陸海發(fā)

易地扶貧搬遷是國家貧困治理的一項重要政策，在國家全面推進精準扶貧政策之前就已經在很多地方的貧困治理實踐中推行。隨著這項政策的持續(xù)推進及社會正向效應的釋放，在遷出地的一些沒有被納入政策覆蓋范圍的群眾也自發(fā)跟隨易地扶貧搬遷政策性移民的足跡和步伐搬遷到了安置點或者附近安身立命。他們聚居成群，成了易地扶貧搬遷的自發(fā)性隨遷移民。但因為這種行為的“自發(fā)性”特點而難以獲得現行制度秩序的合法性支持，由此引發(fā)了一系列問題。

S區(qū)位于云南省南部，地處世界茶葉原產地中心，是馳名中外的普洱茶原產地和集散地，總面積3928平方公里。在1996年，該區(qū)政府承擔起了云南省跨州(市)易地扶貧搬遷工作，完成了云南省跨州(市)易地扶貧搬遷安置移民3919戶15 689人。伴隨著政策性移民的遷入，其遷出地一些沒有被納入政策覆蓋范圍的群眾也緊隨其遷移步伐和路線來到S區(qū)安置點或者附近居住、生活。隨著其群體規(guī)模的不斷擴大以及由此引發(fā)的社會問題的不斷凸顯，其潛在的社會風險也逐步顯露出來。

目前學術界對這類伴生性的自發(fā)隨遷現象并未給予充分關注。而地方政府因為難以在既定制度秩序中找到相應的政策依據，也未采取有力措施加以治理。為了回應這一現實問題的迫切需要，探究問題的生成邏輯，我們自2018年伊始，多次對云南省S區(qū)進行實地調查，通過觀察、訪談等方法獲得了大量第一手資料。(1)文中凡未明確給出出處的材料，均來自上述田野調查。本文力求從自發(fā)隨遷移民秩序與現行制度秩序的關系來梳理這一社會問題的性質，并從公民權利保障及秩序供給的政府責任出發(fā)，提出將這種自發(fā)性秩序統(tǒng)合于制度秩序的治理思路，以期為相關研究及政策部門提供參考，也為易地扶貧搬遷及移民問題研究提供一個新的案例。

一、云南省S區(qū)自發(fā)隨遷移民的概況及成因

(一)基本情況

據S區(qū)官方提供的資料顯示，1998年、1999年易地扶貧搬遷自發(fā)隨遷的人數較多，后期逐步減少，最晚自發(fā)隨遷移民的遷入時間為2012年。據S區(qū)政府相關部門工作人員估計，S區(qū)自發(fā)隨遷移民人口可能已經超過一萬人次，主要聚居在S區(qū)所轄的YX鎮(zhèn)、SM鎮(zhèn)、LT鄉(xiāng)。其人口規(guī)模及分布的具體情況如表1所示。

表1 S區(qū)自發(fā)隨遷移民的人口規(guī)模與分布情況表

這些自發(fā)隨遷移民具有幾個顯著的特點。一是屬于易地扶貧搬遷政策性移民的伴生性行為。他們的自發(fā)隨遷行為是與國家易地扶貧搬遷這一政策安排緊密聯(lián)系在一起的。二是屬于山地農業(yè)型移民。他們遷移的地理空間是從遷出地的高寒山地遷往S區(qū)人煙稀少的山地，主要是以山地耕種或在農業(yè)型企業(yè)務工作為主要生計保障。三是其居住形態(tài)是聚族而居。這些自發(fā)隨遷移民的民族主要是漢族、傈僳族、彝族、苗族。他們或是與政策性移民聚居在一起，或是自發(fā)聚集形成新的自然村落，但大都是同族相聚，沒有與其他民族混居在同一個自然村落的情況。四是其社會身份還處于“人戶分離”的狀態(tài)。他們的戶籍基本都在遷出地，無法將其戶籍遷入現居住地，但已然成為S區(qū)事實上的常住人口。

(二)成因分析：基于“推—拉”理論

這些未被納入易地扶貧搬遷政策覆蓋范圍的群眾為什么會走上自發(fā)隨遷之路？經過實地調查，我們發(fā)現，這種自發(fā)性移民秩序是其遷出地的“推力”及遷入地的“拉力”共同作用的結果。

