■張馨丹

國務院于1988年發(fā)布了《現(xiàn)金管理暫行條例》（以下簡稱《條例》），同年中國人民銀行發(fā)布了《現(xiàn)金管理暫行條例實施細則》（以下簡稱《細則》），《條例》與《細則》均于1988年10月1日起施行；2011年1月8日《國務院關于廢止和修改部分行政法規(guī)的決定》對《條例》進行了修訂，僅刪除了對開戶單位的法律責任20至22條內(nèi)容，其他現(xiàn)金管理的內(nèi)容未加修改?！稐l例》從1988年開始施行至今已35年，期間為促進社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，國家出臺了《中國人民銀行法》《商業(yè)銀行法》《人民幣管理條例》《反洗錢法》《公司法》以及《企業(yè)財務通則》《企業(yè)會計準則》等一系列重要經(jīng)濟法規(guī)。企業(yè)庫存現(xiàn)金管理是國家現(xiàn)金管理的重要組成部分，本文以企業(yè)庫存現(xiàn)金管理為視角，分析探討現(xiàn)金管理制度建設存在的問題，并提出解決問題的對策。

一、現(xiàn)行現(xiàn)金管理制度存在的問題

不可否認，在當時的計劃經(jīng)濟體制和經(jīng)濟發(fā)展水平下，《條例》發(fā)揮了重要作用，諸如在促進商品生產(chǎn)和流通、治理通貨膨脹、限制?？厣唐芬约翱刂粕鐣瘓F購買力的過度膨脹、規(guī)范金融秩序、加強企業(yè)財務管理等很多方面成效顯著。但是，隨著社會主義市場經(jīng)濟的建立與發(fā)展和經(jīng)濟水平的不斷進步，《條例》及《細則》存在的問題突顯。

（一）經(jīng)濟環(huán)境的變化，《條例》失去了存在的基礎

《條例》于1988年發(fā)布施行，當時我國的經(jīng)濟體制為計劃經(jīng)濟體制，由此可見，《條例》是一個計劃經(jīng)濟體制下的產(chǎn)物。1992年10月，黨的十四大明確建立社會主義市場經(jīng)濟體制的改革目標；1993年11月14日，黨的十四大三中全會通過《中共中央關于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決議》，標志著我國經(jīng)濟體制的變革，由計劃經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟體制，由此進入了市場經(jīng)濟體制時代，直至今天。國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）是國民經(jīng)濟核算的核心指標，也是衡量一個國家或地區(qū)經(jīng)濟狀況與發(fā)展水平的重要指標。1989年我國GDP17180億元，2021年我國GDP1143670億元，33年時間我國GDP增長了65.57倍，經(jīng)濟發(fā)展水平的進步世人矚目?！皩嵤虑笫?，一切從實際出發(fā)”是重要的立法原則，也應是研判一項經(jīng)濟法規(guī)是否存續(xù)的原則。經(jīng)濟體制的變革，經(jīng)濟發(fā)展水平的進步，都標志著我國經(jīng)濟環(huán)境的聚大變化，用變化前發(fā)布的《條例》指導變化后的經(jīng)濟實踐，必然脫離實際。

（二）《條例》設計不適應金融體制改革，其生命理應終結

研讀《條例》，可將《條例》的設計邏輯概括為：企業(yè)依照《條例》規(guī)定收支和使用現(xiàn)金，開戶銀行依據(jù)《條例》賦予的權力對企業(yè)的收支、使用現(xiàn)金進行監(jiān)督管理，各級人民銀行對開戶銀行的現(xiàn)金管理進行監(jiān)督和稽核。具體講，企業(yè)在《條例》規(guī)定的范圍內(nèi)使用現(xiàn)金，依照《條例》的規(guī)定辦理現(xiàn)金收支業(yè)務，建立健全現(xiàn)金賬目、逐筆記載現(xiàn)金支付；開戶銀行核定企業(yè)的庫存現(xiàn)金限額，確定企業(yè)現(xiàn)金收入送存時間，審查批準企業(yè)坐支現(xiàn)金事項，審核企業(yè)提取現(xiàn)金事項，檢查企業(yè)現(xiàn)金收支情況，審核企業(yè)超過使用現(xiàn)金限額支付事項，銀行工作人員承擔違反《條例》的法律責任；中國人民銀行確定現(xiàn)金結算起點的調(diào)整，確定各金融機構的現(xiàn)金管理分工，當?shù)厝嗣胥y行協(xié)調(diào)、裁決有關現(xiàn)金管理分工的爭議。由此可見，《條例》體現(xiàn)了開戶銀行與企業(yè)不僅是一種合同關系，更主要的是一種管理和被管理的關系。但是，從1994年起，國家進行金融體制改革，1995年發(fā)布的《商業(yè)銀行法》第五條規(guī)定“商業(yè)銀行與客戶的業(yè)務往來，應當遵循平等、自愿、公平和誠實信用的原則”，即開戶銀行與企業(yè)之間是平等的主體之間的服務與被服務的關系。至此開戶銀行對企業(yè)的現(xiàn)金監(jiān)督管理就失去法理依據(jù)。

