◇蓋宏偉 牛朝文

一、問題提出

十九屆五中全會的召開，以及《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》的出臺，加強和創(chuàng)新社會治理成為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化與辦好發(fā)展安全兩件大事的新要求?；鶎由鐓^(qū)治理能力和治理體系的提升是國家治理體系與治理能力向現(xiàn)代化的微觀表征，社會治理的著力點重點在基層社區(qū)，痛點難點也在基層社區(qū)。面對現(xiàn)代風險社會的挑戰(zhàn)，亟須提升社區(qū)的風險治理能力，以夯實社會風險治理的基石。[1]一方面，隨著當前城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、市場化以及信息化進程的加快，人口、信息、貿(mào)易以及技術等要素普遍存在的關聯(lián)性、流動性以及交互性讓社區(qū)的生產(chǎn)生活充斥著高度復雜和不確定的風險，這對基層社區(qū)風險治理能力提出了更高與更全面的要求。另一方面，面對制度環(huán)境日益分化松散的趨勢， 如公私伙伴關系的增長、公眾力量的崛起、非政府組織在政治和政策層面上的影響越來越大以及電子媒介的異軍突起等，相比于傳統(tǒng)風險管理僅僅關注個別風險事件的防范化解以及風險危害的最小化，基層風險治理中的脆弱性尚未得到足夠的重視。因此，面對新的風險形式和安全發(fā)展主題，當前的社區(qū)風險治理既是社區(qū)風險治理路徑選擇議題，同時也包含著風險治理能力和風險治理體系現(xiàn)代化的命題，具有重要的現(xiàn)實意義。

目前，走向韌性治理模式在學術界已逐漸形成理論共識。何繼新等從學理因由、進展經(jīng)驗與推進方略這三個維度提出城市公共物品的韌性治理架構，并從范圍方式、過程治理、主體結構、法律規(guī)制、監(jiān)督及能力等方面提出推進策略。[2]唐皇鳳等探討了新時代基層組織治理現(xiàn)代化的模式，通過對傳統(tǒng)簡約治理模式與韌性治理模式進行對比，確立了韌性治理是新時代基層社會治理現(xiàn)代化的基本取向。[3]翟紹果等分析了現(xiàn)代社會的風險、復雜性以及不確定性的產(chǎn)生機理，強調(diào)通過整體性、包容性的韌性治理模式破解現(xiàn)代社會中社會治理的邊界性與網(wǎng)絡關系的跨域性之間、社會治理的中心化與網(wǎng)絡結構的分散性之間以及社會系統(tǒng)的脆弱性與網(wǎng)絡風險的疊變性之間的突出矛盾。[4]王磊等研究了后疫情時代重大公共衛(wèi)生事件的常態(tài)化治理路徑，強調(diào)通過韌性治理自適性、主動性、自發(fā)性動態(tài)治理模式選擇，建構政府、社會、公民以及環(huán)境韌性，進而對隨機性、流動性、復雜性與不可控性的現(xiàn)代風險社會進行有效治理。[5]張誠通過剛性治理與韌性治理的比較，對韌性治理獨特優(yōu)勢的介紹，提出韌性治理作為新時代農(nóng)村環(huán)境治理的現(xiàn)實選擇和建設路徑。[6]朱正威等基于韌性城市建設必要性，梳理國內(nèi)外韌性城市實踐歷程，概括我國城市規(guī)劃過程中韌性建設的缺失以及不足，提出以“發(fā)展-安全”同構的韌性治理推動后疫情時代的韌性城市建設。[7]

通過文獻檢索并分類梳理可知，當前的學者們關注韌性治理作為一種新的模式對社會各方面問題治理的 “嵌入”，聚焦于工具層面上的應用。作為社會風險治理的基石和重要組成部分，如何創(chuàng)新基層社區(qū)風險治理，提升其風險抗逆能力，推進社區(qū)風險治理現(xiàn)代化，目前尚未得到學術界的系統(tǒng)回應。本文以風險社會作為研究鏡像，通過分析當前社區(qū)風險治理存在的缺陷與不足，確認韌性治理作為社區(qū)風險治理的轉(zhuǎn)向進路，在歸納推進基層風險韌性治理阻滯的基礎上提出因應策略。

