譚志福，趙云霞

（山東師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，山東 濟(jì)南 250014）

社會(huì)組織主要指的是在各級(jí)民政部門登記，納入其管理范圍的社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、基金會(huì)這三類組織。實(shí)際工作和理論研究中通常把不具備完整組織形態(tài)的社區(qū)組織也包括在內(nèi)。近些年，我國社會(huì)公共需求的多樣化與公共服務(wù)供給不到位之間的矛盾日益凸顯，因此迫切需要政府借助社會(huì)組織的力量滿足人民群眾物質(zhì)文化需求。黨的十八大報(bào)告首次提出建設(shè)“政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制”的任務(wù)和要求；黨的十八屆三中全會(huì)提出“要改進(jìn)社會(huì)治理方式，激發(fā)社會(huì)組織活力”。這表明社會(huì)組織已成為參與社會(huì)治理的一支重要隊(duì)伍。2016年8月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于改革社會(huì)組織管理制度促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展的意見》，確立了直接登記和雙重管理并存的社會(huì)組織管理體制，踐行了政府培育社會(huì)組織“發(fā)展與規(guī)范”兩手抓的精神。黨的十九大報(bào)告提出發(fā)揮社會(huì)組織的作用，建設(shè)“共建共治共享”的社會(huì)治理格局。2019年黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮群團(tuán)組織、社會(huì)組織的作用，也再次肯定了社會(huì)組織作為政策創(chuàng)新與執(zhí)行重要主體的戰(zhàn)略意義。在以上政策背景下，社會(huì)組織培育和發(fā)展顯然已成為創(chuàng)新社會(huì)治理方式、推進(jìn)社會(huì)事業(yè)深化改革的重要手段。

雖然社會(huì)組織的地位和作用越來越得到重視，但長期受制于內(nèi)外困境，社會(huì)組織的發(fā)育水平并不能很好承擔(dān)新時(shí)代的角色定位。于是，培育社會(huì)組織的政策工具紛紛被創(chuàng)造出來。本文從政策分析視角出發(fā)，對(duì)培育社會(huì)組織的政策工具進(jìn)行分類和對(duì)比，分析培育社會(huì)組織的政策工具存在的問題，進(jìn)而提出針對(duì)性的優(yōu)化建議。

一、社會(huì)組織培育的政策工具分類

（一）政策工具的內(nèi)涵及類型劃分

我國對(duì)政策工具的研究始于21世紀(jì)初期，起步較晚，基礎(chǔ)較為薄弱，對(duì)政策工具的研究主要集中于工具的含義、分類和選擇等方面。近年來，學(xué)者不斷從新領(lǐng)域?qū)φ吖ぞ叩姆N類和應(yīng)用進(jìn)行研究，并取得了一定的成果。

關(guān)于政策工具的內(nèi)涵，當(dāng)前學(xué)術(shù)界沒有統(tǒng)一的界定。最早提出政策工具概念的是D.Barrie Needham，他認(rèn)為公共政策工具是一種合法性的治理方式。歐文·E·休斯將公共政策工具定義為“政府的行為方式，以及通過某種途徑用以調(diào)節(jié)政府行為的機(jī)制”。Lester M.Salamon認(rèn)為“政策工具是一個(gè)行動(dòng)者能夠使用或潛在地加以使用，以便達(dá)成一個(gè)或更多目的的任何事物”。國內(nèi)學(xué)者對(duì)政策工具定義較多，但普遍是將政策工具當(dāng)成實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的一種手段或方式。例如，張成福將政策工具定義為“政府將其實(shí)質(zhì)目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體行動(dòng)的路徑和機(jī)制”；陳慶云認(rèn)為政策工具既是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的手段，也是連接目標(biāo)和結(jié)果的橋梁。

