要錦芝 深圳市龍崗區(qū)重點區(qū)域規(guī)劃建設(shè)管理署

一、事業(yè)單位預算績效管理的基本概念、特殊性及理論基礎(chǔ)

（一）事業(yè)單位預算績效管理的基本概念

預算績效管理是機關(guān)事業(yè)單位開展資金預算并根據(jù)多種對策確保資產(chǎn)的預算支出與具體的支出相一致的一種情況。也就是說，預算績效管理的總體目標十分明了，便是以支出結(jié)果為基本的導向性開展成本管理。這類方式主要包含依據(jù)考核指標的具體內(nèi)容開展業(yè)績考核運作，與此同時全程跟蹤管控，并在過后對績效評價開展管理方法，意見反饋績效評價結(jié)果并運用績效評價結(jié)果，這樣一系列過程組成了預算績效管理系統(tǒng)。事業(yè)單位的預算績效管理要堅持社會效益，從項目決策、項目管理、項目績效等設(shè)計評價指標，從經(jīng)濟性、效率性、效益性等方面對項目實施的成效進行全面分析，結(jié)合問題提出切實整改措施。

（二）事業(yè)單位預算績效管理的特殊性

1.預算績效考核提高事業(yè)單位績效管理水平。預算績效考核是預算績效管理發(fā)展趨勢的一個關(guān)鍵，其考核水平代表了預算績效管理水平，更是衡量和評估事業(yè)單位績效管理水平的重要指標。加強對預算績效考核的管理有利于提高整體的績效管理意識，意識提高了，管理效率才能有所提升。同時，要提高績效管理水平，就要清晰目前績效管理處于什么階段，了解績效管理水平如何，如此才能知道怎么去改進和完善[1]。

2.預算績效管理決定我國預算管理改革方向。預算績效管理更加重視預算結(jié)果，重視效率與服務(wù)質(zhì)量，關(guān)注點由投入轉(zhuǎn)向了產(chǎn)出，是預算管理的理念改革。事業(yè)單位不斷追求預算績效的管理水平，就會更加重視資金的投入與使用效率，更加注重服務(wù)的質(zhì)量與水平，隨著改革不斷深入，事業(yè)單位深化預算管理，改革績效評價，加強績效管理，進而直接決定我國整體的預算管理方向。

3.預算績效管理推進社會主義政治文明進程。隨著預算績效管理的實施與深入，一方面使得事業(yè)單位更加重視預算支出的結(jié)果以及效率，提高了整體的服務(wù)水平，將績效評價管理結(jié)果進行公示，使得服務(wù)更加透明化。另一方面，預算績效考核也使得人民群眾更加受益，人們參與到預算中，真正發(fā)揮了參與權(quán)、表達權(quán)、知情權(quán)等。政府不斷為民服務(wù)，人民群眾切實受益，如此就推進了和諧社會和社會主義政治文明建設(shè)[2]。

（三）事業(yè)單位預算績效管理的理論基礎(chǔ)

1.國外理論。實際上早在1943年，美國學者里德雷(Ridley)和西蒙(Simon)就已經(jīng)開始研究事業(yè)單位的績效考核，美國政府在20世紀50年代到70年代期間開始將事業(yè)單位績效考核與預算制度相結(jié)合。阿爾蒙德(1993)提出績效預算考核既要考慮政治變量也要考慮經(jīng)濟變量，即四個主要變量：人民參政（民主化）、政府能力（權(quán)力）、經(jīng)濟增長（財富）和分配（福利）。馬文．B.曼德爾(Marvin．B．Mandell)(2011)提出，必須從政府實際出發(fā)做政府的預算開支，同時負責預算管理的人員也必須擁有相關(guān)的專業(yè)知識和職業(yè)道德。