二、走向韌性治理：社區(qū)風險治理范式的新轉(zhuǎn)向

（一）剛性模式下社區(qū)風險治理的局限性

現(xiàn)代生產(chǎn)生活“系統(tǒng)”中不斷增加的涌現(xiàn)性、動態(tài)性、開放性、以及非線性讓我們進入到貝克所言的風險時代。我們生活在一個風險社會中，不僅因為無數(shù)的決策會產(chǎn)生意料之外的后果，而且還因為指導決策的科學方法已變得可疑。[8]風險社會理論（Risk Society Theory）的流行，詮釋了現(xiàn)代風險逐漸成為社會生活空間和社會秩序空間的重要威脅，人們面臨著威脅其生存并由社會所“生產(chǎn)”出來的風險。它的重要標志是作為社會生產(chǎn)的風險與階級關系不再具有相關性，風險分配的均等邏輯取代階級的等級邏輯，“風險”成為社會的基本特征。[9]如社區(qū)中的生態(tài)環(huán)境、飲食、生計等問題逐漸成為傳染病、禽流感、食品衛(wèi)生等現(xiàn)代風險的直接來源，這些風險源很容易由人的理性決策和選擇所觸發(fā)，并相互耦合、共同作用，無法通過感官和經(jīng)驗直接察覺和即時管理。而在影響上，這些風險傾向于影響所有人，并帶來其他次生風險和災害。以新冠肺炎為例，它對于基層社區(qū)的生產(chǎn)生活的影響是方方面面的，同時也容易誘發(fā)社會焦慮、失業(yè)等次生問題。風險社會是我國社會轉(zhuǎn)型發(fā)展不可避免的問題，新的社會問題必須在反思和揚棄舊的機制體制約束中尋找它的破解之道。這個過程是探索性的，也是復雜和不確定的。一切探索工作無疑都要在現(xiàn)實中尋覓它的實質(zhì)有效性，而這一現(xiàn)實場域別無他所，最終都要回歸到基層社區(qū)的實踐中。由于以往的風險管理僅僅關注風險的防范及危害的化解，遵循“應急”的行動路徑，這就使得基層社區(qū)的風險應對處于被動響應的尷尬境地。

這種“應急式”的風險管理被置于剛性模式中，風險治理主要依賴于權威部門的風險管理議程，各種行動和決策都依據(jù)成文的規(guī)定和正式的程序。在剛性的模式下，一切都是有章可循的，人們按照既定的、理性的規(guī)則和標準辦事。不過，這種韋伯式的風險管理體系并未充分考慮風險性、不確定性、動態(tài)性及復雜性。面對高度不確定性和高度復雜性治理環(huán)境和治理任務，存在著主動性弱、外部力量整合能力弱、內(nèi)部碎片化現(xiàn)象顯著、個體在剛性的治理體系中缺乏自由度及創(chuàng)新力等問題。[10]一言以蔽之，剛性治理對于復雜問題治理的風險和成本越來越高。要實現(xiàn)基層社區(qū)風險的有效治理，需要探索更具韌性的治理模式以及新的社會關系整合與協(xié)調(diào)方式。毋庸諱言，在耦合自然-社會因素的復雜系統(tǒng)中需要更多韌性來回應基層風險治理有效性的拷問。

（二）韌性治理的內(nèi)涵及適切性分析

追根溯源，韌性（Resilience）一詞的詞源為拉丁文的“resiliens”，意為承受或適應挑戰(zhàn)的能力。不過，關于最早使用它的領域歸屬仍然存在不同的看法。有學者認為它最早應用于生態(tài)學的研究中，并將生態(tài)學者霍林（Holling）的《生態(tài)系統(tǒng)的韌性和穩(wěn)定性》一文視為開山之作。[11]在生態(tài)學領域，韌性表示生態(tài)系統(tǒng)在遭受沖擊時維持其原有狀態(tài)以及有效復原的能力。[12]也有學者持不同觀點，指出韌性一詞最早應用于物理工程領域，表示物體經(jīng)過拉伸、擠壓、彎曲等后恢復原狀的能力。[13]一般看來，對于韌性的研究主要從20世紀40年代的精神病學與心理學科發(fā)展而來，一開始被用于分析兒童對于不利生活事件影響的抗壓能力。[14]由于這一術語對于分析社會生態(tài)系統(tǒng)及脆弱性消解具有較強的適切性，由此逐漸被應用在政治學、行政學及社會學等領域中，多見于彈性組織、學習型組織、應急管理、危機管理、災害管理等的理論文獻中。韌性治理（Resilience Governance）是在韌性理論的基礎上生成的，其目標是重塑和提升全面應對風險的能力，以從根本上改變治理能力不足、治理體系脆弱的情況。它強調(diào)對于風險社會環(huán)境的應對和適應，而不是關注個別風險事件的化解。因此，韌性治理也被認為是超越剛性治理而成為風險社會中的主要治理模式。[15]這在于：（1）韌性治理更注重長遠的目標，強調(diào)超越現(xiàn)代主義的線性因果關系假設，通過將復雜的、非預期的以及不確定的社會現(xiàn)實環(huán)境都納入風險治理的范疇之中，塑造更為全面和綜合的風險治理體系和能力。（2）韌性治理注重以主動和積極的方式來面向風險社會，強調(diào)持續(xù)的學習和適應，而不是被動的應對及防御，最終適應我們生產(chǎn)生活的環(huán)境。（3）韌性治理倡導利益相關者以廣泛參與協(xié)商來解決風險決策中的目標沖突以及不確定性等問題，努力達成對風險議題和問題的共同認識和共同治理，強調(diào)風險治理的協(xié)調(diào)與整合。因此，將韌性治理嵌入到基層社區(qū)風險治理過程具有無以復加的適切性，它既符合社區(qū)對于治理能力和治理體系現(xiàn)代化的訴求，也有效回應了風險社會的挑戰(zhàn)。

