程曉君

（中共安慶市委黨校（行政學(xué)院）綜合教研室，安徽 安慶 246133）

當(dāng)前，在長江流域打響了兩場沒有硝煙的生態(tài)戰(zhàn)：一是從2020年1月1日起，在長江流域332個(gè)水生生物自然保護(hù)區(qū)和水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)“全面禁捕”的“攻堅(jiān)戰(zhàn)”；二是從2021年1月1日始，在長江干流及重要支流除自然保護(hù)區(qū)以外的天然水域“十年禁漁”的“持久戰(zhàn)”。這是深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想和習(xí)近平總書記關(guān)于“十年禁漁”的一系列重要講話精神，從中華民族長遠(yuǎn)利益出發(fā)，為全局計(jì)、為子孫謀的重大民心工程，是長江水生態(tài)修復(fù)的一項(xiàng)重要舉措，更是落實(shí)“共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)”方針、深入推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展的關(guān)鍵決策。

一、研究背景與文獻(xiàn)綜述

（一）研究背景

長江流域的生態(tài)環(huán)境問題一直是黨和政府各項(xiàng)發(fā)展決策關(guān)注的重心。為保護(hù)長江生態(tài)環(huán)境以及生態(tài)資源的可持續(xù)發(fā)展，早在2002年，原農(nóng)業(yè)部就發(fā)出了《關(guān)于在長江流域試行春季禁漁制度的通知》，在整個(gè)長江中下游實(shí)行春季禁漁。其后每年，農(nóng)業(yè)部都會(huì)根據(jù)長江生態(tài)資源的監(jiān)測變化，適時(shí)擴(kuò)大禁漁期和禁漁區(qū)，但這些政策措施都沒能抑制長江水生生物資源的蛻化。2019年12月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《關(guān)于長江流域重點(diǎn)水域禁捕范圍和時(shí)間的通告》，標(biāo)志著長江流域重點(diǎn)水域“十年禁漁”的全面開始。

隨著禁漁政策的不斷強(qiáng)化，一些問題也逐漸凸顯：退捕漁民的安置、轉(zhuǎn)產(chǎn)與保障，水生生物的監(jiān)測、放流與安全，生態(tài)環(huán)境的保護(hù)、修復(fù)與治理，社會(huì)生產(chǎn)的創(chuàng)新、轉(zhuǎn)型和發(fā)展等方面均出現(xiàn)了與政策目標(biāo)不相協(xié)調(diào)的事件。從全國范圍來看，2020年6月，公安部部署開展為期三年的打擊非法捕撈犯罪“長江禁漁”行動(dòng)，僅三個(gè)多月就偵破非法捕撈刑事案件3 292起，抓獲犯罪嫌疑人4 838名，查扣涉案船只1 500余艘、非法捕撈器具2.3萬余套，偵破的非法捕撈刑事案件數(shù)量已是2019年全年偵破案件數(shù)的1.5倍。大量非法涉水漁獵行為轉(zhuǎn)入地下，不僅增加了專項(xiàng)行動(dòng)的成本和難度，對(duì)違法者的人身安全也帶來很大隱患。2021年2月4日深夜，宿松縣下倉鎮(zhèn)馬山村14名村民到湖中捕魚，遇翻船事故導(dǎo)致11人死亡。

一方面是功在當(dāng)代、利在千秋的“十年禁漁”重大決策，另一方面是急劇增長的非法捕撈等違法犯罪數(shù)量，個(gè)別地方甚至出現(xiàn)了對(duì)抗執(zhí)法的沖突行為，這就需要我們對(duì)“十年禁漁”公共政策的長效機(jī)制建設(shè)加以深入研究。

（二）文獻(xiàn)綜述

文獻(xiàn)整理表明，現(xiàn)有對(duì)長江流域重點(diǎn)水域全面禁捕和“十年禁漁”的理論研究成果確不多見，學(xué)者們大多把研究的目光聚焦在長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、長三角一體化發(fā)展等重大國家戰(zhàn)略方面，研究所涉及的領(lǐng)域十分寬泛，包括區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)綜合治理、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)型、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、高質(zhì)量發(fā)展、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)等主要領(lǐng)域。在中國知網(wǎng)以“長江經(jīng)濟(jì)帶”為關(guān)鍵詞的檢索結(jié)果高達(dá)6 432篇，而“十年禁漁”的檢索結(jié)果屈指可數(shù)。原因可能是“十年禁漁”作為長江大保護(hù)政策體系的一個(gè)組成部分，在全面推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展研究中的地位不夠突出，相關(guān)研究大多以生態(tài)環(huán)保的一個(gè)子系統(tǒng)予以展開，或者僅從政策解讀的視角進(jìn)行闡述，單獨(dú)深入的研究缺少研究模型或者理論支撐。

目前已有的研究成果主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是從漁民的生態(tài)認(rèn)識(shí)與全面退捕政策的相關(guān)性方面進(jìn)行研究，揭示提高漁民的生態(tài)認(rèn)識(shí)水平可以顯著提高退捕政策的正向效果；二是借鑒退草還牧的補(bǔ)償方法與效果，對(duì)退捕漁民的補(bǔ)償進(jìn)行實(shí)證研究，提出補(bǔ)償計(jì)算的優(yōu)化方法；三是基于局地的深度調(diào)研，對(duì)全面禁捕后面臨的各方面現(xiàn)實(shí)問題提出解決方案。

