王奶珍，李宇燕

(1.首都師范大學 教育學院，北京 100048；2.呂梁學院 教育系，山西 離石 033001)

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》(以下寫作《綱要》)提出學前教育要堅持普惠性，支持貧困地區(qū)發(fā)展學前教育，各級政府應擔起主體責任，保證教育經(jīng)費傾向?qū)W前教育并不斷增長，提高農(nóng)村學前教育的投入水準，不斷改良學前教育投入機制，合理劃分教育各領域政府之間有關財政投入和資金管理的責任，建立廣覆蓋、全過程、多方位的教育經(jīng)費監(jiān)管體系。

普惠性幼兒園是指為社會供給普惠性學前教育公共資源的幼兒園。其基本特征是由政府舉辦或接受政府委托，接受政府限價與監(jiān)督管理、獲得財政性教育經(jīng)費支持的非營利性幼兒園，包括民辦普惠性幼兒園和公辦幼兒園[1]。幼兒園經(jīng)費是指保持幼兒園健康運行、保障學前教育順利開展的所需要的費用。從投入主體上看，包括家庭個人投入的經(jīng)費、社會機構(gòu)或企業(yè)的捐贈收入、國家和地方政府的財政資金的投入和補助和其他收入；從投入的項目來看，包括人員經(jīng)費、公用經(jīng)費以及基礎建設經(jīng)費。本研究中的普惠性幼兒園政府經(jīng)費包括人員經(jīng)費、公用經(jīng)費、獎補費用、生均補貼等在內(nèi)的所有財政性經(jīng)費。

一、呂梁市離石區(qū)普惠性幼兒園政府經(jīng)費投入現(xiàn)狀及存在的問題

(一)經(jīng)費投入總量不足

1.與國家投入水平相差甚遠

《綱要》提出要加大教育投入，國務院也通過相關意見的發(fā)布對國家財政性教育資金支出占GDP的比重提出了一般高于或等于4%的總體要求。從表1可以看出，國家教育經(jīng)費投入占國家GDP水平2016年為4.20%，2017年為4.11%，2018年為4.02%，教育總投入水平保持平穩(wěn)，學前教育生均經(jīng)費2017年為6 951.49元，2018年增加為7 671.84元。

呂梁市離石區(qū)貧困人口多，經(jīng)濟發(fā)展狀況差，教育發(fā)展水平長期滯后。隨著扶貧政策的落實、地方經(jīng)濟的逐漸發(fā)展，政府對于教育的重視程度越來越高，教育經(jīng)費總體水平已經(jīng)實現(xiàn)了增長，教育經(jīng)費占GDP的權(quán)重明顯提高，達到了國家政策中要求的4%水平，但學前教育總投入占比有下降趨勢。由2016年占教育總投入的4.09%，2018年下降為2.45%。(見表2)

表1 國家學前教育投入

表2 呂梁市離石區(qū)學前教育投入情況表

離石區(qū)學前教育資金存在所占比例過少的問題較為突出，投入經(jīng)費難以供應日益增長的學前教育需求，對普惠性學前教育的長期持續(xù)性發(fā)展非常不利。

2.與呂梁市其他區(qū)縣相比投入不足

2010年發(fā)布的《國務院關于當前發(fā)展學前教育的若干意見》已經(jīng)指出學前教育經(jīng)費將會被列入各級政府的公共預算中。但就已有的數(shù)據(jù)來看，2017年開始，學前教育經(jīng)費才從其他教育經(jīng)費中抽離出來，在教育經(jīng)費占比中有了明顯增長，但學前教育家庭投入了過多費用，政府分擔比重不足的問題十分顯著。普惠性幼兒園的不斷普及發(fā)展為學前教育經(jīng)費投入提出了更高的要求，當前學前教育經(jīng)費投入總量的提升刻不容緩。