為了讓政策工具更好地服務(wù)于政策執(zhí)行的實(shí)踐，達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，國內(nèi)外研究學(xué)者依據(jù)不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)對(duì)公共政策工具進(jìn)行了分類，使政策工具的應(yīng)用方式更加具體明確。E.S.Kirschen是第一位對(duì)政策工具進(jìn)行分類的學(xué)者，他劃分出64種政策工具。但對(duì)眾多的政策工具沒有進(jìn)行系統(tǒng)劃分，實(shí)踐應(yīng)用性不強(qiáng)。邁克爾·豪利特和M.拉米什將公共政策工具分為自愿性工具、混合性工具和強(qiáng)制性工具三類。雖然該分類方式應(yīng)用范圍廣泛，但是混合性工具里夾雜著信息傳導(dǎo)類工具和市場類工具，兩種特殊的工具混同在一起，缺乏具體分析，略顯籠統(tǒng)。國內(nèi)學(xué)者，陶學(xué)榮按照政府介入程度的高低，將政策工具分為經(jīng)濟(jì)性工具、行政性工具、管理性工具、政治性工具和社會(huì)性工具五種類型；陳振明強(qiáng)調(diào)了市場化對(duì)于政策工具發(fā)展與應(yīng)用的重要性，將政策工具分為市場化工具、工商管理技術(shù)和社會(huì)化手段。這種分類方式在學(xué)術(shù)界比較受歡迎，但是忽視了政府基本職能類工具的關(guān)鍵作用。除此之外，我國許多學(xué)者也從新的領(lǐng)域和視角對(duì)政策工具進(jìn)行了類型劃分。甘黎黎以“強(qiáng)制——自愿”關(guān)系為軸線將我國環(huán)境治理中的政策工具類型劃分為規(guī)制性、市場性和自愿性工具；王楊著重考慮特殊的政策主體、客體與環(huán)境等因素，將社會(huì)組織黨建政策工具分為結(jié)構(gòu)性工具、引領(lǐng)性工具、統(tǒng)合性工具和能力性工具四種類型。

（二）社會(huì)組織培育的政策工具分類

結(jié)合我國社會(huì)組織發(fā)展的實(shí)際情況和政策工具的應(yīng)用效果，發(fā)現(xiàn)國內(nèi)外學(xué)者對(duì)政府培育社會(huì)組織的現(xiàn)有政策工具分類并不能完全滿足本文的研究需要。故本文在我國各級(jí)政府培育發(fā)展社會(huì)組織的具體實(shí)踐基礎(chǔ)上，結(jié)合政策工具本身的特性和培育過程中政府對(duì)社會(huì)組織的介入程度，將我國社會(huì)組織培育的政策工具類型劃分為強(qiáng)制型工具、激勵(lì)型工具、市場化工具和引導(dǎo)型工具四種（表1），并分析對(duì)比各類政策工具的特性和優(yōu)缺點(diǎn)，在一定程度上豐富了政策工具的選項(xiàng)，有利于推動(dòng)社會(huì)組織長遠(yuǎn)穩(wěn)健發(fā)展。

表1 社會(huì)組織培育的政策工具分類

1.強(qiáng)制型政策工具

強(qiáng)制型政策工具是以國家強(qiáng)制力為保障、政府權(quán)威為資源、行政職能為依據(jù)，通過出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)、行政命令等，以達(dá)到培育、扶持和管理、監(jiān)督社會(huì)組織的目的，主要的類型有登記注冊(cè)、備案、黨建等。強(qiáng)制型政策工具是社會(huì)組織監(jiān)督管理的基礎(chǔ)工具，也是保障社會(huì)組織有序發(fā)展的常用工具，這類政策工具的特點(diǎn)是規(guī)范性和針對(duì)性強(qiáng)、操作直接。

20世紀(jì)80年代末以來，社會(huì)組織的管理模式是“雙重管理體制”，即社會(huì)組織的成立和運(yùn)行需要業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機(jī)關(guān)雙重負(fù)責(zé)。這種雙重門檻的管理模式對(duì)社會(huì)組織的發(fā)展造成一定影響，甚至一些草根組織由于高門檻、多要求的限制而無法登記注冊(cè)。為改變社會(huì)組織發(fā)展受阻、難監(jiān)管的局面，2016年發(fā)布的《關(guān)于改革社會(huì)組織管理制度促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展的意見》中明確提出到2020年，建立健全統(tǒng)一登記、各司其職、協(xié)調(diào)配合、分級(jí)負(fù)責(zé)、依法監(jiān)管的社會(huì)組織登記管理體制。這表明我國的社會(huì)組織管理體制已由微觀、單一的政府直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^、合作治理基礎(chǔ)上的“統(tǒng)一登記、分類管理”的新體制。新體制的確立進(jìn)一步夯實(shí)了社會(huì)組織成立的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化基礎(chǔ)。此后，社會(huì)組織規(guī)模不斷擴(kuò)大、行業(yè)規(guī)范不斷完善。