遷出地的“推力”主要是指促使這些群眾從遷出地搬離的因素。從我們實地調查的情況來看，促使自發(fā)隨遷移民自愿搬離故土的因素主要是惡劣的自然條件以及一定時間段內計劃生育政策執(zhí)行強度大所造成的。

遷入S區(qū)的自發(fā)隨遷移民與政策性移民都來自云南省的T市及L州。T市所轄的YS縣、QJ縣、DG縣，是自發(fā)隨遷移民的主要輸出地。這些地方多是偏遠的高寒山區(qū)，山高坡陡、交通不便、氣候條件惡劣、土地貧瘠且可耕種面積少，導致其經濟收入低、生活困難。而L州所轄的LS市與FG縣也是自發(fā)隨遷移民的輸出地。這里山險坡陡，經常性受到不可抗拒的泥石流、山體滑坡等自然災害的影響，生存環(huán)境極為艱難。此外，有的之所以舉家外遷，則是為了躲避計劃生育政策的懲罰。1991年5月12日發(fā)布的《中共中央、國務院關于加強計劃生育工作嚴格控制人口增長的決定》規(guī)定：“為了提高少數民族地區(qū)的經濟文化水平和民族素質，在少數民族中也要實行計劃生育，具體要求和做法由各自治區(qū)或所在省決定?！?2)《中共中央、國務院關于加強計劃生育工作 嚴格控制人口增長的決定》，《新華日報》1991年第6期。在此背景下，一些“超生”家庭為了躲避懲處而走上遷移之路。

遷入地的“拉力”主要是促使自發(fā)隨遷移民遷入S區(qū)的影響因素。這些自發(fā)隨遷移民主動地選擇遷入S區(qū)，一方面是受到了政策性移民的示范、帶動；另一方面，也與S區(qū)相對優(yōu)越的生存條件及發(fā)展空間等緊密相關。

S區(qū)自1996年接收了易地扶貧搬遷政策性移民以來，這些政策性移民不僅戶籍問題得到妥善解決，生產資料(主要是土地)得到保障，各種教育、醫(yī)療等條件都得到實際改進，經濟收入和生活條件都有了很大的改善，發(fā)展機會和前景相對更好。所以，他們迅速在S區(qū)安定下來。這些明顯的改變對沒有被納入政策覆蓋范圍遷出地的群眾產生了極大的“牽引力”。在政策性移民的示范、帶動以及基于親緣紐帶的幫助下，遷出地的一些群眾沿著其遷移路線和步伐，紛紛涌入到S區(qū)謀生計、求發(fā)展。

現實地看，S區(qū)的自然條件及生產、生活的發(fā)展空間的確更為優(yōu)越。S區(qū)屬低緯高原南亞熱帶季風氣候，境內立體氣候明顯，冬無嚴寒，夏無酷暑，適宜種植茶葉、咖啡等經濟作物。同時，S區(qū)自然資源豐富，森林覆蓋率70.28%，水域面積28.01平方千米，為以農業(yè)生產為主的自發(fā)隨遷移民提供了優(yōu)良的自然條件。他們來到S區(qū)后，通過開荒、租賃以及私下轉讓等方式獲得了大量可耕種的土地，很快得到了基本生產資料的保障。

不僅如此，S區(qū)對農業(yè)勞動力的需要相對比較旺盛。在1998年、1999年的兩年時間內，S區(qū)政府為了發(fā)展綠色產業(yè)，采取“公司+基地+農戶”的模式，引進跨州(市)易地扶貧搬遷移民從事茶葉、咖啡等綠色產業(yè)開發(fā)，涉及10個村委會81個村民小組。不僅如此，一些個體老板也承租了很多土地，并抓住時機招募大量移民群體為其開墾林地，種植茶葉、咖啡等經濟作物。正是這些勞動力的大量需求解除了自發(fā)隨遷移民生計保障的后顧之憂，成為其紛紛涌入S區(qū)的重要動力源。