表3 2018年離石區(qū)與其他縣投入總量對比

從表3可知，與同為貧困地區(qū)的臨縣相比，離石區(qū)2018年學前教育經(jīng)費投入少374萬元。經(jīng)濟發(fā)展狀況較好的交城縣學前教育經(jīng)費投入總量和占比較離石區(qū)高出許多。更為貧困的交口縣學前教育經(jīng)費占比也較離石區(qū)高。由于政府出臺的相關文件和政策為學前教育發(fā)展描繪了新的藍圖，普惠性學前教育的發(fā)展規(guī)模大、優(yōu)惠政策頻繁出臺，已有經(jīng)費投入額已經(jīng)不能滿足逐步擴張的學前教育經(jīng)費需要，離石區(qū)學前教育投入的不足問題也愈加明顯。

(二)經(jīng)費分配不均衡

1.經(jīng)費分配在城鄉(xiāng)間不均衡

農(nóng)村地區(qū)是脫貧攻堅的重要地區(qū)，也是學前教育普惠性發(fā)展的重要地區(qū)，入園難入園貴問題的解決更為迫切。從表4可知，離石區(qū)學前教育經(jīng)費投入中，城市普惠性幼兒園內(nèi)占比為76.95%，全區(qū)僅有23.05%的經(jīng)費投向了農(nóng)村普惠園。農(nóng)民家庭學前教育成本過重且所獲得質(zhì)量低的問題嚴峻，由貧困導致的農(nóng)村地區(qū)入園率低的問題難以解決。由此可見，離石區(qū)普惠性幼兒園政府經(jīng)費投入重心失衡，以城區(qū)投入為主的分配不利于農(nóng)村學前教育的發(fā)展。

表4 離石區(qū)城鄉(xiāng)普惠性幼兒園投入對比

2.公辦幼兒園與普惠性民辦幼兒園投入差距大

離石區(qū)公辦園與普惠性民辦幼兒園經(jīng)費投入之間存在著較大差距。如表5所示，占普惠性幼兒園總量79%的公辦幼兒園占據(jù)了84.64%的學前教育經(jīng)費。學前教育經(jīng)費更多地投入了公辦幼兒園，對民辦幼兒園發(fā)展的資金支持不到位。普惠性民辦幼兒園是為解決學前教育發(fā)展困境而出現(xiàn)的。政府經(jīng)費投入比例的失衡會嚴重影響其發(fā)展。

表5 離石區(qū)公辦幼兒園與民辦普惠園投入對比

3.各級政府財政分擔不合理，縣級政府壓力大

《教育領域中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革方案》指出，學前教育實行以政府投入為主的經(jīng)費投入機制。中央財政利用轉(zhuǎn)移付款的方式對地方投入方面的統(tǒng)籌給予有利支持，縣政府增加投入?！峨x石區(qū)普惠性民辦幼兒園認定與管理辦法》中指出，區(qū)財政局根據(jù)其所收取的教育費用情況撥付獎補資金。從表6可知，離石區(qū)學前教育經(jīng)費僅有9.4%來源于省市兩級政府轉(zhuǎn)移支付，去除中央財政轉(zhuǎn)移支付的教育經(jīng)費，還有55.25%的部分由區(qū)級政府負擔。離石區(qū)貧困人口多，區(qū)縣級政府自身經(jīng)濟水平落后，能夠承擔的學前教育經(jīng)費水平有限。

表6 離石區(qū)學前教育各級政府經(jīng)費投入表

(三)財政投入結(jié)構(gòu)不合理

在我國比較通用的教育財政費用統(tǒng)計體系中，教育經(jīng)費由事業(yè)性經(jīng)費和基本建設經(jīng)費兩部分構(gòu)成。事業(yè)性經(jīng)費可以依據(jù)投入的主體分為人員經(jīng)費和公用經(jīng)費。人員經(jīng)費包括學校或單位開支的所有教職人員的工資福利、各類勞動報酬以及對個人、家庭的補貼。公用經(jīng)費是指在整個學校運行過程中包括教學研究、科研、維持正常運轉(zhuǎn)所需要的費用[2]。