由此，本文嘗試以公共政策分析理論為支撐，對(duì)“十年禁漁”政策邏輯起點(diǎn)、價(jià)值目標(biāo)、政策的效果評(píng)估以及利益相關(guān)者等方面進(jìn)行研究，以期找到“十年禁漁”長效機(jī)制的構(gòu)建途徑，最終實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的政策目標(biāo)。

二、“十年禁漁”的重大意義

（一）是貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要舉措

習(xí)近平生態(tài)文明思想是馬克思主義生態(tài)觀在中國的最新理論成果，其核心要義強(qiáng)調(diào)人與自然和諧共生。人與自然是生命共同體，共生共榮，“人類對(duì)大自然的傷害最終會(huì)傷及人類自身，這是無法抗拒的規(guī)律”。長江是我國第一大河，對(duì)維護(hù)我國生物多樣性和生態(tài)安全極為重要。千百年來，中華民族一直注重對(duì)自然資源的節(jié)制開發(fā)和利用，孟子說“不違農(nóng)時(shí)，谷不可勝食也；數(shù)罟不入洿池，魚鱉不可勝食也”，直至清代，在中央政府仍設(shè)虞衡司以掌管山澤采捕，確保取舍有度。

在進(jìn)入工業(yè)化以后，人們?yōu)榱丝焖侔l(fā)展，對(duì)包括水生生物在內(nèi)的自然資源進(jìn)行了掠奪性開發(fā)，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境和生物資源遭受嚴(yán)重破壞。長江流域的國家一級(jí)保護(hù)野生動(dòng)物白鰭豚和白鱘已宣告功能性滅絕，著名的長江“三鮮”鰣魚、刀鱭和河豚也已瀕臨滅絕，即使是產(chǎn)量最為豐富的四大家魚，從長江宜昌段監(jiān)測結(jié)果來看，其繁殖規(guī)模也呈斷崖式下跌，種苗發(fā)生量與20世紀(jì)50年代相比下降了90%以上，產(chǎn)卵量從最高1 200億尾降至最低不足10億尾。長江生物完整性指數(shù)到了最差的“無魚”等級(jí)，長江水生生物的生態(tài)平衡被無情打破，沿江近30萬漁民面臨水中無魚、上岸無著、轉(zhuǎn)產(chǎn)不易的窘境。

在此情境下的長江流域重點(diǎn)水域全面禁捕已由應(yīng)然變成必然，黨中央適時(shí)作出禁捕退捕和“十年禁漁”決策，正是順應(yīng)人與自然和諧共生，保護(hù)長江生態(tài)資源，重建長江生態(tài)平衡的重要舉措。

（二）是長江大保護(hù)政策體系的重要組成部分

“共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)”是習(xí)近平總書記關(guān)于推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的一系列講話精神的精髓，也是推進(jìn)長江流域水污染治理、水生態(tài)修復(fù)、水資源保護(hù)“三水共治”的指導(dǎo)思想。黨的十八大以來，圍繞著長江大保護(hù)和長江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展，黨和政府先后出臺(tái)了一系列政策、法規(guī)和配套措施，從長江流域的整體性和系統(tǒng)性出發(fā)，頂層規(guī)劃全流域保護(hù)與發(fā)展，構(gòu)建了完整的政策框架。特別是2021年3月1日開始實(shí)行的《長江保護(hù)法》，從法律上確定了“長江流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)”，從而為“十年禁漁”政策體系提供了法律支撐。

“十年禁漁”是長江大保護(hù)政策體系的重要組成部分，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部主導(dǎo)，以維護(hù)長江生物多樣性、修復(fù)長江水生態(tài)、保持漁業(yè)資源可持續(xù)發(fā)展。其根本的政策框架以《環(huán)境保護(hù)法》《長江保護(hù)法》《漁業(yè)法》等法律為依據(jù)，與《長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》《長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》《關(guān)于支持長江經(jīng)濟(jì)帶農(nóng)業(yè)農(nóng)村綠色發(fā)展的實(shí)施意見》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)長江水生生物保護(hù)工作的意見》等一系列國家規(guī)劃、綱要相呼應(yīng)，同時(shí)配套《長江流域重點(diǎn)水域禁捕和建立補(bǔ)償制度實(shí)施方案》《關(guān)于長江流域重點(diǎn)水域禁捕范圍和時(shí)間的通告》《關(guān)于切實(shí)做好長江流域禁捕有關(guān)工作的通知》等地方政策措施，與每年的中央一號(hào)文件等形成了完整的政策法規(guī)體系（見表1）。

表1 長江大保護(hù)、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展和“十年禁漁”政策體系

（三）是長江生態(tài)環(huán)境修復(fù)的重要抓手

長江流域橫跨我國東中西三個(gè)區(qū)域，覆蓋長三角、長江中游、成渝等三大城市群，是我國長三角一體化發(fā)展、中部崛起、西部大開發(fā)三大國家戰(zhàn)略的交匯處，是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重心和活力所在。長江經(jīng)濟(jì)帶經(jīng)濟(jì)總量占全國的比重從2015年的42.3%提高到2019年的46.5%，2020年前三季度進(jìn)一步提高到46.6%。長江流域同時(shí)也是我國乃至世界重要的生物多樣性物種資源庫，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國長江流域有水生生物1 100種，其中魚類370多種、底棲生物220余種和其他上百種水生植物，居全國各水系之首。此外，長江水系還有10種河海洄游性魚類，有中華鱘、達(dá)氏鱘、江豚等國家級(jí)保護(hù)動(dòng)物，是我國非常重要的生物多樣性物種資源庫，也是我國最大的漁業(yè)資源基因庫，對(duì)保障國家生態(tài)安全和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展具有重大意義。

