◆劉守剛 ◆朱許麗

內(nèi)容提要：活躍于17至18世紀(jì)尚未統(tǒng)一的德意志諸邦國(guó)的官房學(xué)派，為德意志經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出了理論指引、人才培養(yǎng)和實(shí)踐操作的貢獻(xiàn)。在官房學(xué)者看來，國(guó)家的角色是積極的，因而主張基于君主與臣民的利益一致前提，以富國(guó)強(qiáng)兵為目標(biāo)，用積極干預(yù)的手段來實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理。這些官房學(xué)者致力于研究君主財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)與管理，想方設(shè)法管理經(jīng)營(yíng)王國(guó)的礦山、林地、工商企業(yè)，推動(dòng)了諸邦國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，也讓國(guó)家承擔(dān)起明顯的生產(chǎn)性角色。官房學(xué)派對(duì)國(guó)家生產(chǎn)性理論的論證，對(duì)后來歷史學(xué)派國(guó)民經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會(huì)政策學(xué)派指導(dǎo)德國(guó)國(guó)家發(fā)展產(chǎn)生了積極影響。當(dāng)下，我國(guó)主流財(cái)政理論受英語財(cái)政學(xué)傳統(tǒng)影響，一定程度上接受了其國(guó)家非生產(chǎn)性定位的觀念，這與中國(guó)財(cái)政實(shí)踐存在背離。批判地吸取官房學(xué)派有關(guān)國(guó)家生產(chǎn)性的思想傳統(tǒng)，對(duì)我國(guó)財(cái)政學(xué)理論發(fā)展和創(chuàng)新具有積極意義。

在我國(guó)目前的學(xué)科體系中,財(cái)政學(xué)屬于“應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)”之下的二級(jí)學(xué)科，這樣一種劃分方法顯然淵源于財(cái)政學(xué)的英語傳統(tǒng)①馬斯格雷夫曾經(jīng)分別用Finanzwissenschaft和Public Finance兩個(gè)詞來區(qū)分財(cái)政學(xué)的德語傳統(tǒng)和英語傳統(tǒng)，前者指的是從18—19世紀(jì)甚至直至二戰(zhàn)前的德語國(guó)家（包括德國(guó)和奧地利兩國(guó)）學(xué)者的財(cái)政理論，后者專指在英國(guó)和美國(guó)發(fā)展的財(cái)政學(xué)理論。具體參見Musgrave（2000，Chapter 3）.。18世紀(jì)的亞當(dāng)·斯密和19世紀(jì)的約翰·密爾等英國(guó)學(xué)者，都在自己的經(jīng)濟(jì)學(xué)著作中將財(cái)政問題放在最后（斯密《國(guó)富論》的第五卷，密爾《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》第五編），無論在形式還是實(shí)質(zhì)上都是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)工具分析財(cái)政與稅收問題。

正如馬斯格雷夫所強(qiáng)調(diào)的，英語財(cái)政學(xué)理論傳統(tǒng)的基本前提是洛克模型（馬斯格雷夫，2005），該模型的大致內(nèi)容如下：社會(huì)的基礎(chǔ)是個(gè)人權(quán)利和自由交換，而自由交換則受“看不見的手”支配；國(guó)家在社會(huì)之外，對(duì)社會(huì)給予一定的保護(hù)和幫助，并用稅收形式從社會(huì)中獲取部分個(gè)人財(cái)產(chǎn)以補(bǔ)償成本。在這樣的模型中，市場(chǎng)被認(rèn)為處于或者應(yīng)該處于絕對(duì)的主導(dǎo)地位，國(guó)家雖然必要但屬于例外（斯密的說法是僅限于國(guó)防、司法與必要的公共設(shè)施）。在這里，國(guó)家被認(rèn)為是一個(gè)消費(fèi)主體而不具有生產(chǎn)性，正如斯密強(qiáng)調(diào)的：“君主以及他的官吏和海陸軍，都是不生產(chǎn)的勞動(dòng)者，他們是公仆，其生計(jì)由他人勞動(dòng)年產(chǎn)物的一部分來維持”（斯密，1981）。就是說，在斯密看來，財(cái)政支出或國(guó)家經(jīng)費(fèi)是非生產(chǎn)性的。這樣，基于洛克模型和斯密理論，財(cái)政被認(rèn)為雖屬必要但是“非生產(chǎn)性”的，這與古典自由主義者將國(guó)家稱為“必要的惡”是一致的。于是，英語傳統(tǒng)中的理想國(guó)家與理想財(cái)政是：最小的國(guó)家是最好的國(guó)家，廉價(jià)政府是最優(yōu)的政府。由此誕生的財(cái)稅方案，滿足薩伊的“黃金法則”，即最好的財(cái)政方案是支出最少，最好的稅收是征稅最少。

與上述英語傳統(tǒng)不同，在財(cái)政學(xué)中還存在一個(gè)德語傳統(tǒng)，該傳統(tǒng)由德意志官房學(xué)派的思想演變而來。本文致力于探析官房主義中所包含的國(guó)家生產(chǎn)性思想，它是財(cái)政學(xué)德語傳統(tǒng)中的核心內(nèi)容。從詞源上來說，官房（Camera）源自拉丁文“Kamera”，原意是房屋，在中世紀(jì)指國(guó)庫(kù)，后來指代掌管王室財(cái)政收支活動(dòng)的政府機(jī)構(gòu)?；钴S于17—18世紀(jì)的官房學(xué)或者說官房主義，就是從管理國(guó)庫(kù)和王室財(cái)產(chǎn)（開始主要是土地，后來是工商業(yè)）發(fā)展而來的，為德意志經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出了理論指引、人才培養(yǎng)和實(shí)踐操作的貢獻(xiàn)。官房學(xué)者的觀點(diǎn)紛呈，但普遍主張國(guó)家應(yīng)承擔(dān)生產(chǎn)性角色，積極參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，也普遍主張財(cái)政收入主要來源于國(guó)家財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)，稅收是第二位的收入手段。在本文中，筆者將主要探討6位官房學(xué)者的思想，分別是塞肯道夫（1626—1692，被稱為“官房學(xué)之父”）、貝切爾（1635—1682，曾擔(dān)任多家國(guó)有企業(yè)的管理者）、霍尼克（1638—1714，擔(dān)任過行政官員）、施羅德（1640—1688，擔(dān)任過國(guó)王顧問和國(guó)企管理者）、尤斯蒂（1717—1771，官房學(xué)的集大成者，管理過礦山，被認(rèn)為確立了財(cái)政學(xué)的獨(dú)立體系）、宋能菲爾斯（1733—1818，官房學(xué)派晚期的代表人物，長(zhǎng)期任官房學(xué)教授）。對(duì)于這6位學(xué)者，筆者重點(diǎn)關(guān)注國(guó)家角色定位以及國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理等內(nèi)容，由此顯示官房主義對(duì)國(guó)家生產(chǎn)性問題的看法。

在結(jié)構(gòu)上本文分為四個(gè)部分。筆者先分別探討官房學(xué)派在國(guó)家角色定位、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等方面的政策主張，這些內(nèi)容目前在中文研究中尚不多見，然后揭示由官房學(xué)者上述主張發(fā)展而來的德語財(cái)政學(xué)傳統(tǒng)中的國(guó)家生產(chǎn)性內(nèi)容，最后揭示本文研究對(duì)中國(guó)財(cái)政理論與實(shí)踐的啟示。