1.社區(qū)風險治理結構的重塑。與一般風險不同的是，現(xiàn)代風險的生產(chǎn)是多種要素相互耦合及共同作用的結果。我們對科學技術的探索越深入，對現(xiàn)代風險的認識越全面，風險知識就隨之增加，這意味著理性知識體系與不確定性風險的鴻溝也逐步拉大。[16]更為緊要的是，現(xiàn)代風險在產(chǎn)權上是不可分割的，風險的影響是整體性的，在風險面前每個人都是“平等”的，如生態(tài)變化、氣候變化、環(huán)境污染、飲食衛(wèi)生、流行病等風險，它們消解了中心和邊緣的不平等現(xiàn)象。這也造成了人們在面對風險時，關注的焦點往往不是專業(yè)化、科學化、最優(yōu)化及理性化的應對之策，而是共識的達成。共識既是信任和權威的保證，也是共同行動的前提。在此背景下，剛性治理結構已然式微。社區(qū)風險韌性治理的本質(zhì)是超越剛性治理的主客二分、中心邊緣結構，發(fā)揮多元主體的協(xié)作效應，建構整體性責任，塑造多元主體協(xié)同的風險共同治理結構及精細化的治理方式，形成多主體、全過程、全方位、整體型的社區(qū)風險韌性治理體系。

2.社區(qū)風險治理流程的再造。傳統(tǒng)風險管理流程深深植根于工具理性和功能主義的傳統(tǒng)，關注技術流程及理性設計，雖然依靠結構化、層級化、專業(yè)化、約束硬性化的方法提供了穩(wěn)定和效率的承諾，但它們并不總是有效的。嚴格專業(yè)分工以及層級節(jié)制消解了治理體系的協(xié)作性功能，呈現(xiàn)出碎片化的格局，從而難以有效應對復雜性及不確定性事件，無法對現(xiàn)代復合型、疊加型以及系統(tǒng)型風險進行有效化解。在復雜多變的環(huán)境中，風險治理不再強調(diào)強制性的管理，而是及時的反應能力、持續(xù)的適應能力以及共同的協(xié)作能力。而傳統(tǒng)風險管理是缺乏可塑性、延展性以及靈活性的，不僅很難進行變革和及時調(diào)整，而且無法通過學習來對風險環(huán)境進行適應。因此，面對風險社會的挑戰(zhàn)，推動社區(qū)風險治理向網(wǎng)絡化、精細化、數(shù)字化、韌性化以及整體協(xié)同化模式發(fā)展，需要實現(xiàn)社區(qū)風險治理流程的再造。通過以風險治理需求代替強制性命令驅(qū)動，以關系性、協(xié)同性以及交流性溝通機制取代交易性、約束性的溝通機制。改革按職能設置部門的管理方式，以全局最優(yōu)目標取代局部最優(yōu)目標設定，代之以風險治理任務流程為中心，打破社區(qū)風險治理過程中的制度壁壘、利益壁壘以及信息壁壘，從整體上確認社區(qū)風險韌性治理的操作流程。