2.國內(nèi)理論。我國的學者也從不同的角度出發(fā)，對事業(yè)單位績效預算考核進行了研究。其中彭國甫、盛明科(2004)提出事業(yè)單位績效預算考核要重視五個領(lǐng)域：政府績效考核體系的構(gòu)建與實施研究、政府績效考核理論框架的構(gòu)建和學理層面的闡釋、政府績效考核的科學化民主化與法治化研究、特定事業(yè)單位績效考核的研究以及政府績效考核的心理因素及應(yīng)用機制研究。劉尚希、史興旺(2017)在以前科學研究海外及其中國機關(guān)事業(yè)單位預算績效的根基上明確提出了要完善預算績效考核管理體系，在完善預算績效的根基上匯報體系，與此同時以月份歷時開展預算考核和綜合考核，考核完畢之后，必須開展考核評定，將預算績效考核實際效果利潤最大化，從這幾個方面建立預算績效考核的體系[3]。

二、事業(yè)單位預算績效考核中的現(xiàn)狀及問題

（一）編制預算的主體定位不夠準確

預算是操縱范疇最廣泛的技術(shù)性，因為它關(guān)聯(lián)到全部組織機構(gòu)而不但是這其中的好多個部門。許多人一提起預算就想到財務(wù)，認為預算本就屬于財務(wù)范疇，實際上預算中財務(wù)的確是主要角色，因為預算要涉及資金平衡以及報表編制等等，但是除此之外，預算還涉及業(yè)務(wù)和管理，它是將業(yè)務(wù)、資金、管理綜合一體化的事項，不僅僅是財務(wù)的事。預算一方面要對資金的流向進行統(tǒng)籌編制，另一方面還要對資金支出的結(jié)果做好預計，綜合考慮項目的績效評價管理，這些工作必須要業(yè)務(wù)科室參與，僅財務(wù)人員無法高質(zhì)量完成[4]。

（二）預算績效管理體系不夠完善

事業(yè)單位的預算績效管理體系不夠健全，導致一部分事業(yè)單位針對預算績效管理相對忽視。一方面，一部分事業(yè)單位沒有清晰的預算績效管理制度，實際工作中對于績效管理也缺乏周全的戰(zhàn)略設(shè)計和規(guī)劃，沒有指標以及考核細則的限制，績效管理效果無法保證，無法實現(xiàn)績效預算管理的系統(tǒng)化。另一方面，部分事業(yè)單位的績效預算考核缺乏完善的指標體系支撐，導致部門管理者也難以選擇合適的績效預算管理方式，更不知如何設(shè)計考核指標體系。有些部門績效管理指標中三級指標僅設(shè)置一項，對項目的目標設(shè)置過于簡單，無法反映項目目標全貌，甚至有些部門所有指標均填寫“不適用”，有些部門產(chǎn)出指標中只填報數(shù)量指標或只填報質(zhì)量指標，其他二級指標均未填報。這樣的指標填報方式也無法實現(xiàn)有效的績效預算管理[5]。

（三）缺乏評價考核和監(jiān)督環(huán)節(jié)

一部分機關(guān)事業(yè)單位的預算績效管理工作人員缺乏績效評價考核意識和監(jiān)督意識。同一個部門因為項目負責人的不同，導致績效管理資料填報質(zhì)量不一，有些項目填報內(nèi)容完整、規(guī)范，指標設(shè)置相對充分、合理，但有些項目填報質(zhì)量明顯較差[6]。在實際預算編制中最重要的原則就是“是否符合部門自身情況，是否能按照計劃執(zhí)行，執(zhí)行后的效率以及社會效益是否有保證”，缺乏這一部分的評價考核，項目執(zhí)行起來就可能沒有實際成效，同時執(zhí)行監(jiān)督的缺乏也使得預算執(zhí)行中的安全性，穩(wěn)定性和效率都難以保障。在部門資金難以合理配置，資金使用效率低時，評價考核和監(jiān)督環(huán)節(jié)的缺乏也會導致無法及時地調(diào)整資金使用方向，從而難以防范控制資金風險。

三、應(yīng)對事業(yè)單位預算績效管理問題的策略建議

（一）健全預算績效管理體系

首先，各單位要制定明確的規(guī)章制度來約束預算績效管理，對于預算績效考核工作要有完備的戰(zhàn)略要求和規(guī)劃，保證工作人員在實際工作中有規(guī)可依，在預算績效管理時能夠統(tǒng)籌安排，有效整體規(guī)劃，并確立各單位是預算績效管理的責任主體，將業(yè)績考核核心理念融進預算管理整個過程，使之與預算編制、預算執(zhí)行、費用預算監(jiān)管一起變成預算管理的有機化學組成部分。

