì)有一大筆資金用于債務(wù)利息的支付上，因此債務(wù)率較大的地區(qū)很可能會(huì)出現(xiàn)利息償還困難的不良現(xiàn)象，這在很大程度上增加了地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）債務(wù)融資項(xiàng)目收益低

對(duì)于地方政府的債務(wù)融資項(xiàng)目而言，有些項(xiàng)目為了保障社會(huì)效益，需要將社會(huì)效益放在首要位置下進(jìn)行融資。目前，地方政府的債務(wù)融資項(xiàng)目主要包括中小學(xué)校舍、保障性住房、政府辦公樓、城市污水處理以及生態(tài)恢復(fù)等，這些項(xiàng)目在完成建設(shè)工作之后，并不會(huì)產(chǎn)生有效的資金流，同時(shí)還需要投入一些維修費(fèi)用，因此這些項(xiàng)目的整體收益并不樂(lè)觀。在這種情況下，爭(zhēng)取利益最大化的金融企業(yè)向政府貸款的意愿并不大，但是財(cái)力不足的地方政府又需要大量資金進(jìn)行當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)建設(shè)，因此只能向一些融資平臺(tái)進(jìn)行項(xiàng)目融資。比如某縣在開(kāi)展地方建設(shè)的工作實(shí)踐中，為了有效保護(hù)當(dāng)?shù)氐目λ固厣鷳B(tài)系統(tǒng)，投入了高達(dá)5.47億元的建設(shè)費(fèi)用，同時(shí)還關(guān)閉了一些當(dāng)?shù)氐囊苯稹⒚旱V以及電力企業(yè)，導(dǎo)致當(dāng)?shù)氐亩愘M(fèi)收入直接減少1500萬(wàn)元。在該項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程中，當(dāng)?shù)卣块T(mén)的負(fù)債資金達(dá)到2.6億元，但是該項(xiàng)目所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益較低甚至不會(huì)產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，因此當(dāng)?shù)卣膫鶆?wù)償還能力并不理想。

（三）流動(dòng)性錯(cuò)配

在當(dāng)前地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的組成中，其中用于交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市政項(xiàng)目建設(shè)以及工業(yè)園區(qū)建設(shè)的地方債務(wù)占比約為60%左右，其中交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及工業(yè)園區(qū)建設(shè)的經(jīng)濟(jì)收益相對(duì)較高，但是其資金投入的回收期相對(duì)較長(zhǎng)，一般都會(huì)在10年以上。對(duì)于市政項(xiàng)目建設(shè)而言，其經(jīng)濟(jì)收益相對(duì)較低，并且資金投入的回收期更加漫長(zhǎng)。目前，地方政府的債務(wù)期限一般集中在3至5年，屬于中短期債務(wù)的范疇之內(nèi)。在這種情況下，如果當(dāng)?shù)卣疀](méi)有良好的資金來(lái)源，那么先行開(kāi)展試驗(yàn)的區(qū)域就要承擔(dān)支付地方政府債務(wù)利息的責(zé)任，并且還要在債務(wù)期限內(nèi)償還債務(wù)本金，因此先行試驗(yàn)區(qū)出現(xiàn)債務(wù)違約的概率就會(huì)大幅度增加，這種現(xiàn)象在當(dāng)前各個(gè)地區(qū)的發(fā)展工程中具有很強(qiáng)的普遍性。

（四）宏觀政策具有不確定性

在地方政府的發(fā)展過(guò)程中，其宏觀政策的不確定性，在很大程度上增加了地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。比如對(duì)于中小學(xué)校舍改造項(xiàng)目而言，其改造過(guò)程會(huì)需要大量的資金投入，因此財(cái)政能力不足的地區(qū)政府需要負(fù)債進(jìn)行。但是由于宏觀政策的不確定性，部分地區(qū)的教育部門(mén)會(huì)在中小學(xué)校舍改造項(xiàng)目的完成過(guò)程以及建設(shè)完成之后，在當(dāng)?shù)卮罅ν菩行@合并政策，這就使得大量正在改造的項(xiàng)目無(wú)法繼續(xù)進(jìn)行，已經(jīng)完成的項(xiàng)目無(wú)法正常使用，從而導(dǎo)致當(dāng)?shù)爻霈F(xiàn)大量的爛尾項(xiàng)目。由此可見(jiàn)，宏觀政策的不確定性不僅會(huì)造成大量的資金浪費(fèi)，同時(shí)還會(huì)降低地方政府債務(wù)資金的實(shí)際使用率，切實(shí)增加地方政府面臨的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