3.社區(qū)風險治理能力的擴充。面對著新的風險形式，傳統(tǒng)社區(qū)風險管理既缺乏對現(xiàn)代風險的全過程、全方位以及積極主動的應對能力，同時也難以具備從風險中學習的能力。[17]提升社區(qū)對于現(xiàn)代風險的治理能力，需要社區(qū)風險治理擺脫傳統(tǒng)風險管理的路徑依賴，探尋新的風險治理安排，提升基層社區(qū)在面對壓力和不利事件沖擊時的預防、抵抗、復原、學習、適應與變革等綜合能力，讓社區(qū)風險治理體系更具韌性，改變自身脆弱性。如提升社區(qū)“安全硬件”水平，包括安全設施、風險防控設施等的物理完整性，增強社區(qū)應對風險的抵抗力，從而保持政治、經(jīng)濟、社會以及管理秩序的正常運轉(zhuǎn)。通過戰(zhàn)略性、主動性、積極性以及前瞻性的方式來應對風險的沖擊，提升社區(qū)塑造環(huán)境和改善環(huán)境的能力，如先進科技的嵌入、生活水平的提升、社區(qū)和諧氛圍的塑造以及物質(zhì)資源的保障等，從而有效提升社區(qū)應對風險增量變化和發(fā)展停滯的能力，在風險的壓力和不利條件下能夠快速復原，恢復正常的生活及生產(chǎn)功能。還需要強調(diào)社區(qū)為了危機學習（Learning for Crisis）和從危機中學習（Learning from Crisis）的能力提升，從而不斷優(yōu)化社區(qū)風險治理機制及組織基礎，實現(xiàn)基層社區(qū)風險治理能力和應急管理能力的螺旋式上升，并有效適應風險形式的演化。

三、推進社區(qū)風險韌性治理的瓶頸

（一）治理體制碎片化：各自為政阻滯協(xié)作共贏

推進社區(qū)風險韌性治理，構建整合性、包容性以及協(xié)同性的組織運作模式，治理體制的“碎片化”是最大的挑戰(zhàn)之一。這主要體現(xiàn)在：（1）多元主體渙散。隨著社區(qū)人口的流動性增強，社區(qū)空間設計的封閉性以及生活方式多樣性，居民之間存在一定的警惕感和疏離感。由于缺乏有效的激勵及聯(lián)結機制，社區(qū)居民參與社區(qū)風險治理的主動性及積極性并不高，多元性與渙散性并存。（2）行動機制碎片化。社區(qū)風險治理理念是由“如何治理”的認識所塑造的，并最終為正式的機制安排所俘獲。在“晉升錦標賽模式”的制約下，縱向上各治理單元遵循唯上不唯下的行動原則，橫向上各部門之間由于追求部門及崗位目標而忽視協(xié)同合作與整體目標，最終造成行動的碎片化。（3）責任機制碎片化。在傳統(tǒng)的社區(qū)風險管理中，治理功能專業(yè)設計、部門權力分散配置，將系統(tǒng)及整體的治理任務進行分解及分工，消解了風險治理的整體責任面貌。在此基礎上，壓力型治理體系以及剛性治理方式強化了社區(qū)風險治理的責任敏感度，催生責任規(guī)避意識。尤其是應對復雜性、不確定性的現(xiàn)代風險，責任模糊、責任轉(zhuǎn)嫁、責任推諉以及責任規(guī)避等現(xiàn)象進一步凸顯出來。概括來講，社區(qū)風險治理體制的“碎片化”是正式制度與非正式制度交互耦合及共同作用的結果。正式制度在約束、激勵機制等方面的確認，以及非正式制度在環(huán)境、理念等方面的塑造構成了社區(qū)風險治理的“碎片化”事實，最后構成推進社區(qū)風險合作治理的阻滯。

圖1 社區(qū)風險韌性治理路徑的分析理路

（二）治理方式粗放化：單一性依賴迫使細事粗治

社區(qū)風險韌性治理對于優(yōu)化治理方式以及創(chuàng)新治理工具提出了更高的要求。然而，受到剛性治理的路徑依賴以及“輕權責運作、重權責歸屬”的傳統(tǒng)文化觀念影響，社區(qū)風險治理仍過于粗放。這主要表現(xiàn)在：（1）治理理念單一。我國傳統(tǒng)的基層治理對于精細化治理的認可和需求程度并不高，由于制度效能往往難以下沉到基層，粗放化及隨意化的治理思維模式貫穿著社區(qū)風險治理的各個環(huán)節(jié)。（2）治理方式單一。多元主體平等協(xié)商及協(xié)同合作的治理平臺建設滯后，無法承接精細化治理的重任。在部分地區(qū)，自由裁量權濫用、行政行為簡單粗暴、執(zhí)法不嚴以及有法不依等現(xiàn)象依然存在。（3）治理工具單一。當前，基層社區(qū)的數(shù)字化、網(wǎng)絡化、精細化、規(guī)范化治理水平參差不齊，治理工具相對滯后。當風險源及風險表現(xiàn)形式呈現(xiàn)模糊的狀態(tài)時，治理工具不足與治理工具落后會給社區(qū)風險治理帶來巨大的成本及工作壓力。

