□郭春青

(山西警察學(xué)院，山西 太原 030401)

《中華人民共和國人民警察法》(簡稱《警察法》)明確賦予警察實施行政強制措施的權(quán)力。它是警察強制權(quán)的重要內(nèi)容，在社會治安管理工作中發(fā)揮著無可替代的作用，有存在的正當性和必要性。然而，警察強制措施的運行實踐同時也呈現(xiàn)出權(quán)力變異的強勢與強制缺位的弱勢共存的兩極化問題。因此，一方面是要求限制警察強制權(quán)的呼聲很高，另一方面則是執(zhí)法權(quán)應(yīng)當獲得必要保障的訴求強烈。然而無論過分強調(diào)限權(quán)或是保護權(quán)力，都不僅片面且很難滿足現(xiàn)代社會治理的需要。有鑒于此，筆者認為對警察行政強制措施的規(guī)制宜采取辨證分析的科學(xué)態(tài)度和思路，抑惡揚善，從限制權(quán)力與保護權(quán)力并重的視角切入，探索其在法治框架內(nèi)的規(guī)范運行機制。

一、限制權(quán)力與保護權(quán)力并重的理論基礎(chǔ)

(一)“善”“惡”共存的本質(zhì)

警察行政強制措施的運用是警察權(quán)運行的物質(zhì)載體和具體表現(xiàn)。其精神內(nèi)核是警察權(quán)，兼具行政權(quán)或權(quán)力的基本屬性，并有自身的特質(zhì)。剖析本質(zhì)，是為全面揭示其產(chǎn)生和存在的價值機理，便于我們深化認識警察行政強制措施能動發(fā)生作用及被規(guī)制的內(nèi)因基礎(chǔ)，并從權(quán)力運行規(guī)律來研究其制約和保障的問題。

侵犯性與公益性并存。警察行政強制措施是具有攻擊性和侵犯性的合法暴力。它不只是作為法律的一般強制或一般行政權(quán)的強制存在，而更體現(xiàn)為一種物理特質(zhì)，是發(fā)生可見動作的有形的意志實現(xiàn)行為。國家暴力機器的屬性及維護秩序的職能使命，使警察機構(gòu)必須擁有這種足以排除各種抵抗或妨礙的強制力量和權(quán)威。因法律一般強制的價值，在于向社會成員宣告法律的崇高性和不可違背性，而法律的崇高性和不可違背性則需加以切實地落實，警察行政強制措施正是特殊的落實形態(tài)，它從抽象強制中取得合法性和正當性地位，并通過對人身或財產(chǎn)等的強行限制具體地發(fā)揮作用。

然而合法暴力的動機是公共秩序和安全。警察機構(gòu)受人民委托管理社會治安事務(wù)，其本質(zhì)是服務(wù)機關(guān)?！靶姓?quán)也只有被運用于服務(wù)，才被認為是合法和正當，否則就屬于權(quán)力濫用 ”。[1]警察行政強制措施除了“合法侵犯性”，其公益性涵攝于法律創(chuàng)制的行政目標，其受托的公共安全和秩序不是供警察個體享受的特殊利益，而是分配給公眾享有，是用于保障社會個體利益的利益。在現(xiàn)代服務(wù)行政的背景下，警察行政強制的正當性源于其符合社會發(fā)展需要，提供優(yōu)質(zhì)公共安全產(chǎn)品的能力。

(二)擴張與異化的可能

“我們不可能預(yù)測或規(guī)定國家發(fā)生緊急情況的范圍和變化，以及符合需要的方法的相應(yīng)范圍和變化，威脅國家安全的情況很多。”[2]隨著國家經(jīng)濟、科技的高速發(fā)展，新型業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)，社會交往日趨復(fù)雜。未來公安行政管理領(lǐng)域必然隨之延伸拓展。各種危險、威脅的客觀存在使警察強制權(quán)的擴張成為可能。譬如，面對2020年疫情特殊情況，基于國家危機治理及公共安全的需要，警察有必要進行嚴密防控，包括采取一些強制措施，如訓(xùn)誡發(fā)布不實消息者、協(xié)助醫(yī)療機構(gòu)采取強制隔離治療措施等。然而，權(quán)力如此具有誘惑力，權(quán)力擁有者總是傾向于將權(quán)力發(fā)揮到極致，異化便成為可能。羅素說：“愛好權(quán)力，猶如好色，是一種強烈的動機，對于大多數(shù)人的行為所發(fā)生的影響往往超過他們自己的想象”。[3]警察行政強制措施作為影響和支配社會的稀缺資源，由國家警察機構(gòu)掌握。它的威權(quán)乃至暴力，使警察更能自仗其力，也因此更具誘惑性和腐蝕性。它既可以服務(wù)于民，也可能被作為籌碼攫取私利。而權(quán)力擴張與異化往往使警察對公共秩序的追求走向法律正義價值的反面，成為削弱公安機關(guān)公信力的反面教材。