一、德意志官房學(xué)派對(duì)國(guó)家角色的定位

在17—18世紀(jì)的德意志，由于經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r嚴(yán)重落后，實(shí)現(xiàn)趕超是國(guó)家發(fā)展的歷史使命。在趕超過程中，由于存在著比較明確的目標(biāo)，作為國(guó)家人格代表的文官集團(tuán)或者說公務(wù)人員，也自然地在其中承擔(dān)了使命并發(fā)揮出作用。負(fù)責(zé)培訓(xùn)公務(wù)人員并親自參與國(guó)家治理活動(dòng)的官房學(xué)者，就不可能像英國(guó)學(xué)者那樣將國(guó)家界定為位于社會(huì)之外且只承擔(dān)消極的職能，他們對(duì)國(guó)家角色的定位是：基于君主與臣民的利益一致前提，以富國(guó)強(qiáng)兵為目標(biāo)，用積極干預(yù)的手段實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理。

（一）國(guó)家角色界定的前提：君主與臣民的利益一致

在三十年戰(zhàn)爭(zhēng)之后，官房學(xué)派所處的德意志邦國(guó)都是君主專制的政體。在這些專制邦國(guó)中，官房學(xué)者在界定國(guó)家角色時(shí)，卻不以滿足君主的個(gè)人利益為主，而是以實(shí)現(xiàn)國(guó)家君主與臣民共同利益為目的，并為此提出其政策建議。嚴(yán)格來說，此時(shí)德意志邦國(guó)的君主專制，并不是以君主個(gè)人利益為標(biāo)準(zhǔn)的絕對(duì)專制，有人將其稱為“準(zhǔn)絕對(duì)主義”制度①參見Small（1909，p.70）。這本出版于1909年厚達(dá)544頁(yè)的英文著作，比較詳細(xì)地梳理了有關(guān)官房學(xué)派的史料。限于語言能力，接下來筆者對(duì)于官房學(xué)派人物與思想的探討，將多處引用該書。為節(jié)省篇幅，凡引自該書的內(nèi)容，不再一一標(biāo)明版本信息。，這是一種介于絕對(duì)專制與民主制之間的政治體制，常被稱為開明專制。不過，從今天眼光看，這種制度并沒有對(duì)君主權(quán)力實(shí)行有效的約束，因而在本質(zhì)上開明與否依靠君主個(gè)人的決定與品性的仁慈。

在官房學(xué)派中，塞肯道夫最早提出君主與臣民有共同利益，并就這一觀點(diǎn)展開論述。在他之后的學(xué)者也基本將其作為共識(shí)，于是君主與臣民的利益一致成為了官房學(xué)派政策主張的出發(fā)點(diǎn)。在塞肯道夫看來，德意志各邦國(guó)絕不是獨(dú)裁的政權(quán)，“對(duì)公國(guó)的財(cái)產(chǎn)、臣民、土地及附屬物執(zhí)行這種權(quán)力，以促進(jìn)和維護(hù)共同利益與福利，執(zhí)行正義”。塞肯道夫一再?gòu)?qiáng)調(diào)說，君主不能無視臣民的利益而任意妄為。他認(rèn)為，宗教、法律與傳統(tǒng)保障了臣民的個(gè)人利益。他還說到，君主“雖非出于義務(wù)，而是出于可嘉的優(yōu)良習(xí)慣，與莊園商議，聽取他們的意見，盡管他并不受此約束”。以今天的觀點(diǎn)看，塞肯道夫缺乏足夠的說服力，因?yàn)榫骷幢悴话凑杖系婪蛩Q的一致利益行事也不會(huì)受到什么實(shí)質(zhì)性的懲罰。但是，塞肯道夫的論證方式被同時(shí)代的人廣泛接受，也得到了其他官房學(xué)者的共鳴。這主要有兩個(gè)原因：其一，在當(dāng)時(shí)，宗教確實(shí)有很大的影響力，宗教信仰對(duì)個(gè)人的行為也確實(shí)能起到約束作用；其二，部分邦國(guó)的統(tǒng)治者也確實(shí)表現(xiàn)出了塞肯道夫所推崇的這種才德。事實(shí)上，在塞肯道夫所供職的哥達(dá)公國(guó)，公國(guó)統(tǒng)治者恩斯特公爵，就是同時(shí)代邦國(guó)君主中的佼佼者，他出面推行減稅政策、保障公共安全、建設(shè)廉潔高效的司法體系，因而哥達(dá)公國(guó)模式成為其他邦國(guó)學(xué)習(xí)的榜樣。

在塞肯道夫之后的官房學(xué)者，對(duì)君主與臣民共同利益的具體內(nèi)容描述的不盡相同。但在論證國(guó)家政策要依照君主、臣民共同利益行事時(shí)，基本都采用“一個(gè)聰明的統(tǒng)治者應(yīng)該這樣做”的邏輯來論述。比如，貝切爾主張的是：“一個(gè)有繼承權(quán)的君主更在意他的土地和人民，把他們的利益看得比他自己的更重”；臣民的共同利益顯然是要“建立一個(gè)人口眾多、自給自足的社會(huì)”；若統(tǒng)治者置臣民利益于不顧，將“被上帝判處當(dāng)世的不幸和永恒的懲罰”。

施羅德理所當(dāng)然地認(rèn)為：“君主的利益與臣民的利益是結(jié)合在一起的，將這二者分開的人將受到詛咒……根據(jù)合理的理由和經(jīng)驗(yàn)，臣民的繁榮和幸福乃是君主幸福的基礎(chǔ)”。雖然他也認(rèn)識(shí)到君主的利益不能時(shí)時(shí)與人民利益相一致，但在提出自己的政策主張時(shí)，施羅德仍基于二者利益一致的前提，提出既不違背上帝也不違背美德的財(cái)政收入方案。

尤斯蒂及其后的官房學(xué)者與上述學(xué)者的不同點(diǎn)在于，不再?gòu)膶Ｖ普畠r(jià)值的角度闡釋實(shí)現(xiàn)君主與民眾的共同利益，而是直接假定有至高無上的目標(biāo)存在，需要通過政府手段來達(dá)成這一目標(biāo)。尤斯蒂在《財(cái)政體系》（1766）中寫道：“一個(gè)共和國(guó)或國(guó)家是在最高權(quán)力下的眾多人民的聯(lián)合，以實(shí)現(xiàn)共同幸福為最終目的……國(guó)家的最高權(quán)力無疑來自人民；這一從前被一些人視為危險(xiǎn)的原則，如今普遍地被認(rèn)為是正確的?！庇人沟僖虼硕x官房學(xué)的基本原則為“在所有使用國(guó)家財(cái)富的交易中，目標(biāo)必須是尋求統(tǒng)治者和臣民的共同幸?！?。

宋能菲爾斯分析了尤斯蒂的主張，同樣認(rèn)可“促進(jìn)普遍的幸福是所有國(guó)家在其起源時(shí)期的目標(biāo)，也是它們永恒的目標(biāo)”。他還對(duì)這種普遍幸福展開詳細(xì)的論述，認(rèn)為“不存在真正永久的個(gè)人福利與集體福利之間的矛盾……個(gè)體福利是以集體福利為基礎(chǔ)的，但同時(shí)集體福利只能來自個(gè)體的福利”。