（三）治理議程扭曲化：對上負責遮蔽為民服務

將治理嵌入到社區(qū)風險應對的實踐中，需要關注適用性的問題。風險管理及風險治理的邏輯矛盾，剛性治理與韌性治理的沖突，實踐運作與理論范式的錯位等議題都會影響到現(xiàn)實中的風險治理議程。推進社區(qū)風險韌性治理，目前還存在相應的議程扭曲。這表現(xiàn)為：（1）重事后應對，輕全面治理。當前社區(qū)風險治理側重于事后應對，風險預防、適應、復原等動態(tài)全面的治理能力不足。不能收到長期性、根本性及持續(xù)性的治理績效，難以全面對風險進行有效治理。[18]（2）重經(jīng)驗，輕標準。傳統(tǒng)風險管理及其傳統(tǒng)文化憑借其初始定位與自我強化機制形成了社區(qū)風險治理過程的路徑依賴，風險治理缺乏相應的規(guī)程及標準。盲目照搬成功經(jīng)驗，同質(zhì)化現(xiàn)象嚴重，風險治理缺乏彈性、靈活性、創(chuàng)新性與包容性。（3）重形式，輕效能?；鶎又卫碡摀?、壓力大、能力不足的問題由來已久，容易導致風險治理工作陷入“空轉(zhuǎn)”中，掉進形式主義的陷阱?？偟膩碚f，基層社區(qū)風險治理議程扭曲讓其自身在風險面前更加被動，并弱化了個人、家庭以及組織在應對風險時的抗逆能力。

（四）治理環(huán)境內(nèi)卷化：治理重心下沉加速競爭失衡

隨著我國社會治理重心的下移，一方面，社區(qū)風險治理的邊界爭議和利益矛盾增多了。另一方面，下沉的治理資源創(chuàng)造了社區(qū)相互競爭和相互聯(lián)結的事物，并可能開辟社區(qū)風險治理的“資源爭奪”新戰(zhàn)場，從而罔顧公共利益的創(chuàng)造及公共問題的解決。具體表現(xiàn)為：（1）公共性取向的現(xiàn)實偏離。公共治理的核心要義在于公共利益的聚合與實現(xiàn)，以及公共問題及公共議題的破解。[19]然而，在壓力體制、競爭環(huán)境以及理性意識的共同驅(qū)動下，社區(qū)風險治理很容易走向各自為政、各為所需與協(xié)調(diào)不力的局面，從而導致公共性的流失。（2）風險治理效率的損耗。社區(qū)風險治理的資源目前主要依賴于財政撥款，資源獲取渠道較為單一，在財權上收、事權下移的背景下，財權與事權難以匹配統(tǒng)一。因此，基層工作人員需要花費大量時間和精力來爭取項目資金，以及完成上級攤派的各項考核指標，對上負責得多，對下相應變少了，為社區(qū)居民提供需求導向型公共物品和服務的能力也隨之下降。（3）社區(qū)風險治理壓力的反彈。治理重心的下移會給社區(qū)風險治理帶來活力與資源，有效調(diào)動社區(qū)工作人員干事創(chuàng)業(yè)的積極性和主動性。但也應該重視治理重心及治理資源下沉過程中引發(fā)的心理問題和消極情緒等問題，警惕社區(qū)風險治理中興起的“同儕壓力”（peer pressure）。不及時對其負面影響進行消解，可能會帶來社區(qū)風險治理壓力的反彈，加速社區(qū)風險治理的內(nèi)卷化。

四、推進社區(qū)風險韌性治理的因應策略

（一）打造社區(qū)合作治理共同體

1.加強社區(qū)韌性文化建設。社區(qū)韌性文化植根于基層社區(qū)的整體合力及凝聚力中，并由社區(qū)整體的文化環(huán)境所塑造。要通過打造鼓勵信任，支持合作，認同責任性、利他性、靈活性、多樣性的社區(qū)文化，讓社區(qū)居民以及社區(qū)工作人員將關注焦點從物質(zhì)利益轉(zhuǎn)向社區(qū)公共生活的核心訴求，有效平衡人們在物質(zhì)生活與精神生活、家庭生活與公共生活之間的平衡。在教育上，不僅要強化責任、擔當、利他、共同體的意識和理念，同時也要加強對風險防控的知識普及和技能培訓；在宣傳上，通過建立社區(qū)宣傳教育基地和平臺，利用好線上和線下宣傳兩個抓手，提高社區(qū)居民的自助、互助以及公益志愿意識，鼓勵社區(qū)居民參與各類安全教育及安全實踐活動；在實踐上，創(chuàng)造性地運用社區(qū)生活會、茶話會、討論會、辯論會等載體，設置相應的風險治理主題進行探討，并形成可操作的應對方案。

