◎吳繼偉

所謂全口徑預(yù)算，即全面取消預(yù)算外資金，將事業(yè)單位所有收入和支出按照一定的規(guī)則全部納入預(yù)算管理中，包括所有財(cái)政撥款收支、事業(yè)和經(jīng)營收支。對于事業(yè)單位來說，全面實(shí)行全口徑預(yù)算管理后，可以進(jìn)一步增強(qiáng)本單位對于資金的管控能力，讓資金的支出更加合理，讓各項(xiàng)收入的管理更加規(guī)范。從短期來看，將會(huì)使事業(yè)單位提高財(cái)務(wù)管理和預(yù)算管理水平，合理調(diào)配資金保障本單位各項(xiàng)工作開展和支持本單位的改革發(fā)展；從長期來看，將會(huì)實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位事權(quán)與財(cái)權(quán)的高度匹配，有助于推進(jìn)收支問責(zé)機(jī)制的建立，對推動(dòng)依法行政、有效防治腐敗，保證國家資金安全將會(huì)帶來深遠(yuǎn)的影響。

一、事業(yè)單位實(shí)行全口徑預(yù)算管理的必要性

1.全口徑預(yù)算管理是事業(yè)單位改革的重要組成。

事業(yè)單位資金來源的特殊性，決定了必須要加強(qiáng)預(yù)算管理，謹(jǐn)防資金挪用與浪費(fèi)，才能切實(shí)履行公共服務(wù)職能，維護(hù)好事業(yè)單位的良好形象。以往的預(yù)算管理中，由于預(yù)算方案執(zhí)行不到位、預(yù)算監(jiān)管力度不強(qiáng)，超預(yù)算情況時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重?fù)p害了事業(yè)單位公共服務(wù)的供給質(zhì)量。因此，近幾年的事業(yè)單位改革中，將預(yù)算管理改革擺在了重要地位，致力于從嚴(yán)、從細(xì)地完善預(yù)算管理，從源頭上堵住資金浪費(fèi)的口子。在《預(yù)算法》修訂以后，提出了要在事業(yè)單位內(nèi)推廣使用全口徑預(yù)算管理，這既是對以往預(yù)算管理模式的一次重大調(diào)整，同時(shí)也有利于真正做到預(yù)算收支的一本賬，將有望徹底解決資金有利于財(cái)政預(yù)算管理之外的情況，對切實(shí)保障資金完整性也產(chǎn)生了積極影響。

2.全口徑預(yù)算管理有助于提高資金的利用效率。

全口徑預(yù)算是科學(xué)理財(cái)?shù)幕A(chǔ)，能科學(xué)合理地組織和配置財(cái)力資源，既“做大蛋糕”也“切好蛋糕”。在預(yù)算管理中，采用目標(biāo)化收支計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位有限財(cái)政資金的合理調(diào)配、最優(yōu)利用。對于比較重要的、緊急的事項(xiàng)，優(yōu)先提供資金保障；同時(shí)，在資金支出過程中又實(shí)行了全過程、動(dòng)態(tài)化的監(jiān)管，保證每一筆支出都能納入到監(jiān)管體系，符合預(yù)算管理的要求。實(shí)現(xiàn)全口徑預(yù)算管理后，原來分散在不同功能科目，不同資金渠道的支出，全部歸集到同一個(gè)預(yù)算框架體系中。一方面是減輕了預(yù)算管理的工作壓力，另一方面則進(jìn)一步提高了監(jiān)管效能，最大程度上杜絕了資金不合理利用、不規(guī)范操作的問題，在保障事業(yè)單位資金安全，進(jìn)而支持事業(yè)單位各項(xiàng)工作有序開展等方面發(fā)揮了積極作用。

二、事業(yè)單位全口徑預(yù)算管理中面臨的問題

1.全口徑預(yù)算方案的編制不科學(xué)。

預(yù)算方案是否科學(xué)、可行，是決定事業(yè)單位全口徑預(yù)算管理開展成效的關(guān)鍵因素之一。正常情況下，事業(yè)單位的預(yù)算管理人員在編制預(yù)算方案時(shí)，需要開展充分的調(diào)研，獲取往年本單位及各部門預(yù)算完成情況，分析超預(yù)算原因，然后根據(jù)下一步的工作開展計(jì)劃，調(diào)整預(yù)算目標(biāo)，編制形成新的預(yù)算方案，從而保證其目標(biāo)設(shè)定科學(xué)、方案切實(shí)可行。但是從調(diào)查情況來看，現(xiàn)階段許多事業(yè)單位在全口徑預(yù)算方案的編制工作中，前期調(diào)研工作不深入，對各個(gè)部門以往預(yù)算完成情況缺少了解。在這種情況下盲目設(shè)定預(yù)算目標(biāo)，編制預(yù)算管理計(jì)劃，會(huì)導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行難度增加。另外，預(yù)算編制周期較短，留給預(yù)算管理人員編制預(yù)算方案的時(shí)間較少，也會(huì)因?yàn)闀r(shí)間倉促難以保證預(yù)算方案的科學(xué)性和可操作性。