(三)權(quán)威性的存在與消長

“權(quán)威”一詞源于拉丁文，含有尊嚴 、權(quán)力和力量的意思，指人類社會實踐過程中形成的具有威望和支配作用的力量。(1)劉延勃，等.哲學(xué)詞典[M].長春:吉林人民出版社，1983:578.馬克斯·韋伯認為“任何組織的形成、管治、支配均建構(gòu)于某種特定的權(quán)威之上，適當?shù)臋?quán)威能夠消除混亂、帶來秩序。沒有權(quán)威，組織將無法實現(xiàn)其組織目標?！盵4]權(quán)威通常來源于權(quán)力，但權(quán)力卻并非必然產(chǎn)生權(quán)威。一個機構(gòu)和組織的權(quán)威更取決于其品質(zhì)、功績或內(nèi)容的適用性。

我國警察基于《警察法》《行政強制法》等法律實施行政強制措施，其對社會秩序、公共安全的貢獻已獲得社會廣泛認同和支持，具有權(quán)威。但是，當權(quán)力被濫用而不考慮權(quán)力受體與公眾感受時，我們發(fā)現(xiàn)警察執(zhí)法權(quán)威弱化，甚至權(quán)力與權(quán)威成反向態(tài)勢演進。反之，當警察權(quán)力缺乏應(yīng)有的尊重，甚至被蔑視、挑釁而無力回應(yīng)時，警察執(zhí)法權(quán)威亦滑向弱化邊緣。毋庸置疑，關(guān)注人權(quán)、合理限制警察強制權(quán)是維護警察權(quán)威之要義。然而“無論社會如何強調(diào)尊重基本人權(quán)，無論法治觀念如何普及和深入，都有發(fā)動這種強制性權(quán)力的必要，應(yīng)該說，越是尊重基本人權(quán)、法制健全和完善的社會，越是有必要發(fā)動這種強制權(quán)力，以保護大多數(shù)國民的人權(quán)不受侵害，保障社會秩序和人民生活有條不紊，這是已被歷史證明了的無可辯駁的事實?！盵5]過分強調(diào)對權(quán)力限制而忽略必要的保障，勢必矯枉過正，不僅使警察積極性受到挫傷、警察強制功能發(fā)揮受到束縛，更是對違法抗法者的縱容，使秩序與自由陷于嚴重失衡。事實是，當“一幫警察鎮(zhèn)不住一個匪徒”時，[6]又談何權(quán)威。因此，需著眼于限制權(quán)力和保障執(zhí)法權(quán)威并重的角度對其予以制度性的建構(gòu)和重塑。

二、警察強制措施的違法濫用與強制不足的現(xiàn)實悖論

總體而言，隨著法治理念深入人心及公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的深入推進，警察行政強制措施的運行日益規(guī)范。但不可否認，現(xiàn)實中仍然出現(xiàn)兩極化的問題傾向，即警察行政強制措施違法失范現(xiàn)象不斷在媒體和公眾視野呈現(xiàn)；另一面則是警察頻頻遭遇抗法、襲警、誣陷并可能遭遇不公正追責。

(一)違法失范現(xiàn)象

筆者對近年來警察行政強制措施運行的典型案例以及相關(guān)司法裁判文書進行梳理，發(fā)現(xiàn)違法失范的問題仍然存在：

1.濫用職權(quán)。濫用職權(quán)是基于濫用裁量權(quán)意義的特定內(nèi)涵。“王麗萍訴中牟縣交通局案”判決指出“具體行政行為的合法性，不僅包括認定事實清楚、適用法律正確、符合法定程序，還包括行政機關(guān)在自由裁量領(lǐng)域合理使用行政自由裁量權(quán)，明顯不合理的具體行政行為構(gòu)成濫用職權(quán)?！?2)“王麗萍訴中牟縣交通局行政賠償糾紛案”參見《最高人民法院公報》2003年第3期。

