候緒杰

（南開大學(xué) 周恩來政府管理學(xué)院，天津 300350）

一、研究背景與概念厘定

（一）研究背景

回顧改革開放以來的八次政府機(jī)構(gòu)改革，以“精兵簡政”為目標(biāo)的編制管理改革一直是歷次改革的重要部分，也是推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變、提高行政效率的支點(diǎn)和抓手。1982—1998年的四次改革都對(duì)精簡人員數(shù)量作出明確規(guī)定，其中1998年出臺(tái)了“定機(jī)構(gòu)、定職能、定人員”的“三定”原則。此后的四次改革沒有明確規(guī)定精簡數(shù)量，但始終堅(jiān)持編制“三定”約束。從正式編制看，近年中國政府人員規(guī)模基本穩(wěn)定，公務(wù)員占人口的比重始終維持在1%左右。然而，在政府實(shí)際運(yùn)行中，通過借調(diào)和雇傭等方式進(jìn)行編外用人的現(xiàn)象普遍存在。編外用人存在一定的隱蔽性，各地的差別很大，但普遍的認(rèn)識(shí)是，當(dāng)前中國政府的編外人員規(guī)模龐大且處于不斷膨脹之中，已經(jīng)逐漸成為財(cái)政的沉重負(fù)擔(dān)。

每五年進(jìn)行一次政府機(jī)構(gòu)和編制改革，已經(jīng)成為中國近些年行政體制改革的大致頻率，這樣頻繁的改革說明政府的人員安排始終存在難以解決的問題。在當(dāng)前全面深化改革的背景下，構(gòu)建一個(gè)結(jié)構(gòu)合理、職能匹配、總量適度的政府人員規(guī)模，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。因此，實(shí)務(wù)界亟須相關(guān)理論予以回應(yīng)。本文將在系統(tǒng)地總結(jié)既有文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)政府人員規(guī)模的相關(guān)概念、重點(diǎn)議題、爭論焦點(diǎn)、研究路徑等一系列問題進(jìn)行仔細(xì)梳理，并對(duì)這一領(lǐng)域的研究方向進(jìn)行展望，以期為學(xué)界的進(jìn)一步研究提供有益參考。

（二）概念厘定

政府人員規(guī)模來源于政府規(guī)模這一概念。政府規(guī)模一般指“以職能和權(quán)力配置為基礎(chǔ)，按一定組織原則建構(gòu)的政府各具體組成部分的總和”。目前以政府規(guī)模為題展開的研究主要包括政府的人員規(guī)模、財(cái)政支出規(guī)模、組織機(jī)構(gòu)規(guī)模三個(gè)方面。在人員規(guī)模方面，學(xué)界目前有“政府官員規(guī)?！薄肮珓?wù)員規(guī)?！薄罢珓?wù)人員規(guī)?！薄柏?cái)政供養(yǎng)規(guī)模”等多種提法。這一方面是由于研究目的不同導(dǎo)致選取的研究對(duì)象或統(tǒng)計(jì)口徑的寬窄不同；另一方面是由于該領(lǐng)域缺少獲得一致認(rèn)可的規(guī)范概念體系。因此，有必要梳理和厘清這一領(lǐng)域的相關(guān)概念。

按照涵蓋人員數(shù)量遞增的順序劃分，首先是公務(wù)員。根據(jù)《公務(wù)員法》，公務(wù)員是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員。其次是公務(wù)員+參公人員。相比于公務(wù)員，這一群體增加了群眾團(tuán)體、社會(huì)團(tuán)體以及基層自治組織中的參照公務(wù)員管理的人員?！吨袊y(tǒng)計(jì)年鑒》中也將其稱為公共管理與社會(huì)組織城鎮(zhèn)就業(yè)人口。相關(guān)研究多以“政府官員規(guī)?！薄肮珓?wù)員規(guī)?！钡葹轭}。再次是財(cái)政供養(yǎng)人員。相關(guān)研究多以“財(cái)政供養(yǎng)規(guī)?！薄柏?cái)政供養(yǎng)人口”等為題。這一群體是在公務(wù)員+參公人員的基礎(chǔ)上，增加了事業(yè)單位人員和這兩類組織中的離退休人員。

