侯海軍， 沈 灝

(1.南京師范大學(xué) 法學(xué)院， 江蘇 南京 210023； 2.南京師范大學(xué) 中國法治現(xiàn)代化研究院， 江蘇 南京 210024；3.華東師范大學(xué) 法學(xué)院， 上海 200241)

當(dāng)前，國家管轄范圍外深海礦產(chǎn)資源的共享利用在國際上正處在“規(guī)范化”的過程中，且在《聯(lián)合國海洋法公約》(簡稱《公約》)的規(guī)制下進(jìn)行?！豆s》締約國當(dāng)然受到在這一議題的談判中所形成的國際法律文件(議定書、規(guī)章或指南等)的約束，對具有法律約束力的“硬性”國際法規(guī)范，締約國有義務(wù)將這些國際法規(guī)范經(jīng)過“國內(nèi)法化”融入其國內(nèi)法律制度中[1]。

在國際層面，國際海底管理局作為管制“區(qū)域”資源勘探和開采的主要行政機(jī)構(gòu)，出臺了一些針對各種礦產(chǎn)資源的勘探規(guī)章。國際海底管理局于2000年通過《多金屬結(jié)核探礦和勘探的規(guī)章》、2010年通過《多金屬硫化物的探礦和勘探規(guī)章》、2012 年通過《富鈷結(jié)殼的探礦和勘探規(guī)章》?，F(xiàn)在，其工作重點已轉(zhuǎn)向盡快制定有關(guān)開發(fā)此類資源的規(guī)章。這些勘探規(guī)章以及將來可能出臺的開發(fā)規(guī)章將構(gòu)成勘探開發(fā)區(qū)域部分資源的國際法規(guī)體系。

在內(nèi)國層面，許多國家已開始著手進(jìn)行國內(nèi)的資源勘探開發(fā)管制立法。如，捷克2000年《國家管轄外海洋礦產(chǎn)資源探礦、勘探和開發(fā)法》、德國2010年《海底開采法》、斐濟(jì)2013年《國際海底資源管理法》、英國2014年《深海采礦法》、湯加2014年《海底礦產(chǎn)資源法》等。這些國家的立法都是為了配合國際海底管理局管制區(qū)域資源勘探開發(fā)活動[2]。

為了履行《公約》項下的擔(dān)保義務(wù)，配合國際海底管理局協(xié)調(diào)和規(guī)范受到我國擔(dān)保的承包者的活動，我國亦加快了深海海底資源勘探開發(fā)立法。2016年2月26日，第十二屆全國人大常委會第19次會議通過《中華人民共和國深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》(簡稱《深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》)。該法對深?；顒拥男姓苤茩C(jī)關(guān)、勘探和開發(fā)許可證制度、承包者的權(quán)利和義務(wù)、深海活動中的海洋環(huán)境保護(hù)等事項作出了規(guī)定，是我國參與國際海洋治理、履行國家擔(dān)保義務(wù)邁出的重要一步。其所內(nèi)含的諸多制度是構(gòu)建我國國家管轄范圍外深海礦產(chǎn)資源共享機(jī)制的核心要素。2018年國務(wù)院大部制改革給我國海洋治理帶來了發(fā)展機(jī)遇。因此，有必要對我國現(xiàn)行的深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法律制度進(jìn)行分析和檢討，探討相關(guān)制度完善的具體路徑。