警察行政強制措施的裁量空間廣泛存在。有裁量權(quán)，就可能被濫用。如“劉云務(wù)訴太原市公安局晉源一大隊道路交通管理行政強制案”(3)《最高人民法院公報》 2017年第2期(2016)最高法行再5號.判決：對雖有過錯但已作出合理說明的相對人可以采用多種方式實現(xiàn)行政目的時，在足以實現(xiàn)行政目的的前提下，應(yīng)盡量減少對相對人權(quán)益的損害。……被告人既不調(diào)查核實又長期扣留涉案車輛構(gòu)成濫用職權(quán)。”；而“龍瑞明訴長沙縣交通警察大隊行政強制措施案”(4)湖南省長沙市中級人民法院(2004)長中行終字第165號。判決認為：此案重點是給付受害人監(jiān)護人彭建明錢而不是給車，事故責任人龍瑞明無論以現(xiàn)金或?qū)嚎圮囕v作價，或?qū)④囕v變賣抵償純屬個人權(quán)利，與交警隊職權(quán)無關(guān)。因此，交警隊以彭建明不同意為由阻止龍建明變賣車輛，……并在未告知龍瑞明情況下將車輛發(fā)放給彭建明是濫用職權(quán)行為。的被告則是濫用職權(quán)擅自處置了相對人的民事權(quán)利。再如，2020年為及時有力阻斷疫情傳播渠道，各地公安機關(guān)采取了嚴格管控措施。但同時，在防疫過程中也確實出現(xiàn)了濫用強制措施的現(xiàn)象，如2月5日“坡頭派出所所長粗暴執(zhí)法”(5)“云南鎮(zhèn)雄一派出所所長粗暴執(zhí)法被免職”.新華網(wǎng)：2020-02-06.“民警怒砸麻將桌、麻將機”(6)“疫情當下聚眾搓麻將，公安民警怒砸麻將機”.澎湃新聞：2020-02-03.等事件。

2.事實不清、主要證據(jù)不足。警察強制措施執(zhí)法中，一些警察證據(jù)意識缺失，事實認定輕率。如“劉豐超訴西安市雁塔分局行政強制案”(7)北大法寶：(www.pkulaw.cn) (2017)陜7102行初732號.中，被告不顧原告的申辯和異議，不認真核查，僅憑查詢的一份冒用身份信息，作出強制隔離戒毒決定；“溫某某訴某縣交通警察大隊行政強制措施案”(8)陜西省定邊縣人民法院(2017)陜0825行初14號2017.08.30.中，被告拍攝取證數(shù)據(jù)丟失卻未及時補救?！疤K某某訴莆田涵江分局行政強制糾紛案”(9)福建省莆田市城廂區(qū)人民法院行政判決書 (2017)閩0302行初26號.中，被告未能在舉證期限提供《吸毒成癮嚴重認定書》認定人員資格證明材料。

3.違反法定程序。行政程序不僅具有確保實體權(quán)利、義務(wù)實現(xiàn)的工具性價值，其自身獨立于實體法的價值亦不可小覷。杰克遜大法官說:“程序的公平性和穩(wěn)定性是自由的不可或缺的要素。只要程序適用公平，不偏不倚，嚴厲的實體法也可以忍受。”[7]“程序不是次要的事情。隨著政府權(quán)力持續(xù)不斷地急劇增長，只有依靠程序公正，權(quán)力才可能變得讓人能容忍 ?！盵8]警察實施行政強制措施，往往與相對人形成直接、正面、對抗性的沖突。盡管法律設(shè)置了嚴密程序以保障權(quán)利不受威脅，但一些警察基本程序觀念缺失，違反法定程序現(xiàn)象普遍。如“劉云務(wù)案”，交警隊實施扣留卻未依法履行告知、聽取陳述和申辯、制作憑證等行政程序。“辛小寶訴山西臨縣交警大隊行政強制案”(10)[全文][法寶引證碼]CLI.C.44038491山西省汾陽市人民法院行政判決書(2017)晉1182行初30號.，被告作出的強制措施憑證只有一名有執(zhí)法資格的民警簽字，且未在法庭提供該人現(xiàn)場執(zhí)法并履行相關(guān)程序的證據(jù)。