2.全口徑預(yù)算方案執(zhí)行不徹底。

在編制預(yù)算方案的前提下，還應(yīng)將該方案落實(shí)下去，才能確保全口徑預(yù)算管理目標(biāo)得以順利實(shí)現(xiàn)。從調(diào)查情況來看，事業(yè)單位實(shí)行全口徑預(yù)算管理后，仍然存在預(yù)算方案執(zhí)行不到位、落實(shí)不徹底的問題。歸根結(jié)底，主要在于：首先是預(yù)算方案本身存在不足，例如預(yù)算目標(biāo)設(shè)定不合理，使得預(yù)算執(zhí)行難度增加。預(yù)算目標(biāo)定的過低，導(dǎo)致預(yù)算方案落實(shí)起來有一定難度。這種情況下要想保證事業(yè)單位工作的正常開展，必然會(huì)出現(xiàn)超出預(yù)算的情況。其次是事業(yè)單位的各個(gè)部門，執(zhí)行預(yù)算方案的能力不足。有的部門以完成上級(jí)下達(dá)的工作任務(wù)為首要目標(biāo)，預(yù)算執(zhí)行意識(shí)不足，這種情況下也會(huì)造成預(yù)算方案未能在實(shí)際工作中得到有效落實(shí)。最后是缺乏嚴(yán)格的懲戒機(jī)制，對于存在的超預(yù)算行為，或者資金浪費(fèi)問題，沒有追究相關(guān)人員的責(zé)任，這也導(dǎo)致部門負(fù)責(zé)人對預(yù)算落實(shí)的重視程度不足。

3.全口徑預(yù)算的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制不完善。

雖然全口徑預(yù)算管理在事業(yè)單位實(shí)施已經(jīng)有幾年的時(shí)間，但是在內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)方面仍然相對滯后，目前還有很多事業(yè)單位尚未建立起完善的監(jiān)督機(jī)制，存在監(jiān)督力度不足、監(jiān)督形式化的問題，造成這一現(xiàn)象的原因是多方面的，例如現(xiàn)階段關(guān)于全口徑預(yù)算管理監(jiān)督審查的法律制度并不健全，這導(dǎo)致事業(yè)單位在開展監(jiān)督時(shí)難以做到有法可依，為了不干擾全口徑預(yù)算管理工作開展，放松了對監(jiān)管的要求。還有的事業(yè)單位雖然基于預(yù)算管理需要，實(shí)行了相應(yīng)的監(jiān)督程序，但是近年來事業(yè)單位改革持續(xù)深入，預(yù)算管理的要求、方法也發(fā)生了變化，而現(xiàn)行的監(jiān)督機(jī)制沒有同步調(diào)整，其實(shí)用價(jià)值已經(jīng)大打折扣，這也是造成監(jiān)督失效的主要原因。在內(nèi)部監(jiān)督不力的情況下，事業(yè)單位雖然也提供了外部監(jiān)督渠道，但是由于公眾政治參與意識(shí)不高，對事業(yè)單位預(yù)算監(jiān)督缺乏熱情，外部監(jiān)督也沒有很好發(fā)揮作用。

4.全口徑預(yù)算評估指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)。

事業(yè)單位在實(shí)行全口徑預(yù)算管理時(shí)，通過開展配套的工作考核評估，能夠如實(shí)反映出預(yù)算管理的成效，為今后工作的不斷改進(jìn)和持續(xù)優(yōu)化提供了支持。但是目前來看，事業(yè)單位雖然對預(yù)算管理的重視程度提升，但是配套的預(yù)算管理績效考評體系沒有建立起來，從短期來看難以保證評估結(jié)果的可信度，不利于預(yù)算管理水平的提升；從長期來看，不利于全口徑預(yù)算管理的改革和創(chuàng)新，對事業(yè)單位的改革也會(huì)產(chǎn)生負(fù)面影響。在預(yù)算管理績效考核方面，比較明顯的問題有兩類：一類是考評指標(biāo)的選取不合理，未能真正體現(xiàn)出部門之間的差異。事業(yè)單位的各個(gè)部門之間使用同樣一套考核標(biāo)準(zhǔn)，考核結(jié)果與實(shí)際情況之間存在較大差異，不利于全口徑預(yù)算管理的改進(jìn)。除此之外，還存在評估指標(biāo)單一化、權(quán)重設(shè)計(jì)不科學(xué)等問題。另一類是考評方法缺少創(chuàng)新，側(cè)重于結(jié)果，而忽視過程，無法準(zhǔn)確、全面地體現(xiàn)出預(yù)算管理實(shí)施成效。