（二）國(guó)家目標(biāo)的界定：富國(guó)強(qiáng)兵

可見，官房學(xué)派對(duì)國(guó)家的定位，以德意志邦國(guó)君主與臣民利益一致為前提。在此前提下，不同的官房學(xué)者對(duì)國(guó)家目標(biāo)的界定也各有側(cè)重點(diǎn)，但大體可以歸結(jié)為一個(gè)，即富國(guó)強(qiáng)兵。

戰(zhàn)爭(zhēng)是那個(gè)時(shí)代的重要特征，它對(duì)官房學(xué)派思想的形成有極大的影響。戰(zhàn)爭(zhēng)之后，邦國(guó)面臨的是人口減少、經(jīng)濟(jì)衰退的狀況，所以恢復(fù)人口與經(jīng)濟(jì)是官房學(xué)者面臨的現(xiàn)實(shí)問題。此外，在德意志相形衰落之時(shí)，歐洲其他國(guó)家卻處在迅速發(fā)展的階段，英國(guó)、法國(guó)、荷蘭等國(guó)早已通過貿(mào)易與殖民方式迅速積累財(cái)富并成為當(dāng)時(shí)的強(qiáng)國(guó)。為此官房學(xué)者提出的政策目標(biāo)主要有兩個(gè)：其一，保障邦國(guó)的和平與安全；其二，提高邦國(guó)人口與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。塞肯道夫、尤斯蒂、宋能菲爾斯等學(xué)者，在他們的作品中都提到了這兩個(gè)目標(biāo)。相比之下，貝切爾、霍尼克、施羅德等學(xué)者對(duì)和平與安全關(guān)注得不多，而更注重經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)。

塞肯道夫出生于戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，所以他的思想受戰(zhàn)爭(zhēng)的影響頗深。在塞肯道夫看來，邦國(guó)的目標(biāo)是“形成一個(gè)更加完善的聯(lián)盟，確保國(guó)內(nèi)安寧，提供共同防御，提升公共福利”，制定法令的總體目標(biāo)是“通過它們實(shí)現(xiàn)正義、和平與繁榮”。另一位官房學(xué)者尤斯蒂，也在他的作品中提及了安全的目標(biāo)，認(rèn)為“治國(guó)之道在于確保大眾的安全，抵御外部和內(nèi)部的危險(xiǎn)”，國(guó)家的共同幸福取決于“三個(gè)理念：自由，內(nèi)在力量和安全”。宋能菲爾斯基于尤斯蒂的主張，將國(guó)家的最終目的“分為四個(gè)相互聯(lián)系的部分，同時(shí)每一個(gè)部分都有一個(gè)從屬的目的。政治學(xué)相應(yīng)地將被分為四門科學(xué)，即關(guān)于外部安全、內(nèi)部安全、有償職業(yè)多元化、提高國(guó)家支出所必需的收入”。

官房學(xué)者們?cè)陉P(guān)于富國(guó)目標(biāo)的描述中，有的學(xué)者以“民富”為重點(diǎn)，有的學(xué)者集中于實(shí)現(xiàn)“國(guó)富”。在工業(yè)革命尚未展開的時(shí)代，貝切爾、霍尼克、施羅德等官房學(xué)者關(guān)注的主要是商業(yè)貿(mào)易活動(dòng)，重點(diǎn)研究使人民富足的方法。貝切爾大量討論了商業(yè)事務(wù)，旨在讓國(guó)王了解商業(yè)階級(jí)為國(guó)家的人口和財(cái)富做出的貢獻(xiàn)，施羅德向君主介紹“使臣民或土地變得富有和繁榮的方法”，主張“君主的力量和財(cái)富必須建立在人民的力量和財(cái)富的基礎(chǔ)上”。尤斯蒂和宋能菲爾斯則在提高政府財(cái)富方面做了許多努力，認(rèn)為“國(guó)富”與“民富”并不沖突，因?yàn)椤白屓嗣裥腋Ｊ且粋€(gè)好政府的目標(biāo)和職責(zé)，其主要原則之一是讓人民富裕起來”，同時(shí)認(rèn)為官房學(xué)者的主要責(zé)任是“提高國(guó)家的經(jīng)常收入”。

（三）國(guó)家治理手段的界定：積極的干預(yù)政策

德意志官房學(xué)派主張采用積極的干預(yù)政策作為治國(guó)手段，以實(shí)現(xiàn)富國(guó)強(qiáng)兵的目標(biāo)。在其中，最為重要的是通過國(guó)家參與或干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)為君主（國(guó)家）積累財(cái)富，增加國(guó)庫(kù)收入。如前所述，17—18世紀(jì)甚至直到19世紀(jì)，英國(guó)的古典財(cái)政學(xué)認(rèn)為國(guó)家只需承擔(dān)固定的、必要的同時(shí)也是最少的職能。官房學(xué)派是一個(gè)源自國(guó)家財(cái)政管理實(shí)踐的學(xué)派，官房學(xué)者最初的任務(wù)就是研究通過何種手段解決國(guó)家面臨的現(xiàn)實(shí)問題，其中最為重要的手段是國(guó)家出面投資，參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，進(jìn)而促進(jìn)本國(guó)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)。在官房學(xué)派那個(gè)時(shí)代，能夠?qū)嵤﹪?guó)家干預(yù)以實(shí)現(xiàn)富國(guó)強(qiáng)兵目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域主要有兩個(gè)，一個(gè)是貿(mào)易領(lǐng)域（即商業(yè)活動(dòng)），另一個(gè)是國(guó)有資產(chǎn)的管理。接下來簡(jiǎn)單地看看官房學(xué)者是如何建議在貿(mào)易領(lǐng)域進(jìn)行國(guó)家干預(yù)的，而將他們經(jīng)營(yíng)管理國(guó)有資產(chǎn)的思想放到本文第二部分重點(diǎn)討論。

在貿(mào)易領(lǐng)域官房學(xué)派支持積極地運(yùn)用國(guó)家干預(yù)手段，這樣的思想極具重商主義色彩。他們相信，國(guó)家積極地促進(jìn)貿(mào)易擴(kuò)大，不僅能發(fā)展國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)，還能拓展海外市場(chǎng)，從而為國(guó)家財(cái)政開拓更廣泛的收入基礎(chǔ)。比如，貝切爾在1668年獻(xiàn)給利奧波德一世皇帝的《政治討論》，通過對(duì)構(gòu)成人口主體的三個(gè)階層——商人、工匠和農(nóng)民的描述來探討貿(mào)易，并向國(guó)王提出了商業(yè)方面的政策建議。他建議，應(yīng)該對(duì)商人、工匠、農(nóng)民這三個(gè)階層實(shí)行統(tǒng)一管理，設(shè)法增加人口、促進(jìn)消費(fèi)（消費(fèi)是幸福感的核心與源泉）、限制進(jìn)口，還要避免壟斷和無限制競(jìng)爭(zhēng)?；裟峥说闹鲝埮c貝切爾有相似之處。他呼吁國(guó)家要阻止進(jìn)口無用的商品。在1684年出版的《奧地利富強(qiáng)論》中，霍尼克提出適用于國(guó)民經(jīng)濟(jì)的九條通則，涉及人口、就業(yè)、進(jìn)出口貿(mào)易等內(nèi)容，意圖使奧地利經(jīng)濟(jì)獨(dú)立、國(guó)家富強(qiáng)。尤斯蒂的貿(mào)易主張與貝切爾和霍尼克的思想有較大不同，尤其是在政府干預(yù)貿(mào)易的手段選擇上，他并不建議政府直接禁止進(jìn)口某些商品，而建議采取關(guān)稅與消費(fèi)稅來引導(dǎo)與控制貿(mào)易。尤斯蒂的這段論述暗含著馬斯格雷夫后來主張的政府具有配置資源的職能，并認(rèn)為可以通過稅收手段來實(shí)現(xiàn)。