需要補充說明的是，自發(fā)隨遷移民多從事山地游耕農業(yè)，他們不僅有著“刀耕火種”的歷史，也有著對山地游耕農業(yè)生產方式的慣性依賴和獨特本領。相對于平原地帶定耕農戶而言，他們沒有濃厚的“安土重遷”的鄉(xiāng)土觀念。為了追求山地生存空間，他們往往會以家庭為單位在地緣、親緣、族源等社會資本的牽引下遷入到新的聚居地。有學者曾研究指出，“對于游耕民族來說，由生產方式所引致的遷移已經不僅僅是一種生存的手段和形式，而是變成了一種文化傳統(tǒng)、文化特質和民族特性了。”(3)尹紹亭：《遠去的山火——人類學視野中的刀耕火種》，昆明：云南人民出版社，2008年，第233頁。

二、問題的凸顯：自發(fā)隨遷移民秩序與制度秩序的沖突

這些沒有被納入易地扶貧搬遷政策覆蓋范圍的自發(fā)隨遷移民的大量涌入雖然為S區(qū)帶來了更多的勞動力資源，也客觀上促進了遷入地消費市場和農業(yè)產業(yè)化的發(fā)展步伐，提高了當地土地資源利用率，甚至也有利于促進各民族間的交往、交流、交融。但是，隨著其人口規(guī)模的不斷擴大，其與現行制度秩序的碰撞頻度逐步增強，兩種秩序的矛盾和沖突不斷加劇，已經逐漸演化成為地方治理中的一個突出的社會問題。

(一)制度秩序對自發(fā)隨遷移民的區(qū)隔

對于S區(qū)易地扶貧搬遷政策性移民而言，S區(qū)政府不僅將其戶籍遷入所轄區(qū)域，為其在聚居地建立村社組織體系，不斷建設和完善基礎設施，并已經按照云南省精準扶貧政策的要求，對建檔立卡戶進行了專項扶貧，取得了良好效果。同時，也已將政策性移民村社經濟發(fā)展納入地方產業(yè)規(guī)劃體系，積極促進其產業(yè)培育和生產發(fā)展，改善了易地扶貧搬遷政策性移民的生活條件。

但是，對于自發(fā)隨遷移民而言，由于遷移行為的“自發(fā)性”特點，并未納入易地扶貧搬遷的政策覆蓋范圍，其戶籍身份還處于“人戶分離”狀態(tài)。而戶籍身份并非單一的社會制度安排，其與公民的政治權利、經濟權利、文化權利、社會權利等都緊密聯(lián)系在一起，也與國家的行政區(qū)劃管理制度、公共服務供給制度等相互銜接。因此，沒有遷入地的戶籍，必然會受到建立在與此相關的制度秩序的差別化甚至區(qū)隔對待。

目前S區(qū)政府主要參照城市流動人口管理辦法對其進行屬地管理，將其定性為“暫住戶”。而實際上這些自發(fā)隨遷移民多在S區(qū)已經居住、生活了10年甚至20余年，已經成為當地事實上的常住人口。由于沒有S區(qū)的戶籍身份，這就意味著其無法在遷入地行使被選舉權。而選舉權也因為遷出時間過長且與遷出地的地理距離較遠，既難以在遷出地行使，更無法在遷入地落實，實際上導致了其選舉權的虛化。不僅如此，他們自發(fā)聚居形成了兩個自然村，因為沒有遷入地的戶籍，其自發(fā)建立的村社組織也未被納入S區(qū)正式村社行政建制。

同時，由戶籍身份差異帶來的基本公共服務供給明顯不足。他們自發(fā)聚居村社的水、電、路等基礎設施建設不能納入S區(qū)的鄉(xiāng)村基礎設施項目體系。其所住房屋基本都是C、D級危房(4)依據中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設部制定的《農村危險房屋鑒定技術導則(試行)》(2009年03月26日)，農村危房劃分為A、B、C和D級標準。其中，A級:結構承載力能滿足正常使用要求，未發(fā)現危險點，房屋結構安全；B級：結構承載力基本滿足正常使用要求，個別結構構件處于危險狀態(tài)，但不影響主體結構，基本滿足正常使用要求；C級：部分承重結構承載力不能滿足正常使用要求，局部出現險情，構成局部危房；D級:承重結構承載力已不能滿足正常使用要求，房屋整體出現險情，構成整幢危房。，但卻無法納入當地危房改造建設項目中。并且，他們無法享受到最低生活保障、惠農補貼、助學貸款等政策紅利，因病致貧、因學致貧等現象也較為普遍。更為遺憾的是，從目前云南省政府精準扶貧的制度設計來看，其主要針對的是鄉(xiāng)村有當地戶籍的常住人口中的貧困群體?？蛇@些自發(fā)隨遷移民雖然有遷出地的戶籍身份，但已然不是其常住人口，而他們雖然是遷入地的常住人口，卻又沒有當地的戶籍身份，由此導致其游離于現行精準扶貧制度體系之外，成為貧困治理的一個盲區(qū)。