經(jīng)濟(jì)重地與生態(tài)寶庫并存的現(xiàn)狀持續(xù)百年，自20世紀(jì)80年代以來，隨著大量水利工程、沿江化工、港口碼頭、河道采砂、長江航運(yùn)的發(fā)展以及漁民的酷捕濫撈，長江的生態(tài)環(huán)境與生態(tài)資源急劇退化。①物種資源大幅減少，大量珍稀物種已經(jīng)滅絕或處于瀕危狀態(tài)；②長江漁業(yè)資源逐年下降，生態(tài)平衡被人為破壞；③生態(tài)環(huán)境惡化，被稱為長江“雙腎”的鄱陽湖、洞庭湖近年來多次見底，廣為人知的“美就美在太湖水”也多次出現(xiàn)藍(lán)藻事件。這些都意味著長江流域水生生物遭遇了生死存亡的危機(jī)。

習(xí)近平總書記十分關(guān)切長江流域的生態(tài)變遷，2016年在重慶召開的推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)上，他明確指出：“長江擁有獨(dú)特的生態(tài)系統(tǒng)，是我國重要的生態(tài)寶庫。當(dāng)前和今后相當(dāng)長一個(gè)時(shí)期，要把修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)?！痹谄浜蟮亩啻螘?huì)議、調(diào)研中，習(xí)近平總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)修復(fù)長江生態(tài)的重要性，這些重要的講話和指示，成為修復(fù)長江生態(tài)各項(xiàng)政策的指導(dǎo)思想，“十年禁漁”正是重要抓手之一。

三、“十年禁漁”政策的理論基礎(chǔ)及其現(xiàn)實(shí)困境

（一）“十年禁漁”政策的理論基礎(chǔ)

公共政策是國家和政黨為了實(shí)現(xiàn)一定的總目標(biāo)而確定的行動(dòng)準(zhǔn)則，它表現(xiàn)為對(duì)人們的利益進(jìn)行分配和調(diào)節(jié)的政治措施和復(fù)雜過程，因而，利益問題始終是公共政策的核心問題?！笆杲麧O”政策參與者眾多，除了各級(jí)黨委政府是公共利益的倡導(dǎo)者和代表者以外，大批退捕漁民、部分市場經(jīng)營者、水產(chǎn)養(yǎng)殖戶、垂釣愛好者和廣大社會(huì)公眾等都會(huì)因政策執(zhí)行而帶來利益的變化與沖突。從本質(zhì)上說，政策的執(zhí)行就是政策參與者之間的利益博弈過程，但利益本身是一個(gè)非常寬泛的概念，它包括公共利益和私人利益，整體利益和局部利益，短期利益與長遠(yuǎn)利益等。從關(guān)系學(xué)說的角度來看，利益是對(duì)主體有意義、有價(jià)值的精神或物質(zhì)，因此考察政策執(zhí)行帶來的利益變化，就是要看政策的各方參與者在精神或物質(zhì)層面的意義及價(jià)值損益狀況。

據(jù)此分析，沿江近30萬漁民因退捕政策的規(guī)制性，從以漁為生轉(zhuǎn)為上岸就業(yè)，面臨的物質(zhì)及精神損耗最大，是最重要的政策目標(biāo)群體；部分市場經(jīng)營者和一些水產(chǎn)養(yǎng)殖戶，或因“打非斷鏈”等執(zhí)法行動(dòng)，或因水環(huán)境保護(hù)政策調(diào)整，導(dǎo)致原先的既得利益大量減少，具有明顯的物質(zhì)損耗；廣大垂釣愛好者因禁漁政策而導(dǎo)致可垂釣區(qū)域大為減少，屬于精神價(jià)值有所減少的群體；而對(duì)普通社會(huì)公眾而言，雖然在一些地區(qū)出現(xiàn)了所謂的“消費(fèi)缺口”，但物質(zhì)及精神的價(jià)值損益并不明顯。

由此，我們可以根據(jù)政策執(zhí)行對(duì)各方利益變化的重要性和影響性進(jìn)行矩陣分析，可將政策參與者劃分為四種類型：一是“高重要/高影響”的參與者，主要是政策的制定與執(zhí)行機(jī)關(guān)，包括各級(jí)黨委政府部門；二是“高重要/低影響”的參與者，主要是廣大退捕漁民，需要指出的是，這里的漁民既包括合法漁民，也包括非法漁民和兼職漁民；三是“低重要/高影響”的參與者，主要包括部分市場經(jīng)營者和水產(chǎn)養(yǎng)殖戶；四是“低重要/低影響”的參與者，主要包括垂釣愛好者與廣大社會(huì)公眾（見表2）。

表2 “十年禁漁”利益相關(guān)者重要力/影響力分析矩陣

進(jìn)行這樣分析的目的，是依據(jù)重要性和影響力大小，在政策的利益分配和協(xié)調(diào)方面作出有針對(duì)性的調(diào)整，以期達(dá)到利益均衡。顯然各級(jí)黨委政府作為政策的制定者、執(zhí)行者，也是利益均衡配套措施的完善者和調(diào)節(jié)者，是最重要、最有影響力的政策主體；退捕漁民因其高重要性，需要重點(diǎn)關(guān)注利益消減并給予特別保護(hù)；部分市場經(jīng)營者、水產(chǎn)養(yǎng)殖戶因其高影響力，需要從利益均衡的角度給予足夠關(guān)注；垂釣愛好者與普通社會(huì)公眾在政策執(zhí)行中利益變化不大，但因涉及群體龐大，要時(shí)刻關(guān)注他們的反饋與建議，防止遭遇政策的“浴盆效應(yīng)”（見表 3）。