二、官房學(xué)派重要政策路徑：經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)增加國(guó)家收入

在17—18世紀(jì)，德意志邦國(guó)的收入絕大部分來自君主的財(cái)產(chǎn)收益。官房學(xué)者往往既是研究邦國(guó)財(cái)政問題的理論學(xué)者，也是國(guó)家財(cái)政機(jī)構(gòu)的行政人員，他們想方設(shè)法經(jīng)營(yíng)王國(guó)的礦山、林地、制造企業(yè)。在當(dāng)時(shí)，國(guó)有資產(chǎn)是德意志邦國(guó)經(jīng)濟(jì)中最為重要的組成部分，國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)推動(dòng)了邦國(guó)制造業(yè)的快速發(fā)展，促進(jìn)了邦國(guó)經(jīng)濟(jì)的繁榮。在此情形下的國(guó)家，不僅僅是社會(huì)生活的管理者，更是經(jīng)濟(jì)生活的參與者，因而這一時(shí)期的財(cái)政具有明顯的生產(chǎn)性特征。

（一）從經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)來發(fā)展經(jīng)濟(jì)

德意志官房學(xué)派認(rèn)為，通過開發(fā)國(guó)有自然資源、建立和管理國(guó)有工商企業(yè)等舉措，可以落實(shí)經(jīng)濟(jì)政策，帶動(dòng)私人經(jīng)濟(jì)，從而促進(jìn)德意志邦國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

1.開發(fā)自然資源

官房學(xué)派所說的國(guó)有自然資源主要是土地資源，包括耕地、草地、森林、礦藏等。在開發(fā)和管理國(guó)有自然資源方面，官房學(xué)者有著豐富的經(jīng)驗(yàn)，特別是對(duì)土地資源的管理。要對(duì)國(guó)有自然資源進(jìn)行管理，就必須充分了解資源。塞肯道夫認(rèn)為，君主管理土地事務(wù)的首要條件是徹底了解自己擁有的土地情況?；裟峥艘蔡岢鲆私馔恋氐纳a(chǎn)能力，通過對(duì)土地進(jìn)行精確的調(diào)查，充分利用土地的生產(chǎn)能力，特別是貴金屬的生產(chǎn)能力。尤斯蒂則指出“充分認(rèn)識(shí)國(guó)家財(cái)產(chǎn)是合理利用的前提條件”。

為了開發(fā)自然資源并利用王室擁有的占邦國(guó)相當(dāng)大部分的土地，官房學(xué)派還提出了許多政策主張，主要是人口政策以及農(nóng)業(yè)發(fā)展政策，希望借此增加土地的產(chǎn)出，進(jìn)而提高君主的地租收入。塞肯道夫提出政府要資助助產(chǎn)士和護(hù)士、撫育孤兒、補(bǔ)貼醫(yī)生，還要檢查食品供應(yīng)、供水、城鎮(zhèn)清潔排水等措施，以增加人口。在農(nóng)業(yè)政策方面，官房學(xué)者還提出了許多有價(jià)值的建議。比如宋能菲爾斯為提高土地開墾和利用，主張政府要通過清理森林、排干沼澤、修建和保護(hù)堤壩來開墾荒地。同時(shí)為了使土地發(fā)揮耕作方面的最大作用，他還建議要讓農(nóng)民具備必要的農(nóng)業(yè)耕作和農(nóng)業(yè)改良知識(shí)，這就要求政府引進(jìn)和發(fā)展農(nóng)業(yè)學(xué)校，通過教育培訓(xùn)將農(nóng)業(yè)知識(shí)傳播給農(nóng)民。

在國(guó)有森林資源的管理方面，如宋能菲爾斯所說，官房學(xué)派主要關(guān)注林業(yè)技術(shù)的發(fā)展。在這種思想的影響下，森林育苗、采伐技術(shù)不斷發(fā)展，為此德意志邦國(guó)產(chǎn)生了林業(yè)科學(xué)，使得林業(yè)的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出遠(yuǎn)高于其他國(guó)家。

礦業(yè)管理也是官房學(xué)派國(guó)有資產(chǎn)管理的重要內(nèi)容。官房學(xué)派認(rèn)為，采礦尤其是對(duì)金銀等貴金屬礦的開采，能為國(guó)家?guī)碡?cái)富?；裟峥酥赋觥凹词共傻V成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過產(chǎn)出，也應(yīng)該繼續(xù)做下去”，這一主張極富重商主義特點(diǎn)。尤斯蒂同樣將采礦視為增加國(guó)家財(cái)富的重要手段，甚至稱“礦山將是增加國(guó)家財(cái)富的唯一途徑”。雖然此時(shí)的土地所有權(quán)、采礦權(quán)都屬于國(guó)家（君主），但是尤斯蒂卻主張統(tǒng)治者及其官員不能直接從事采礦業(yè)。他建議實(shí)施自由采礦權(quán)，政府從中獲取采礦權(quán)使用費(fèi)。他還主張通過減免稅費(fèi)等方式來幫助利潤(rùn)微薄的采礦企業(yè)，并建立礦業(yè)學(xué)校以培訓(xùn)礦業(yè)經(jīng)理。

2.建立和管理國(guó)有工商企業(yè)

官房學(xué)者中有不少都曾有過管理國(guó)有工商企業(yè)的經(jīng)驗(yàn)，比如貝切爾、施羅德、尤斯蒂等人，都曾作為主要負(fù)責(zé)人，管理過王國(guó)的國(guó)有工商企業(yè)。貝切爾1666年在奧地利建立了第一個(gè)絲綢加工園，隨后又負(fù)責(zé)創(chuàng)建了手工藝術(shù)學(xué)院，由外國(guó)教師培訓(xùn)非行會(huì)的工匠，以期打破行會(huì)的壟斷。1672年，貝切爾在林茨主持建立了羊毛工廠，之后這家羊毛工廠成為歐洲最大最重要的羊毛工廠之一。他還在波西米亞建立了一個(gè)紡織工廠。1677年，霍尼克接管了貝切爾建立的國(guó)有企業(yè)，主管羊毛、絲綢的加工與出口等。