這種制度性的區(qū)隔不僅導致自發(fā)隨遷移民基本權利的虛化，甚至引起了一定的社會心理效應。對于遷入地而言，無論是地方行政組織體系還是普通居民，他們往往把現行制度秩序的合法性作為其價值評判的基礎，對自發(fā)隨遷移民抱有一定的排斥性心理。而對于自發(fā)隨遷移民而言，因為其追求生存、發(fā)展的自發(fā)性移民秩序難以獲得制度性吸納而倍感失落，有的自嘲為“流浪在外的人”“黑戶”等，由此產生了社會疏離感，引發(fā)對現行制度秩序的認同危機。

(二)自發(fā)隨遷移民秩序對制度秩序的沖擊

隨著自發(fā)隨遷移民人口規(guī)模的不斷擴大，其對生存空間的需求也隨之增長。由于其多是以農業(yè)生產作為主要生計來源，部分又受制于傳統(tǒng)游耕粗放農業(yè)的慣性依賴，其對林地、耕地的需求變得越來越旺盛。這種基于生存空間發(fā)展需求而不斷延展的自發(fā)秩序逐步突破制度秩序的承載能力，造成對遷入地生態(tài)環(huán)境、土地資源保護、社會治安等的嚴峻挑戰(zhàn)。

在“綠水青山就是金山銀山”的生態(tài)文明理念指引下，保護生態(tài)環(huán)境已經成為制度秩序的重要組成部分。在城市化、工業(yè)化的沖擊下，地方政府為了保護生態(tài)環(huán)境已經承受巨大壓力。而自發(fā)隨遷移民出于生存、發(fā)展需要以及部分對傳統(tǒng)山地“刀耕火種”生計方式的依賴，已然造成了對遷入地森林、植被的破壞。據S區(qū)YX鎮(zhèn)政府的一份調查數據顯示，截至2016年11月，該鎮(zhèn)共有政策性移民3259戶13 096人，自由流入人員(就是我們所指稱的自發(fā)隨遷移民)811戶1860人，移民亂砍濫伐毀林開荒，共侵占國有林地及遷入地農民集體土地資源合計77.7平方千米。

不僅如此，隨著現代產權制度的不斷完善，這種對森林、林地等資源的開發(fā)利用必然引起既定制度秩序的反彈，引發(fā)兩者之間的激烈沖突。據當地政府提供的一份報告顯示，“為了生存，自由流入人員通過大肆盜伐林木、縱火等方式蠶食國有林、強占附近村民小組集體林和已分山到戶的林地開墾為咖啡產業(yè)地，全區(qū)因盜伐林木及毀林開荒引發(fā)的矛盾糾紛和治安案件呈逐年上升趨勢。”

同時，由于自發(fā)隨遷移民秩序缺乏制度秩序的規(guī)約，他們中的大多數家庭都不僅受到“重男輕女”等生育觀念的影響，還缺乏節(jié)育意識，人口生育數量增長快速。很多家庭盡管十分貧困，其生育的人口都在3個甚至5個以上。這種自發(fā)秩序帶來的過快人口增長必然加劇自發(fā)隨遷移民家庭的生存壓力，加之家庭教育不足、生產資料有限，必然會導致自發(fā)隨遷移民家庭貧困的代際傳遞，引發(fā)更大的生存、發(fā)展危機，從而產生對遷入地山地資源更大的空間需求。由此必然導致遷入地圍繞山地、林地資源糾紛等利益沖突進一步激化、升級。

從社會心理的角度來看，當這些自發(fā)隨遷移民的生存空間難以滿足其基本需求，又無法依靠自己的努力獲得生存條件的改善時，其在受到制度秩序區(qū)隔而形成的外部認同的危機就可能轉換為其內部凝聚的動員力量。如果這些自發(fā)隨遷移民在一些觸及其實際利益的事件的刺激下，其心理體驗就可能轉化為實際的社會行動，從而引發(fā)其與遷入地民眾甚至地方政府的激烈沖突，釀成對地方秩序破壞性極大的社會后果。