上述概念關(guān)注的都是擁有行政或事業(yè)編制的正式人員，是容易被觀察和測(cè)量的政府顯性規(guī)模。此外，政府還存在龐大的隱性規(guī)模，即供職于行政或事業(yè)單位的、由財(cái)政負(fù)擔(dān)開支的、不具備編制的工作人員。有的研究稱為“臨時(shí)工”“臨聘人員”“影子雇員”“編外人員”“非正式官僚”等。之所以稱之為隱性規(guī)模，一方面是由于它數(shù)量龐大，堪比顯性規(guī)模；另一方面是由于它具有一定的隱蔽性，各地在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府職能范圍、政府財(cái)力水平、治理傳統(tǒng)等方面存在差異，造成編外人員數(shù)量、結(jié)構(gòu)及承擔(dān)的職能都大不相同，很難進(jìn)行準(zhǔn)確的測(cè)量。

政府人員規(guī)模應(yīng)當(dāng)由顯性規(guī)模與隱性規(guī)模兩個(gè)部分共同組成，區(qū)分的標(biāo)志為是否具有行政或事業(yè)編制。之所以將編外人員納入政府人員規(guī)模，主要是因?yàn)椋旱谝?，編外人員與編內(nèi)人員的開支都由財(cái)政負(fù)擔(dān)；第二，編外人員與編內(nèi)人員均履行政府職能，成績與責(zé)任均由政府承擔(dān)；第三，編外人員與編內(nèi)人員處于同一治理場(chǎng)域，二者工作的目標(biāo)、內(nèi)容等存在很大的相似性。以是否具有編制為界線對(duì)政府人員規(guī)模進(jìn)行二分，可以清晰地描述政府人員規(guī)模的類型化特征，也有利于明確這一領(lǐng)域的研究取向。

目前僅有的以“政府人員規(guī)?！睘轭}的研究，實(shí)際的研究對(duì)象是公務(wù)員+參公人員?！罢藛T規(guī)?！敝械娜藛T一詞不具有官員、干部等詞所隱含的身份特征，相對(duì)中性；相比公務(wù)員、公務(wù)人員等詞，“政府人員”的涵蓋范圍更寬，可以將編外人員納入；“財(cái)政供養(yǎng)人員”廣義上講應(yīng)當(dāng)包括編外人員，但這一概念已常用作指代編制內(nèi)人員。因此，本文采用“政府人員規(guī)?！眮碇复芯哂行姓幹坪褪聵I(yè)編制的人員以及由財(cái)政負(fù)擔(dān)開支的編外人員。

二、政府人員顯性規(guī)模：偏大還是偏小？

（一）現(xiàn)實(shí)考察：顯性規(guī)模的適度性判斷

中國政府人員顯性規(guī)模的適度性判斷始終是學(xué)界爭論的焦點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為顯性規(guī)模過大，必須大幅度精簡。有學(xué)者從官民比的角度來論證。何博傳認(rèn)為中國官民比接近1∶37，超過日本2.8倍，說明中國存在“官冗”之患。周天勇認(rèn)為實(shí)際由財(cái)政供養(yǎng)的公務(wù)員和準(zhǔn)公務(wù)員性質(zhì)的人員超過7000萬人，官民比是1∶18。薄利貴縱向?qū)Ρ攘藲v史上的官民比，漢代是1∶7948，唐代是1∶3927，明代是1∶2299，清代是1∶911，20世紀(jì)50年代末是1∶600，70年代末是1∶50，1996年是1∶30，說明中國政府人員不斷膨脹。也有學(xué)者從行政成本的角度來論證。周文靜提出中國行政管理費(fèi)占財(cái)政總支出比例逐年上升，從1980年的5.43%到1996年升至13.11%，比重普遍高于其他國家。王安提出中國的行政管理費(fèi)從改革開放到2004年增長了104倍，這是由政府人員規(guī)模擴(kuò)大引起的。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為顯性規(guī)模偏小或基本適度。余天心和王石生提出中國的行政人員占總?cè)丝诒戎?980年為0.496%，至1996年為0.878%，這一比重高于印度、日本等國，低于美、德、法等國，比較來看是合理的。朱光磊和張東波通過官民比的國際比較得出結(jié)論，認(rèn)為中國在政府官員規(guī)模方面的主要問題不是絕對(duì)規(guī)模過大，而是比例、結(jié)構(gòu)不合理導(dǎo)致的“結(jié)構(gòu)性過剩”和“運(yùn)行性過?！?。李利平發(fā)現(xiàn)大部分國家公務(wù)員占總?cè)丝诒壤坏陀?%，中國公務(wù)員的絕對(duì)規(guī)模和相對(duì)規(guī)模都處于合理的區(qū)間內(nèi)，長期看還應(yīng)適度擴(kuò)張。樊鵬認(rèn)為中國總體編制規(guī)?？焖贁U(kuò)大是由極低的歷史基數(shù)以及快速經(jīng)濟(jì)增長和社會(huì)發(fā)展帶來的巨量公共服務(wù)和監(jiān)管需求造成的，相比于美國，當(dāng)前中國政府人員規(guī)模沒有超過“適度合理”的邊界。

