□邱 創(chuàng)，唐雪蓮

(1.四川警察學(xué)院，四川 瀘州 646000；2.四川省資陽市公安局，四川 資陽 641300)

個人極端暴力犯罪是指行為人基于泄憤與報復(fù)社會的目的，由單獨一人策劃并實施，采取殘忍的、暴力的犯罪手段與方式加害特定或不特定人群，并由此產(chǎn)生特別嚴(yán)重的危害后果與社會影響的行為。[1]目前為止，個人極端暴力犯罪呈多發(fā)態(tài)勢，單靠公安機關(guān)刑事打擊無法從根本上控制住這種態(tài)勢。十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》確定了“構(gòu)建基層社會治理新格局”的戰(zhàn)略目標(biāo)，并提出了“加快推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化”的行動目標(biāo)。[2]因此，可以通過推動市域社會治理的深入實施以采用多種手段、多種方式優(yōu)化社會治理水平，反向?qū)崿F(xiàn)對個人極端暴力犯罪的全面控制。

一、個人極端暴力犯罪的特征

“個人極端暴力犯罪”并非刑法明確規(guī)定的一類犯罪，并且這些案件的作案手段、侵害對象各有不同，但是它們存在一些典型的共同特征，因此一般將這類犯罪稱為個人極端暴力犯罪。經(jīng)過理性分析梳理公開報道的個人極端暴力犯罪案件，會發(fā)現(xiàn)此類案件呈現(xiàn)如下特點：

(一)潛在犯罪人員的隱蔽性

案發(fā)前，多數(shù)潛在犯罪人員并沒有犯罪前科，日常生活中往往只表現(xiàn)為性格孤僻、膽小怕事等，與正常人沒有過于明顯的不同。只有極少數(shù)人員(如過激討薪、工殘索賠人群)會公開揚言將走極端，如，2003年12月28日，包工頭牛某討薪未果，身綁炸藥揚言實施爆炸案，所幸被警方談判勸止(1)參見http://news.sina.com.cn/s/2003-12-28/01421447793s.shtml.。這類案件犯罪嫌疑人一般不會流露其極端思想或者只在小范圍流露，如不去細(xì)致分析并不能發(fā)現(xiàn)潛在犯罪嫌疑人員(下文稱為特殊人員)，但是因為悲觀厭世、心理異常、重大利益受損等原因，極端暴力思想正在其心中滋生蔓延。

(二)暴力行為發(fā)生的突然性

在個人極端暴力犯罪中，犯罪嫌疑人為了追求危害結(jié)果的最大化往往突然發(fā)動攻擊，具有突然性的特點，對這類犯罪的控制往往以防范為主。突發(fā)性體現(xiàn)在犯罪嫌疑人在決定實施暴力行為上的隨意性，也體現(xiàn)在發(fā)動攻擊時暴力動作的突然性。上述特征就決定了個人極端暴力犯罪的發(fā)生時間、發(fā)生地點、攻擊目標(biāo)等具有不可預(yù)測性，甚至是毫無選擇的隨意攻擊，比如，2021年5月22日，犯罪嫌疑人劉某在等紅燈時突然加速故意沖闖紅燈，以駕車沖撞路人的方式實施犯罪造成5死5傷的惡劣后果(2)參見https://m.gmw.cn/baijia/2021-05/24/1302314709.html?sdkver=ab0abe70.。

(三)暴力行為后果的嚴(yán)重性

犯罪嫌疑人為了追求最大的危害后果以達(dá)到其畸形的報復(fù)目的，往往會選擇暴力烈度強的手段對易于得手且能造成巨大社會影響的目標(biāo)實施犯罪行為，極易造成巨大的人員傷亡和社會影響。一是犯罪嫌疑人往往采用刀斧砍殺、自殺式爆炸、開車撞擊等極度暴力手段，基于其突然性和極度暴力性，被害人往往難以察覺，即使察覺也沒有時間躲避，沒有能力反抗。二是犯罪嫌疑人往往選擇幼兒園、公交車等自身防范能力弱或者說防范薄弱點作為攻擊目標(biāo)，易造成巨大人員財產(chǎn)損失，如：2021年4月28日，一男子持刀襲擊廣西北流市新豐鎮(zhèn)一幼兒園，造成2人死亡16人受傷的嚴(yán)重后果(3)參見：http://m.mnw.cn/news/shehui/2418159.html.。