表3 “十年禁漁”利益相關(guān)者重要力/影響力策略分析

（二）“十年禁漁”階段性成效與現(xiàn)實(shí)困境

在黨中央、國務(wù)院的決策部署下，沿江各省市立即行動(dòng)起來，紛紛出臺(tái)配套政策，壓實(shí)工作責(zé)任，高效推進(jìn)禁捕禁漁，“十年禁漁”取得重要階段性成效。截至2020年底，僅退捕漁民的轉(zhuǎn)產(chǎn)安置就累計(jì)動(dòng)用中央及地方財(cái)政資金200余億元，沿江10?。ㄊ校┕埠硕ㄍ瞬稘O船11.1萬艘、漁民23.1萬人，已全部上岸；在執(zhí)法監(jiān)管方面，2021年1-3月，沿江漁政執(zhí)法隊(duì)伍共清理涉漁“三無”船舶3 374艘，清理違規(guī)網(wǎng)具4.1萬頂，查辦案件1 848起，查獲涉案船舶458艘，查獲涉案人員1 968人；在水生態(tài)修復(fù)方面，長江珍稀種質(zhì)資源正在緩慢恢復(fù)中，武漢段此前已多年未見江豚，2020年8月以來多次發(fā)現(xiàn)江豚活動(dòng)痕跡。

但是全面禁漁才剛剛開啟，政策的正向持續(xù)性還難以量化衡量，政策的供給與需求也會(huì)隨著長江大保護(hù)政策體系的不斷完善而變化。因此，密切關(guān)注“十年禁漁”政策各方參與者的利益變化，加強(qiáng)反饋性研究，及時(shí)調(diào)整利益分配，對(duì)確保政策的持續(xù)性至關(guān)重要。

1.既要“退得出”又要“穩(wěn)得住”

2020年8月19日，習(xí)近平總書記在安徽馬鞍山考察時(shí)要求：“實(shí)施長江十年禁漁計(jì)劃，要把相關(guān)工作做到位，讓廣大漁民愿意上岸、上得了岸，上岸后能夠穩(wěn)得住、能致富?！边@反映了黨中央對(duì)“十年禁漁”工作的高度關(guān)注，更顯現(xiàn)出對(duì)廣大漁民的親切關(guān)懷。兩年來，沿江各地全部漁船漁民已悉數(shù)上岸，各地財(cái)政、人社、醫(yī)保等部門也做了大量細(xì)致的工作，但離總書記的期待仍有差距，這集中反映在兩個(gè)方面。

一是建檔立卡基礎(chǔ)信息不精準(zhǔn)。退捕漁民、漁船的建檔立卡信息既是退捕禁漁工作的基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)，又是各級(jí)財(cái)政實(shí)行補(bǔ)助的主要依據(jù)。禁捕之初，各地大多按照“一船一檔、以證定船、以船定人”要求，逐船逐戶逐人登記造冊(cè)、簽字確認(rèn)，以確保信息全面、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確，但由于各地情況迥異，漁民種類繁雜，有合法漁民、非法漁民，專業(yè)漁民、兼職漁民，有本地漁民、移民漁民，對(duì)這些漁民的認(rèn)定成了建檔立卡的首要問題。當(dāng)時(shí)普遍采用以證定人的方式，排斥了部分非法或兼職漁民的漁船拆解和轉(zhuǎn)產(chǎn)就業(yè)的利益轉(zhuǎn)換機(jī)會(huì)，顯然不利于發(fā)揮公共政策化解社會(huì)矛盾、緩解社會(huì)沖突、保持社會(huì)穩(wěn)定的功能，如果一視同仁全覆蓋，顯然對(duì)合法的專業(yè)漁民不公平。實(shí)踐中各地采用一些探索性的做法，有按合法漁民所得比例進(jìn)行給付的，也有給予一次性補(bǔ)助的。由于這些補(bǔ)償補(bǔ)助辦法和標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，容易產(chǎn)生基層矛盾，甚至影響社會(huì)穩(wěn)定。

二是退捕漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)就業(yè)的不穩(wěn)定。由于長江流域這些年可捕獲漁業(yè)資源的大幅下降，漁民中年紀(jì)輕、能吃苦、有技能的一部分已自愿轉(zhuǎn)產(chǎn)，現(xiàn)有存量漁民大多年齡大、文化水平低、技能少、身體差，在一些傳統(tǒng)的漁村，這種特點(diǎn)尤為突出。這部分特殊的群體受政策影響利益損耗最大，盡管各地政府提供了很多免費(fèi)的就業(yè)培訓(xùn)、轉(zhuǎn)產(chǎn)崗位、創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)，在部分地區(qū)仍產(chǎn)生了“有崗位上不了”“有崗不愿意上”“邊上崗邊下崗”等問題。

因此，十年禁漁在“退得出”上效率與效果共存，在“穩(wěn)得住”上困難與矛盾仍在，構(gòu)建更為科學(xué)合理的退捕漁民利益分配機(jī)制尤為重要。

2.既要考慮政策成本又要提高政策效益

任何一項(xiàng)公共政策都存在成本和效益的評(píng)價(jià)問題，一般來講，一項(xiàng)公共政策的價(jià)值評(píng)價(jià)除了充分性、公正性、適當(dāng)性等標(biāo)準(zhǔn)以外，還應(yīng)綜合考慮社會(huì)發(fā)展總指標(biāo)，也就是說“十年禁漁”政策的公共性除了體現(xiàn)在長江全流域的生態(tài)保護(hù)，還應(yīng)放在促進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，確保長江持續(xù)造福人民，不斷滿足人民群眾對(duì)良好生態(tài)環(huán)境的需要，促進(jìn)涉漁產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展等多重指標(biāo)。因此，習(xí)近平總書記在2020年8月考察安徽時(shí)，明確指出全面禁漁“關(guān)系30多萬漁民的生計(jì)，代價(jià)不小，但比起全流域的生態(tài)保護(hù)還是值得的”。