三、事業(yè)單位全口徑預(yù)算管理的優(yōu)化策略

1.完善預(yù)算編制程序，提高預(yù)算方案的可操作性。

編制預(yù)算方案是全口徑預(yù)算管理的首要任務(wù)，而預(yù)算方案的科學(xué)性和可行性，在很大程度上決定了后續(xù)預(yù)算的實(shí)施成效，以及預(yù)算目標(biāo)的完成情況。因此，事業(yè)單位在實(shí)行全口徑預(yù)算管理時(shí)，必須要高度重視預(yù)算方案編制工作。盡快建立起完善的預(yù)算編制程序，采用績效預(yù)算和零基預(yù)算相結(jié)合的方式，確定預(yù)算目標(biāo)，并圍繞總目標(biāo)制定事業(yè)單位各部門的詳細(xì)預(yù)算方案。兩種預(yù)算編制方法的結(jié)合可以做到有機(jī)互補(bǔ)，對提高預(yù)算方案質(zhì)量有積極幫助。預(yù)算方案應(yīng)根據(jù)部門之間工作內(nèi)容的不同，體現(xiàn)出一定的差異，避免整個(gè)事業(yè)單位預(yù)算方案的“一刀切”。在條件允許的情況下，允許適當(dāng)延長預(yù)算編制周期。以年度預(yù)算為例，在當(dāng)前的10月份就可以著手編制次年的預(yù)算方案，留出足夠的事件收集預(yù)算資料或開展預(yù)算論證，這也是提高預(yù)算方案科學(xué)性的有效舉措。隨著全口徑預(yù)算管理的全面推開，事業(yè)單位也應(yīng)適時(shí)地設(shè)立獨(dú)立的預(yù)算編制部門，方便收集其他部門的預(yù)算完成信息，進(jìn)行預(yù)算方案執(zhí)行監(jiān)督或者開展預(yù)算管理成效考核等，推動(dòng)全口徑預(yù)算管理走向規(guī)范化。

2.引進(jìn)獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制，確保預(yù)算方案的貫徹落實(shí)。

全口徑預(yù)算管理的開展成效，直接關(guān)系到事業(yè)單位的資金安全，同時(shí)也影響了事業(yè)單位各項(xiàng)工作的開展效率和公共服務(wù)的供給質(zhì)量。因此，要想保證預(yù)算目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和預(yù)算方案的執(zhí)行，必須要引進(jìn)配套的激勵(lì)和約束機(jī)制，迫使事業(yè)單位的預(yù)算管理人員，以及各部門的工作人員，都能夠立足于本職崗位，各司其職，共同努力使預(yù)算方案落實(shí)下去。明確責(zé)任劃分，將預(yù)算方案的執(zhí)行情況納入都相關(guān)責(zé)任人的績效考核中，對于未能按照要求執(zhí)行預(yù)算方案的，或者是預(yù)算目標(biāo)未完成的，應(yīng)當(dāng)追究其責(zé)任，并作出相應(yīng)的處罰；對于那些能夠不折不扣執(zhí)行預(yù)算計(jì)劃，在預(yù)算范圍之內(nèi)將工作保質(zhì)保量完成的，給予表彰或發(fā)放獎(jiǎng)勵(lì)。實(shí)行獎(jiǎng)罰有據(jù)的激勵(lì)機(jī)制，才能在事業(yè)單位內(nèi)部營造有利于全口徑預(yù)算管理實(shí)施的氛圍，這也是新時(shí)期做好預(yù)算管理的基本要求。除此之外，對于預(yù)算執(zhí)行期間遇到的問題，也要采取多種分析方法尋找問題原因，例如比較分析法、差異分析法、趨勢分析法等。結(jié)合問題成因?qū)ふ覒?yīng)對策略，使全口徑預(yù)算管理水平可以得到漸進(jìn)式的提升?？梢钥紤]在預(yù)算執(zhí)行中引入預(yù)警機(jī)制，當(dāng)實(shí)際的支出偏離預(yù)算時(shí)，第一時(shí)間發(fā)出預(yù)警信號(hào)，提醒預(yù)算管理人員采取措施加以應(yīng)對，實(shí)現(xiàn)對預(yù)算執(zhí)行的精準(zhǔn)管理。