一、構(gòu)建國家管轄范圍外深海礦產(chǎn)資源開發(fā)利用中國方案的必要性

(一)對內(nèi)：為中國企業(yè)從事深海資源開發(fā)利用提供法律保障

作為國際海底管理局理事會的主要成員，我國在區(qū)域資源的勘探和研究開發(fā)方面開展了大量的工作，取得了顯著的成就[3]。目前，我國在國際海底區(qū)域已經(jīng)有五塊資源勘探的海域，其中三塊是中國大洋協(xié)會作為承包者同國際海底管理局就多金屬結(jié)核、多金屬硫化物、富鈷鐵錳結(jié)殼這三種資源簽訂的勘探合同[注]2014年4月29日，中國大洋礦產(chǎn)資源研究開發(fā)協(xié)會與國際海底管理局在北京簽訂國際海底富鈷結(jié)殼礦區(qū)勘探合同，標(biāo)志著我國繼2001年在東北太平洋獲得7.5萬平方公里多金屬結(jié)核礦區(qū)(中國大洋協(xié)會與國際海底管理局于2001年簽訂的多金屬結(jié)核合同于2016年5月已經(jīng)到期，目前處于五年的合同延期中)、2011年在西南印度洋獲得1萬平方公里多金屬硫化物礦區(qū)后獲得的第三塊具有專屬勘探權(quán)和優(yōu)先開采權(quán)的富鈷結(jié)殼礦區(qū)。中國大洋協(xié)會與國際海底管理局簽訂富鈷結(jié)殼勘探合同, http://www.gov.cn/xinwen/2014-04/29/content_2668705.htm，訪問日期：2020年12月19日。。2017年5月12日，中國五礦集團(tuán)公司與國際海底管理局在北京簽署國際多金屬結(jié)核礦區(qū)勘探合同，開啟了中國企業(yè)積極開展國際海底礦區(qū)勘探開發(fā)的國際合作交流。2019年10月18日，北京先驅(qū)高技術(shù)開發(fā)公司與國際海底管理局在北京簽訂了多金屬結(jié)核勘探合同[注]北京先驅(qū)高技術(shù)開發(fā)公司與國際海底管理局簽訂多金屬結(jié)核勘探合同，http://www.comra.org/2019-10/20/content_40927434.htm，訪問日期：2020年2月1日。?？梢姡覈趪H海底區(qū)域越來越多的資源勘探活動以及將來的開發(fā)活動對我國建立和完善相關(guān)深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法律制度提出了迫切的需求。

(二)對外：履行我國國家擔(dān)保義務(wù)，捍衛(wèi)我國海洋權(quán)益

根據(jù)《公約》第153條第4款、第139條第2款及其附件3《探礦、勘探和開發(fā)的基本條件》第4條的規(guī)定，以及國際海洋法法庭海底爭端分庭于2011年發(fā)表的《國家擔(dān)保個人和實體在“區(qū)域”內(nèi)活動的責(zé)任和義務(wù)的咨詢意見的決定》關(guān)于締約國有義務(wù)采取一切必要措施，確保受其擔(dān)保的承包者遵守《公約》以及國際海底管理局制定的規(guī)章、國際習(xí)慣法等的規(guī)定，所謂“采取一切必要措施”即包括制定相關(guān)的國內(nèi)法律和規(guī)章并采取行政措施。行政措施主要指締約國安排國內(nèi)行政管理機(jī)構(gòu)對受該國擔(dān)保的承包者的深海海底資源勘探開發(fā)活動進(jìn)行監(jiān)督和檢查，對承包者的活動進(jìn)行有效管控。如果締約國已經(jīng)制定相關(guān)法律且在正常情況下受其擔(dān)保的承包者遵守相關(guān)法律便可以避免某種損失發(fā)生，則該國對相關(guān)損失沒有賠償責(zé)任，此即“擔(dān)保國免責(zé)”規(guī)則。締約國的國家擔(dān)保義務(wù)是一種盡職(Due Diligence)義務(wù)，締約國必須履行這一義務(wù)[4]。

我國作為締約國，應(yīng)當(dāng)保證我國所擔(dān)保的承包者遵守《公約》以及國際海底管理局出臺的勘探和開發(fā)規(guī)章。我國承擔(dān)國家擔(dān)保義務(wù)的核心任務(wù)是制定一套管制我國承包者從事深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)活動的國內(nèi)法。這是我國承擔(dān)國家擔(dān)保義務(wù)的第一步，也是重要的一步。然而，僅有《深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》是不夠的，因為該法中的規(guī)定大多較為原則和籠統(tǒng)。因此，我國迫切需要建立一套完整的管制我國承包者深?；顒拥姆审w系，這是我國承擔(dān)國際義務(wù)、規(guī)范受我國擔(dān)保的承包者從事深海海底資源勘探開發(fā)活動的需要，也是我國捍衛(wèi)海洋權(quán)益、走向海洋強(qiáng)國的需要[5]。

二、國家管轄范圍外深海礦產(chǎn)資源開發(fā)利用中國方案的構(gòu)建

《深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》中有關(guān)勘探開發(fā)許可制度、檢查監(jiān)管制度以及責(zé)任追究制度的規(guī)定，是為了“管控好”中國企業(yè)從事深?；顒?；有關(guān)海洋環(huán)境保護(hù)以及人身財產(chǎn)保護(hù)的規(guī)定，是為了“保障好”中國企業(yè)從事深?；顒?；有關(guān)推進(jìn)深?？茖W(xué)技術(shù)研究、資源調(diào)查以及提升資源勘探開發(fā)和環(huán)境保護(hù)能力的規(guī)定，是為促進(jìn)中國企業(yè)“準(zhǔn)備好”從事深?；顒?。今后，應(yīng)當(dāng)以《深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》為基礎(chǔ)，構(gòu)建我國國家管轄范圍外深海礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)的制度體系。