在建立國(guó)有工商企業(yè)方面，需要注意的一點(diǎn)是，德意志邦國(guó)的國(guó)有企業(yè)通常并不具有壟斷地位，更多的是作為市場(chǎng)的普通參與者。甚至一些國(guó)有企業(yè)建立的目的，就是去打破傳統(tǒng)行會(huì)的壟斷，創(chuàng)造自由競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，以促進(jìn)工業(yè)的生產(chǎn)與發(fā)展。當(dāng)時(shí)德意志的行會(huì)壟斷了工業(yè)生產(chǎn)，阻礙了貿(mào)易政策的實(shí)施，影響了社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展。所以塞肯道夫認(rèn)為，要發(fā)展國(guó)內(nèi)的制造業(yè)，就必須將工匠們從行會(huì)和舊團(tuán)體的束縛中解放出來，這將吸引更多的工人，創(chuàng)造對(duì)新行業(yè)的需求來滿足他們的需要，從而創(chuàng)造一個(gè)供給和需求的良性循環(huán)，讓一個(gè)行業(yè)養(yǎng)活另一個(gè)行業(yè)。貝切爾、霍尼克、施羅德等官房學(xué)者都主張建立國(guó)有企業(yè)，發(fā)展本國(guó)的工業(yè)生產(chǎn)，打破行會(huì)壟斷，還要建立貿(mào)易公司從事出口以實(shí)現(xiàn)貿(mào)易順差。尤斯蒂對(duì)國(guó)有企業(yè)管理提出了這樣的主張：要安排有能力的企業(yè)家管理，自負(fù)盈虧，必須避免直接管理企業(yè)復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)；要盡量避免不必要的開支，尤其是不必要的人員開支。18世紀(jì)末，在國(guó)有資產(chǎn)的帶動(dòng)下，德意志邦國(guó)經(jīng)濟(jì)得到了發(fā)展。

德意志邦國(guó)在對(duì)國(guó)有土地、國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)的同時(shí)，也促進(jìn)了科學(xué)技術(shù)的發(fā)展進(jìn)步。官房學(xué)派發(fā)展后期，官房學(xué)教學(xué)內(nèi)容涉及內(nèi)容越來越廣泛，使得土地的耕種技術(shù)、動(dòng)物疾病防治、礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)、林業(yè)開發(fā)等科學(xué)技術(shù)得到了快速發(fā)展，進(jìn)而帶動(dòng)了新學(xué)科的建設(shè)與發(fā)展，衍生出了林業(yè)科學(xué)、礦業(yè)科學(xué)等學(xué)科。

（二）從經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)獲取國(guó)家收入

在財(cái)政學(xué)的英語傳統(tǒng)中，亞當(dāng)·斯密認(rèn)為不應(yīng)該將國(guó)有企業(yè)和國(guó)有財(cái)產(chǎn)收入充當(dāng)國(guó)家財(cái)政的來源，而主張依靠稅收來解決國(guó)家經(jīng)費(fèi)。德意志官房學(xué)派卻恰恰相反，認(rèn)為國(guó)有土地、王室領(lǐng)地是財(cái)政的真實(shí)基礎(chǔ)，國(guó)家財(cái)政收入的主要來源是國(guó)家的財(cái)產(chǎn)，出于私人財(cái)產(chǎn)的稅收僅是最后的收入手段。17世紀(jì)的德意志官房學(xué)者，主要研究如何打理國(guó)家（王室）的土地資產(chǎn)，確保由此產(chǎn)生的財(cái)政收入滿足支出需要；而到了18世紀(jì)即官房學(xué)派發(fā)展后期，由于軍事支出不斷增加，國(guó)家籌集收入的手段也擴(kuò)展到國(guó)有資產(chǎn)之外?？杉幢闳绱耍瑏碜試?guó)有資產(chǎn)的收入仍是18世紀(jì)財(cái)政收入中極為重要的來源。

在18世紀(jì)，德意志諸邦國(guó)的財(cái)政收入主要有四個(gè)來源，按其在財(cái)政總收入比重的高低分別為：來自王室財(cái)產(chǎn)、王室的特權(quán)、稅收、借款。王室財(cái)產(chǎn)是國(guó)家收入的主要來源，所以尤斯蒂認(rèn)為籌集國(guó)家財(cái)政收入，首先要對(duì)直接屬于國(guó)家或者說君主的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行良好的管理。宋能菲爾斯則將收入來源分為公民的直接貢獻(xiàn)和間接貢獻(xiàn)兩類：直接貢獻(xiàn)包括所有來自公民共有財(cái)產(chǎn)的收入，即皇室財(cái)產(chǎn)、特權(quán)收入等；間接貢獻(xiàn)包括所有來自個(gè)人支付的收入。他還提出一個(gè)理想的支出規(guī)則：前一類收入應(yīng)當(dāng)供應(yīng)國(guó)家的日常開支，后一類收入應(yīng)當(dāng)供應(yīng)非日常的開支，主要是軍事支出。

官房學(xué)派通過對(duì)王室財(cái)產(chǎn)的有效管理，讓邦國(guó)的財(cái)政收入逐年增加。1740年，普魯士來自領(lǐng)地的收入占財(cái)政總收入的比重在45.7%。后來雖然伴隨著稅收收入的提高，來自國(guó)有資產(chǎn)的收入比重有所下降，但是仍然占財(cái)政收入較高的比例。在整個(gè)德意志邦國(guó)，18世紀(jì)來自國(guó)有資產(chǎn)的收入都是財(cái)政收入的主要來源。

德意志官房學(xué)派以國(guó)有資產(chǎn)收入為主要財(cái)政收入的思想，影響了德意志邦國(guó)的財(cái)政收入結(jié)構(gòu)，對(duì)其后德國(guó)國(guó)家的財(cái)政收入結(jié)構(gòu)也產(chǎn)生了重要影響。1871年德國(guó)統(tǒng)一后，國(guó)有資產(chǎn)收入占統(tǒng)一后德國(guó)財(cái)政總收入的比重雖然明顯下降，但仍然有不小的占比。以普魯士為例，19世紀(jì)農(nóng)業(yè)企業(yè)產(chǎn)生的財(cái)政收入份額從1805年的26.7%下降到1850年的13.3%，而1898年這一數(shù)值為3.2%。但在1850年，鐵路已開始提供凈收入，占普魯士財(cái)政收入的2.5%，到1861年，該比例已經(jīng)達(dá)到了15.6%，在1898年更是達(dá)到了43.6%。在1896—1897預(yù)算年度內(nèi)，普魯士各種國(guó)營(yíng)企業(yè)的凈收入占普魯士總收入的56.8%（Henderson,1963）。

三、德語財(cái)政學(xué)中國(guó)家生產(chǎn)性的思想傳統(tǒng)

如前所述，英語財(cái)政學(xué)傳統(tǒng)持有的國(guó)家非生產(chǎn)性觀點(diǎn)有兩個(gè)前提設(shè)定：1.國(guó)家是必要的惡，因此規(guī)模越小越好，支出越少越好；2.國(guó)家（君主）在社會(huì)之外，并不參與社會(huì)的活動(dòng)，因此只承擔(dān)“守夜人”的角色，為這樣的社會(huì)提供安全保障（國(guó)防與司法）和必要的公共設(shè)施。德意志官房學(xué)派的思想主張以及德意志經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)踐，產(chǎn)生了德語財(cái)政學(xué)傳統(tǒng)，它持有國(guó)家生產(chǎn)性思想，其前提設(shè)定與英語財(cái)政學(xué)恰恰相反：1.國(guó)家（君主）具有善意，是通過共同體實(shí)現(xiàn)個(gè)人幸福的必要工具；2.國(guó)家（君主）在社會(huì)之中，成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)的參與者。