其次，要設(shè)置合理的績效考核指標，沒有考核指標，工作人員對考核總是難以重視起來。指標設(shè)置要包括投入和管理目標（包括預算管理、預算執(zhí)行管理、項目管理、資產(chǎn)管理等）、產(chǎn)出目標（包括提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量、時效、成本）、效益目標（包括服務(wù)對象滿意度、社會效益、生態(tài)效益、經(jīng)濟效益等）。指標填報也是重點，要規(guī)范項目績效運行監(jiān)控指標填報質(zhì)量，不可過于簡單，要求財務(wù)人員要做好對項目負責人的指導，有效提升各項目人員對各績效表格的填報水平。另外，加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，以體系為支撐進行工作，依據(jù)體系細則對責任主體進行考核，并根據(jù)指標評估考核結(jié)果，如此得出的結(jié)果就能夠保證真實有效，大大提高績效預算考核工作的效率。

最后，推進績效結(jié)果信息公開，事業(yè)單位的預算項目尤其是群眾關(guān)心的涉及民生福祉的項目，在進行績效預算考核后，要通過官方網(wǎng)站等渠道將績效評價結(jié)果公開，保障群眾的知情權(quán)，實現(xiàn)政府資金去向的透明度，接受群眾的監(jiān)督，更好地服務(wù)于群眾。通過深化績效管理，科學制定指標體系，對各部門工作績效進行綜合考核，引導各部門以扎實作風和過硬措施，履職盡責、干事創(chuàng)業(yè)，全面落實各項工作任務(wù)，堅持新發(fā)展理念，踐行高質(zhì)量發(fā)展要求。推進績效管理，科學制定指標體系，對各單位工作績效開展綜合考核，引導各部門以扎實作風和過硬措施，履職盡責、干事創(chuàng)業(yè)，全面落實各項工作任務(wù)，堅持新發(fā)展理念，踐行高質(zhì)量發(fā)展要求。

（二）建立績效評價結(jié)果數(shù)據(jù)管理制度

建立專業(yè)的機關(guān)事業(yè)單位預算績效結(jié)果數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)，完成績效評價結(jié)果數(shù)據(jù)信息的系統(tǒng)化、專業(yè)化管理方法。首先，要規(guī)范項目績效運行監(jiān)控填報質(zhì)量，確保項目目標填報完整、規(guī)范。尤其是產(chǎn)出指標下的數(shù)量、質(zhì)量、成本、時效指標，效益指標下的社會效益指標以及滿意度指標，都要設(shè)置相應(yīng)的三級指標。同時要實現(xiàn)信息共享，把績效考核的指標填報信息全部輸入事業(yè)單位的績效預算管理系統(tǒng)中，實現(xiàn)財務(wù)部門的信息能夠與業(yè)務(wù)部門的信息共享，如此預算工作進行起來就會更加便捷，獲取信息更加迅速。其次，建立完善的績效評價結(jié)果數(shù)據(jù)管理制度，強化預算績效管理力度，提高財政資金的使用效益，對部門項目重點績效評價。最后，開展預算績效監(jiān)控，檢查績效運行監(jiān)控情況，發(fā)揮績效考核的導向激勵作用。要認真梳理項目各維度的任務(wù)指標，豐富三級指標和年度指標值的填報，要不斷優(yōu)化、充實績效指標的設(shè)置，從而加強預算績效監(jiān)控力度。同時還要進一步發(fā)揮績效考核的導向激勵作用，通過深化績效管理，科學制定指標體系，對各部門工作績效進行綜合考核，引導各部門以扎實作風和過硬措施，履職盡責，全面落實各項工作任務(wù)。