在顯性規(guī)模適度性判斷方面分歧較大，主要是由于不同學(xué)者在基本概念的認(rèn)知上存在偏差。就官民比來說，目前看到的數(shù)據(jù)有1∶18、1∶26、1∶83、1∶125、1∶198等多個(gè)版本。即便考量數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)時(shí)間的差異，最高與最低的數(shù)據(jù)差距超過10倍，顯然不合理。主要原因是統(tǒng)計(jì)口徑寬窄不同，這涉及如何認(rèn)識(shí)政府人員的范圍。公務(wù)員、參公人員、財(cái)政供養(yǎng)人員是有明確范圍的概念，而官員、干部等更多是民間慣常使用的身份概念，難以明確其所指范圍。這些概念在不同的研究中混用，甚至以同一名稱為研究對(duì)象的文獻(xiàn)所指人員范圍是不同的。此外，在英文文獻(xiàn)中，這一研究領(lǐng)域相對(duì)應(yīng)的概念有“政府雇員”（government employees）“公職人員”（civil employment or public employment）“公務(wù)員”（civil servants）等，學(xué)界缺乏獲得一致認(rèn)可的概念體系，所以在進(jìn)行國際比較時(shí)選擇不同的對(duì)比口徑會(huì)影響到最終的結(jié)論。

從兩種觀點(diǎn)的演進(jìn)看，總體呈現(xiàn)出的特點(diǎn)是重復(fù)性的研究多，創(chuàng)新少。既有的研究路徑大致類似，區(qū)別僅在于選取的樣本。規(guī)模偏大的判斷出現(xiàn)于改革開放之初，在輿論界存在較大反響，但以議論為主，真正系統(tǒng)性、科學(xué)性的研究不多；規(guī)模偏小或適度的判斷在20世紀(jì)末才出現(xiàn)，但在近十年的研究中這一觀點(diǎn)相對(duì)占據(jù)主流，特別是朱光磊等在2003年提出“政府官員并不是總量過剩而是結(jié)構(gòu)性和運(yùn)行性過剩”的觀點(diǎn)，至今未有實(shí)質(zhì)性突破。

（二）實(shí)證分析：顯性規(guī)模的影響因素

在顯性規(guī)模的影響因素研究方面，國內(nèi)外學(xué)界都積累了一定的實(shí)證研究成果。為形成對(duì)話與討論，下面也將選取部分具有代表性的英文研究成果進(jìn)行簡述。不同研究選擇的影響因素不完全相同，具有代表性的有以下幾個(gè)。

第一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。經(jīng)驗(yàn)上，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的國家，面臨的社會(huì)事務(wù)越復(fù)雜，需要有更多的人員從事管理；可能性上，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的國家也有更強(qiáng)的財(cái)力來供養(yǎng)更多的政府人員。Wagner通過多個(gè)國家的公共支出資料實(shí)證分析了公共部門規(guī)模與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之間的關(guān)系，Bird將其總結(jié)為Wagner法則：公共部門規(guī)模與人均收入之間呈正相關(guān)。此后，許多學(xué)者用不同的數(shù)據(jù)驗(yàn)證Wagner法則。有的學(xué)者證明了Wagner法則的適用性，張光通過對(duì)2006年中國各省的官民比數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證研究，發(fā)現(xiàn)官民比與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平呈正相關(guān)。陳宇峰和鐘輝勇通過1998—2007年30個(gè)省級(jí)行政區(qū)的面板數(shù)據(jù)分析驗(yàn)證了Wagner法則在中國的適用性。但也有學(xué)者得出相反的結(jié)論。吳木鑾和林謐通過對(duì)1998—2006年中國各省的相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證分析，發(fā)現(xiàn)人均GDP與政府規(guī)模在很多情況下呈負(fù)相關(guān)，經(jīng)濟(jì)越不發(fā)達(dá)的行政區(qū)域，政府規(guī)模反而越大。