（一）國(guó)家“善”的本性

與官房學(xué)派幾乎同時(shí)期的英國(guó)古典自由主義財(cái)政學(xué)認(rèn)為，國(guó)家是必要的“惡”，對(duì)國(guó)家擴(kuò)大干預(yù)范圍總是抱有非常警惕的態(tài)度。到了19世紀(jì)，雖然現(xiàn)實(shí)中的國(guó)家已經(jīng)開始擴(kuò)大干預(yù)范圍，特別是功利主義理論說明了國(guó)家干預(yù)可能有益，但并沒有消解古典自由主義所設(shè)定的國(guó)家的“惡”的本性。到19世紀(jì)中期，約翰·密爾強(qiáng)調(diào)，功利主義聲稱國(guó)家應(yīng)該追求最大多數(shù)人的最大幸福，可幸福有“質(zhì)”的一面，判斷與實(shí)現(xiàn)“質(zhì)”的幸福應(yīng)該由國(guó)家來進(jìn)行?？墒牵挥性谒枷肷险J(rèn)定國(guó)家本身是“善”的，它才有資格去判斷并實(shí)現(xiàn)“質(zhì)”的幸福，否則一個(gè)“惡”的國(guó)家無法承擔(dān)“善”的使命。在英國(guó)，完成這一思想轉(zhuǎn)型任務(wù)主要依靠受到德國(guó)思想影響的托馬斯·格林（1836—1882）和他的學(xué)生。在格林看來，人不能在孤獨(dú)狀態(tài)中達(dá)到自我完善，他必須在社會(huì)共同體中與其他公民同胞互動(dòng)才能達(dá)到；人需要外部條件來提供道德發(fā)展所需的各種可能，而外部條件的最好提供者就是國(guó)家，因此國(guó)家必須積極地發(fā)揮應(yīng)有的作用，反映全體成員的共同道德要求，去干預(yù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活。格林的學(xué)生鮑?？?848—1923）反復(fù)表示，國(guó)家是自由的實(shí)現(xiàn)，它賦予政治統(tǒng)一體以生命和意義，國(guó)家的目的就是道德的目的，即“由意志的基本邏輯所決定的最美好的生活”（鮑?？?，1995）。就是說，在格林等人這里，已認(rèn)定國(guó)家在本質(zhì)上乃是一種善的力量，其目的就是為了創(chuàng)建使道德發(fā)展成為可能的各種社會(huì)條件。

格林等人為國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)、供給福利提供了理論的支持，20世紀(jì)英國(guó)福利國(guó)家的建設(shè)與此思想基礎(chǔ)高度相關(guān)。不過應(yīng)該看到，在英國(guó)還有美國(guó)，保守主義的力量一直比較強(qiáng)大，將國(guó)家視為必要的惡的聲音始終沒有消失，甚至在20世紀(jì)80年代后，秉持這一保守理念的自由至上主義再度興起，并特別體現(xiàn)在以理性預(yù)期為核心的主流經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中。

與英國(guó)古典自由主義不同，官房學(xué)派要完成的歷史使命是，在德意志落后的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件下，如何通過國(guó)家干預(yù)及對(duì)資產(chǎn)的優(yōu)良管理，來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)進(jìn)步、增加民眾福利。因此，在國(guó)家本質(zhì)方面，官房學(xué)派從一開始就不贊成英國(guó)古典學(xué)者將國(guó)家視為“必要的惡”的觀點(diǎn)。官房學(xué)者認(rèn)為，國(guó)家本身就是目的，而且是最高的總體利益（全體的福利要優(yōu)先于個(gè)人）。在一定程度上，他們認(rèn)為國(guó)家具有實(shí)體性，與私人經(jīng)濟(jì)具有同等的天賦權(quán)利，可以也應(yīng)該促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。與后期官房學(xué)派同時(shí)并稍晚的黑格爾（1770—1831），更進(jìn)一步地表達(dá)了對(duì)于國(guó)家本質(zhì)“善”的論斷。在他看來，政治演進(jìn)的最高峰是國(guó)家理念在現(xiàn)實(shí)中充分展現(xiàn)出來，即實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代國(guó)家；現(xiàn)代國(guó)家是比市民社會(huì)更高一級(jí)的倫理共同體，也是人格自我實(shí)現(xiàn)的一個(gè)更高層面，在這里，國(guó)家所代表的普遍性同其成員的完全自由和私人幸福統(tǒng)一在一起。因此，在黑格爾的理論中，國(guó)家在本質(zhì)上是善的甚至是最高善。19世紀(jì)的德國(guó)財(cái)政學(xué)者，普遍認(rèn)可官房學(xué)者對(duì)于國(guó)家“善”的本質(zhì)的看法，認(rèn)為國(guó)家的目的只是為了實(shí)現(xiàn)共同利益，而該利益只有通過共同的、統(tǒng)一的行動(dòng)才能實(shí)現(xiàn)。在一定程度上，這是德語財(cái)政學(xué)傳統(tǒng)的獨(dú)特之處。

正如馬斯格雷夫所強(qiáng)調(diào)的，從這樣的國(guó)家本質(zhì)理論出發(fā)，財(cái)政制度被德語財(cái)政學(xué)者認(rèn)為是滿足“集體欲求”或共同體欲求的手段，而集體欲求獨(dú)立于且高于私人欲求（個(gè)人基于自身利益的、可在市場(chǎng)上得到滿足的欲求）（Musgrave,2000），本質(zhì)上自然是“善”的。布坎南曾經(jīng)準(zhǔn)確概括過自己與馬斯格雷夫的區(qū)別，那就是“馬斯格雷夫信任政治家，我們不信任政治家”（布坎南和馬斯格雷夫，2000）。這樣的區(qū)別，事實(shí)上鮮明地反映了在英語財(cái)政學(xué)傳統(tǒng)中成長(zhǎng)并受意大利財(cái)政學(xué)傳統(tǒng)影響的布坎南，接受了國(guó)家“惡”的本質(zhì)的設(shè)定，而馬斯格雷夫接受的是德語傳統(tǒng)中國(guó)家“善”的本質(zhì)的設(shè)定，這種國(guó)家“善”的本質(zhì)與本文所闡述的官房學(xué)派傳統(tǒng)有密切聯(lián)系。

（二）國(guó)家是社會(huì)經(jīng)濟(jì)的積極參與者

從德意志官房學(xué)派的思想來看，不論是參與貿(mào)易還是經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)，都隱含了國(guó)家是經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在參與者的含義，因此他們贊成國(guó)家在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中充分發(fā)揮自己的作用。在官房學(xué)派這一思想支持下，德意志國(guó)家積極參與到社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)程中去，不但積極地經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)，還利用各種財(cái)政支出方案促進(jìn)農(nóng)村的發(fā)展，為農(nóng)村修堤、排水和居民安置項(xiàng)目提供資金支持，組織農(nóng)村土地開發(fā)等，其結(jié)果不但促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，還推動(dòng)了整個(gè)社會(huì)的發(fā)展。在德意志各邦國(guó)的發(fā)展過程中，國(guó)家（君主）在某種程度上都起到了主導(dǎo)作用。馬斯格雷夫后來強(qiáng)調(diào)在德國(guó)國(guó)家現(xiàn)代化歷程中，“高效和運(yùn)行良好的財(cái)政當(dāng)局的形象一直保持著”并發(fā)揮了巨大作用（布坎南和馬斯格雷夫，2000），其傳統(tǒng)淵源自官房學(xué)派。