社會(huì)組織黨建也是培育和發(fā)展社會(huì)組織的重要方面。社會(huì)組織黨建要求從國家、社會(huì)、社會(huì)組織自身三方面加強(qiáng)黨組織的建設(shè)。社會(huì)組織要積極宣傳和執(zhí)行黨的政策方針；密切聯(lián)系社會(huì)群眾，了解群眾的需求；加強(qiáng)組織內(nèi)部黨員的思想教育、監(jiān)督管理等工作。2015年中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)組織黨建的意見（試行）》，為促進(jìn)社會(huì)組織健康發(fā)展，文件對(duì)社會(huì)組織黨建工作管理體制、工作機(jī)制、隊(duì)伍建設(shè)等內(nèi)容作出了具體規(guī)定。各地方政府也迅速響應(yīng)中央號(hào)召，紛紛制定社會(huì)組織黨建工作的相關(guān)具體要求和實(shí)施細(xì)則，力促社會(huì)組織規(guī)范化發(fā)展。

2.激勵(lì)型政策工具

激勵(lì)型政策工具是政府通過財(cái)政資金的運(yùn)作來減輕社會(huì)組織自身資金壓力的手段，主要措施有稅收優(yōu)惠、資金扶持等。激勵(lì)型政策工具假設(shè)政策目標(biāo)群體追求效用最大化，該類型政策工具的特點(diǎn)是強(qiáng)制性程度低，但對(duì)政府資金扶持額度、監(jiān)督檢查能力等要求高。

稅收優(yōu)惠政策的優(yōu)惠對(duì)象主要包括社會(huì)組織本身和為促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展向其進(jìn)行公益捐贈(zèng)的企業(yè)和個(gè)人。稅收優(yōu)惠的作用效果較廣泛，符合要求的社會(huì)組織可享受財(cái)產(chǎn)稅、所得稅、行為稅等減免優(yōu)惠待遇，個(gè)人和企業(yè)可享受一定額度的所得稅稅前扣除優(yōu)惠。稅收優(yōu)惠政策的作用在于彌補(bǔ)市場失靈，完善資源配置機(jī)制，降低社會(huì)組織運(yùn)營成本，提高社會(huì)總體公共服務(wù)質(zhì)量和水平。

資金扶持主要是政府以資金注入的方式（撥款、補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)性手段）培育社會(huì)組織。資金扶持比稅收優(yōu)惠對(duì)社會(huì)組織培育發(fā)展的作用更直接，效果更明顯。其中撥款的形式主要是財(cái)政部門給社會(huì)組織劃撥相應(yīng)的專項(xiàng)資金用于組織內(nèi)部發(fā)放工資、購買設(shè)備、擴(kuò)大場地等。申請(qǐng)財(cái)政撥款有嚴(yán)格的流程，同時(shí)也需要第三方機(jī)構(gòu)對(duì)資金的使用進(jìn)行評(píng)價(jià)與監(jiān)督。補(bǔ)貼包括對(duì)機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)助，遵循“盈虧平衡原則”，更多運(yùn)用于公益慈善類和社會(huì)民生類社會(huì)組織，因?yàn)檫@類社會(huì)組織主要提供扶貧救災(zāi)、社會(huì)福利等無償服務(wù)，自身無法實(shí)現(xiàn)資金可持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)，需要政府劃撥資金維持其生存。

3.市場化政策工具

當(dāng)下，我國經(jīng)濟(jì)在各領(lǐng)域取得了不俗的成績，肯定了市場在資源配置中的決定性作用。市場化工具是政府運(yùn)用市場化的手段，有效克服“政府失靈”的弊端，實(shí)現(xiàn)資源的有效配置，主要類型包括政府購買社會(huì)組織服務(wù)和憑單制。