二、市域社會治理視角下個人極端暴力行為風(fēng)險防控的現(xiàn)實困境

通過對公開報道的個人極端暴力犯罪案例的調(diào)查分析發(fā)現(xiàn)：對該類犯罪的防控困境主要表現(xiàn)為特殊人員管控存在疏漏、個人極端暴力行為發(fā)生預(yù)警防范能力不足、未形成有效防控合力。

(一)特殊人員管控存在疏漏

從特殊人員特征來看，該類人員具有如下特點：90%以上是進(jìn)城務(wù)工人員、農(nóng)民和城市邊緣人群，大都存在經(jīng)濟貧困、無穩(wěn)定職業(yè)、親友支持度低、被社會漠視、“原子化”生存狀態(tài)、情感受挫、精神心理障礙等多種或全部的負(fù)面因素。[3]就特殊人員類型來看主要包括：婚戀變故心態(tài)扭曲者、原發(fā)性心理障礙暴力傾向人群、意欲自殺人群、過激討薪和工殘索賠人群、依法強征強拆依然強烈抵制的人群。[3]以上所述的特殊人員不是必然會實施極端暴力犯罪行為，但若受到外界的足夠刺激就可能引發(fā)嚴(yán)重后果。特殊人員實施極端暴力犯罪行為，尤其是有暴力傾向的精神病人實施了極端暴力行為，往往是因為管控不到位。而對于前述特殊人員，尤其是對有暴力傾向的精神病人的管控是個難點，管控過嚴(yán)可能侵犯人權(quán)，甚至曾經(jīng)因為對精神病人強制醫(yī)療標(biāo)準(zhǔn)把握不嚴(yán)造成過相當(dāng)大的社會負(fù)面影響；由此，目前對于精神病人的管控往往由家屬完成，而家屬的管控、關(guān)心有許多不到位的地方，常常使得其處于無人過問的狀態(tài)，這就可能對社會造成巨大安全危險。對特殊人員的管控疏漏還表現(xiàn)在對婚戀變故心態(tài)扭曲人員、重大利益受損而缺乏申訴渠道人員、患有重大疾病意欲自殺人員等人員的管控上，這部分人往往處于可能實施極端犯罪的邊緣，如果管控不力、服務(wù)不到位就很可能失去防止他們實施極端暴力犯罪行為的機會。

(二)預(yù)警防范能力不足

個人極端暴力行為在發(fā)生前行為人往往不會宣揚或者只在小范圍透露其意圖；加之，大部分群眾對個人極端暴力犯罪的成因、預(yù)防等缺乏基本了解，無法對一些怪異、苗頭性問題作出正確判斷，也就無法對外界發(fā)出警告，同時未科學(xué)設(shè)定幼兒園等易受攻擊單位人防、物防、技防標(biāo)準(zhǔn)而導(dǎo)致防范能力不足。具體來說預(yù)警防范能力不足體現(xiàn)在以下方面：一是個案往往在發(fā)生前具有極強隱蔽性，常常只有其身邊個別人有機會發(fā)現(xiàn)極端情緒的流露，而身邊人常常對極端情緒的流露不重視或過度縱容；二是公安機關(guān)的巡防工作計劃未以科學(xué)的實際調(diào)研為基礎(chǔ)，或者根本未進(jìn)行前期調(diào)研，未能對特殊人員極端行為的實施起到有效的武力抑制作用；三是智慧警務(wù)建設(shè)滯后不能滿足對個人極端暴力犯罪進(jìn)行預(yù)警的需求，比如，四川省瀘州市的智能天網(wǎng)已經(jīng)具備實時識別并追蹤人員、實時發(fā)現(xiàn)并預(yù)警管制刀具出現(xiàn)的功能，而四川省的其他市州并不具備上述功能的天網(wǎng)；四是幼兒園等易受攻擊單位人防、物防、技防能力不足。