2.健全協(xié)作性的價值引導機制。社區(qū)風險協(xié)作性治理需要建立在自覺且廣泛的價值認同之上，而不是外在強力的壓制及約束。社區(qū)風險為什么呼吁協(xié)作性治理、協(xié)作性治理如何展開又如何推進等問題的回答，歸根結底都不得不回歸到價值這一根本主題。因此，要把協(xié)作性作為價值引導，以社區(qū)風險有效治理作為出發(fā)點和落腳點，打破異化的公共權力所劃定的利益和制度藩籬，實現(xiàn)對社區(qū)健康治理機制的松綁。要以居民需求為核心，強調(diào)社區(qū)管理部門的職能轉(zhuǎn)型，推進社區(qū)服務的優(yōu)化。具體來說，通過以績效改革作為調(diào)節(jié)變量，引導基層社區(qū)風險治理中“任務—結果”的價值轉(zhuǎn)向，通過鼓勵協(xié)作，將“協(xié)同合作”的價值融入社區(qū)風險治理的目標、任務、方法、標準、評估及監(jiān)管中，全方位保障好社區(qū)居民的生命健康安全。

3.形塑社區(qū)合作性治理的責任共同體?，F(xiàn)代風險的復合性及系統(tǒng)性建構了整體型的風險治理責任。然而，傳統(tǒng)的風險管理模式的責任制是序列型的，是面向部門、崗位以及個體的，同時也是分布式、碎片式和離散式的。因此，責任制是建構整體性治理模式的關鍵抓手，要以整體型責任的建立健全作為風險整體性治理的“牛鼻子”，推動社區(qū)風險治理中的“序列型責任”向 “整體型責任”轉(zhuǎn)變。首先，要將責任機制嵌入社區(qū)風險治理的場域中，推動“責任下沉”，通過劃清各治理主體的責任邊界，推進定崗、定人、定時、定位、定則、定效以及定責的整體型責任包干制，將社區(qū)風險治理中各主體的責任壓實。其次，確立對問題負責、對下負責、對公眾負責以及對社區(qū)負責的問責指向，矯正相機避責、責任推諉、以及人為劃定的利己性、模糊性責任歸咎機制等問責異化現(xiàn)象，規(guī)避“集體的不負責”。最后，在合理問責追責的基礎上，對各個主體之間的協(xié)同治理構建起責任保障機制，確保各主體間協(xié)同合作有效開展。

（二）提升社區(qū)精細化治理的水平

1.培育社區(qū)風險治理的精細化理念。理念是行動的先導，精細化的治理方式需要精細化的治理理念引領。第一，精細化治理要樹立差異性、包容性治理的意識，不能一拍腦門、一把抓、一刀切，通過扎根實地調(diào)查訪談，深度挖掘社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生、舊區(qū)改造、垃圾分類、生計貧困等方面存在的問題和潛在風險，將存在的問題進行具體分類、具體分析，并形成針對性的治理方案。第二，精細化治理需要專業(yè)化及規(guī)范化的治理意識。要通過推進社區(qū)風險治理體制及機制的健全與創(chuàng)新，規(guī)范治理程序，延伸治理觸角以及覆蓋面，提升全面精細化治理的水平，不斷提升治理效率，減低治理成本。第三，精細化治理還需要有效能意識。消除“干與不干一個樣、努力認真干和隨便任性干一個樣”等懈怠、搭便車及僥幸心理，以效能革命建設為契機，撬動基層社區(qū)治理把事做實、把事做細、把事做精，形成精細化的治理效能觀。