（三）完善績效監(jiān)控、激勵與問責

首先，加強支出政策事前評估論證管理，同時在預算年度中期常態(tài)化開展預算績效監(jiān)控工作，并要求所有預算單位均要開展預算績效監(jiān)控，為加強預算績效監(jiān)控力度，可以牽頭組織開展預算績效監(jiān)控抽查工作，并對監(jiān)控抽查結(jié)果進行通報。其次，將預算績效管理納入年度政府績效考核。要求各部門先行開展預算績效自評，提供較為翔實的自評材料，要有客觀地評價，有針對性的意見建議。同時將績效自評結(jié)果信息公開，將此作為預算安排的重要依據(jù)。指定負責績效自評的牽頭部門，財務(wù)部門和業(yè)務(wù)部門要緊密結(jié)合，對所有項目結(jié)合項目預算執(zhí)行和績效目標完成情況，先進行績效自評，圍繞預算管理工作實際，如實反映預算管理中存在的問題，提出有針對性的改革措施，保證績效自評質(zhì)量。最后，建立全面問責制。逐漸將業(yè)績考核核心理念和方式融進預算定編、實行、監(jiān)管整個過程，將一般公共性預算、政府性基金預算等所有列入預算管理方法，進一步保證“掏錢必問效，失效必追責”，為此加強預算工作中的準確性和規(guī)范性，提升機關(guān)事業(yè)單位總體預算績效考評的高效率。

加強績效評價結(jié)果運用是硬化義務(wù)約束的關(guān)鍵內(nèi)容，因此，應(yīng)將績效自評結(jié)果信息公開，績效自評是費用預算分配和業(yè)務(wù)流程調(diào)節(jié)的重要依據(jù)。事業(yè)單位要將績效評價結(jié)果運用到后續(xù)的預算安排和政策調(diào)整過程中，優(yōu)先保障績效評價好的項目。指定負責績效自評的牽頭部門，財務(wù)部門和業(yè)務(wù)部門要緊密結(jié)合，圍繞預算管理工作實際，如實反映預算管理中存在的問題，提出有針對性的改革措施，保證績效自評質(zhì)量。財政部門根據(jù)各單位的項目目標進行及時監(jiān)督。預算編制部門要充分了解自己的預算項目，能夠全面準確合理設(shè)置項目目標。全面設(shè)置項目目標能夠反映項目目標全貌，按照月度、季度對項目目標值進行分解，確保按時完成項目目標。不僅僅是數(shù)量指標或質(zhì)量指標。

四、結(jié)語

綜合來看，預算績效管理作為提高財政支出的經(jīng)濟、社會和政治效益的管理活動，是政府績效管理的重要組成部分，更是提升政府管理效能的重要抓手。經(jīng)過幾年的探索，預算績效管理工作實踐取得了積極進展。一是績效目標管理方法大力加強。二是業(yè)績考核監(jiān)管平穩(wěn)執(zhí)行。三是績效評價范疇不斷擴大。四是績效評價結(jié)果獲得合理運用。但在取得實效的與此同時也要了解到現(xiàn)階段機關(guān)事業(yè)單位預算績效管理中依然存有許多的問題，這也不斷要求事業(yè)單位要建立完善的預算績效評價結(jié)果數(shù)據(jù)管理制度，遵循結(jié)果導向原則、目標管理原則、責任追究原則、公開透明原則。

加強預算績效管理，進一步提高機關(guān)事業(yè)單位財政局管理水平，既是深層次貫徹執(zhí)行科學發(fā)展觀的必定規(guī)定，也是完善政府部門績效管理制度、推進行政體制改革的重要舉措，對于加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，促進建設(shè)高效、責任的政府具有重要意義。

績效預算管理可以說是事業(yè)單位一切正常運營的關(guān)鍵推動力，事業(yè)單位的預算績效考核能夠提高事業(yè)單位績效管理水平、影響我國預算管理改革方向、推進社會主義政治文明進程。應(yīng)對工作單位預算績效考核中產(chǎn)生的問題，機關(guān)事業(yè)單位可以根據(jù)完善預算績效管理管理體系、創(chuàng)建績效評價結(jié)果數(shù)據(jù)管理制度、健全業(yè)績考核鼓勵與問責等舉措來解決，以此提高事業(yè)單位整體的預算績效考核管理，提高事業(yè)單位的辦事效率，推進事業(yè)單位的正常運營，推動事業(yè)單位不斷實現(xiàn)其社會效益和社會使命。