（三）《條例》的存在，限制了企業(yè)現(xiàn)金管理制度的完善

1988年發(fā)布的《條例》，屬國務院制訂行政法規(guī)，在我國法規(guī)體系中處于較高層次，僅低于全國人大制定的憲法和全國人大及常委會制訂的法律，高于國務院各部委制訂的部門規(guī)章和地方人大、地方政府制訂的地方法規(guī)、規(guī)章。在制訂法規(guī)工作中，低層次的法規(guī)必須遵循高層次的法規(guī)；不得與高層次法規(guī)沖突；高層次法規(guī)的制訂發(fā)布或修訂，與低層次法規(guī)有沖突，應及時修訂低層次法規(guī)。2006年財政部發(fā)布施行的《企業(yè)財務通則》，通篇看不到企業(yè)庫存現(xiàn)金的管理內(nèi)容，究其原因，不外乎《企業(yè)財務通則》的法規(guī)層次低于《條例》，盡管當時《條例》在執(zhí)行過程已出現(xiàn)諸多問題，在制訂《企業(yè)財務通則》時只好采取回避，避而不談。再看企業(yè)內(nèi)部管理制度，在實際工作中我們看到過若干企業(yè)的內(nèi)部管理制度，關于庫存現(xiàn)金的管理，要么籠統(tǒng)的寫為按《條例》執(zhí)行，要么照抄照搬《條例》的一些具體內(nèi)容，對一些明顯不合理或不切實際的內(nèi)容，如：《條例》劃定現(xiàn)金使用范圍有悖于人民幣作為無清償貨幣應用于一切債權債務的清算，1000元的結算起點過低已經(jīng)不符合實際情況等，企業(yè)在制訂內(nèi)部管理制度時也無能為力修改，既于執(zhí)行那就另當別論了。

（四）《條例》在執(zhí)行過程中暴露的問題，反映出條例已喪失生命力

企業(yè)庫存現(xiàn)金的管理存在著諸多問題，且由來已久。毫不夸張地講，對照《條例》的規(guī)定看，沒有一戶企業(yè)不存在問題。問題的存在，不僅降低了企業(yè)的財務管理水平，更為嚴重的是危害了社會經(jīng)濟環(huán)境，危害了國家治理。具體問題可歸納如下：超范圍隨意使用現(xiàn)金，現(xiàn)金交易頻繁；超結算起點支付現(xiàn)金，大額支現(xiàn)放任化；無庫存現(xiàn)金限額，超日常用量存放現(xiàn)金；白條抵庫嚴重，造成現(xiàn)金賬實不符；坐支現(xiàn)金普遍，現(xiàn)金在銀行體外循環(huán)；企業(yè)之間拆借現(xiàn)金時有發(fā)生，逃避銀行對現(xiàn)金管理監(jiān)督；公款私存設“小金庫”累禁不止，蘊含違法、違紀風險；利用現(xiàn)金交易的隱弊性，實施逃廢債務、偷逃稅款、腐敗、洗錢等違法活動。這些問題的存在，充分說明《條例》的執(zhí)行狀況慘不忍睹。建立制度是立足于執(zhí)行，制度一旦形成就要不折不扣地執(zhí)行，好的制度應當是可執(zhí)行、可操作的制度，執(zhí)行是制度的靈魂，制度的生命力就在于執(zhí)行。