2.健全基層社區(qū)的治理方式。改變社區(qū)風險治理方式的單一化，要推進社區(qū)法治、德治、自治、共治等方式的有效融合。在法治上，要通過培訓及普法等活動強化社區(qū)居民的法律意識、程序意識以及規(guī)則意識，并提升社區(qū)工作人員依法辦事的素養(yǎng)和能力，保障社區(qū)風險治理的規(guī)范性及有序性。在德治上，要將社會主義核心價值觀融入社區(qū)工作的方方面面，通過建立道德銀行或時間銀行等志愿、公益以及道德服務良性交換平臺，規(guī)避社區(qū)風險治理過程中的道德風險。在自治上，培育社區(qū)居民的主人翁意識、歸屬意識以及參與意識，并不斷建立健全社區(qū)自治的平臺，提高多元主體參與社區(qū)風險治理的積極性和主動性。在共治上，要以人人共享為抓手和著力點，打造“大家的事，就該大家商量著辦”的人人有責、人人負責、人人參與、人人共治的社區(qū)風險治理格局。

3.推動基層社區(qū)治理工具創(chuàng)新。治理工具不足及治理工具落后是社區(qū)風險治理失靈的重要原因。面對復雜和不確定的社區(qū)治理環(huán)境，需要改變治理工具不足的局面，推動治理工具優(yōu)化整合和創(chuàng)新，提高復雜治理的韌性。行政學者薩拉姆（Salamon）將治理工具進一步劃分為直接治理、社會管制、訂立合同等13種類型。[20]要擺脫對強制性權力工具的依賴，掌握運用整體性、合同性、合法化、網(wǎng)絡化治理工具以及協(xié)同化治理工具等進行風險治理。在治理工具的創(chuàng)新上，數(shù)字化、網(wǎng)絡化的信息技術為基層社區(qū)風險治理工具創(chuàng)新提供可行途徑與廣闊空間。要將智能傳感、視頻識別（RFID）、云技術、物聯(lián)網(wǎng)、數(shù)字孿生等技術嵌入到基層社區(qū)的治理環(huán)境中，構建起對社區(qū)風險源的智慧感知、實時監(jiān)控、數(shù)字化及可視化表達，實現(xiàn)社區(qū)風險治理的工具創(chuàng)新。

（三）優(yōu)化社區(qū)風險治理的議程設置

1.推進風險全面治理的制度修復。針對社區(qū)風險所帶來的挑戰(zhàn)審視制度在各方面的效能與不足，從風險預警、防治、修復、適應等方面不斷修復社區(qū)風險治理體系。警惕剛性制度的過度擴張，注意制度因不同時空、不同環(huán)境、不同對象、不同條件而需要的適應及契合度，消解制度斷裂及制度失效。

2.構建社區(qū)風險治理標準體系。《中共中央國務院關于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》指出要加快建立健全城鄉(xiāng)社區(qū)治理標準體系。風險治理作為社區(qū)治理的重要一環(huán)，同樣需要構建起相應的標準體系。首先，要從頂層設計上將風險治理標準建構納入社區(qū)治理標準體系建設中，確立風險標準化治理的合法性地位。其次，立足于社區(qū)風險治理更加復雜多元的實際，社區(qū)風險治理標準要注重多元主體的參與，強調(diào)專業(yè)性與適用性的結合，發(fā)揮各方建言獻策的積極作用，從而使得標準方案更加綜合全面。在此基礎上，制定出社區(qū)應對生態(tài)環(huán)境、飲食衛(wèi)生、傳染疾病等現(xiàn)代風險時的預防標準、應對標準、動態(tài)調(diào)節(jié)標準、績效考核與評估標準，以及設施設備、管理服務和行為操作標準等。并在一定范圍內(nèi)展開示范試點，鼓勵地方通過適度改革創(chuàng)新推進風險治理標準的積極適應，通過總結成功經(jīng)驗，形成成功模式，最后推廣應用。

3.建立社區(qū)風險治理的“權責清單”。實踐中績效考核的初衷與操作層面之間的鴻溝創(chuàng)造了形式主義的生長空間。合理的績效考核機制是根治基層風險治理形式主義的關鍵所在。2019年中共中央辦公廳印發(fā)了《黨政領導干部考核工作條例》，指出激勵引導廣大干部以更好的狀態(tài)、更實的作風貫徹落實黨中央決策部署，必須要用好干部考核這一指揮棒和風向標，以更合理的績效考核機制調(diào)動基層干部的積極性和主動性。更為緊要的是，要加快制定基層風險治理的“權責清單”。權責清單的構建要秉持為人民服務的理念，以問題、風險、不利及壓力實踐的有效治理作為導向，以實效論成績，以成績論獎懲。讓基層工作人員敢于對自己權責清單之外的事務說不，真正從文山會海中解脫出來，避免基層社區(qū)風險治理的“過度科層化”。