三、問題的治理：將自發(fā)隨遷移民秩序統(tǒng)合于制度秩序

自發(fā)隨遷移民問題的凸顯已經為一個客觀事實?？梢韵胍?，隨著這一群體對生存、發(fā)展需求的增長，其與制度秩序的沖突還會進一步加劇。如果無視和回避已然客觀存在的問題，任其自發(fā)性地發(fā)展，就會使其陷入一種“無政府主義”的狀態(tài)，必然會引起更加激烈的矛盾。但是，如果將這些移民群體進行強制性“遣返”，不僅無助于解決問題，反而會引發(fā)激烈的“反彈”。因此，為了防范和控制其引發(fā)更大的社會風險，客觀、理性而負責任地正視問題的存在，積極探索問題的治理之道，應是當下更為緊要的現實選擇。

(一)明確問題的性質及政府責任

S區(qū)自發(fā)隨遷移民是易地扶貧搬遷政策推行的一種伴生性社會現象，是群眾為了追求基本生存、發(fā)展的現實需求而采取的主動性脫貧行動，在一定意義上說，也是公民生存權、發(fā)展權訴求的一種現實呈現。只是公民權利的實現總是需要與之相匹配的制度空間和制度化渠道。當兩種秩序不能很好銜接時，矛盾就會顯現出來。

S區(qū)自發(fā)性隨遷移民問題從性質上來說實際上是兩種秩序的沖突——其跟隨政策性移民而形成的自發(fā)隨遷移民秩序與國家的行政區(qū)劃、戶籍管理、土地產權、基本公共服務供給等制度秩序發(fā)生的矛盾。其客觀結果不僅導致自發(fā)隨遷移民自身陷入社會邊緣的困境之中，其基于傳統(tǒng)生計及生存、發(fā)展的需要所采取的行動也構成了對現行制度秩序的挑戰(zhàn)。

同時，我們也注意到，這一問題在兩種秩序的碰撞中已經逐步演化為一個歷史遺留問題。自發(fā)隨遷移民秩序已經喪失了進一步發(fā)展的制度空間——現行制度秩序對自發(fā)隨遷移民秩序的區(qū)隔使其無法為更多的自發(fā)隨遷移民提供生存、發(fā)展所需要的生存、生活資料保障。所以根據官方統(tǒng)計數據顯示，自2012年開始，就已經沒有從政策性移民的遷出地再遷入S區(qū)的新成員了。

作為一個現代國家，行政區(qū)劃、土地產權、戶籍管理、基本公共服務供給等制度建設具有基礎性的意義，是國家治理不可或缺的制度安排。(5)陳水生：《政府職能現代化的整體性建構：一個三維分析框架》，《探索》2021年第2期。如果站在制度合法性的道德制高點上來審視自發(fā)隨遷移民現象，認為其對自發(fā)隨遷移民秩序的區(qū)隔是理所應當的，這就很可能使自發(fā)隨遷移民陷入道德失落的境地，不僅無益于問題的解決，反而會激化更大的矛盾。實際上，在兩種秩序的碰撞中，自發(fā)隨遷移民秩序已經明顯處于弱勢。

作為一個現代國家的政府，保障公民的生存權、發(fā)展權是其不容推卸的責任。從這個意義來看，我們更多的應是釋放制度秩序的善意，將這種基于公民權訴求的自發(fā)秩序統(tǒng)合于制度秩序。這不僅符合自發(fā)隨遷移民的個人意愿，也是在更好地履行政府責任的表現。