公共政策的評(píng)價(jià)理論表明，政策效益與政策成本的比率越大越好。從成本角度來看，除了中央財(cái)政和各級(jí)地方財(cái)政支付的各類補(bǔ)償補(bǔ)助資金以外，相關(guān)政府部門的決策成本、執(zhí)行成本、監(jiān)督成本、組織成本均大幅增加，這些政策成本均可以采用量化的方式獲得，但從政策效益的角度來看，雖然一些地方已開展試點(diǎn)，目前尚存在生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算缺少可量化的指標(biāo)和方法。因此，在《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中明確提出：“建立生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，完善市場化、多元化生態(tài)補(bǔ)償，推進(jìn)資源總量管理、科學(xué)配置、全面節(jié)約、循環(huán)利用”，就是要在“十四五”時(shí)期探索一條生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值可計(jì)算、可復(fù)制、可推廣的科學(xué)路徑，讓“十年禁漁”帶來的公共利益增量可計(jì)算評(píng)估。

3.既要加強(qiáng)監(jiān)管又要源頭治理

全面禁捕禁漁以來，各級(jí)政府部門從嚴(yán)治漁，拉開了長江“十年禁漁”的嚴(yán)密大網(wǎng)，但與加強(qiáng)監(jiān)管相伴相生的是非法捕撈現(xiàn)象仍時(shí)常發(fā)生。其原因，不外乎三個(gè)方面：一是存在監(jiān)管盲區(qū)，很多違法捕撈者利用長江流域地廣水闊、河網(wǎng)密布的特點(diǎn)以及執(zhí)法監(jiān)管的盲區(qū)，展開“夜間行”“游擊戰(zhàn)”“躲貓貓”等方式躲避打擊；二是存在經(jīng)濟(jì)利益變現(xiàn)的渠道，沒有買賣就沒有傷害，盡管各級(jí)市場監(jiān)管部門持續(xù)開展了專項(xiàng)行動(dòng)，但部分餐館仍在偷偷從事長江野生魚的違法販賣行為；三是各地涉漁產(chǎn)業(yè)鏈及習(xí)俗的固化，短期內(nèi)很難徹底扭轉(zhuǎn)。從產(chǎn)業(yè)鏈上游來看，各種違規(guī)網(wǎng)具生產(chǎn)企業(yè)受價(jià)值驅(qū)動(dòng)的影響，仍在地下生產(chǎn)或銷售這些違禁漁具；從產(chǎn)業(yè)鏈中游來看，一部分漁民退捕后由于技能單一，無其他謀生手段，還偷偷摸摸從事非法捕撈；從產(chǎn)業(yè)鏈下游來看，沿江各地有食用江鮮的習(xí)慣，導(dǎo)致沿江一些地區(qū)違法偷捕的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。為確保長江禁漁的效果，需要在加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管的同時(shí)，從源頭上進(jìn)行治理。

4.既要嚴(yán)格禁捕又要科學(xué)禁釣

2020年3月10日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《“中國漁政亮劍2020”系列專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)方案》，明確規(guī)定“嚴(yán)厲打擊利用多線多鉤、長線多鉤、單線多鉤等生產(chǎn)性垂釣作業(yè)行為，娛樂性垂釣行為不再納入執(zhí)法范圍”。這表明，全面禁漁并不排斥娛樂性休閑垂釣，這也是公共政策在執(zhí)行過程中，利用反饋機(jī)制進(jìn)行自我調(diào)整和完善的實(shí)證。在禁漁令發(fā)布以來的執(zhí)法監(jiān)管過程中，為了確保政令的暢通和執(zhí)行的效率，各地往往采取了“一刀切”的方式，禁漁等同于禁釣。事實(shí)上我國《漁業(yè)法》及其實(shí)施條例并沒有對(duì)休閑性垂釣作明確限定，執(zhí)法中也缺少法定依據(jù)，而沿江地區(qū)擁有數(shù)千年傳統(tǒng)垂釣文化，禁釣產(chǎn)生的社會(huì)影響巨大。因此，不少垂釣愛好者在人民網(wǎng)中央領(lǐng)導(dǎo)留言板、各級(jí)政府的網(wǎng)絡(luò)問政以及委辦局網(wǎng)站反饋，一些地市甚至出現(xiàn)了與執(zhí)法人員的沖突，這些行為與結(jié)果顯然有悖禁漁令的初衷。

四、構(gòu)建“十年禁漁”長效機(jī)制的政策建議

盡管存在上述問題，“十年禁漁”的政策前景仍十分明朗。應(yīng)在確保公共利益增值增效的前提下，力爭減少政策參與者的利益損耗，并在全社會(huì)營造支持和力行政策措施的氛圍。