二、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成原因

（一）以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為核心的政績(jī)考核制度

在我國(guó)當(dāng)前的發(fā)展過(guò)程中，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心是我國(guó)基本國(guó)策的重要組成部分，因而切實(shí)促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展仍然是當(dāng)?shù)卣闹匾蝿?wù)。在這種時(shí)代背景下，地方領(lǐng)導(dǎo)的仕途晉升主要是以當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為參考標(biāo)準(zhǔn)，并且很多地區(qū)都以GDP的增長(zhǎng)來(lái)衡量當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平。針對(duì)這種情況，很多地方政府都更加傾向于短時(shí)政策，這是引起當(dāng)?shù)卣柚鷤鶆?wù)資金進(jìn)行市政項(xiàng)目建設(shè)的重要原因，同時(shí)也是當(dāng)?shù)卣谳^短時(shí)間內(nèi)完成經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要手段。但是由于前期缺乏規(guī)劃以及論證不合理等各種因素的影響，這些市政項(xiàng)目存在著較大的盲目性和隨機(jī)性，其項(xiàng)目工程的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益還有待進(jìn)一步考量，這種沖動(dòng)性投資在很大程度上增加了地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）缺乏風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制

對(duì)于我國(guó)當(dāng)前地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)而言，其預(yù)警指標(biāo)主要包括債務(wù)率和負(fù)債率兩個(gè)方面，但是其實(shí)際的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警效果并不是十分明顯。首先，當(dāng)前地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制的準(zhǔn)確性和全面性有待提高。債務(wù)率只是債務(wù)與當(dāng)?shù)刎?cái)政收入的比值關(guān)系，它并不能有效反映當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在潛能，而負(fù)債率也只是衡量當(dāng)?shù)卣畟鶆?wù)相對(duì)規(guī)模的指標(biāo)，以二者為主的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防機(jī)制并不能完全代表當(dāng)?shù)卣膬攤芰ΑＦ浯?，?dāng)前地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制缺乏良好的約束能力，并且其預(yù)警機(jī)制缺乏良好的針對(duì)性，因而其預(yù)警效果并不能被完全發(fā)揮出來(lái)。

（三）地方政府的財(cái)權(quán)與支出責(zé)任不匹配

在我國(guó)當(dāng)前現(xiàn)行的稅制規(guī)定中，地方稅的組成主要是數(shù)額較小以及征收困難的稅種，而中央稅主要是數(shù)額較大以及征收容易的稅種，并且中央政府具有決定稅種停征和開(kāi)征的權(quán)利，但是地方政府并沒(méi)有這些權(quán)力。近年來(lái)，中央政府廢除的稅種主要包括營(yíng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)稅。營(yíng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)稅是地方稅種的重要組成部分，因而這兩種稅收的廢除會(huì)直接降低當(dāng)?shù)卣呢?cái)政收入，但是地方政府的支出責(zé)任并沒(méi)有隨之下降，這就使得部分地區(qū)正在面臨巨大的債務(wù)壓力，給當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展造成了巨大的影響。

三、緩解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的措施

（一）政府間下移財(cái)權(quán)和上移支出責(zé)任

對(duì)于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成而言，政府間財(cái)權(quán)與支出之間的不匹配，是引起地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增加的重要原因之一。針對(duì)這種情況，政府間的財(cái)權(quán)與支出責(zé)任必須得到重新調(diào)整，其主要表現(xiàn)在政府間的財(cái)權(quán)下移以及支出責(zé)任上移。對(duì)于政府間財(cái)權(quán)而言，其需要下移的財(cái)權(quán)主要包括企業(yè)所得稅以及增值稅稅收分成比例；自“營(yíng)改增”工作全面落實(shí)以來(lái)，中央政府與地方政府共享的增值稅已經(jīng)被調(diào)整為五五分成，但是地方政府的主體稅種仍然存在著很大的不足，同時(shí)房地產(chǎn)稅只是在我國(guó)部分地區(qū)試行，其并沒(méi)有得到大范圍的推廣應(yīng)用。針對(duì)這種情況，我國(guó)要對(duì)房地產(chǎn)稅的立法給予足夠的重視，從而有效增加地方政府的財(cái)政來(lái)源，并有效增加市級(jí)政府和縣級(jí)政府的對(duì)地方稅收的分成比例，有效降低省級(jí)政府對(duì)地方稅收的分成比例。對(duì)于政府間支出責(zé)任而言，應(yīng)將外交支出、國(guó)防支出以及中小學(xué)教育支出等支出責(zé)任進(jìn)行必要的上移。外交支出和國(guó)防支出屬于純公共屬性的范疇，中小學(xué)教育支出具有較為顯著的正外部性，并且其形成的人力資源也會(huì)隨著勞動(dòng)力的流動(dòng)而發(fā)生變化，因此它也更加偏向于純公共產(chǎn)品。根據(jù)相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，中央政府應(yīng)該承擔(dān)起外交支出、國(guó)防支出的支出責(zé)任，同時(shí)承擔(dān)起中小學(xué)教育的大部分支出責(zé)任。與此同時(shí)，在地方政府的債務(wù)結(jié)構(gòu)組成中，市級(jí)政府的債務(wù)占比遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他地方政府的債務(wù)占比，因此應(yīng)該對(duì)其財(cái)權(quán)增加以及支出責(zé)任減少給予足夠的重視。