在將國(guó)家視為經(jīng)濟(jì)秩序中的參與者的看法下，國(guó)家和個(gè)人一樣擁有財(cái)產(chǎn)，并能運(yùn)用自己財(cái)產(chǎn)產(chǎn)生的收入來為行動(dòng)籌資。對(duì)此，美國(guó)學(xué)者理查德·瓦格納給予高度的肯定（Wagner，2012）。他認(rèn)為可以將這樣的觀點(diǎn)置入一種選擇理論導(dǎo)向的財(cái)政學(xué)中去理解，即“財(cái)政現(xiàn)象、國(guó)家收入和支出，都源于統(tǒng)治者的最大化選擇”，國(guó)家的收入取決于統(tǒng)治者選擇如何經(jīng)營(yíng)其礦山和如何耕種其土地，國(guó)家支出花在那些能夠提高未來生產(chǎn)力的項(xiàng)目上。這些收支項(xiàng)目統(tǒng)統(tǒng)都是統(tǒng)治者在官房學(xué)派建議下選擇的目標(biāo)，當(dāng)然也由官房學(xué)者去執(zhí)行。不過，瓦格納強(qiáng)調(diào)，“可以肯定的是，官房主義統(tǒng)治者的行為是相對(duì)文明的，這與20世紀(jì)獨(dú)裁者下的經(jīng)歷是完全不同的。關(guān)于仁慈的專制者的概念建構(gòu)也許在官房主義時(shí)期得到了歷史驗(yàn)證。但是，我們并不能因經(jīng)驗(yàn)上曾經(jīng)有效而在今天的財(cái)政學(xué)中使用基于仁慈的專制者的建構(gòu)”（Wagner，2012）。

（三）德語財(cái)政學(xué)傳統(tǒng)中國(guó)家生產(chǎn)性的成形

在官房學(xué)派看來，國(guó)家是必要的善并且應(yīng)該積極參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，國(guó)家自然就具有生產(chǎn)性，而不像亞當(dāng)·斯密說的那樣是“非生產(chǎn)的”。官房學(xué)派對(duì)國(guó)家生產(chǎn)性的這種強(qiáng)調(diào)，被19世紀(jì)的德國(guó)財(cái)政學(xué)者繼續(xù)加以肯定（劉守剛，2019），雖然此時(shí)的主要財(cái)政收入已不像18世紀(jì)那樣主要依靠國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。

在19世紀(jì)上半葉接續(xù)官房學(xué)派的是一批被稱為歷史學(xué)派的學(xué)者，他們依然強(qiáng)調(diào)國(guó)家的生產(chǎn)性。比如李斯特（1789—1846）強(qiáng)調(diào)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是有階段的，后進(jìn)國(guó)家不能在理論上直接采用先進(jìn)國(guó)家的自由貿(mào)易、國(guó)家消極職能的做法；像德國(guó)這樣的后進(jìn)國(guó)家必須采取貿(mào)易保護(hù)主義，國(guó)家應(yīng)該在生產(chǎn)領(lǐng)域發(fā)揮積極的作用，必須倡導(dǎo)國(guó)家經(jīng)費(fèi)支出具有生產(chǎn)性的觀點(diǎn)。采用歷史方法研究經(jīng)濟(jì)政策的威廉·羅雪爾（1817—1894）也強(qiáng)調(diào)，像德意志這樣的民族有自己特有的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路，國(guó)家對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的干預(yù)是有益的且必須的。

到了19世紀(jì)下半葉德國(guó)財(cái)政學(xué)的黃金時(shí)代，有更多的學(xué)者強(qiáng)調(diào)國(guó)家的生產(chǎn)性，哪怕是已成為國(guó)家重要收入的稅收，也具有或應(yīng)該具有生產(chǎn)性。比如斯坦因（1815—1890）強(qiáng)調(diào)，稅收必須具有生產(chǎn)性，其衡量標(biāo)準(zhǔn)是稅收至少與國(guó)家向人民所提供的物質(zhì)資料、公共服務(wù)相等，“每一種稅收的真實(shí)目的都是再生產(chǎn)性質(zhì)的，必須創(chuàng)造出至少相當(dāng)于稅收自己的價(jià)值。稅收的這種再生產(chǎn)能力，是而且一直是國(guó)家生命的絕對(duì)條件”（馬斯格雷夫和皮考克，2015）。而極力倡導(dǎo)國(guó)家干預(yù)的社會(huì)政策學(xué)派的核心人物阿道夫·瓦格納（1835—1917），直接將國(guó)家界定為“生產(chǎn)性組織”，認(rèn)為財(cái)政活動(dòng)只是國(guó)家生產(chǎn)性活動(dòng)的一個(gè)表現(xiàn)。他指出“作為一個(gè)生產(chǎn)性組織，國(guó)家為了完成自己的任務(wù)，需要特定數(shù)量的‘經(jīng)濟(jì)產(chǎn)品’（個(gè)人服務(wù)、勞動(dòng)力、商品、在貨幣經(jīng)濟(jì)中必需的貨幣等），它們是國(guó)家活動(dòng)的必需品”（馬斯格雷夫和皮考克，2015）。瓦格納認(rèn)為，國(guó)家的生產(chǎn)性就是“將物質(zhì)商品轉(zhuǎn)化為非物質(zhì)商品”，即汲取資源來提供公共服務(wù)，“從經(jīng)濟(jì)學(xué)的意義看，國(guó)家的服務(wù)、國(guó)家自身以及財(cái)政經(jīng)濟(jì)都具有極高的生產(chǎn)性”（馬斯格雷夫和皮考克，2015）。他提出衡量生產(chǎn)性的標(biāo)準(zhǔn)在于，“每一種國(guó)家活動(dòng)或活動(dòng)形式，每一項(xiàng)支出，如果給社會(huì)帶來的犧牲超過了所帶來的效用或價(jià)值，就應(yīng)該予以拒絕（絕對(duì)拒絕原則）；如果私人個(gè)人或團(tuán)體，或者像市政當(dāng)局這樣的公共組織，可以提供同樣的服務(wù)并且成本更低，那么也應(yīng)該拒絕由國(guó)家來提供相應(yīng)的服務(wù)（相對(duì)拒絕原則）”（馬斯格雷夫和皮考克，2015）。

由此可見，在標(biāo)志著德語財(cái)政學(xué)傳統(tǒng)高峰的阿道夫·瓦格納這里，國(guó)家的生產(chǎn)性是非常突出的，國(guó)家并不是消極的消費(fèi)主體。由此可以說，瓦格納他們心目中的國(guó)家一定是生產(chǎn)國(guó)家，是承擔(dān)積極生產(chǎn)功能的主體。當(dāng)然，需要交代的是，瓦格納心目中的生產(chǎn)國(guó)家是民主國(guó)家，國(guó)家并不具有專制的權(quán)力，在財(cái)政上它受到三個(gè)條件的限制：存在有效而獨(dú)立的議會(huì)實(shí)施財(cái)政控制；遵循節(jié)約原則；在財(cái)政需要與國(guó)民收入之間取得適當(dāng)?shù)钠胶猓R斯格雷夫和皮考克，2015）。不過必須說明的是，雖然有諸多理論和實(shí)踐的限制，但經(jīng)由官房學(xué)派的倡導(dǎo)直到阿道夫·瓦格納等人的發(fā)展，承擔(dān)積極生產(chǎn)職能的德國(guó)國(guó)家，所擁有的政府權(quán)力過大也確實(shí)為它在20世紀(jì)走向納粹主義道路埋下了伏筆。