政府購買社會(huì)組織服務(wù)是指通過市場運(yùn)作和合同契約的方式，將原來政府直接提供、一手操辦的公共服務(wù)事項(xiàng)交給適合的、有能力的社會(huì)組織去承擔(dān)，最后政府根據(jù)所中標(biāo)的社會(huì)組織完成項(xiàng)目的數(shù)量和質(zhì)量向其支付資金。2016年財(cái)政部、民政部發(fā)布《關(guān)于通過政府購買服務(wù)支持社會(huì)組織培育發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出“推進(jìn)社會(huì)組織能力建設(shè)”；2020年財(cái)政部頒布《政府購買服務(wù)管理辦法》，指出公共服務(wù)承接主體應(yīng)當(dāng)更加具體化、多元化。一系列政府購買服務(wù)政策的出臺(tái)，使得培育發(fā)展社會(huì)組織成為新的政策風(fēng)向標(biāo)。

憑單的使用形式類似于消費(fèi)券、代金券，是政府發(fā)放給居民的用于購買產(chǎn)品和服務(wù)時(shí)可直接抵用的證券。憑單制是政府以憑單的形式直接給予公眾補(bǔ)貼，居民可以有更多的選擇權(quán)，自主決定產(chǎn)品或服務(wù)的提供者，被居民選定的社會(huì)組織憑借手里的憑單向政府兌換現(xiàn)金或額外補(bǔ)償。憑單制直接補(bǔ)貼的是居民消費(fèi)者，間接支持的是社會(huì)組織，它允許社會(huì)組織自己設(shè)計(jì)和提出項(xiàng)目，給予了社會(huì)組織更多自由發(fā)展的空間。這種通過發(fā)展需求拉動(dòng)消費(fèi)的政策工具，既增強(qiáng)了群眾的參與感，也促進(jìn)各社會(huì)組織之間的良性競爭。

4.引導(dǎo)型政策工具

引導(dǎo)型政策工具是一種“軟工具”，指的是政府扮演引領(lǐng)者、倡導(dǎo)者的角色，通過給予社會(huì)組織資源運(yùn)作和基地建設(shè)上的支持與幫助，提高社會(huì)組織自身能力建設(shè)。社會(huì)組織孵化器和人才培養(yǎng)是引導(dǎo)型政策工具的主要類型。

社會(huì)組織孵化器是指“占據(jù)一定的物理空間，為初創(chuàng)期或成長期的社會(huì)組織提供資源、平臺(tái)和能力培訓(xùn)的集中支持系統(tǒng)”。2006年，上海建立了我國最早的社會(huì)組織孵化器。政府提供資金、辦公場地、人員培訓(xùn)、戰(zhàn)略規(guī)劃等服務(wù)，是初創(chuàng)型的社會(huì)組織得以成立和運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵，相比社會(huì)組織自我成長發(fā)展，社會(huì)組織孵化器的培育工作卓有成效。目前，上海、深圳等地的社會(huì)組織孵化基地已建立比較成熟的綜合性支持體系，為處于萌芽、初創(chuàng)階段的社會(huì)組織提供政策咨詢、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、交流培訓(xùn)等一系列成長服務(wù)。

人才培養(yǎng)指的是政府通過增設(shè)管理培訓(xùn)項(xiàng)目、提供咨詢服務(wù)、創(chuàng)設(shè)學(xué)習(xí)交流平臺(tái)等，為社會(huì)組織培養(yǎng)高素質(zhì)、專業(yè)化、社會(huì)責(zé)任感強(qiáng)、具有創(chuàng)新精神的優(yōu)秀管理人才和技能人才。特別值得一提的是，培養(yǎng)社會(huì)組織專業(yè)人才的培訓(xùn)人員是否具備充足成熟的專業(yè)知識(shí)和能力，是影響社會(huì)組織人才培養(yǎng)效果的重要因素。近些年，政府著力培養(yǎng)專業(yè)化、職業(yè)化的社會(huì)組織人才。有關(guān)部門經(jīng)常性地組織成員參加教育培訓(xùn)活動(dòng)、人才交流活動(dòng)并進(jìn)行資格考核認(rèn)證。

二、社會(huì)組織培育的政策工具存在的問題

強(qiáng)制型政策工具的規(guī)范性特性、激勵(lì)型政策工具的高效性特色、市場化政策工具的競爭性特征和引導(dǎo)型政策工具的指導(dǎo)性特點(diǎn)能在一定程度上推動(dòng)社會(huì)組織的培育與發(fā)展。但目前社會(huì)組織培育的政策工具存在兩個(gè)層面的問題：一是政策工具因自身特性而存在天然的內(nèi)在缺陷；二是政策工具使用過程中存在的問題。