（五）依據(jù)《條例》監(jiān)管失效，存在選擇性執(zhí)法

從《條例》的規(guī)定內(nèi)容看，國家賦予了開戶銀行對企業(yè)庫存現(xiàn)金的監(jiān)督管理權?！稐l例》實施之初，開戶銀行曾深入企業(yè)核定、核查庫存現(xiàn)金限額，檢查企業(yè)現(xiàn)金收支情況，對企業(yè)違反《條例》的行為作出處罰，履行了《條例》賦予的監(jiān)管權力。1995年《商業(yè)銀行法》的發(fā)布，銀企關系發(fā)生了根本的轉(zhuǎn)變，由管理與被管理變?yōu)榉张c被服務，加之隨著我國金融市場的逐漸開放，銀行業(yè)的競爭越來越激烈。在這種環(huán)境下，一方面，開戶銀行監(jiān)管企業(yè)庫存現(xiàn)金的主動性逐漸弱化；另一方面，企業(yè)接受開戶銀行監(jiān)管的自覺性也逐步降低。2011年《條例》的修訂，刪除了企業(yè)違反《條例》規(guī)定的法律責任，導致違反《條例》的唯一法律責任是銀行工作人員徇私舞弊了，而真正的現(xiàn)金使用方企業(yè)違反《條例》卻不承擔任何法律責任。由此形成開戶銀行以及工商、稅務、審計等政府監(jiān)督部門對企業(yè)違規(guī)使用現(xiàn)金行為失去了政策依據(jù)；同時，各個層面對企業(yè)庫存現(xiàn)金管理變成了“不舉不究”、選擇性執(zhí)法，造成了“破窗現(xiàn)象”。這對《條例》的平等性、權威性、正義性和神圣性，構成嚴重挑戰(zhàn)，對法制秩序是一種嚴重傷害。

二、現(xiàn)金管理制度建設的對策

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的深入發(fā)展、金融體制改革的不斷深化和經(jīng)濟發(fā)展水平的不斷提高，企業(yè)庫存現(xiàn)金管理的思路、重點、模式、措施已經(jīng)滯后于社會和經(jīng)濟的發(fā)展，現(xiàn)行《條例》已經(jīng)不適應經(jīng)濟發(fā)展的需要，阻礙了企業(yè)財務管理水平的提高。因此，從國家層面制訂出臺新的現(xiàn)金管理制度《新條例》勢在必行。《新條例》涉及企業(yè)部分要體現(xiàn)如下精神：

一是明確企業(yè)是企業(yè)庫存現(xiàn)金管理的管理主體和責任主體。我國的企業(yè)法人財產(chǎn)制度已形成，其核心是企業(yè)法人財產(chǎn)權，即企業(yè)法人財產(chǎn)所有權，現(xiàn)行《公司法》賦予企業(yè)法人對自己的法定財產(chǎn)所應享有并行使的一切法定權利，其中包括占有權、使用權、處置權以及財產(chǎn)收益的分配權等。企業(yè)的庫存現(xiàn)金與其它有形或無形資產(chǎn)一樣，同屬于企業(yè)的法定財產(chǎn)，企業(yè)自主管理庫存現(xiàn)金既有理論依據(jù)又有法律依據(jù)，企業(yè)是企業(yè)庫存現(xiàn)金管理的管理主體無可置疑，同時遵循權責對等原則，企業(yè)也是企業(yè)庫存現(xiàn)金管理的責任主體，理應承擔違法違規(guī)責任。

二是對具體事項作出原則規(guī)定，允許企業(yè)在一定范圍內(nèi)調(diào)節(jié)?！缎聴l例》要提出必須核定企業(yè)庫存現(xiàn)金限額的規(guī)定，并提出幾種核定方法，放權給企業(yè)自主核定，核定后寫入企業(yè)內(nèi)部財務管理制度，作為企業(yè)內(nèi)部庫存現(xiàn)金管理和外部監(jiān)督管理的依據(jù)。企業(yè)庫存現(xiàn)金限額一經(jīng)核定，不得隨意變更?！缎聴l例》要放開企業(yè)現(xiàn)金使用范圍，充分發(fā)揮人民幣作為無限清償貨幣應用于一切債權債務的清算功能；允許企業(yè)在實務中根據(jù)自身管理水平和風險控制預判，結合自身的經(jīng)濟業(yè)務特點，選擇不得用現(xiàn)金支付的事項存在?！缎聴l例》要結合我國經(jīng)濟發(fā)展水平明確結算起點（如一萬元），同時要允許企業(yè)根據(jù)自身規(guī)模、經(jīng)濟業(yè)務特點等實際，在不超過新條例確定的結算起點下確定?！缎聴l例》要規(guī)定一戶企業(yè)只能在一家開戶銀行開設基本戶，用于存取現(xiàn)金，一經(jīng)開設不得隨意變更，特殊情況需變更的，需經(jīng)當?shù)厝嗣胥y行批準。