4.適用法律錯誤。行政機關(guān)作出行政行為時適用了不應(yīng)適用的法律規(guī)范或沒有適用應(yīng)適用的法律規(guī)范。在本質(zhì)上表現(xiàn)為,對事實的定性錯誤,對法律適用范圍或效力的把握錯誤,對法律的原意或法律精神的解釋錯誤,有意片面適用有關(guān)法律規(guī)范、違反法律適用規(guī)則等。[9]“員建崗訴西安市未央大隊道路行政強制案”(11)西安鐵路運輸法院(2017)陜7102行初476號2017.09.05 《道路交通安全法》第90條：“機動車駕駛?cè)诉`反道路交通安全法律、法規(guī)關(guān)于道路通行規(guī)定的，處警告或者20元以上200元以下罰款。本法另有規(guī)定的，依照規(guī)定處罰”。中，被告扣留原告電動自行車，依據(jù)條文的適用對象卻是機動車駕駛?cè)?，?nèi)容為行政處罰?！爸茔y耀訴道縣公安局交通警察大隊強制案”，(12)湖南寧遠(2017)湘1126行初13號2017.07.05.《道路交通安全法》第37條：道路劃設(shè)專用車道的，在專用車道內(nèi)，只準許規(guī)定的車輛通行，其他車輛不得進入專用車道內(nèi)行駛。被告扣留原告涉事車輛所依據(jù)條文也非扣留車輛的依據(jù)。

5.超越職權(quán)。表現(xiàn)為警察超越法律、法規(guī)規(guī)定的權(quán)限范圍，或?qū)嵤└緹o權(quán)實施的強制行為。如“李超和訴云縣涌寶派出所行政強制措施案”(13)[法寶引證碼]CLI.C.46826云南省臨滄(2002)臨中行終字第09號.，派出所民警扣押肇事車系超越權(quán)限行使交警職權(quán)。

(二)強制措施缺位現(xiàn)象

如果說，違法失范的作為亂象罔顧法紀，削減了公安機關(guān)的執(zhí)法權(quán)威和公信力。那么強制缺位，同樣因法律被不斷規(guī)避而喪失權(quán)威。而從近幾年警察強制實踐來看，警察現(xiàn)場處置的強制缺位現(xiàn)象不乏存在。

1.制度保障不足導(dǎo)致強制缺位。針對襲警、辱警事件頻繁發(fā)生的現(xiàn)實情況，公安機關(guān)捍衛(wèi)人民警察尊嚴與執(zhí)法權(quán)威的力度進一步加強。2018年公安部發(fā)布《公安機關(guān)維護民警執(zhí)法權(quán)威工作規(guī)定》，明確人民警察依法履職免責與捍衛(wèi)人民警察執(zhí)法權(quán)威的原則。各地公安機關(guān)也都確立了“零容忍”的強硬態(tài)度。民警執(zhí)法底氣增強，畏首畏尾的情況大有改觀。然而，暴力襲警問題仍時有發(fā)生，前有“所長當場下跪”(14)“派出所干警被圍攻，所長當場下跪！基層執(zhí)法者：我們咋變得這么慫？”.中國青年網(wǎng):2018-01-29 08:30:25.事件，后有如疫情期間發(fā)生的多起襲警辱警事件，“四人強闖警戒線，毆打抗疫執(zhí)勤民警”(15)“四川仁壽縣警方：四人強闖警戒線毆打抗疫執(zhí)勤民警，被刑拘”.仁壽縣公安局:2020-01-26 15:25.“湖北返鄉(xiāng)男子拒絕勸解，持菜刀追砍民警”(16)“湖北返鄉(xiāng)男子拒絕勸解，持菜刀追砍民警被刑拘！警事:2020-01-28.等等，都折射出法律、政府對警察強制權(quán)運行保障不足的現(xiàn)狀。警察強制權(quán)力的運行如此阻礙重重和應(yīng)對無力，警察執(zhí)法缺少安全感，隨時面臨被襲擊危險。這源于警察權(quán)在運行過程中執(zhí)法權(quán)的保障尚未引起足夠的重視，制度保障仍不夠充分。