四、結(jié)論與啟示

本文通過追溯德意志官房學(xué)派定位國(guó)家的積極角色、以經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)的方式增加財(cái)政收入等思想與實(shí)踐，揭示德語財(cái)政學(xué)中國(guó)家生產(chǎn)性的思想傳統(tǒng)。這樣的傳統(tǒng)，鮮明地區(qū)別于英語財(cái)政學(xué)中國(guó)家非生產(chǎn)性的思想傳統(tǒng)。事實(shí)上，直至今日，這樣兩種思想在學(xué)界仍同時(shí)存在并且相互競(jìng)爭(zhēng)。不過，英語財(cái)政學(xué)傳統(tǒng)表達(dá)的國(guó)家非生產(chǎn)性，事實(shí)上已不符合當(dāng)前福利國(guó)家的建設(shè)，但它對(duì)國(guó)家是必要的惡的提示以及對(duì)國(guó)家規(guī)模擴(kuò)張的警惕，對(duì)于現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)而言仍有借鑒意義。而德語財(cái)政學(xué)傳統(tǒng)表達(dá)的國(guó)家生產(chǎn)性，對(duì)于后發(fā)國(guó)家實(shí)現(xiàn)趕超以及用整體的力量保障每一個(gè)生命的福利國(guó)家建設(shè)而言，具有積極的意義，但它對(duì)國(guó)家權(quán)力的擴(kuò)張以及國(guó)家可能的“惡”警惕卻顯得不夠。

那么，本文的研究對(duì)中國(guó)財(cái)政理論與實(shí)踐有何啟示呢？

首先，可以用于認(rèn)識(shí)中國(guó)財(cái)稅歷史發(fā)展的過程。應(yīng)該看到，20世紀(jì)的中國(guó)實(shí)際上與19世紀(jì)德國(guó)面臨著相似的問題。在19世紀(jì)初期，德國(guó)是歐洲版圖上的落后國(guó)家，實(shí)現(xiàn)趕超是德國(guó)國(guó)家發(fā)展的歷史使命。受德意志官房學(xué)派思想傳統(tǒng)的影響，憑借著國(guó)家的力量，德國(guó)從當(dāng)時(shí)的后發(fā)國(guó)家較迅速地完成了社會(huì)與政治轉(zhuǎn)型，進(jìn)而成為西方世界中的強(qiáng)國(guó)。這樣的思想歷程與建設(shè)實(shí)踐，事實(shí)上同樣發(fā)生于迄今為止的中國(guó)。德國(guó)和中國(guó)這樣兩個(gè)成功實(shí)現(xiàn)趕超的后發(fā)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明，德語財(cái)政學(xué)傳統(tǒng)中國(guó)家生產(chǎn)性在理論上是成立的，在發(fā)展過程中國(guó)家是可以發(fā)揮積極作用的。因此，雖然英語傳統(tǒng)財(cái)政學(xué)對(duì)國(guó)家“惡”的強(qiáng)調(diào)與非生產(chǎn)性的說法可以提醒我們約束政府權(quán)力有必要性，但我們卻不能拘泥于這一點(diǎn)，而應(yīng)該吸收德語財(cái)政學(xué)傳統(tǒng)對(duì)國(guó)家生產(chǎn)性的肯定，積極發(fā)揮國(guó)家的生產(chǎn)性。

其次，解決中國(guó)財(cái)政學(xué)界理論與實(shí)踐之間的背離現(xiàn)象。自20世紀(jì)90年代以來，英語傳統(tǒng)財(cái)政學(xué)運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)方法分析財(cái)政問題的研究路徑，逐漸成為中國(guó)的主流財(cái)政理論。但這樣的理論卻與中國(guó)的財(cái)政實(shí)踐出現(xiàn)了背離：一方面，承繼中國(guó)古代學(xué)者設(shè)定的國(guó)家安靜無為角色和馬克思主義對(duì)國(guó)家作為階級(jí)統(tǒng)治工具的肯定，當(dāng)代中國(guó)的財(cái)政理論或明或暗地接受了英語財(cái)政學(xué)傳統(tǒng)中“必要的惡”的國(guó)家形象和“非生產(chǎn)性”的財(cái)政形象，肯定甚至崇尚小政府；另一方面，財(cái)政實(shí)踐在支出方式和征稅規(guī)模方面卻承擔(dān)起積極的生產(chǎn)性角色，大量使用國(guó)家投資與稅收優(yōu)惠等手段努力招商引資、引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)變遷、干預(yù)市場(chǎng)運(yùn)行。這樣的背離或脫節(jié)，事實(shí)上既不利于財(cái)政理論也不利于財(cái)政實(shí)踐的發(fā)展。特別是在“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”成為理論界的標(biāo)桿后，財(cái)政學(xué)主流理論的預(yù)設(shè)與這一積極職能的要求顯得越來越不合拍。在一定程度上，只有吸收官房主義的國(guó)家生產(chǎn)性思想，中國(guó)的財(cái)政學(xué)才能消解這種理論與實(shí)踐的背離。

最后，可以幫助中國(guó)財(cái)政學(xué)實(shí)現(xiàn)跨學(xué)科發(fā)展的目的。財(cái)政學(xué)以現(xiàn)實(shí)財(cái)政活動(dòng)為研究對(duì)象，在根本上具有跨學(xué)科的特征。在今天中國(guó)財(cái)政學(xué)作為經(jīng)濟(jì)學(xué)分支而獲得發(fā)展的同時(shí)，有許多學(xué)者要求重視財(cái)政活動(dòng)的政治屬性，呼吁構(gòu)建包含研究政治屬性在內(nèi)、適應(yīng)國(guó)家治理要求的新財(cái)政學(xué)框架體系（高培勇，2002）。從本文可以看出，官房學(xué)從一開始就包含了多學(xué)科的內(nèi)容，以至于今天的社會(huì)學(xué)、政治學(xué)、公共管理學(xué)都將官房學(xué)列為自己的學(xué)科起源。美國(guó)學(xué)者瓦格納也強(qiáng)調(diào)，“官房主義取向可以為當(dāng)代財(cái)政學(xué)做出很大的貢獻(xiàn)，特別是在它有能力指導(dǎo)更綜合地處理財(cái)政現(xiàn)象這一方面；而現(xiàn)在財(cái)政現(xiàn)象通常分別地在經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、公共管理學(xué)、法學(xué)等院系被研究”（Wagner，2012）。因此學(xué)習(xí)和吸收官房主義中的合理內(nèi)容，有助于中國(guó)財(cái)政學(xué)突破單純經(jīng)濟(jì)學(xué)屬性的局限，實(shí)現(xiàn)跨學(xué)科的發(fā)展。