(三)未形成有效防控合力

個人極端暴力犯罪的防控，需要各個部門以及社會力量通力合作。據(jù)公開資料顯示，目前對于個人極端暴力犯罪在全國范圍內(nèi)并未形成統(tǒng)一防控的制度，對特殊人員管控、防范的全面化格局沒有建立起來，在特殊人員篩查、重點行業(yè)安保力量建設(shè)、心理服務(wù)行業(yè)管理等方面存在不足,公安部門同防疫部門、醫(yī)院、教育部門、物業(yè)公司等部門和行業(yè)未建立起有效交流對接的協(xié)作制度，在對個人極端暴力防控工作上的聯(lián)系不夠密切，沒有足夠緊密的情報信息交流機制，有利于有效推進(jìn)個人極端暴力犯罪防控的機制未形成。防控個人極端暴力犯罪需要齊抓共管，除了用法律打擊外，還需運用行政、教育、醫(yī)療服務(wù)、心理健康服務(wù)等多種方法來共同應(yīng)對。從當(dāng)前個人極端暴力犯罪防控主體來看，防控的主要任務(wù)在公安機關(guān)，其他社會主體參與不夠，其他防控方法手段運用得也不夠。如在清除個人極端暴力犯罪產(chǎn)生的社會土壤或特殊人員的管控上，都缺乏重點關(guān)注，而社會往往最關(guān)注的還是對已經(jīng)顯現(xiàn)的個人極端暴力犯罪的打擊?？偟膩碚f，政府部門、社會組織、重點行業(yè)、區(qū)域之間防控個人極端暴力犯罪的合力不夠，綜合治理的能量未能充分展示出來，市域社會治理的理論優(yōu)勢未能充分發(fā)揮，個人極端暴力犯罪防控的后勁明顯不足。

三、市域社會治理視角下個人極端暴力犯罪防控能力提升路徑

防控個人極端暴力犯罪的綜合治理策略應(yīng)以市域社會治理為基礎(chǔ)，通過市一級黨委、政府來綜合協(xié)調(diào)市域范圍內(nèi)的各級政府、重點行業(yè)、社會組織，采用多種方法推動機制的建立與防控能力的提升。

(一)理念導(dǎo)向?qū)用妫禾嵘笆杏蛏鐣卫怼币暯窍碌娜悍廊褐我庾R

市域社會治理是國家治理的重要基石，是國家治理在市域范圍的具體實施，強調(diào)市域范圍的多元共治以及對縣域社會治理的指導(dǎo)。[4]近年來，國家賦予地級市一級國家機關(guān)的權(quán)力增大了，尤其是《立法法》修改以后，賦予地級市部分立法權(quán)，可以說目前市一級國家機關(guān)有能力做到“矛盾不上交、就地解決”并推動形成矛盾解決、防范風(fēng)險的社會治理機制。因此，要大力宣傳市域社會治理觀念，將市域打造為國家治理的“橋頭堡”。相對于國家機關(guān)在社會治理上的積極主動，群眾、社區(qū)、行業(yè)等的自治意識、參與意識都不明顯，需要引導(dǎo)群眾、社區(qū)、行業(yè)轉(zhuǎn)變觀念，通過入戶開展民意交流、12345市長熱線等方式增強其主人翁意識，使其認(rèn)識到社區(qū)安全與自身安全密切相關(guān)，鼓勵居民為社會安全多做貢獻(xiàn)，將個人極端暴力犯罪防控擴大為全體居民共同參與的社會行動。此外，要積極鼓勵非政府組織參與社會治理，如：中國青少年發(fā)展基金會、中國青年志愿者協(xié)會，使它們充分發(fā)揮在一些領(lǐng)域的專業(yè)優(yōu)勢與積極性，落實治理主體的多元性。