（一）政策工具自身的內(nèi)在缺陷

（1）強(qiáng)制型政策工具是傳統(tǒng)政府管理方式的延續(xù)，也是治理時(shí)代最為基礎(chǔ)的政策工具類型。強(qiáng)制型政策工具的使用主體是政府部門，通過相關(guān)制度規(guī)定來規(guī)范和約束社會(huì)組織的成立和發(fā)展，使用的范圍和程度是強(qiáng)制型政策工具能否有效發(fā)揮作用的關(guān)鍵。一旦控制程度過高，該工具特有的強(qiáng)制性特性會(huì)限制社會(huì)組織自我發(fā)展的空間和自由選擇項(xiàng)目的權(quán)利。

（2）激勵(lì)型政策工具雖可以短期內(nèi)緩解部分社會(huì)組織資金匱乏的困境，但資金扶持力度很難把控。一方面，過度的資金支持會(huì)使社會(huì)組織產(chǎn)生財(cái)政寄生，喪失自主性。由于社會(huì)組織非營利性的特點(diǎn)決定了其資金來源的局限性，因此對(duì)政府產(chǎn)生了較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)依賴。社會(huì)組織本身“造血”能力達(dá)不到，如果政府“輸血”不夠就可能面臨生存危機(jī)，進(jìn)而產(chǎn)生商業(yè)化傾向，甚至出現(xiàn)“搶血”的行為。另一方面，長期存在的財(cái)政壓力又容易使資金支持的后續(xù)力量不足，使得社會(huì)組織培育后存在“斷奶”的風(fēng)險(xiǎn)。

（3）市場化政策工具體現(xiàn)了市場機(jī)制的優(yōu)勢，但政府在選擇社會(huì)組織承接公共服務(wù)的過程中容易產(chǎn)生合作慣性。充分的市場競爭是確保市場化工具有效使用的關(guān)鍵，但現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中，部分地方政府為快速完成任務(wù)指標(biāo)、社會(huì)組織為降低招投標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)，出現(xiàn)倉促立項(xiàng)、陪標(biāo)等問題。另外，社會(huì)組織自身能力不足也成為合作慣性的“助推器”。多數(shù)社會(huì)組織自身規(guī)模小、能力弱，不能承接政府外包的大宗項(xiàng)目。即便有能力承接，因缺乏可量化的測評(píng)指標(biāo)，政府評(píng)估購買服務(wù)項(xiàng)目質(zhì)量和效果的難度增大，既增加了政府的管理成本，也加大了道德風(fēng)險(xiǎn)。

（4）引導(dǎo)型政策工具作用的發(fā)揮需要大量的資金支持和國家政策的傾斜，并且前期投入的人力和財(cái)力成本高、見效時(shí)間長。無論是社會(huì)組織孵化器還是人才培養(yǎng)的方式，都只能對(duì)社會(huì)組織管理和服務(wù)方面的知識(shí)起到掃盲的作用，要想讓知識(shí)內(nèi)生為能力和本領(lǐng)，單純引導(dǎo)收效甚微，需要后期培育實(shí)踐的鍛煉和考驗(yàn)。而且，由于現(xiàn)代社會(huì)組織在國內(nèi)發(fā)展的時(shí)間較短，公眾對(duì)社會(huì)組織的知曉度和認(rèn)可度低，加之社會(huì)組織人員的薪酬福利較低，對(duì)高素質(zhì)、專業(yè)化人才的吸引力不高，使得引導(dǎo)型政策工具的作用發(fā)揮受限。

（二）政策工具在使用過程中存在的問題

1.市場化工具和引導(dǎo)型工具使用不足

由于強(qiáng)制型工具的操作性強(qiáng)、執(zhí)行成本低，有政府合法的強(qiáng)制權(quán)力做保障，尤其在社會(huì)組織發(fā)展初期，發(fā)展的緊迫性加大了政府工作任務(wù)的壓力，強(qiáng)制型工具受到地方政府部門的青睞。激勵(lì)型政策工具因直接把資金用于社會(huì)組織運(yùn)作，有立竿見影的效果，因而使用范圍也較廣泛。相比之下，市場化工具和引導(dǎo)型工具的使用率就較低。除此之外，路徑依賴和價(jià)值偏好問題也影響市場化工具和引導(dǎo)型工具的使用率。傳統(tǒng)行政管理模式中，政府追求高效率與高操作性，強(qiáng)調(diào)對(duì)社會(huì)組織的控制力。如今，政府也較多使用強(qiáng)制型政策工具和以政府為主的補(bǔ)貼、撥款等方式扶持社會(huì)組織的發(fā)展。顯然，政策工具的選擇存在路徑依賴問題。另外，政策目標(biāo)、政府能力、外界環(huán)境等因素也會(huì)左右政策工具的選擇與運(yùn)用，影響政策工具的科學(xué)性和客觀性，且容易陷入“工具主義”的誤區(qū)。