表7 離石區(qū)實驗幼兒園經(jīng)費投入結(jié)構(gòu)

1.人員經(jīng)費為主，公用經(jīng)費投入少

以區(qū)實驗幼兒園為例(見表7)，公辦幼兒園政府經(jīng)費投入總量在人員經(jīng)費上占很大比例。由此可說明，公辦園政府經(jīng)費大部分投向了教育人員，用于支付教師工資和福利、教師培訓等方面。2017年出臺的有關辦法中規(guī)定民辦普惠性幼兒園獲得的區(qū)財政獎補資金只能用于公用經(jīng)費的支出，不得挪作他用。

2.普惠性民辦幼兒園經(jīng)費投入不合理

對于民辦普惠園來說，區(qū)財政獎補資金已規(guī)定大都只能用于公用經(jīng)費支出，不得挪作他用。這樣的經(jīng)費投入結(jié)構(gòu)會導致普惠性幼兒園的投入重點失衡，不利于教師工資水平的提高，容易造成教師的流動性大，發(fā)展缺少內(nèi)驅(qū)力，家長公信力不足，也易促使已有的普惠性民辦園盲目追求高品質(zhì)發(fā)展，難以作為后續(xù)普及學前教育的中流砥柱。

(四)經(jīng)費監(jiān)管不到位

1.監(jiān)管部門設置不合理，責任落實不到位

教育“十三五”規(guī)劃指出縣級政府應當承擔起幼兒園監(jiān)管的主要責任，要求各級教育指導部門要重點加強對學前教育經(jīng)費投入等方面的檢查，并向社會公示結(jié)果。國家對教育經(jīng)費使用效益的相關意見在科學管理經(jīng)費方面提到財政部門要作為主體，按規(guī)定落實國家財政教育投入等政策，優(yōu)先保障教育支出，加強預算管理和財政監(jiān)督，以監(jiān)審、監(jiān)控、監(jiān)督為著力點，建立全面覆蓋、涉及全部過程、符合多種方位的教育經(jīng)費監(jiān)管系統(tǒng)。離石區(qū)普惠園相關政策內(nèi)容中規(guī)定區(qū)教育局、財政局、發(fā)改局等部門要加強對獎補資金的監(jiān)督檢查，但并未有相關政策對每個部門監(jiān)管負責的事宜加以明確，存在責任主體多、各個部門責任劃分不明確的問題。由此會導致學前教育監(jiān)管責任缺位，各個部門相互推脫責任，難以完成經(jīng)費監(jiān)管任務。

2.財政投入公開度不夠

教育部2018年公布的《教育統(tǒng)計管理規(guī)定》中指出，教育統(tǒng)計調(diào)研獲得的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，不屬于保密文件的，應當進行公開，便于需要數(shù)據(jù)的人員查找利用。地方教育相關部門應當按照規(guī)定公布教育統(tǒng)計資料，以方便社會公眾查詢。然而就離石區(qū)已向社會公布的教育統(tǒng)計現(xiàn)狀來看，普惠性幼兒園名單數(shù)據(jù)缺失、教育財政投入的相關數(shù)額及項目等數(shù)據(jù)公開力度低，只有少數(shù)公辦幼兒園的財政預決算內(nèi)容會在人民網(wǎng)站進行公布，部分接受財政性教育經(jīng)費補貼的民辦園并未按規(guī)定對本機構(gòu)的財政收支狀況進行公示。這樣的狀況導致政府經(jīng)費投入難以接受社會監(jiān)督。