(二)具體防控措施層面：完善全面、深入的防控機制

1.落實多元共治方針

由市平安辦牽頭，各級醫(yī)院、疾控中心、婚姻登記機構(gòu)、信訪局、學(xué)校、保安服務(wù)公司、物業(yè)公司等要和公安機關(guān)形成信息互通機制。一方面，將工作中發(fā)現(xiàn)的個人極端暴力犯罪苗頭及時通報公安機關(guān)，盡最大努力將可能存在的個人極端暴力犯罪清除于無形。同時，還可以通過醫(yī)院、疾控中心等部門提供的信息了解特殊人員的住所、活動情況等信息，用以調(diào)整公安機關(guān)的巡邏防控計劃。另一方面，公安機關(guān)也要將其掌握的個人極端暴力犯罪形成的機理、人員管控上的漏洞、暴力防范的經(jīng)驗等分享給相關(guān)單位，以有利于各部門及時查漏補缺，盡最大努力做好特殊人員管控和個人極端暴力犯罪防范工作。

加強幼兒園、中小學(xué)校、居民小區(qū)、汽車站等人員密集場所的安防建設(shè)，建立不定期抽檢制度，及時發(fā)現(xiàn)這些場所的安防漏洞。對安防不合格的重要場所要建立嚴(yán)格的整改機制和反饋制度。尤其是對幼兒園、中小學(xué)等未成年人密集場所的安防要求要更高更嚴(yán)格。針對幼兒園易受個人極端暴力犯罪潛在犯罪人攻擊的現(xiàn)實，要把好幼兒園開設(shè)的關(guān)卡，將幼兒園自身安防能力作為幼兒園開辦的前置條件，從根本上解決幼兒園安防能力不足的難題。

2.實現(xiàn)“服務(wù)+監(jiān)管”的特殊人員管控模式

(1)建立社會幫扶機制：增加就業(yè)+個性化心理健康服務(wù)。一方面，大力發(fā)展經(jīng)濟，積極促進(jìn)就業(yè)。就業(yè)方面，政府通過政策引導(dǎo)、直接購買等方式來鼓勵社會組織為待業(yè)人員提供專業(yè)的就業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)指導(dǎo)。另一方面，我們要提供專業(yè)的心理健康服務(wù)，對婚戀變故心態(tài)扭曲人群要注重引導(dǎo)和關(guān)心，并積極爭取其親友的支持，鼓勵、幫助婚戀變故心態(tài)扭曲人員順利渡過低谷期并盡快回歸正常生活軌道；對原發(fā)性心理障礙暴力傾向人群，我們提供的心理服務(wù)要注重尊重、安撫，必要時輔以藥物治療，幫助原發(fā)性心理障礙暴力傾向人員逐步回歸正常生活軌道；對其他特殊人員要找到其心態(tài)異常的根本原因，如：疾病纏身、投資失敗、遭受不公無處申訴等，有針對性地提供幫助，防止其心理異常的情況進(jìn)一步惡化。

(2)完善常態(tài)化、智能化監(jiān)管。一是要善于利用現(xiàn)代化的信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進(jìn)一步優(yōu)化流動人員管理系統(tǒng)，逐步實現(xiàn)不同區(qū)域流動人口的信息同步聯(lián)動，對轄區(qū)人員流動情況熟悉掌握，實現(xiàn)無遺漏的常態(tài)化監(jiān)管；二是要深入實地查看，尤其對大型工程施工區(qū)域務(wù)工人員的管理，要將基層組織的管理觸角不斷深入，不留流動人員管理盲區(qū)；三是公安機關(guān)要積極爭取資金支持，大力提升城市智能天網(wǎng)建設(shè)水平，至少要能夠識別并自動預(yù)警特殊人員、自動刻畫人員活動軌跡、自動關(guān)聯(lián)人員關(guān)系等。