（二）將政府性債務(wù)指標(biāo)納入考核范圍

在當(dāng)前政府人員的政績(jī)考核過(guò)程中，其GDP增長(zhǎng)率是考核指標(biāo)的重要組成部分，這在很大程度上激發(fā)了政府人員參與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)工作的積極性，符合我國(guó)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的基本國(guó)策，同時(shí)也具有很強(qiáng)的公平性和公正性，其用于政府人員晉升產(chǎn)生的內(nèi)部爭(zhēng)議相對(duì)較小。但是這種考核方式也存在著一定的弊端，很容易導(dǎo)致地方政府出現(xiàn)短視行為，影響建設(shè)項(xiàng)目的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。針對(duì)這種情況，在開(kāi)展政府人員晉升考核的工作實(shí)踐中，應(yīng)該將政府性債務(wù)指標(biāo)納入考核的范疇之中，從而有效降低地方政府面臨的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。這種考核方式使得政府人員在利用政府債務(wù)進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)的過(guò)程中，會(huì)反復(fù)考量增加政府債務(wù)的利弊關(guān)系，這對(duì)控制地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)具有十分積極的影響。

（三）建立公眾參與的債務(wù)預(yù)警機(jī)制

目前，我國(guó)地方政府債務(wù)的透明化程度并不是很高，并且公眾參與債務(wù)監(jiān)督的實(shí)際未能得到有效發(fā)揮，這也在很大程度上增加了地方政府面臨的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。因此我國(guó)要根據(jù)當(dāng)前的實(shí)際情況，建立完善的公眾參與預(yù)警機(jī)制，并切實(shí)做好以下幾方面的工作：其一，地方政府應(yīng)將債務(wù)數(shù)據(jù)向大眾進(jìn)行定期公布，切實(shí)提高公眾參與地方政府債務(wù)監(jiān)督的積極性，從而進(jìn)一步提高地方政府資金利用的科學(xué)性和合理性，在此過(guò)程中，政府部門(mén)要建立統(tǒng)一的地方政府債務(wù)發(fā)布平臺(tái)，使得公眾對(duì)地方政府債務(wù)的綜合情況有一個(gè)清晰的了解，從而充分發(fā)揮公眾的監(jiān)督管理職責(zé)；其次，地方政府債務(wù)發(fā)布平臺(tái)還要定期發(fā)布地方政務(wù)債務(wù)資金的使用情況，同時(shí)發(fā)布新增債務(wù)融資項(xiàng)目的評(píng)估報(bào)告，從而使得公眾對(duì)融資項(xiàng)目的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益有一個(gè)較為明確的認(rèn)識(shí)。與此同時(shí)，我國(guó)還要建立完善的債務(wù)追責(zé)制度，從而對(duì)地方政府的債務(wù)使用情況進(jìn)行有效約束，切實(shí)降低地方政府的盲目投資，有效減少政府人員的短視行為。在此過(guò)程中，如果地方政府債務(wù)存在著違規(guī)使用的不良現(xiàn)象，或者地方政府融資項(xiàng)目的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于當(dāng)初的預(yù)估水平，那么無(wú)論負(fù)責(zé)該融資項(xiàng)目的政府人員是否離職，均要對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)的責(zé)任追究。

四、結(jié)語(yǔ)

目前，我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在債務(wù)規(guī)模較大、債務(wù)融資項(xiàng)目收益低、流動(dòng)性錯(cuò)配以及宏觀政策具有不確定性上，其風(fēng)險(xiǎn)存在的原因主要包括以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為核心的政績(jī)考核制度、缺乏風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制以及地方政府的財(cái)權(quán)與支出責(zé)任不匹配。針對(duì)這種情況，我國(guó)要落實(shí)政府間下移財(cái)權(quán)和上移支出責(zé)任，將政府性債務(wù)指標(biāo)納入考核范圍，建立公眾參與的債務(wù)預(yù)警機(jī)制，從而有效降低地方政府面臨的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。