二、呂梁市離石區(qū)普惠性幼兒園政府經(jīng)費投入的影響因素

(一)學前教育經(jīng)費投入機制不完善

1.政府對學前教育的重視不足

近些年來，學前教育成為我國各類教育中經(jīng)費配置比例最低的環(huán)節(jié)，經(jīng)費嚴重匱乏。近幾年離石區(qū)政府學前教育經(jīng)費占教育經(jīng)費的比例逐漸下降，與其對學前教育發(fā)展狀況的了解和關注程度密切相關。在普惠性學前教育被熱議的當下，政府在發(fā)展教育的過程中責任心不強，承擔不足[3]。

2.各級政府責任劃分不明確

近年來學前教育一直都被認為是具有普惠性的準公共物品。在學前教育投入中政府應當負有具體責任。但各級政府之間的劃分情況、政府與另外的投入主體之間的責任的協(xié)作，政府責任履行所要制定的保障和規(guī)范等，沒有提出清晰的方案，是造成資金投入不足的主要原因，制約著我國學前教育的發(fā)展。貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展落后，貧困人口密集，人均生活水平低，財政性教育經(jīng)費長期不足，導致教育發(fā)展受到制約。已有政策指出學前教育發(fā)展中縣級政府有著從發(fā)展到監(jiān)管的主體義務。但就貧困地區(qū)政府財政支付能力來看，學前教育的發(fā)展受其影響而相對滯后。

3.涉及經(jīng)費投入的各個部門之間缺乏溝通

普惠性民辦幼兒園的經(jīng)費補貼屬地方財政支持范疇，具體由地方財政部門發(fā)放，但對其日常工作的管理又主要由地方教育行政部門承擔。然而，這兩個部門在實踐工作中缺乏對話、溝通和合作，導致普惠性民辦幼兒園出現(xiàn)管辦分離狀態(tài)，不利于對幼兒園補貼經(jīng)費的管理和監(jiān)督。雙方主體之間交流的缺失影響政策的制定和各個投入部門的配合，導致政府責任承擔的不足[4]。

三、建議及對策

(一)明確各級政府責任

學前教育經(jīng)費投入是學前教育發(fā)展的重要保障，省級政府責任落實是否到位，作為責任主體是否合理仍有待商榷。針對貧困地區(qū)學前教育投入的不足，國家應統(tǒng)一對普惠性幼兒園經(jīng)費投入作出明確、具體可實施的方針政策，并出臺貧困地區(qū)教育經(jīng)費專項補貼政策，以此規(guī)范各級政府的經(jīng)費投入，同時為普惠性幼兒園提供更多發(fā)展便利，予以合理優(yōu)惠及必要支持；要提高對學前教育相關優(yōu)惠的宣傳水平，鼓勵更多園所發(fā)展為普惠性幼兒園。

(二)探索貧困地區(qū)學前教育經(jīng)費增長策略

貧困地區(qū)學前教育問題是當前我國教育前進中的重大問題，也是以后幾年學前教育攻堅的難點。政府應加強頂層設計，發(fā)揮制度優(yōu)勢，以興辦公辦幼兒園為重點項目，拓寬路徑增加貧困地區(qū)學前教育投入；通過出臺政策、提出獎勵措施等方式鼓勵民辦園發(fā)展為普惠性幼兒園，凝聚各級政府合力促進貧困地區(qū)普惠性幼兒園長期發(fā)展。

對于貧困地區(qū)政府來說，應當結(jié)合地域特點，充分了解學前教育發(fā)展歷史、現(xiàn)狀及教育需求；考慮地區(qū)經(jīng)濟與教育現(xiàn)狀，逐步建立本區(qū)域?qū)W前教育投入的相宜機制；在原有投入水平基礎上改良，制定合適的學前教育資源配置準則。

就離石區(qū)政府而言，應依托新能源建設優(yōu)勢和歷史悠久的文化提高自身經(jīng)濟實力，優(yōu)化資源分配，將學前教育與社會發(fā)展掛鉤，鼓勵有資質(zhì)的企業(yè)辦普惠園，努力籌集經(jīng)費，同時通過政府力量鼓勵有能力的企業(yè)及社會力量對學前教育予以經(jīng)費支持。