3.優(yōu)化矛盾解決鏈條

(1)落實矛盾解決方式的多元化。特殊人員中的過激討薪人群和工殘索賠人群、依法強征強拆依然強烈抵制的人群最終走上極端的一個促成因素就是矛盾得不到有效解決，甚至缺乏對其訴求的解決或者情緒疏導(dǎo)途徑，如：2009年4月22日，烏魯木齊韓某討薪敗訴轉(zhuǎn)而實施爆炸案。化解社會矛盾的前置程序是調(diào)節(jié)、了解民眾基本訴求，從源頭上消解同類訴求再次申訴的可能性,因此,在矛盾化解上要多考慮民眾訴求，設(shè)身處地為群眾著想，不要動不動就讓群眾走司法途徑解決矛盾，而要優(yōu)先利用協(xié)調(diào)、調(diào)解等方式將矛盾化解工作落到實處。同時，要以市域社會治理為切入點，綜合各方面力量找準(zhǔn)轄區(qū)矛盾易發(fā)小區(qū)、行業(yè)，推動成立小區(qū)業(yè)主委員會、行業(yè)協(xié)會等自治組織，激發(fā)群眾化解矛盾的內(nèi)生動力以及時解決矛盾甚至做到防患于未然。對不能納入自治范圍的社會矛盾，則要積極利用基層組織進(jìn)行調(diào)解，盡量將矛盾化解在基層。

(2)要形成矛盾分流、對接處理機制?；鶎咏M織對矛盾的調(diào)解能力是有限的或者說有些矛盾根本無法用調(diào)解的方式來解決，對此類矛盾就該及時納入司法渠道解決，要堅決防止久拖不決而激化，甚至迫使當(dāng)事人最終走向極端?；鶎咏M織在調(diào)解矛盾時要善于發(fā)現(xiàn)矛盾的實質(zhì)，以評估矛盾調(diào)解處理的可能性，對調(diào)解無法化解的矛盾要及時篩選出來，不在調(diào)解上多浪費時間。同時要跟進(jìn)該矛盾的發(fā)展、解決全過程，認(rèn)真總結(jié)和反思同類矛盾的處理方法，不斷增強基層組織的矛盾糾紛化解能力。此外，要理順不同矛盾糾紛處理主體之間的轉(zhuǎn)送對接機制，實現(xiàn)矛盾糾紛在不同處理階段的有效銜接。

4.增強防范個人極端暴力行為的能力

個人極端暴力行為往往針對幼兒園學(xué)校等易攻擊影響大的地方、攻擊家人、車站機場公交車等人員密集場所、也有不分目標(biāo)隨意攻擊行人的，下面以幼兒園為例討論重點單位安防能力提升對策：

一是規(guī)范幼兒園硬件設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。校門、院墻要能經(jīng)受住一般車輛的撞擊，校內(nèi)視頻監(jiān)控應(yīng)不留死角覆蓋所有公共區(qū)域并接入公安天網(wǎng)，校門口應(yīng)設(shè)置公安智能探頭(能識別特殊人員、能識別管制刀具、能識別人員異常巡游)、保安室應(yīng)安裝一鍵蜂鳴器。

二是提升幼兒園保安應(yīng)急處置能力。重點突出保安“動手”能力訓(xùn)練，不能讓一個極端人員殺死殺傷10多個人的情況再現(xiàn)，如2021年廣西北流市新豐鎮(zhèn)健樂幼兒園被襲擊事件(4)參見：http://m.mnw.cn/news/shehui/2418159.html.；因此，應(yīng)當(dāng)在對幼兒園保安提供高于市域內(nèi)其他單位保安的工資福利的基礎(chǔ)上，對幼兒園保安的招錄設(shè)置不低于市一級公安機關(guān)招錄輔警的入職條件，并由市特警支隊在幼兒園每學(xué)期開學(xué)前組織市域內(nèi)所有保安開展不少于兩周的集訓(xùn)。

三是要組織學(xué)生家長護(hù)校隊伍。各個幼兒園應(yīng)把握住學(xué)生家長往往很樂于為學(xué)生安全做力所能及貢獻(xiàn)的心理，在不影響家長工作、生活的前提下讓學(xué)生家長充分發(fā)揮護(hù)校熱情，家長護(hù)校隊主要做在上學(xué)、放學(xué)時護(hù)送學(xué)生過馬路、巡視幼兒園周邊治安、巡查幼兒園安防力量建設(shè)、參加幼兒園各種安全演練等簡單工作。