3.加強(qiáng)審查監(jiān)管力度，保障預(yù)算管理的公開透明。

以往的預(yù)算管理經(jīng)驗(yàn)表明，在監(jiān)督不力的情況下，很容易出現(xiàn)預(yù)算落實(shí)不到位的情況，進(jìn)而發(fā)生資金挪用、費(fèi)用超支的問題，嚴(yán)重影響事業(yè)單位財(cái)政資金的安全。在實(shí)行全口徑預(yù)算管理后，為解決此類問題必須要進(jìn)一步提升對預(yù)算管理的審查和監(jiān)管力度，使全口徑預(yù)算管理的每個(gè)步驟、事業(yè)單位的每項(xiàng)支出，都能夠納入到監(jiān)管范疇以內(nèi)，在增強(qiáng)預(yù)算管理透明度的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)資金利用效率的最大化。做好全口徑預(yù)算管理的監(jiān)督工作，重點(diǎn)要把握好以下幾點(diǎn)：首先是健全規(guī)章制度，以完善的法律法規(guī)保障審查監(jiān)督工作有序開展。結(jié)合事業(yè)單位全口徑預(yù)算工作開展需要，盡快制定一套完善的監(jiān)督管理體系，涵蓋從預(yù)算目標(biāo)設(shè)定到預(yù)算方案編制，再到預(yù)算方案實(shí)施等整個(gè)流程，讓全口徑預(yù)算監(jiān)督工作的開展可以做到有法可依。其次是明確審計(jì)監(jiān)督的主體地位，進(jìn)一步提升內(nèi)部審計(jì)在保障預(yù)算管理工作開展方面的突出作用。以審計(jì)為工具，增強(qiáng)公共財(cái)政的透明度。同時(shí)還要鼓勵(lì)公眾參與監(jiān)督，事業(yè)單位應(yīng)做好政務(wù)公開，保障公眾的監(jiān)督權(quán)、知情權(quán)，將全口徑預(yù)算管理置于陽光下運(yùn)行，使監(jiān)督更加全面。

4.完善預(yù)算評估指標(biāo)，構(gòu)建科學(xué)的績效評價(jià)體系。

構(gòu)建一套完善的預(yù)算管理績效評價(jià)體系，一方面是能夠更加直觀地展示全口徑預(yù)算管理的實(shí)施情況，為事業(yè)單位今后改進(jìn)預(yù)算管理模式和持續(xù)提升預(yù)算管理水平有積極幫助；另一方面也能對各部門管理人員產(chǎn)生激勵(lì)和督促，有助于預(yù)算方案的落地實(shí)施?；谌趶筋A(yù)算管理的績效評價(jià)體系，應(yīng)體現(xiàn)出評價(jià)主體多元化的特點(diǎn)，這樣才能使評價(jià)結(jié)果更加真實(shí)、可行。除了事業(yè)單位的預(yù)算執(zhí)行部門按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行自我評價(jià)外，也要基于公開、民主的原則，邀請專家學(xué)者、群眾代表或其他社會(huì)組織參與監(jiān)督、評價(jià)。條件允許的情況下，建議引入獨(dú)立第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)，采用定性分析與定量計(jì)算相結(jié)合的方式，對近段時(shí)間事業(yè)單位各部門的預(yù)算執(zhí)行情況作出中肯評價(jià)。結(jié)合各部門的工作內(nèi)容，選出更加詳細(xì)并且具有代表性的核心評價(jià)指標(biāo)，構(gòu)建完整的績效評價(jià)體系，保證考核結(jié)果能夠全面化、動(dòng)態(tài)性、多層次地反映事業(yè)單位預(yù)算資金的配置情況。以評價(jià)結(jié)果為導(dǎo)向，認(rèn)識(shí)當(dāng)前全口徑預(yù)算管理存在的不足，在下一步的工作中加以改進(jìn)。

四、事業(yè)單位全口徑預(yù)算管理的信息化發(fā)展

1.信息技術(shù)對全口徑預(yù)算管理的積極影響。

全口徑預(yù)算管理是建立在海量數(shù)據(jù)的監(jiān)控、分析和處理基礎(chǔ)上的一項(xiàng)工作。對于事業(yè)單位的預(yù)算管理人員來說，以人工為主的數(shù)據(jù)處理模式，不僅效率低下，而且難以保證數(shù)據(jù)核算結(jié)果的準(zhǔn)確性，不利于預(yù)算方案的貫徹執(zhí)行和預(yù)算目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。因此，將信息技術(shù)應(yīng)用到全口徑預(yù)算管理中，利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)代替人工完成預(yù)算的自動(dòng)化管理、全過程監(jiān)控，在減輕工作壓力、提升工作效率的同時(shí)，也有利于提高事業(yè)單位資金的利用率。另外，全口徑預(yù)算管理信息化，還能讓操作更加透明，這就杜絕了以往預(yù)算管理中可能存在的不規(guī)范行為，對防止預(yù)算資金的挪用、浪費(fèi)等問題，也會(huì)起到積極的幫助。因此，在事業(yè)單位持續(xù)深化改革過程中，應(yīng)加快推進(jìn)全口徑預(yù)算管理向信息化、智能化方向發(fā)展。