(二)以實際措施促進自發(fā)隨遷移民統(tǒng)合于制度秩序

在對問題的性質有了清晰認知的基礎上，在保障遷入地當地民眾合法利益的前提下，避免自發(fā)隨遷移民秩序陷入“無政府主義”的狀態(tài)，促進“最少受惠者最大收益”(6)這里借用了羅爾斯兩個正義原則中的差異原則。羅爾斯的差別原則意味著：(一)補償原則，即應當對出身和天賦的不平等進行補償；(二)互惠的觀念，差別原則是追求相互有利的原則；(三)博愛原則，差別原則表明了一種公民友誼和社會團結。參閱羅爾斯：《正義論》，何懷宏、何包鋼，等譯，北京：中國社會科學出版社，1988年。，從而把自發(fā)隨遷移民的生存權、發(fā)展權的保障吸納、統(tǒng)合于制度秩序，無疑是促使問題得以解決的根本之策。這是一個復雜的系統(tǒng)性工程——“權利總是需要有一種承認的架構，需要一系列能夠使權利得以落實的機制”(7)基思·福克斯：《公民身份》，郭忠華譯，長春：吉林出版集團有限公司，2009年，第4頁。，它不僅需要具體的政策設計，也需要政府間的密切配合，還需要加強政府與企業(yè)、社會的合作，從而實現整體協(xié)作、信息共享、資源聚集等整體性治理效能的提升。

第一，進行針對性政策設計。從現行制度安排來看，在現有的制度彈性空間范圍內，是可以接納和統(tǒng)合自發(fā)隨遷移民秩序的。按照目前“全面小康，一個也不能少”的中央政策精神和要求，可將自發(fā)隨遷移民秩序統(tǒng)合于正在進行中的貧困治理制度安排的框架下，為其生存權、發(fā)展權的保障制定針對性政策和總體性方案，妥善解決秩序統(tǒng)合過程中涉及的戶籍、基層村社行政建制、土地、基本公共服務供給、利益關系協(xié)調等具體問題?，F實地看，就地安置無疑是較為可行的政策選擇——“按照居住地組織國民的辦法是一切國家共同的”(8)馬克思、恩格斯：《馬克思恩格斯文集(第4卷)》，北京：人民出版社，2009年，第190頁。。在具體政策設計中，應適當放寬就地落戶的政策要求，在征得移民戶同意的前提下，為其辦理戶籍轉接手續(xù)，并將其所自發(fā)聚居的自然村納入地方村社行政建制進行統(tǒng)一管理。同時，在耕地、林地等生產資料保障上，可通過政府補貼、企業(yè)贊助、個人出資、銀行貸款等相結合的方式，幫助其解決基本生產資料問題。而更為急迫的是，對于符合建檔立卡貧困戶標準的家庭，應將其就地納入國家貧困治理政策覆蓋范圍，確保貧困人口“應保盡保、應扶盡扶”的政策要求得到具體落實。

第二，加強政府間的協(xié)力合作?！爸醒胝疄橥瓿缮鐣聞展芾矶贫ǖ姆伞⒄?，最終要靠地方政府的實踐來完成。”(9)徐勇、高秉雄：《地方政府學(第二版)》，北京：高等教育出版社，2013年，第12頁。從現行的行政區(qū)劃制度、戶籍管理制度、土地產權制度、公共服務供給制度等制度安排來看，顯然，僅僅依靠S區(qū)政府從屬地管理責任出發(fā)全盤承擔自發(fā)隨遷移民秩序統(tǒng)合于制度秩序的責任，不僅難度大，而且成本過高。從權責一致的行政原則出發(fā)，秩序統(tǒng)合的實踐需要遷出地政府、遷入地政府以及共同的上級政府協(xié)同履職。由于S區(qū)自發(fā)隨遷移民主要來自云南省T市、L州，已經跨越了S區(qū)的行政層級及所屬上級政府的管轄區(qū)域，實際涵蓋到三個州(市)的政策銜接和地方政府間合作問題。因此，需要從省級政府層面統(tǒng)籌、整合政策、資金、人員等資源。同時，由于秩序統(tǒng)合過程涉及戶籍轉接、土地安置、公共服務供給等一系列政策銜接問題，還需要加強遷出地政府與遷入地政府(主要縣級政府之間(10)在國家政權體系中，縣級體系所處位置是極為關鍵的。從縣級政治看，縣政承上啟下，是國家上層與地方基層、中央領導與地方治理、權力運作與權力監(jiān)控的“接點”部位。參見徐勇：《“接點政治”：農村群體性事件的縣域分析——一個分析框架及以若干個案為例》，《華中師范大學學報(人文社會科學版)》2009年第6期。)的信息對接，明確彼此的責任和分工，合力解決問題。不僅如此，政府內部各職能部門之間也應創(chuàng)建信息共享的機制，齊抓共管，通力協(xié)作，才能促成秩序統(tǒng)合的整體性治理效果的提升。