(一)《深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》的配套制度

我國《深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》的配套制度至少應(yīng)當(dāng)包括《許可證管理辦法》《環(huán)境保護(hù)管理辦法》《深海樣品匯交與利用管理辦法》《應(yīng)急預(yù)案指南》《深海公共平臺建設(shè)和運行指南》《深?？茖W(xué)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》《促進(jìn)深海科學(xué)技術(shù)發(fā)展指導(dǎo)意見》《促進(jìn)深?？茖W(xué)普及指導(dǎo)意見》《促進(jìn)深海國際合作指導(dǎo)意見》等。這些配套制度的制定依據(jù)、制定必要性和緊迫性、具體內(nèi)容、可操作性，以及規(guī)范的法律位階見表1。

表1 《深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》的配套制度

(二)《深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》現(xiàn)有配套制度的運行狀況

自《深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》于2016年5月1日施行以來，原國家海洋局制訂了一系列配套制度。2017年4月27日，國家海洋局印發(fā)《深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)許可管理辦法》(簡稱《許可管理辦法》)[注]國家海洋局《關(guān)于印發(fā)〈深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)許可管理辦法〉的通知》(國海規(guī)范〔2017〕6號)，http://www.gov.cn/gongbao/content/2017/content_5227831.htm，訪問日期：2020年1月2日。?！掇k法》規(guī)定了深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)活動的申請、受理、審查、批準(zhǔn)和監(jiān)督管理，旨在加強(qiáng)對深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)活動的管理。2017年12月29日，國家海洋局印發(fā)《深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)樣品管理暫行辦法》(簡稱《樣品管理暫行辦法》)[注]國家海洋局《關(guān)于印發(fā)〈深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)樣品管理暫行辦法〉的通知》(國海規(guī)范〔2017〕14號)，http://www.gov.cn/gongbao/content/2018/content_5299621.htm，訪問日期：2020年1月2日。和《深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)資料管理暫行辦法》(簡稱《資料管理暫行辦法》)[注]國家海洋局《關(guān)于印發(fā)〈深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)資料管理暫行辦法〉的通知》(國海規(guī)范〔2017〕15號)，http://www.gov.cn/gongbao/content/2018/content_5299622.htm，訪問日期：2020年1月2日。。這三份規(guī)范性文件發(fā)布以來，國際和國內(nèi)的形勢都發(fā)生了巨大的變化。在國際層面，有關(guān)深海海底資源開發(fā)的《開發(fā)規(guī)章》已形成初稿，并已經(jīng)過成員國及利益相關(guān)方的評論，預(yù)計將在近幾年正式出臺。在國內(nèi)層面，新的自然資源部組建后，國家海洋局被“分解”成三大塊，主體部分被并入新的自然資源部，其環(huán)保職能則被并入生態(tài)環(huán)境部，海警則被編入武警序列。中國海洋管理新模式已經(jīng)開啟。

上述國際、國內(nèi)環(huán)境變化，對《深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》配套制度的制定提出了迫切要求。

首先，三份規(guī)范性文件的位階有待提高?！对S可管理辦法》《樣品管理暫行辦法》《資料管理暫行辦法》只是國家海洋局發(fā)布的規(guī)范性文件，法律位階較低，權(quán)威性有待提高。大部制改革后，自然資源部作為執(zhí)行《深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》的行政機(jī)關(guān)，有權(quán)力也有義務(wù)根據(jù)《深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》中的具體授權(quán)條款制定相應(yīng)的行政規(guī)章。根據(jù)該法第7條的授權(quán)，自然資源部有權(quán)制定有關(guān)行政許可的行政規(guī)章；根據(jù)該法第18條的授權(quán)，自然資源部有權(quán)制定有關(guān)樣品、資料匯交的行政規(guī)章?？梢?，自然資源部所面臨的一個緊迫任務(wù)是根據(jù)《深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》的相關(guān)授權(quán)條款，出臺相應(yīng)的行政規(guī)章。

其次，三份規(guī)范性文件的內(nèi)容有待完善。《深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》配套制度的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)滿足兩個要求：一是以《深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》為基礎(chǔ)，不得與之沖突；二是應(yīng)當(dāng)反映國際《開發(fā)規(guī)章》的最新發(fā)展。而三份規(guī)范性文件在滿足這兩大要求方面都存在一定問題。例如，原《許可管理辦法》第十八條第二款規(guī)定，被許可人向國際海底管理局提交年度報告時，應(yīng)同時將年度報告報國家海洋局備案。該“備案”要求同國家擔(dān)保義務(wù)的要求是相背離的，也不符合《深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》所要達(dá)到的“管控好”承包者深?；顒拥哪康?。又如，這三份規(guī)范性文件并未將國際《開發(fā)規(guī)章》的最新內(nèi)容融入其中，有待完善。