四是市級公安機關(guān)要統(tǒng)籌市域范圍內(nèi)各級公安機關(guān)制定幫助轄區(qū)幼兒園提升自身安防能力的計劃，應(yīng)聯(lián)合市教育體育局將幼兒園安防能力建設(shè)作為常態(tài)化檢查目標(biāo)；公安機關(guān)也要在充分考察調(diào)研的基礎(chǔ)上科學(xué)安排巡邏防控勤務(wù)。

(三)自身建設(shè)層面：實現(xiàn)理論深入、實踐發(fā)展

市域治理應(yīng)該是在黨委的主導(dǎo)下、政府部門、企事業(yè)單位、社會組織和群眾等主體依照國家法律法規(guī)共同參與市域公共事務(wù)管理的過程。[5]強調(diào)市域范圍內(nèi)黨委的綜合協(xié)調(diào)和資源整合。為了推動“市域社會治理”落地實施，有必要通過開展各種研討會、征文活動等形式就該理論的框架、特征、意義等做全面深入的研究，尤其應(yīng)注重參考廈門、重慶等在市域社會治理現(xiàn)代化實踐方面走在前列的地方的實踐經(jīng)驗。市域社會治理作為一種新理論，還沒能形成成熟實踐經(jīng)驗，各地基本還處于建機制、探路子階段。以信息交流協(xié)作平臺建設(shè)為例，目前各地并未建成能綜合協(xié)調(diào)市域范圍各部門、行業(yè)、社會組織的信息平臺，因此我們可以在充分論證后，依托目前12345便民服務(wù)平臺、110報警平臺、應(yīng)急綜合指揮平臺等著手開發(fā)一個可以“縱向到底、橫向到邊”的綜合協(xié)調(diào)、指揮智能平臺，將線下的市域社會治理實踐搬到線上，實現(xiàn)線上線下同步推進(jìn)。

上述有關(guān)市域社會治理理論深入、實踐發(fā)展的討論主要圍繞市域主要范圍來探討，未涉及需要市域外地區(qū)協(xié)同配合推進(jìn)的市域邊際地區(qū)的社會治理探討，為了理論探討、實踐探索的完整性，下面以z市為背景，探討市域社會治理在邊際地區(qū)的推進(jìn)策略，以期做到市域社會治理不留死角全面推進(jìn)。z市同同省的s市k市等5個市以及c直轄市的3個區(qū)接壤，凡接壤之處，因地方性法規(guī)不同、行政區(qū)劃的制約、居民生活習(xí)慣等因素的存在總會在社會治理方面存在一些難點，如特殊人員篩查及信息共享沒有有效的協(xié)作機制，以及邊際地區(qū)居民習(xí)以為常的生活地域邊際與以行政轄區(qū)劃分為單位的政策法規(guī)適用地域邊際之間存在差異而導(dǎo)致的“同案不同罰”“一因兩果”等(5)該資料來源于安岳縣政法委成渝治安防控邊際協(xié)作體系建設(shè)研究報告。。對待邊際治理上的難題，可以通過同z市接壤地區(qū)的同級政府簽訂“市域邊際地區(qū)平安共建協(xié)議”探索在以下幾方面開展工作：一是成立地級市一級邊際地區(qū)社會治理協(xié)調(diào)小組，由組長決定召集召開協(xié)調(diào)會，不斷推進(jìn)邊界矛盾化解機制的成熟以及在不違背法律法規(guī)、上級政策的前提下對兩地邊際地區(qū)相關(guān)執(zhí)法工作編寫執(zhí)法指引。二是在接壤所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府成立聯(lián)合調(diào)解室，由兩地基層組織、司法所、派出所工作人員兼職調(diào)解員，及時化解不同地域居民間的矛盾。三是各地及時收集其處理的涉及兩地的矛盾糾紛定期總結(jié)匯總并通報對方同級政法委，同時提出需要雙方協(xié)作的需求報邊際地區(qū)社會治理協(xié)調(diào)小組。