2.民警決斷力不足導(dǎo)致強制缺位?！皼Q定者的主觀意志才是連接抽象法律規(guī)范與具體事件的關(guān)鍵要素，法律適用過程中的涵攝作用，絕非已蘊含于抽象規(guī)范之中。”[10]警察行政強制措施的實施取決于警察個體，需要其在具體執(zhí)法場域?qū)κ聦崱l件等作出辨識、判斷，進而決定是否付諸實踐。這可稱之為“權(quán)力決斷”。緊急狀態(tài)下的決斷力更彰顯其重要性。影響民警決斷能力的，一方面源于上述制度保障的因素，當需要決斷時，警察卻不得不考慮實施強制可能帶來的麻煩，擔心逾越模糊的權(quán)力邊界而犯法，擔心涉訴并遭遇不公正追責。所以，謹慎、隱忍、妥協(xié)退讓成為民警的選擇，警察執(zhí)法權(quán)威弱化。而弱化的后果，是個案正義和公共秩序難以實現(xiàn)，法律嚴肅性、安定性遭到破壞；另一方面，決斷力取決于警察個體職業(yè)道德、素質(zhì)、能力、經(jīng)驗等因素。遭遇緊急狀態(tài)的執(zhí)法場景時，一些民警因缺乏必要的專業(yè)知識和防治處置能力而不敢決斷。盡管法律規(guī)定，警察在執(zhí)法過程中具有一定的自由裁量權(quán)，但執(zhí)法現(xiàn)實的復(fù)雜性，使不同情形下模棱兩可的狀況常常出現(xiàn)，民警往往不知所措。尤其是社會轉(zhuǎn)型中各種矛盾以及社會管理中新情況新問題的不斷出現(xiàn)，對民警適用警察強制措施提出更高要求。

三、警察強制措施的規(guī)制路徑

警察行政強制措施是必要而又危險的權(quán)力載體，既承載公共秩序價值的期待，又飽受侵犯公民權(quán)利的質(zhì)疑。“法律存在的真正的必備條件是，社會授權(quán)的當權(quán)者合法地使用物質(zhì)強制。法律有牙齒，必要時會咬人，雖則并不時時使用”[11]從人權(quán)角度考慮，它是應(yīng)當受到限制的權(quán)力。但社會對秩序的渴求，又使我們不能一味沿著限制和約束的思路。限制權(quán)力和保護權(quán)力如同一枚硬幣的兩面，相悖又相互依存。無論過分強調(diào)哪一面，都將割裂兩者辯證平衡的關(guān)系。因此，勘定抑惡揚善的權(quán)力邊界，科學(xué)、合理規(guī)制，才是理論探討與制度實踐改革的根本。

(一)堅持良法善治精神，完善法律制度體系

十九大報告強調(diào)以良法促進發(fā)展、保障善治。立善法于天下，則天下治；立善法于一國，則一國治。(17)“在良法善治中感受公平正義更加符合社會發(fā)展需要和人民意愿” .新華網(wǎng):2017-06-29 13:27:23.作為依法行政的關(guān)鍵，警察行政強制須堅持良法善治精神，合理限制權(quán)力并保護正當執(zhí)法。我國警察行政強制措施的法律制度體系以《強制法》為統(tǒng)攝，其他單行法律、法規(guī)和規(guī)章為支撐(18)據(jù)筆者檢索，涉及法律約15部，包括《警察法》《治安管理處罰法》《禁毒法》《道路交通安全法》《出境入境管理法》《傳染病防治法》《戒嚴法》《集會游行示威法》等；涉及行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方法規(guī)若干包括《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》《戒毒條例》《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》《拘留所條例實施辦法》《繼續(xù)盤問規(guī)定》以及各地《禁毒條例》等。，結(jié)構(gòu)和內(nèi)容趨于完備，但仍有諸多漏洞和不足。因此，需回歸到警察行政強制措施的立法層面，關(guān)注其正當性及內(nèi)部體系的協(xié)調(diào)性，以法律修訂為契機(19)賈世煜，王夢遙.公安部：推動人民警察法等法律法規(guī)修訂制定[N].新京報，2018-01-25.推動制度改良。

1.關(guān)于警察行政強制措施的設(shè)定?！稄娭品ā穼π姓娭拼胧┑脑O(shè)定采取了從嚴的思路，尤其是對于限制人身自由、凍結(jié)存款、匯款等重大事項采取嚴格的法律保留原則。即必須由立法機關(guān)通過法律設(shè)定，行政機關(guān)不得代為設(shè)定。(20)參見《強制法》第9、10、11條。當前法治行政語境下，法律保留對于促進依法行政和限制權(quán)力都有重大意義。然而，《強制法》對法律保留的采用卻不徹底。其第十條中(21)《強制法》第十條 行政強制措施由法律設(shè)定。 尚未制定法律，且屬于國務(wù)院行政管理職權(quán)事項的，行政法規(guī)可以設(shè)定除本法第九條第一項、第四項和應(yīng)當由法律規(guī)定的行政強制措施以外的其他行政強制措施?！皯?yīng)當”之范圍模糊而不確定。一些關(guān)涉公民重大權(quán)利的事項如強行進入住宅、徒手制止、使用警械、武器等未列入法律保留事項，使警察執(zhí)法飽受質(zhì)疑，制度設(shè)計的缺陷亟需矯正和彌補。