2.政府對(duì)社會(huì)組織培育的監(jiān)督管理乏力

上文提到，對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行登記注冊(cè)是強(qiáng)制型政策工具使用的主要手段，但在實(shí)際操作中存在“登記前門檻多”“登記后監(jiān)管少”的現(xiàn)象。相關(guān)政府部門管理人員對(duì)社會(huì)組織發(fā)展運(yùn)營過程的監(jiān)督理念薄弱，監(jiān)管力量不足，監(jiān)管人和社會(huì)組織負(fù)責(zé)人信息不對(duì)稱，存在公平和責(zé)任缺失的風(fēng)險(xiǎn)。強(qiáng)制型政策工具在使用過程中較多注重對(duì)社會(huì)組織登記注冊(cè)的嚴(yán)格審查，而忽視了后期運(yùn)營中監(jiān)管的重要性和必要性。激勵(lì)型政策工具在使用過程中首要面臨的難題就是財(cái)政撥款壓力，即使資金扶持到位，但缺乏體系化制度規(guī)范和監(jiān)管措施，也可能會(huì)有巨額善款挪用、濫用的情況發(fā)生，敗壞公益事業(yè)的聲譽(yù)，導(dǎo)致社會(huì)組織的公信力受損?？傊?，政府在政策工具使用過程中的監(jiān)督管理乏力，會(huì)使政策工具的實(shí)際效果與預(yù)期目標(biāo)不符。

三、社會(huì)組織培育的政策工具優(yōu)化策略

上文對(duì)政策工具自身和政策工具應(yīng)用兩方面進(jìn)行了問題原因剖析，結(jié)合我國政策工具用于培育社會(huì)組織的現(xiàn)實(shí)情況，政府在培育發(fā)展社會(huì)組織時(shí)要重點(diǎn)關(guān)注以下幾個(gè)方面：

（一）注重政策工具選擇的多元化

通過上文對(duì)四種類型的政策工具進(jìn)行優(yōu)缺點(diǎn)分析，發(fā)現(xiàn)單一政策工具的作用發(fā)揮有局限性和片面性。強(qiáng)制型工具、激勵(lì)型工具、市場化工具和引導(dǎo)型工具不是靜態(tài)不變的，政策工具的選擇也不是非此即彼的，各種工具之間的作用是優(yōu)勢互補(bǔ)的，在明確各種政策工具的自身特點(diǎn)和適用范圍后，可對(duì)政策工具進(jìn)行多元化的組合應(yīng)用。例如，在社會(huì)組織成立初期，通過稅收優(yōu)惠、撥款補(bǔ)助等激勵(lì)型政策工具緩解組織資金短缺的壓力，同時(shí)利用社會(huì)組織孵化器、人才培養(yǎng)這類引導(dǎo)型工具給予社會(huì)組織培育全方位的指導(dǎo)服務(wù)，還可以適當(dāng)使用政府購買服務(wù)這類市場化工具，促進(jìn)組織自身能力的提升與發(fā)展。

此外，要不斷對(duì)政策工具進(jìn)行優(yōu)化創(chuàng)新。促進(jìn)社會(huì)組織的培育發(fā)展不單單僅限這四類政策工具，要根據(jù)當(dāng)下的政策目標(biāo)要求、當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)組織發(fā)展情況，因地制宜的對(duì)政策工具類型進(jìn)行完善與更新。通過對(duì)政策結(jié)果的評(píng)估，逐步建立起科學(xué)化、多元化、本土化的政策工具箱，增強(qiáng)政策工具的多樣性和包容性。通過政策工具之間的組合應(yīng)用，互補(bǔ)損益，提高政策工具的靶向性和實(shí)用性。