（四）消解社區(qū)風險治理的內(nèi)卷困境

1.矯正社區(qū)風險治理中的“目標置換”。在社區(qū)風險治理中，公共利益的創(chuàng)造、公共問題及公共議題的解決是統(tǒng)領性的目標。不過，公共利益的目標既模糊不清又超出了普通理解的范疇，大多數(shù)時候人們只是含蓄且片面地認識到，在治理實踐中很容易由于角色模糊、制度壁壘、治理壓力及能力不足等因素造成這一目標被其他目標置換。因此，要引入目標管理，通過管理中的管理化解這一難題。具體來說，要將社區(qū)風險治理的公共目標設置為諸多局部目標的組合，通過總目標設定、總目標分解、執(zhí)行、考核及評估的程序，使得公共目標、部門目標以及個人目標保持一致性和協(xié)同性。在這一過程中，目標的制定要發(fā)揮各方的積極性與主動性，以保持目標設定的合理性以及目標分解的科學性，進一步加強目標粘合度。再根據(jù)局部目標的權重進行排序，以此作為專項資金支持和資源保障的重要依據(jù)，避免子目標之間的沖突及重合。

2.多向度整合社區(qū)治理資源。社區(qū)風險治理是一項系統(tǒng)性工程，離不開資源的有序配置和協(xié)調(diào)整合，自上而下的單向度資源整合已難以有效應對各種復雜多變的風險，并激起資源爭奪和占有的內(nèi)卷化。全能政府的治理困境，加上社會轉(zhuǎn)型的復雜性，讓政府意識到需要訴諸多向度的資源整合路徑。[21]因此，要加快構建基層信息共享與資源整合機制。首先，要加強對信息資源的分類整理，對風險信息、資源信息、人才信息等建立信息庫，并推進信息檢索及信息查詢功能建設，保障信息資源的公開、透明以及共享。其次， 做好資源統(tǒng)籌工作，促進跨部門的資源整合，形成條塊資源的“一體化”運用，優(yōu)化人力資源、醫(yī)療資源等應急資源在風險治理過程中的配置。最后，加快風險治理的資源調(diào)度平臺及載體建設。通過平臺吸納資源、整合資源、引導資源流動，避免資源的不合理配置、不合理競爭與無序流動。

3.全方位推進社區(qū)治理減負增效提質(zhì)?；鶎訙p負并不是簡單的做減法，基層社區(qū)所擔負的治理使命和功能也絕不允許一味地做減法。減負需要明確什么是負，并做到全方位減負。減去文山會海、減去形式主義的工作、減去非職能內(nèi)的攤派工作是必要的，但是也要構建良性的競爭關系，避免同儕壓力損害基層工作者的積極性和主動性，還要對沉重、繁多且不合理的考核壓力進行消解，讓基層工作者扔掉思想包袱，輕裝上陣。減負的旨歸在于保證基層治理的效能及效率，因此不能把“減負”等同于減工作質(zhì)量與減治理效能，而是要讓社區(qū)工作者有充裕的時間、精力以及資源把工作做全做精做美。一方面，不斷提升基層社區(qū)工作人員的工作能力，培育其見微知著、反應靈活以及行動敏捷的多面本領，鍛煉其更為復合及綜合的能力，以有效應對突發(fā)和緊急事件。另一方面，建立以優(yōu)質(zhì)和良效為抓手的評價和激勵機制，打造干事創(chuàng)業(yè)的工作氛圍，除去一團墮氣、和氣及瘴氣，提升基層社區(qū)風險治理的朝氣和活力。

結語

近年來的風險事件的應對實踐已然證明，社區(qū)風險治理已成為社會風險治理的重要內(nèi)容?，F(xiàn)代社會風險具有高度不確定性、高度復雜性、系統(tǒng)性、疊加性與復合性，而社區(qū)又是一個人口聚集度高和人口流動性強的區(qū)域，這給傳統(tǒng)社區(qū)風險剛性管理帶來了不小的挑戰(zhàn)，需要對社區(qū)風險管理的價值與工具理性的內(nèi)在邏輯進行深度解構和審視。[22]面對新的風險形式，傳統(tǒng)的社區(qū)風險管理模式的效能已受到學者們的質(zhì)疑，諸如整體性治理、合作治理、包容性治理等更具韌性的治理模式和路徑受到了學者們的廣泛關注。本文研究探討了韌性治理作為社區(qū)風險治理模式變遷和路徑選擇的必要性，并分析推進社區(qū)風險韌性治理存在的瓶頸，提出化解策略。當然，本文還存在相應的不足，在今后的研究工作中，將通過案例分析、計量模型等定量化研究方法來彌補這些不足。