（一）各級(jí)黨委政府部門：加強(qiáng)學(xué)習(xí)宣傳與完善配套措施相結(jié)合

“十年禁漁”是黨中央適時(shí)作出的具有高度政治責(zé)任的重大決策，需要強(qiáng)化黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，講究政策的政治性、系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。習(xí)近平總書記在2018年中央政治局第六次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)：“要推動(dòng)全黨把堅(jiān)持正確政治方向貫徹到謀劃重大戰(zhàn)略、制定重大政策、部署重大任務(wù)、推進(jìn)重大工作的實(shí)踐中去，經(jīng)常對(duì)表對(duì)標(biāo)，及時(shí)校準(zhǔn)偏差，堅(jiān)決糾正偏離和違背黨的政治方向的行為，確保黨和國家的事業(yè)始終沿著正確政治方向發(fā)展?！边@表明，長江流域重點(diǎn)水域“十年禁漁”的政策目標(biāo)與黨的政治目標(biāo)是統(tǒng)一的，并且需要在實(shí)踐中不斷校準(zhǔn)，這也是政令暢通和令行禁止的政治保障。對(duì)于禁漁令以來的各種問題，應(yīng)加強(qiáng)政治領(lǐng)導(dǎo)和組織保障，為此，在常態(tài)化工作中把學(xué)習(xí)宣傳與措施配套結(jié)合起來十分必要。

一要加強(qiáng)學(xué)習(xí)宣傳，包括對(duì)《長江保護(hù)法》等新政策、新法規(guī)以及習(xí)近平總書記關(guān)于“十年禁漁”重要講話精神的學(xué)習(xí)和宣傳；二要加強(qiáng)審計(jì)，重點(diǎn)審計(jì)禁捕禁漁的政策和資金兩條主線，確保退捕漁民利益得到保障、水生生物資源得到有效保護(hù)、財(cái)政資金得到有效使用、項(xiàng)目建設(shè)依法合規(guī)；三要把禁捕禁漁工作納入各級(jí)黨委政府的年度考核目標(biāo)中，真正使各級(jí)干部在“十年禁漁”持久戰(zhàn)中考核有壓力、工作有動(dòng)力；四要密切關(guān)注相關(guān)參與者的利益變化，及時(shí)調(diào)整完善配套措施，防止政策的主要目標(biāo)群體利益損失。

（二）退捕漁民：開發(fā)式扶貧與生產(chǎn)性扶漁相結(jié)合

習(xí)近平總書記對(duì)長江退捕漁民的生計(jì)與發(fā)展極為關(guān)注，明確要求要讓漁民“退得出、穩(wěn)得住、能致富”，因而，廣大退捕漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)與致富能力是政策執(zhí)行能力的一次大考。借鑒從救濟(jì)式扶貧到開發(fā)式扶貧的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合各地漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)就業(yè)中存在的實(shí)際問題，建議將開發(fā)式扶貧和生產(chǎn)性扶漁結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)從補(bǔ)助到自助、從“輸血”到“造血”的轉(zhuǎn)變。

一要結(jié)合退捕漁民的技能特點(diǎn)，優(yōu)先開發(fā)涉漁崗位，提高轉(zhuǎn)產(chǎn)就業(yè)供給能力，強(qiáng)化供給側(cè)的精準(zhǔn)適配。要牢牢把握漁民的“涉水”技能特點(diǎn)，重點(diǎn)在水上運(yùn)輸、水上工程服務(wù)、護(hù)水護(hù)漁等領(lǐng)域提供就業(yè)崗位，同時(shí)，結(jié)合全面鄉(xiāng)村振興，探索和引導(dǎo)漁民向稻蝦養(yǎng)殖、農(nóng)漁混養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并建立相應(yīng)機(jī)制，以確保政策的公正性。

二要結(jié)合退捕漁民的自我發(fā)展能力，提供必要的崗位技能培訓(xùn)，從需求側(cè)提升漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)就業(yè)的成功率，減少和防止出現(xiàn)“剛轉(zhuǎn)產(chǎn)就下崗，一就業(yè)就失業(yè)”的情況發(fā)生。

三要結(jié)合消費(fèi)市場變化，在有條件的地區(qū)引導(dǎo)漁民向水產(chǎn)綠色養(yǎng)殖方向發(fā)展，探索生產(chǎn)性扶漁的新路子。水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)綠色發(fā)展是經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、環(huán)境系統(tǒng)和社會(huì)系統(tǒng)的協(xié)調(diào)、綠色發(fā)展，對(duì)水產(chǎn)品的質(zhì)量安全要求更高，在給漁民帶來經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，也可提高水產(chǎn)品高質(zhì)量供給，解決消費(fèi)市場缺口。

（三）市場經(jīng)營戶：有效的政策宣傳與嚴(yán)格的執(zhí)法行動(dòng)相結(jié)合

有效的宣傳和嚴(yán)格的執(zhí)法是提高政策執(zhí)行和效果的關(guān)鍵途徑和強(qiáng)力保障，在長江大保護(hù)政策體系中，有效宣傳的目標(biāo)是群眾廣泛接受并變成自覺行動(dòng)，嚴(yán)格執(zhí)法的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)“不敢捕、不能捕、不想捕”轉(zhuǎn)變，這對(duì)于政策執(zhí)行中經(jīng)濟(jì)利益有所損失的各類網(wǎng)具生產(chǎn)企業(yè)、市場經(jīng)營戶和部分餐飲企業(yè)等十分有效。從目前市場監(jiān)管總局開展的長江禁捕“打非斷鏈”專項(xiàng)行動(dòng)成果來看，在加強(qiáng)與農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)保、公安政法等部門協(xié)調(diào)一致的同時(shí)，要把宣傳工作和執(zhí)法工作統(tǒng)籌起來，以實(shí)現(xiàn)從禁捕源頭到終端餐桌的全鏈條覆蓋。