（二）增加市場化工具和引導(dǎo)型工具的使用

政策目標(biāo)的差異性決定了政策工具選擇的多樣性。隨著我國政府職能轉(zhuǎn)變的不斷推進(jìn)和市場化發(fā)育程度的逐漸提高，為創(chuàng)新社會(huì)治理體系，政府要改變以強(qiáng)制型政策工具為主體培育社會(huì)組織的單一方式，增加市場化工具、引導(dǎo)型工具的使用頻率。因?yàn)槭袌龌ぞ吆鸵龑?dǎo)型工具更多關(guān)注社會(huì)組織本身的需求和偏好，能準(zhǔn)確地提供具有針對(duì)性的能力培育方案，為社會(huì)組織創(chuàng)造可行的自主性空間。

截至2021年1月20日，我國社會(huì)組織登記總數(shù)已經(jīng)突破90萬。社會(huì)組織民間性、公益性的特點(diǎn)和專業(yè)性、靈活性的優(yōu)勢，使其成為政府購買服務(wù)的重要承接者，因此可適當(dāng)增加政府購買社會(huì)組織服務(wù)這類市場化工具的使用頻率，促進(jìn)社會(huì)組織自身的快速發(fā)展。同時(shí)，要增加對(duì)引導(dǎo)型工具的應(yīng)用。例如在更多省份建立社會(huì)組織孵化基地，前期為社會(huì)組織提供辦公場地、辦公設(shè)備等硬性資源，助力組織的成立；中期為社會(huì)組織成員提供專業(yè)知識(shí)、專業(yè)能力等的培訓(xùn)和指導(dǎo)，助力組織能力的提升；后期為社會(huì)組織提供必要的項(xiàng)目督導(dǎo)，助力組織的項(xiàng)目開發(fā)與自主運(yùn)行。

（三）優(yōu)化政府對(duì)社會(huì)組織培育的監(jiān)督管理

優(yōu)化政府的監(jiān)督管理職能是社會(huì)組織培育發(fā)展的基本保障。相關(guān)制度規(guī)范化、法治化是社會(huì)組織監(jiān)管的重要前提，逐步完善社會(huì)組織監(jiān)管的法律法規(guī)框架體系，將保障社會(huì)組織的政策制度上升到法律層面，明確社會(huì)組織的法律地位，跳出“宏觀鼓勵(lì)、微觀束縛”的尷尬境地，健全和完善監(jiān)督管理機(jī)制。一方面，明確社會(huì)組織監(jiān)管的責(zé)任主體，落實(shí)相關(guān)部門協(xié)同監(jiān)管的工作，真正做到有權(quán)必有責(zé)、問責(zé)必到位。另一方面，加強(qiáng)社會(huì)組織運(yùn)行的內(nèi)部管理，保障組織內(nèi)部獨(dú)立決策和信息公開透明，提高社會(huì)組織成員的從業(yè)水平和職業(yè)素質(zhì)，從源頭上進(jìn)行自律管控。

除政府部門作為社會(huì)組織的主體監(jiān)督者外，也要建立多元監(jiān)督機(jī)制，將政府監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)督相結(jié)合。社會(huì)組織要以公開、透明為基礎(chǔ)主動(dòng)公開財(cái)務(wù)報(bào)告、項(xiàng)目內(nèi)容、成員情況等方面的基本信息，提高公眾獲取社會(huì)組織相關(guān)數(shù)據(jù)的便捷性和準(zhǔn)確性，為社會(huì)監(jiān)督創(chuàng)造條件。與此同時(shí)，還應(yīng)提高社會(huì)公眾參與社會(huì)監(jiān)督的積極性，拓寬公眾監(jiān)督渠道。第三方評(píng)估組織對(duì)社會(huì)組織也有十分重要的監(jiān)督作用，不但能為政府和社會(huì)的監(jiān)督提供依據(jù)，其本身也是一種監(jiān)督。

（四）增強(qiáng)社會(huì)組織的獨(dú)立性

政府有其他組織不可匹及的優(yōu)勢——大量社會(huì)資源、組織化程度高、動(dòng)員能力強(qiáng)、享有合法的強(qiáng)制權(quán)力，是社會(huì)組織有序化、規(guī)范化發(fā)展的關(guān)鍵。但政府要明確自己的角色定位，避免成為社會(huì)組織前進(jìn)道路上的“保姆”，應(yīng)該向促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展的“引導(dǎo)者”的角色轉(zhuǎn)化，順應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變的要求，將部分權(quán)力下放給社會(huì)組織，但要防止社會(huì)組織政府化、行政化。并且在培育和發(fā)展社會(huì)組織的過程中，要積極響應(yīng)中央政府創(chuàng)新社會(huì)治理方式的號(hào)召，逐步擴(kuò)大社會(huì)組織參與社會(huì)治理的領(lǐng)域和范圍。