三是實行無差別式管理，管理對象覆蓋所有經(jīng)濟類型企業(yè)?！缎聴l例》的管理對象要包括在工商行政管理機關登記注冊的所有企業(yè)，同時要考慮到未來隨著經(jīng)濟的發(fā)展出現(xiàn)的新的企業(yè)組織形式，對不同經(jīng)濟類型的企業(yè)一視同仁，實行無差別式管理，切實做到在法律面前無例外，一律平等，充分體現(xiàn)法律的公平、公正。

四是認可企業(yè)內(nèi)部管理制度是制度建設的補充，尊重企業(yè)的創(chuàng)新精神。企業(yè)在遵循新條例的原則規(guī)定前提下，根據(jù)自身規(guī)模、經(jīng)濟業(yè)務特點等實際情況，制訂現(xiàn)金存取制度、錢財分管制度、現(xiàn)金開支審批制度、日清月結制度、現(xiàn)金清查制度、現(xiàn)金保管制度等一系列現(xiàn)金內(nèi)部管理制度，作為《新條例》的補充，由此形成一套完善的既有原則性，又有針對性、可操作性的企業(yè)庫存現(xiàn)金管理制度，同時隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展、企業(yè)經(jīng)營業(yè)務的拓展以及管理水平的提高，總結企業(yè)庫存現(xiàn)金管理經(jīng)驗，創(chuàng)新管理方法。

五是商業(yè)銀行控制企業(yè)現(xiàn)金流出的閥門，促進企業(yè)加強現(xiàn)金管理?！渡虡I(yè)銀行法》規(guī)定，企業(yè)可以自主選擇一家商業(yè)銀行的營業(yè)場所開立一個辦理日常轉(zhuǎn)賬結算和現(xiàn)金收付的基本賬戶，也就證明商業(yè)銀行控制著企業(yè)現(xiàn)金流量。商業(yè)銀行在為企業(yè)辦理現(xiàn)金存取時，既要為企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)服務，又要執(zhí)行中國人民銀行相關現(xiàn)金管理的規(guī)定。建立大額現(xiàn)金存取款登記制度，建立企業(yè)大額取現(xiàn)預約規(guī)則，規(guī)范設計預約業(yè)務流程，公告企業(yè)，便于企業(yè)執(zhí)行；建立現(xiàn)金管理監(jiān)測和信息傳送制度，將日常監(jiān)測到的信息上傳中國人民銀行，供中國人民銀行制定現(xiàn)金管理宏觀調(diào)控政策參考。建立大額現(xiàn)金業(yè)務風險防范制度、大額現(xiàn)金分析報告制度、大額現(xiàn)金業(yè)務監(jiān)督檢查制度等相關制度，提高現(xiàn)金管理水平?！靶聴l例”要明確商業(yè)銀行在企業(yè)現(xiàn)金庫存管理中應發(fā)揮的作用，促進企業(yè)加強現(xiàn)金管理。

六是整合監(jiān)督力量，形成多部門、多層次監(jiān)管格局?！缎聴l例》要賦予相關政府職能部門、企業(yè)上級主管部門及上級次企業(yè)、社會中介機構對企業(yè)庫存現(xiàn)金管理實施監(jiān)督管理的權力，明確各自的監(jiān)管側(cè)重點。中國人民銀行是國家管理人民幣的主管機關，其設立的分支機構統(tǒng)一負責駐地企業(yè)庫存現(xiàn)金的監(jiān)督管理工作；工商、稅務、財政、審計、監(jiān)察等部門按照各自的職責范圍在日常工作有權對企業(yè)庫存現(xiàn)金進行監(jiān)督管理；企業(yè)的上級管理部門或上級次企業(yè)在對企業(yè)實施內(nèi)部管理中依據(jù)企業(yè)內(nèi)部現(xiàn)金管理制度進行企業(yè)庫存現(xiàn)金的監(jiān)督管理；會計師事務所、資產(chǎn)評估所、稅務事務所、律師事務所等社會中介機構在為企業(yè)提供服務的過程中，有權將發(fā)現(xiàn)的現(xiàn)金管理問題提交人民銀行分支機構。由此形成人民銀行負主責，其他政府部門、企業(yè)上級主管部門及上級次企業(yè)和社會中介機構配合監(jiān)督管理，相互協(xié)調(diào)的工作格局，共同做好對企業(yè)庫存現(xiàn)金的監(jiān)督管理工作。