(三)改善學前教育經(jīng)費投入分配方式

1.建立各級政府“全方位投入”的經(jīng)費分擔機制

對于當前普惠性幼兒園政府經(jīng)費投入不足的現(xiàn)狀，政府應形成高層政府為主、各級政府共同負責的學前教育財政投入分擔機制。完滿發(fā)揮中央、省級政府在分配資本中的優(yōu)點所在，增強統(tǒng)領協(xié)調(diào)的能力，立足實際狀況提升學前教育經(jīng)費[5]。學前教育投入還應沿用舊制，仍以縣級政府為主，中央、省級政府應著眼于縮小不同地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間財政性學前教育投入差距。除此之外，中央和省級政府，還應對努力增加投入的地區(qū)政府給予獎勵，以鼓勵各級政府加快學前教育發(fā)展，為增長學前教育投入作出更多努力[6]。

立足貧困地區(qū)學前教育發(fā)展現(xiàn)狀，不同級別的政府可承擔不同經(jīng)費。中央財政可通過轉(zhuǎn)移支付向貧困地區(qū)投入專項經(jīng)費；省級政府解決農(nóng)村幼兒園職工工資、編制問題；其他兩級政府因地制宜地對幼兒園改造、維修提供資金支持。這樣的責任分配能夠幫助處理好縣級財政資金不足的問題，促進不同地區(qū)學前教育共同發(fā)展。

2.努力形成城鄉(xiāng)教育、公辦民辦共同發(fā)展的經(jīng)費分配方式

在普惠性的機制內(nèi)，無論公辦與民辦的所有幼兒教育機構(gòu)，都應當平等地享受政府資金支持，共同為學前教育普惠發(fā)展服務[7]。建議在不影響公辦園質(zhì)量的情況下，將部分經(jīng)費分配給農(nóng)村地區(qū)幼兒園、普惠性民辦園，以及一些亟需資金或是發(fā)展欠缺的普惠性幼兒園。

離石區(qū)政府需要改變原來的以公辦園、城市地區(qū)幼兒園為重點的經(jīng)費投入方式，把農(nóng)村地區(qū)作為重點普及地區(qū)，從各個方面支持民辦園發(fā)展，改善城鄉(xiāng)學前教育普及進展現(xiàn)狀[8]。從了解到的情況來看，離石區(qū)超過90所民辦幼兒園收費合理，能夠達到普惠園的收費標準。離石區(qū)應該利用這一優(yōu)勢，規(guī)范民辦園，加強管理與關注，使得離石區(qū)學前教育發(fā)展獲得助力。

(四)加強學前教育經(jīng)費投入監(jiān)管

1.設立專管部門，強化政府職責

有效監(jiān)管經(jīng)費是提高學前教育經(jīng)費投入的效益保障。教育行政部門和財政部門可聯(lián)合審計、預算編制部門，共同打造基于互聯(lián)網(wǎng)的教育經(jīng)費監(jiān)管平臺；與互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)進行細致溝通，以獲得領先的技術支持，充分利用互聯(lián)網(wǎng)平臺的優(yōu)勢，運用數(shù)據(jù)處理、歸檔手段，全面提升監(jiān)管能力[9]。同時地方政府應成立監(jiān)督檢查小組，以線上線下多種方式對學前教育經(jīng)費的投入進行全程監(jiān)管，讓經(jīng)費投入的每一筆都落到實處。

2.依法進行信息公開，接受社會監(jiān)管

作為普惠性幼兒園利益受惠者的家長和社會各界的人員有權(quán)關注學前教育發(fā)展、監(jiān)管學前教育財政經(jīng)費投入。因此，有關教育經(jīng)費投入的相關信息的公示十分重要，各級政府依法公開相應信息，接受監(jiān)督，也有利于社會層面提出更多合理的、促進發(fā)展的、有價值的意見。