2.關(guān)于警察行政強制措施的發(fā)動要件。依《強制法》第二條，行政強制措施的發(fā)動要件以違法、危害、危險或有證據(jù)損毀可能為前提。違法是要件之一卻不是必要要件。如約束醉酒人、盤查、控制企圖自殺者等，都不以違法為前提。而《警察法》第7條(22)參見《警察法》第7至17條。則規(guī)定以違反治安和行政管理法律、法規(guī)為要件。法律體系內(nèi)的協(xié)調(diào)一致，乃良法之要義。筆者以為，宜在警察法設(shè)置總則性條款，對警察行政強制措施的發(fā)動要件予以明示。

另外，警察行政強制措施是警察行使職權(quán)的體現(xiàn)。既是職權(quán)則有不可放棄轉(zhuǎn)讓之意，而《警察法》“依法可以實施行政強制措施”“可以強行帶離現(xiàn)場”等(23)《警察法》第7條：公安機關(guān)的人民警察對違反治安管理或者其他公安行政管理法律、法規(guī)的個人或者組織，依法可以實施行政強制措施、行政處罰。，“可以”一詞模棱兩可，或可成為警察消極執(zhí)法、規(guī)避職責的借口。臺灣《行政執(zhí)行法》第36條規(guī)定，行政機關(guān)為阻止犯罪、危害之發(fā)生或避免急迫之危險，而有即時處置之必要時，得為即時強制。從語義講“必要時”“得為”或“應(yīng)當”的表述更符合權(quán)力不可放棄之要義。筆者認為，可以借鑒。

3.關(guān)于行政救濟制度?！皬氖虑榈男再|(zhì)來說，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力”。[12]而對于相對人而言，無救濟則無權(quán)利。盡管我國法律賦予當事人行政復(fù)議、訴訟及獲得國家賠償?shù)木葷鷻?quán)利，但救濟方式仍明顯不足。除司法局限之外，還體現(xiàn)在行政復(fù)議的制度優(yōu)勢和功能未能充分發(fā)揮，[13]行政聲明異議、行政補償?shù)戎贫热笔??！毒旆ā贰短幜P法》等亦未對受警察強制措施侵犯的權(quán)利如何救濟進行規(guī)定。我國行政訴訟法修訂后，各地行政應(yīng)訴案件呈井噴式增長，使行政復(fù)議應(yīng)訴工作成為常態(tài)。筆者以為，復(fù)議機關(guān)與其疲于應(yīng)付“應(yīng)訴案件”，倒不如承擔起應(yīng)有的自我監(jiān)督和糾錯的行政法律責任。事實上，行政機關(guān)化解行政糾紛有著獨特優(yōu)勢，有利于實現(xiàn)管理的統(tǒng)一連貫、便捷和效率。為此，在完善復(fù)議制度基礎(chǔ)上，可借鑒臺灣執(zhí)行異議程序(24)臺灣1998年《行政執(zhí)行法》第9條規(guī)定：義務(wù)人或利害關(guān)系人對執(zhí)行命令、執(zhí)行方法、應(yīng)遵守之程序或其他侵害權(quán)益之情事，得于執(zhí)行程序終結(jié)前，向執(zhí)行機關(guān)聲明異議，執(zhí)行機關(guān)認其有理由者，應(yīng)即停止執(zhí)行，并撤銷或更正已為之執(zhí)行行為；認其無理由者，應(yīng)于十日內(nèi)加具意見，送直接上級主管機關(guān)于三十日內(nèi)決定之。，為相對人提供事前救濟。當然，對于為避免急迫危險的即時強制，則絕對不允許異議。

(二)激發(fā)內(nèi)在自主精神，探求警察行政自制路徑

行政自制(25)由學(xué)者崔卓蘭首次提出。行政自制是行政主體自發(fā)地約束自己的行政行為，使行政權(quán)在合法合理的范圍內(nèi)運行的一種自我控制，包括自我預(yù)防、自我發(fā)現(xiàn)、自我遏制、自我糾錯等一系列下設(shè)機制。參見崔卓蘭，劉福元.行政自制-探索行政法理論視野之拓展[J].法制與社會發(fā)展，2008(3):98-107.因效率、能動、善于激發(fā)內(nèi)在道德的特性，被廣泛接受和推崇。傳統(tǒng)行政法觀念中，對警察權(quán)力的制約多來自立法、司法、社會輿論及公民權(quán)利制約的外控方式。然而，外控皆有不足。警察強制權(quán)日益擴張與警民關(guān)系和諧發(fā)展目標深入人心的悖論，要求更新理念，探求源自警察自主自發(fā)的自制機制，使警察自覺地將履行職責置于追求權(quán)力之上，自愿以社會服務(wù)者的姿態(tài)恪盡職守。在我國，警察行政自制不僅具有理論上的可行性，也需要具體制度實踐的證明。