2.全口徑預(yù)算管理信息化的保障措施。

（1）完善信息基礎(chǔ)設(shè)施。

加速推進(jìn)全口徑管理與信息技術(shù)的融合，需要事業(yè)單位提供更加完善的信息基礎(chǔ)設(shè)施。一方面，要設(shè)立專項(xiàng)資金，圍繞全口徑預(yù)算管理信息系統(tǒng)的建設(shè)方案，做到?？顚Ｓ?。在采購硬件設(shè)施和安裝軟件系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行信息系統(tǒng)的調(diào)試運(yùn)行，與事業(yè)單位享有的財(cái)務(wù)管理信息系統(tǒng)對接，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的充分共享，發(fā)揮全口徑預(yù)算監(jiān)督、管理的功能作用。另一方面，還要做好后續(xù)的系統(tǒng)維護(hù)。在全口徑預(yù)算管理信息系統(tǒng)投入運(yùn)行以后，要緊跟事業(yè)單位的改革進(jìn)程和業(yè)務(wù)需求，持續(xù)完善和動(dòng)態(tài)改進(jìn)信息系統(tǒng)，進(jìn)行功能擴(kuò)展和系統(tǒng)維護(hù)，以保證全口徑預(yù)算管理信息系統(tǒng)始終發(fā)揮作用，支持事業(yè)單位各項(xiàng)預(yù)算的精細(xì)化管理。

（2）加強(qiáng)預(yù)算管理隊(duì)伍建設(shè)。

全口徑預(yù)算管理信息系統(tǒng)的使用，雖然能夠代替事業(yè)單位的預(yù)算管理人員完成一些簡單的數(shù)據(jù)整理、會(huì)計(jì)核算等工作，但是預(yù)算方案執(zhí)行、預(yù)算績效評估，以及預(yù)算方法優(yōu)化等方面，還是需要工作人員切實(shí)履行職責(zé)。同時(shí)，隨著事業(yè)單位預(yù)算管理體制的改革，以及全口徑預(yù)算管理標(biāo)準(zhǔn)的完善，對于預(yù)算管理人員的綜合素質(zhì)也提出了更高的要求。新時(shí)期的預(yù)算管理人員，除了要熟練掌握預(yù)算方案編制方法，以及能夠切實(shí)保障預(yù)算計(jì)劃落實(shí)外，還應(yīng)運(yùn)用信息技術(shù)做好事業(yè)單位的收入與支出預(yù)算管理，在提高資金配置效率的基礎(chǔ)上，讓事業(yè)單位各項(xiàng)工作得以正常開展，使事業(yè)單位的公共服務(wù)職能得以發(fā)揮，為新時(shí)期事業(yè)單位的改革發(fā)展提供必要的支持。

結(jié)語：事業(yè)單位實(shí)行全口徑預(yù)算，旨在解決以往預(yù)算管理中存在的預(yù)算目標(biāo)設(shè)定不科學(xué)、預(yù)算管理范圍不明晰、預(yù)算方案執(zhí)行不到位等一系列問題，是事業(yè)單位改革鏈條上的重要環(huán)節(jié)。從應(yīng)用效果來看，采用全口徑預(yù)算管理后，在解決預(yù)算超支、資金挪用等問題方面發(fā)揮了積極效果。當(dāng)然，由于事業(yè)單位實(shí)行全口徑預(yù)算的時(shí)間不長，在工作開展過程中不可避免會(huì)遇到一些問題。下一步應(yīng)重點(diǎn)從完善預(yù)算編制程序、引進(jìn)獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制、加強(qiáng)審查監(jiān)管力度、完善預(yù)算評估指標(biāo)等方面，采取綜合措施以保證全口徑預(yù)算在事業(yè)單位內(nèi)部有序?qū)嵤Ｍ瑫r(shí)還要緊跟信息化發(fā)展趨勢，積極探索全口徑預(yù)算信息化發(fā)展路徑，在事業(yè)單位的改革和運(yùn)營中發(fā)揮保障作用。