一是執(zhí)法的嚴(yán)肅性與宣傳的靈活性相結(jié)合。在很多非法捕撈或生產(chǎn)性垂釣的人看來，即使被抓，也不是什么大不了的事，殊不知，我國《長江保護(hù)法》《最高人民法院關(guān)于貫徹〈中華人民共和國長江保護(hù)法〉的實(shí)施意見》《刑法》《漁業(yè)法》《治安管理處罰法》等法律就明確規(guī)定了在禁漁區(qū)、禁漁期從事非法捕撈或生產(chǎn)性垂釣的行為，不僅違法，甚至構(gòu)成犯罪。因此，在“十年禁漁”政策宣傳中，要將政策禁止性規(guī)定和法律強(qiáng)制性規(guī)定講清楚，要把宣傳的靈活性與法律的威嚴(yán)性結(jié)合起來，讓廣大群眾自覺劃定政策的邊界和法律的紅線。

二是執(zhí)法的協(xié)調(diào)性與宣傳的準(zhǔn)確性相結(jié)合。長江流域重點(diǎn)水域“十年禁漁”是跨行政區(qū)的國家政策，執(zhí)法行動(dòng)從理論和實(shí)踐上都需要協(xié)調(diào)工作機(jī)制。在長三角一體化發(fā)展與長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展等國家戰(zhàn)略指引下，各地的協(xié)調(diào)行動(dòng)不斷擴(kuò)大，2021年4月1日，長三角三省一市人大常委會(huì)協(xié)同立法，共同發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)和保障長江流域禁捕工作若干問題的決定》，探索建設(shè)覆蓋三省一市的船舶登記信息共享平臺(tái)、漁船動(dòng)態(tài)監(jiān)管平臺(tái)、水產(chǎn)品市場流通追溯監(jiān)管平臺(tái)和執(zhí)法信息互通共享平臺(tái)等“四大平臺(tái)”。5月12日上午，湖北、安徽、江西、湖南、重慶五?。ㄊ校┙掇k的分管負(fù)責(zé)同志在武漢簽署了《長江流域重點(diǎn)水域“十年禁漁”聯(lián)合執(zhí)法合作協(xié)議》，對(duì)建立聯(lián)席會(huì)商制度、執(zhí)法聯(lián)絡(luò)員制度、聯(lián)合巡查機(jī)制、協(xié)作共治機(jī)制、應(yīng)急協(xié)同機(jī)制、信息共享機(jī)制等內(nèi)容進(jìn)行了具體明確。這些協(xié)調(diào)機(jī)制客觀上也需要與宣傳工作相結(jié)合，通過跨行政區(qū)宣傳，更能提高工作的針對(duì)性和準(zhǔn)確性。

三是執(zhí)法的規(guī)范性與宣傳的及時(shí)性相結(jié)合。從現(xiàn)有各地禁漁執(zhí)法行動(dòng)來看，執(zhí)法的規(guī)范性迫切需要加強(qiáng)，2020年12月29日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)了《漁政執(zhí)法工作規(guī)范（暫行）》，對(duì)執(zhí)法人員資格、執(zhí)法程序、執(zhí)法信息公開、水上和陸上檢查、辦案規(guī)范等進(jìn)行了明確的規(guī)定，這也是禁漁一年多來對(duì)各地執(zhí)法過程中存在問題的一次大總結(jié)。但這些新的執(zhí)法規(guī)范還沒有讓老百姓廣為知曉，需要將新的執(zhí)法規(guī)范同政策優(yōu)化一樣及時(shí)宣傳，從而提高執(zhí)法行動(dòng)的有效性，減少不必要的執(zhí)法沖突。此外，相關(guān)的法律支撐也需要進(jìn)行進(jìn)一步梳理，在現(xiàn)有的法律法規(guī)和政策體系中，篩查剔除相互矛盾和缺少可操作性的規(guī)定，例如，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部2021年6月16日發(fā)布了《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于發(fā)布長江流域重點(diǎn)水域禁用捕撈工具名錄的通告（征求意見稿）》，以期消除各地關(guān)于禁用漁具目錄的差異性，提高執(zhí)法的規(guī)范性。

（四）垂釣愛好者與普通公眾：系統(tǒng)治理與精準(zhǔn)施策相結(jié)合

“十年禁漁”所禁的區(qū)域是長江流域，所禁的時(shí)間長達(dá)十年，在這樣的時(shí)間和空間跨度里，必須將生態(tài)系統(tǒng)的整體性和各省市的差異性結(jié)合起來，以達(dá)到精準(zhǔn)施策的目標(biāo)要求。一方面沿江各省市的生態(tài)資源和保護(hù)區(qū)現(xiàn)狀有所不同，另一方面各地的配套措施和執(zhí)行體系也略有差異，這些不同和差異構(gòu)成了“十年禁漁”精準(zhǔn)施策的客觀條件，需要從整體上謀劃，精細(xì)化執(zhí)行。2018年，習(xí)近平總書記在深入推進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)上指出：“治好‘長江病’，要科學(xué)運(yùn)用中醫(yī)整體觀，追根溯源、診斷病因、找準(zhǔn)病根、分類施策、系統(tǒng)治療。要從生態(tài)系統(tǒng)整體性和長江流域系統(tǒng)性出發(fā)，開展長江生態(tài)環(huán)境大普查，系統(tǒng)梳理和掌握各類生態(tài)隱患和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，做好資源環(huán)境承載能力評(píng)價(jià)，對(duì)母親河做一次大體檢”，這是對(duì)長江生態(tài)環(huán)境進(jìn)行系統(tǒng)治理和精準(zhǔn)施策的最好詮釋。為此，沿江各地應(yīng)根據(jù)總體要求和實(shí)際情況，在系統(tǒng)治理和精準(zhǔn)施策統(tǒng)一方面做到以下四點(diǎn)。