1.關(guān)于警察職業(yè)道德、法治意識的培養(yǎng)?！霸S多員工的工作在其上司視野之外，而且他們的工作成果事后常常根本無法衡量。設(shè)想一個警察巡邏時沒有抓捕任何人，這可能意味著沒有犯罪事件發(fā)生，也可能意味著事實上發(fā)生了十幾件案子，但警察一件也沒解決?！盵14]警察可能出于明哲保身以犧牲秩序為代價放棄采用措施或從輕處理?？梢?，如果沒有能動的執(zhí)法愿望和服務(wù)精神，消極執(zhí)法便不可避免，而外控則力不從心。監(jiān)督之下被動接受程序束縛與主動遵守程序顯然不能等而視之。因此，警察系統(tǒng)在規(guī)范化的業(yè)務(wù)和技能培訓(xùn)基礎(chǔ)上，更需注重警察職業(yè)道德和法治意識的培養(yǎng)，使警察樹立起崇高的使命感，使法治和服務(wù)行政理念內(nèi)化于心，外化于行。

2.關(guān)于司法判例及行政慣例的遵循?！爱敺傻膹椥圆蛔阋詰?yīng)對“個案”的復(fù)雜情形和人們對于公平正義的渴望時，遵循先例應(yīng)該是利益各方最無奈也是最好的選擇。”[15]先例的價值，即在彌補成文法不足，在法律裁量范圍內(nèi)促成法律適用的一致性。

司法判例不僅為法院后案裁判、也為行政提供準據(jù)。由于合法性標準的一致性，以及法院與公安機關(guān)監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，使判例更有理由獲得警察行政的尊重、認同和遵循。判例應(yīng)在警察行政強制領(lǐng)域充分發(fā)揮作用。如“劉云務(wù)案”，不僅是法官參照的標尺，也應(yīng)是警察實施行政強制措施的行動指引和警示。

行政慣例則是“已存具體行政行為作為典型案例以及在此基礎(chǔ)之上形成的慣例規(guī)則，對后來相同情況的“異案”具體行政行為具有拘束作用?！盵15]警察行政強制措施的個案處置依賴于警察的職業(yè)素質(zhì)和能力，同時深受強制對象配合程度的影響。我們必須承認執(zhí)法中“同情”個案的存在及關(guān)聯(lián)性，必須承認“同情”個案不同處理正是對誠信、公平正義的法律理念的破壞?！邦Ｖ堑膱?zhí)法者和司法者的慣常做法是到個案中尋找規(guī)范，這在崇尚判例和慣例的國家，基本上是法律人酌處問題的思維定勢。”[15]實踐需要前案之鑒、后事之師，警察機關(guān)需有“先例”意識。因此，可借鑒最高法指導(dǎo)案例制度，對慣例經(jīng)由公安部予以匯編和公布，賦予典型“個案”以參照和基準效力。當然，確立慣例制度必須堅守法治前提。

(三)保護警察依法履職，健全民警維權(quán)機制

“我們必須承認，現(xiàn)實中存在著執(zhí)法不規(guī)范、甚至濫用執(zhí)法權(quán)的現(xiàn)象，這應(yīng)當發(fā)現(xiàn)一起糾正一起，不留余地；但對于依法履職的，應(yīng)當堅決保護，不能含糊。執(zhí)法權(quán)是法治得以施行的關(guān)鍵，如果糾正不力是失職的話，那么保護和支持不力也是失職。”(26)張璁.人民日報再發(fā)聲：保護基層一線民警的依法履職必須理直氣壯[EB/OL].[2018-01-17].http://news.sina.com.cn/o//doc-ifyquixe3338322.shtml.對執(zhí)法權(quán)的保護，不僅是維護警察的權(quán)益，更是為了秩序及更多人的人權(quán)。健全制度，保護警察依法履職，維護執(zhí)法權(quán)威，必要而迫切。