社會(huì)組織獨(dú)立性的增強(qiáng)需要政府和社會(huì)組織雙管齊下，除了政府要適當(dāng)下放權(quán)力、開放資源，社會(huì)組織也要樹立獨(dú)立發(fā)展的自主意識(shí)，減少對(duì)政府資金的依賴，提高“自我造血”的能力。社會(huì)組織可通過與企業(yè)的合作，借助互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)吸引企業(yè)等資助方加入社會(huì)組織培育發(fā)展的隊(duì)伍，籌集更多公益基金，讓社會(huì)組織有錢做事，以事興業(yè)。與此同時(shí)，社會(huì)組織更應(yīng)牢牢抓住政府購買服務(wù)的機(jī)會(huì)，提升自身能力建設(shè)的同時(shí)獲得獨(dú)立發(fā)展空間。

（五）儲(chǔ)備社會(huì)組織人才資源

專業(yè)化、職業(yè)化人才是社會(huì)組織最寶貴的資源，也是社會(huì)組織存續(xù)的關(guān)鍵。針對(duì)從業(yè)人員整體素質(zhì)和知識(shí)能力不足的問題，一方面，可從源頭上建立社會(huì)組織人才專業(yè)化培養(yǎng)教育體系，依托高等院校職業(yè)化、應(yīng)用型人才培養(yǎng)平臺(tái)，從專業(yè)方向、課程設(shè)置、實(shí)習(xí)項(xiàng)目等方面完善人才培養(yǎng)結(jié)構(gòu)，提高社會(huì)組織從業(yè)人員的專業(yè)技能。另一方面，為社會(huì)組織在職人員提供多層次、多形式的從業(yè)理論知識(shí)培訓(xùn)，打造學(xué)習(xí)型團(tuán)隊(duì)。同時(shí)，還要注重對(duì)社會(huì)組織的領(lǐng)導(dǎo)者進(jìn)行素質(zhì)和管理能力培訓(xùn)，從而提升組織整體運(yùn)作能力。

除了提高在職人員的專業(yè)能力，還要采取措施吸引優(yōu)秀人才的不斷加入，保持社會(huì)組織隊(duì)伍的年輕化。政府要建立人才吸納機(jī)制，從工資待遇、人員落戶、上升空間等方面保障社會(huì)組織從業(yè)人員的利益，留住并且吸引更多有志之士加入社會(huì)組織，參與到社會(huì)治理的工作中。同時(shí)，出臺(tái)相應(yīng)的激勵(lì)政策，降低從業(yè)人員的流失率。人才激勵(lì)機(jī)制對(duì)于勉勵(lì)從業(yè)人員的積極性和創(chuàng)造性起著重要作用。通過榮譽(yù)激勵(lì)、競爭激勵(lì)、目標(biāo)激勵(lì)等方式對(duì)工作中有突出貢獻(xiàn)或績效較佳的成員給予相應(yīng)的肯定和獎(jiǎng)勵(lì)，提高社會(huì)組織從業(yè)人員的職業(yè)歸屬感、責(zé)任感和榮譽(yù)感。

四、結(jié) 語

社會(huì)組織是推動(dòng)社會(huì)建設(shè)的重要力量，社會(huì)組織的培育和發(fā)展是創(chuàng)新社會(huì)治理方式的重要手段。本文將社會(huì)組織培育的政策工具分為強(qiáng)制型工具、激勵(lì)型工具、市場化工具和引導(dǎo)型工具四種，以期能夠增加政策工具的選擇多樣性，豐富培育社會(huì)組織的工具選項(xiàng)。政府在選擇政策工具培育社會(huì)組織時(shí)，要因時(shí)制宜、因勢利導(dǎo)，推動(dòng)社會(huì)組織的長遠(yuǎn)穩(wěn)健發(fā)展，創(chuàng)新社會(huì)治理體制，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益最大化。