一是將禁漁與增漁結(jié)合起來。長江禁漁從政策層面上看是以漁民為代表的目標(biāo)群體受到公共政策規(guī)范、管制、調(diào)節(jié)和制約，事實(shí)上從系統(tǒng)、整體的長江流域水生態(tài)修復(fù)目標(biāo)來看，采取的是“自然恢復(fù)為主、人工修復(fù)為輔”的方針，這就意味著“十年禁漁”不僅僅要禁漁，更要注重自然與人工增漁，特別是對(duì)于長江流域湖庫漁業(yè)來講，在禁漁的同時(shí)進(jìn)行生態(tài)資源的科學(xué)調(diào)配，提升養(yǎng)殖技術(shù)水平，包括提高自然增殖和人工放流增殖技術(shù)水平、加強(qiáng)生物控藻和凈化水質(zhì)的技術(shù)研究，以實(shí)現(xiàn)漁業(yè)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的雙贏。需要指出的是，自然和人工的增殖放流必須經(jīng)過系統(tǒng)、科學(xué)的論證，在確保珍惜種質(zhì)資源得到有效保護(hù)的同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)全流域水生生物的監(jiān)測與調(diào)節(jié)。制定并規(guī)范普通群眾的自愿放流行為，特別是對(duì)一些外來物種要嚴(yán)加防范，確保長江流域生態(tài)安全。

二是將禁漁與環(huán)保結(jié)合起來。公共政策的價(jià)值歸宿是公共利益最大化，這既包括長江生態(tài)的好轉(zhuǎn)與徹底修復(fù)，也包括流域環(huán)境的持續(xù)改善；既包括長江上、中、下游，也包括長江南北兩岸；既包括水環(huán)境，也包括陸環(huán)境。當(dāng)前政策仍聚焦在漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)就業(yè)和“打非斷鏈”行動(dòng)上。從政策長遠(yuǎn)目標(biāo)來看，應(yīng)將當(dāng)前的工作重點(diǎn)拓展到環(huán)境保護(hù)，可結(jié)合設(shè)置環(huán)境保護(hù)公益崗；拓展到護(hù)漁護(hù)綠，結(jié)合長江岸線綜合整治；拓展到增殖增綠，結(jié)合規(guī)范休閑性垂釣管理；拓展到沿江垃圾清理和固廢處理，結(jié)合執(zhí)法監(jiān)管；拓展到環(huán)境保護(hù)盲區(qū)，真正做到在禁漁的同時(shí)，讓沿江岸線的環(huán)境得到改善。

三是將人防與技防結(jié)合起來。在“十年禁漁”持久戰(zhàn)中要充分發(fā)揮信息化、智能化的優(yōu)勢，為了提升執(zhí)法能力，各省市均出臺(tái)了加強(qiáng)漁政信息化建設(shè)的相關(guān)通知，安徽省內(nèi)各市級(jí)漁政辦在2020年底、區(qū)縣一級(jí)在2021年6月底之前要求完成禁捕區(qū)雷達(dá)光電、視頻監(jiān)控的全覆蓋，按照“一張網(wǎng)、一張圖、一平臺(tái)”的要求，建立水陸空、全天時(shí)、全天候、全覆蓋的智慧漁政平臺(tái)，減輕了漁政執(zhí)法人員的工作強(qiáng)度，提高了執(zhí)法效率。下一步將利用共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)漁政、公安、市場監(jiān)管、交通、林業(yè)、水利、海事等系統(tǒng)平臺(tái)的信息共享。

四是規(guī)范引導(dǎo)休閑性垂釣。長江流域自古以來就是魚米之鄉(xiāng)，這里有為數(shù)眾多的垂釣愛好者，長江禁漁令實(shí)行以后，各地的垂釣愛好者面臨著無魚可釣的窘境，由此引發(fā)的爭議很大。因此，沿江部分地市開始垂釣新政的探索，2021年5月26日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布通知，對(duì)《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于規(guī)范長江流域禁捕水域垂釣管理工作的通告（征求意見稿）》公開征求意見，通告對(duì)休閑垂釣的區(qū)域和時(shí)間、垂釣主體、釣具釣法、釣獲物等作出了明確規(guī)定。由此可以看出，規(guī)范引導(dǎo)休閑垂釣將是今后一段時(shí)間內(nèi)，沿江各市政策配套的一個(gè)重要方面，同時(shí)也是科學(xué)管理休閑垂釣，打造“十年禁漁”楓橋模式的試驗(yàn)田。

習(xí)近平總書記在2018年全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上指出“生態(tài)環(huán)境問題歸根結(jié)底是發(fā)展方式和生活方式問題”，“十年禁漁”正是解決長江流域漁業(yè)發(fā)展方式和人民生活方式實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變的重大決策，需要各級(jí)黨委政府日日精進(jìn)，久久為功，持續(xù)構(gòu)建并完善“十年禁漁”的長效機(jī)制，早日重現(xiàn)“一江碧水向東流”的勝景。

注 釋

（1）公共政策理論表明，政策在執(zhí)行過程中會(huì)產(chǎn)生早期失效、偶然失效和耗損失效三個(gè)階段，這種失效率的變化，類似于浴盆，因而被稱為浴盆模型。要保證政策的可靠性，就要控制它的失效性。