1.領(lǐng)導(dǎo)干部的維權(quán)觀至關(guān)重要。保護警察依法履職，領(lǐng)導(dǎo)干部是關(guān)鍵?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，要提高領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定的能力。然而，“在地方治理時，形式主義上的維穩(wěn)需求已然超越了實質(zhì)意義上的維穩(wěn)”[16]。一些黨政領(lǐng)導(dǎo)仍以政治邏輯代替法律判斷，或為了所謂大局犧牲民警執(zhí)法權(quán)益，嚴重挫傷民警的積極性，或者意氣用事、鐵腕維權(quán)，又偏離了民警維權(quán)工作的宗旨?，F(xiàn)代化新型社交方式的發(fā)展對警民關(guān)系提出了新的挑戰(zhàn)，公眾對涉警事件的敏感又使公安機關(guān)常常處在風口浪尖。作為實現(xiàn)全面依法治國的重要組織者和實踐者，公安機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部必須有科學(xué)、理性、法治的維權(quán)觀，這是現(xiàn)代國家治理的要求，也是構(gòu)建良性警察維權(quán)機制的前提。

2.涉警輿情防御、應(yīng)對機制事關(guān)大局。對涉事警察最有力的保障，不是簡單意義的“撐腰” ，也不只意味從嚴處理相關(guān)人員，最重要是科學(xué)、理性應(yīng)對公共輿論、有效回應(yīng)公眾關(guān)切。新的形勢要求公安機關(guān)轉(zhuǎn)換行政思維，適應(yīng)從傳統(tǒng)管理者、服務(wù)者到尋求伙伴的合作者的角色轉(zhuǎn)變。首先，積極坦誠是最有效的應(yīng)對。當涉警負面輿情發(fā)生，公安機關(guān)應(yīng)采取不回避、不遮蓋的態(tài)度，積極促進與媒體、公眾的交流互動，獲取信任，以此掌握輿論主動權(quán)，引導(dǎo)公眾理性認識。第二，以客觀權(quán)威的官方信息消除公眾偏見、化解負面輿情。這樣才能使外界的臆想空間降低，并可最大限度爭取公眾信任?？傊e極主動、坦誠公開才能遠離“塔西陀陷阱”。第三，以危機預(yù)警的常態(tài)工作機制，推動構(gòu)建公安機關(guān)與媒體、公眾的互動合作的共贏關(guān)系?，F(xiàn)有機制基礎(chǔ)上，充分利用新媒體傳播途徑，事先優(yōu)化警察公共關(guān)系，變消極應(yīng)對為主動防御，強化情報信息收集、輿情監(jiān)測、研判工作，不斷提升公共危機防控、應(yīng)對能力。

3.民警維權(quán)工作機制秉要執(zhí)本。保護民警依法履職需要切實可行的制度保障。第一，依法維權(quán)，科學(xué)的責任追究機制不可少。重責重究、輕責輕究、無責不究，嚴格依法界定警察執(zhí)法行為性質(zhì)，明確劃分責任是前提。第二，樹立“警察執(zhí)法權(quán)不可侵犯”的社會意識非常重要。在警察行政強制的現(xiàn)場，沒有對抗就沒有傷害?！吧虾＞旖O摔事件”(27)“對孩子的同情不能“絆倒”對責任的劃分”.中國青年網(wǎng):2017-09-03.即是反證，對抗導(dǎo)致相對人嫌疑升級和警察強制的相應(yīng)升級，傷害后果便在所難免。所以既要堅決依法處置濫用公民權(quán)利行為，形成足夠威懾，同時需要不遺余力宣傳培養(yǎng)公眾的警察權(quán)威信仰意識，使“警察執(zhí)法優(yōu)先，公民存疑后置”的制度理念深入人心。第 三，民警維權(quán)制度化、法律化。2018年公安部《公安機關(guān)維護民警執(zhí)法權(quán)威工作規(guī)定》確立了人民警察依法履職免責與捍衛(wèi)人民警察執(zhí)法權(quán)威的原則?，F(xiàn)階段在切實有效遵行的基礎(chǔ)上，應(yīng)積極總結(jié)已有維權(quán)經(jīng)驗，加強研究探索、逐步完善，推進民警維權(quán)制度的法律化。同時需要做的是，推進專職維權(quán)機構(gòu)與工作制度的建立和完善，并應(yīng)確立民警維權(quán)的監(jiān)督機制，防止民警維權(quán)異化為侵害公民權(quán)利的淵藪。