三、國家管轄范圍外深海礦產(chǎn)資源開發(fā)利用中國方案的完善

(一)修訂《許可管理辦法》

修訂《許可管理辦法》應(yīng)當(dāng)圍繞以下三個基本問題進(jìn)行。

一是要嚴(yán)格依據(jù)《深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》《行政許可法》等上位法律。因為這些法律為《許可管理辦法》的修訂提供了依據(jù)、指引和限制。《深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》規(guī)定了深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)許可的申請、審批、延期、轉(zhuǎn)讓、變更和終止的基本要求。其第七條規(guī)定了申請材料的類別及范圍，第八條規(guī)定了審查和批準(zhǔn)申請的程序及期限等基本問題，第十條規(guī)定轉(zhuǎn)讓勘探開發(fā)權(quán)利義務(wù)前應(yīng)當(dāng)報經(jīng)國務(wù)院海洋主管部門同意，轉(zhuǎn)讓、變更或者終止合同后應(yīng)備案等。這些規(guī)定和《行政許可法》中一些普遍性要求，都應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在《許可管理辦法》的修訂之中。

二是要體現(xiàn)深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)的特殊需求，要有一定的前瞻性和引導(dǎo)性。深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)在我國目前尚未形成真正意義上的商業(yè)性開發(fā)。因此，修訂《許可管理辦法》，應(yīng)體現(xiàn)深海海底資源開發(fā)的未來發(fā)展需求，應(yīng)當(dāng)具有一定的前瞻性和引導(dǎo)性，預(yù)留未來實際開發(fā)管理的適度空間，不宜過于煩瑣。

三是要同國際層面有關(guān)資源的勘探開發(fā)規(guī)章接軌，反映國際層面相關(guān)規(guī)則的最新發(fā)展。例如，申請人所提交的勘探開發(fā)許可申請材料以及許可延期和變更的申請材料應(yīng)當(dāng)同國際海底管理局所要求的申請材料及延期和變更保持一致，避免申請人因為國內(nèi)的管制需要而準(zhǔn)備兩套材料?！对S可管理辦法》修訂的主體部分應(yīng)當(dāng)是關(guān)于勘探開發(fā)許可實施流程的規(guī)定，并應(yīng)以附件的形式將申請人申請勘探開發(fā)許可的相關(guān)材料附在正文之后。附件相關(guān)材料要反映出國際勘探開發(fā)規(guī)章的最新要求，便于日后對這些內(nèi)容進(jìn)行修訂和更新。

(二)修改相關(guān)立法，構(gòu)建科學(xué)的管理體制

根據(jù)《公約》《1994年執(zhí)行協(xié)定》以及國際海洋法法庭海底爭端分庭發(fā)布的第17號咨詢意見，在深海海底資源勘探開發(fā)過程中，擔(dān)保國有義務(wù)確保承包者遵守其同國際海底管理局簽訂的合同、《公約》以及國際海底管理局出臺的其他規(guī)則。但此種擔(dān)保義務(wù)不是絕對的，擔(dān)保國只需盡到最大注意義務(wù)，采取最合理的措施來保證承包者遵守相關(guān)規(guī)定即可[6]?！渡詈：５讌^(qū)域資源勘探開發(fā)法》第七條規(guī)定，中華人民共和國的公民、法人或者其他組織在向國際海底管理局申請從事深海海底區(qū)域資源勘探、開發(fā)活動前，應(yīng)當(dāng)向國務(wù)院海洋主管部門提出申請，獲得勘探開發(fā)許可?？梢姡覈捎玫脑S可證制度實際上是我國履行國家擔(dān)保義務(wù)的手段[7]。由于國際層面的《開發(fā)規(guī)章》正在談判、制定過程中，國際海底管理局往往通過頒布規(guī)章、指南和標(biāo)準(zhǔn)等以滿足規(guī)制深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)活動的需要。因此，我國在完善《深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》時應(yīng)當(dāng)持有一個開放的態(tài)度[5]。

在具體落實層面，建議構(gòu)建“自然資源部—中國大洋事務(wù)管理局”深海資源勘探開發(fā)監(jiān)管的“兩階式”管理體制。目前，自然資源部負(fù)責(zé)對我國深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)和資源調(diào)查活動的監(jiān)督管理，而中國大洋事務(wù)管理局或為具體執(zhí)行此職能的最合適主體，因為中國大洋事務(wù)管理局為專業(yè)機(jī)構(gòu)，由其受理、審查申請人提交的材料以及制定、修訂新《許可管理辦法》的附件，具有一定的正當(dāng)性[8]。