第三，促進多元主體間的合作。一方面，要促進政府部門與基層村社自治組織之間的合作。無論是自發(fā)隨遷移民與政策性移民聚居在一起的村社，還是他們自發(fā)聚居成自然村的自組織，其村社自治組織對自發(fā)隨遷移民面臨的實際問題以及具體訴求都更為清楚，也更容易將自發(fā)隨遷移民有效組織起來以配合政府的政策落實。因此，在政府治理資源大量注入的過程中，要充分發(fā)揮好基層村社自治組織的積極性、主動性，避免引發(fā)更多新的矛盾和問題。另一方面，要積極引導企業(yè)、民間組織等力量的參與?！爱敶补芾碚弑仨氈缿撛鯓优c各種類型的公民及其組織一起工作?！?11)約翰·克萊頓·托馬斯：《公共決策中的公民參與：公共管理者的新技術與新策略》，孫柏瑛，等譯，北京：中國人民大學出版社，2005年，第2頁。在具體促進自發(fā)隨遷移民秩序統(tǒng)合于制度秩序的過程中，需要幫助這些自發(fā)隨遷移民群體盡快擺脫貧困，一些農業(yè)型企業(yè)、社會愛心組織、社會救助力量等能夠在自發(fā)隨遷移民的生計保障、產業(yè)培育、生活救助等方面發(fā)揮具體的作用。因此，政府在整合治理資源的政策實踐過程中，應鼓勵和引導企業(yè)、民間組織的有效參與，提升多元主體協(xié)同治理能力。

四、結語

易地扶貧搬遷自發(fā)性隨遷移民問題不同于國家全面推進精準扶貧政策后不斷被社會和學界關注與研究的政策性移民問題(12)劉宗華：《易地扶貧搬遷移民社會適應——基于宜昌市的調查分析》，《三峽大學學報(人文社會科學版)》2018年第5期。，而是在易地扶貧搬遷政策設計及執(zhí)行還處于相對粗放的實踐探索進程中涌現出來的伴生性社會問題。隨著時間的推移，這種自發(fā)性隨遷移民也逐步轉化成了一個區(qū)域性的歷史遺留問題。對其展開的具體研究和敘述，不僅有理論及政策參考的價值，也可以為我們提供易地扶貧搬遷以及移民問題研究的一個新的案例。

從根本上來說，自發(fā)隨遷移民問題是在易地扶貧搬遷政策牽引下形成的自發(fā)性秩序與現行的政策規(guī)范及資源配給等制度秩序發(fā)生沖突所引發(fā)的。而“容納外來人的政策和制度在今天世界上的很多地區(qū)都曾經存在，具有一種普遍的性質，這種政策對多民族國家和多元文化并存的國家是非常有益的?！?13)菲利克斯·格羅斯：《公民與國家——民族、部族和族屬身份》，王建娥、魏強譯，北京：新華出版社，2003年，第22頁。尤其在全面建成小康社會的時代背景下，國家層面已經明確了“全面小康，一個也不能少”的情況下，由現行的政策規(guī)范及資源配給方式所形成的制度性障礙不應該成為其公民追求生存、發(fā)展等基本權利落空的正當理由，而應是促進制度現代化，增進制度包容性的有利機遇。

毫無疑問，作為國家責任在地方得以實現的責任主體，“只有政府發(fā)揮其公權力的作用才能在制度上保障移民群體各方面的權利得以實現”(14)施國慶：《移民權益保障與政府責任》，長春：吉林人民出版社，2009年，第11頁。。當然，也不能無視自發(fā)隨遷移民對地方制度秩序所構成的嚴峻挑戰(zhàn)。在自發(fā)隨遷移民秩序已成既定事實，并且已經演化為一個歷史遺留問題的背景下，如何在發(fā)展進程中逐步將自發(fā)隨遷移民秩序統(tǒng)合于制度秩序已經成為一個地方政府治理的現實問題。期待地方政府能以堅定的決心和持續(xù)的努力來促成這一歷史遺留問題的最終解決，釋放出中國地方治理的韌性，保障地方社會的持續(xù)穩(wěn)定與發(fā)展。