第二，轄區(qū)人口數(shù)量。人口是國家構(gòu)成的基本要素，也是政府管理的最主要對(duì)象。在此方面，既有文獻(xiàn)很多是從規(guī)模經(jīng)濟(jì)的角度進(jìn)行探討。Noell以美國50個(gè)州的數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證分析，發(fā)現(xiàn)政府雇員的規(guī)模會(huì)隨著人口數(shù)量的增長而下降，出現(xiàn)了規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。Kasarda的研究結(jié)論相反，他通過對(duì)43個(gè)非農(nóng)業(yè)國的跨國統(tǒng)計(jì)分析發(fā)現(xiàn)，人口規(guī)模較大的國家政府雇員的數(shù)量更多，出現(xiàn)了規(guī)模不經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。Nolan通過對(duì)70個(gè)國家的相關(guān)數(shù)據(jù)分析，發(fā)現(xiàn)人口規(guī)模與政府規(guī)模之間存在一個(gè)非單調(diào)的U型關(guān)系，在臨界點(diǎn)前政府規(guī)模會(huì)隨人口規(guī)模下降，之后則會(huì)隨人口規(guī)模上升。國內(nèi)研究方面，吳木鑾和林謐通過1998—2006年各省的面板數(shù)據(jù)分析結(jié)果顯示人口與政府規(guī)模呈顯著負(fù)相關(guān)，即出現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。孫濤和李瑛的結(jié)論恰好相反，在通過2001—2008年的面板數(shù)據(jù)對(duì)省際公務(wù)員官民比差異進(jìn)行實(shí)證分析后，發(fā)現(xiàn)人口因素是對(duì)官民比影響最大的因素，解釋力高達(dá)90%。張光的實(shí)證分析結(jié)果則顯示人口因素對(duì)公務(wù)員規(guī)模的變動(dòng)沒有顯著影響。

第三，財(cái)政分權(quán)。財(cái)政分權(quán)即將財(cái)政資源配置的權(quán)力不同程度下放給地方政府。較早探討財(cái)政分權(quán)與財(cái)政供養(yǎng)人口規(guī)模問題的是Brennan和Buchannan提出的“利維坦假說”，即財(cái)政分權(quán)可以降低政府規(guī)模。其理論依據(jù)是假定地方政府追求稅收最大化，在“用腳投票”機(jī)制下地方政府通過壓低稅率進(jìn)行博弈，降低對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，進(jìn)而遏制政府規(guī)模的過度擴(kuò)張，他們也通過實(shí)證研究驗(yàn)證了這一點(diǎn)。Grossman以1946—1985年美國地方政府的支出數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，發(fā)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)是控制政府規(guī)模的有效方式。國內(nèi)研究則大部分不支持“利維坦假說”。孫琳和潘春陽通過1998—2006年的省級(jí)面板數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證分析，結(jié)果顯示財(cái)政分權(quán)推動(dòng)了地方政府規(guī)模擴(kuò)大。孫群力的實(shí)證研究也否認(rèn)了“利維坦假說”。

從上述三個(gè)方面學(xué)者驗(yàn)證的變量來看，不同學(xué)者之間的結(jié)論差異較大，互有矛盾之處?？赡艿脑蛴校旱谝唬煌膶W(xué)者對(duì)政府規(guī)模的衡量標(biāo)準(zhǔn)不一致，有的用政府支出占GDP的比重，有的則是用官民比；第二，中外學(xué)者對(duì)相關(guān)概念的理解不同，以“利維坦假說”為例，英文文獻(xiàn)中的Decentralization指的是政府收入權(quán)的下放，而中國的財(cái)政分權(quán)更多的是指財(cái)政責(zé)任的下放，地方政府缺乏正式稅收的權(quán)力。國內(nèi)學(xué)者在參考國外學(xué)者成熟研究的變量時(shí)，往往缺乏對(duì)上述問題的考慮，加之翻譯問題，導(dǎo)致實(shí)證研究難以在規(guī)范層面實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一與自洽，與國際對(duì)話能力不強(qiáng)。

此外，學(xué)者們還分析了其他影響因素，如政府支出規(guī)模、對(duì)外開放程度、公共服務(wù)需求、人均轉(zhuǎn)移支付、就業(yè)結(jié)構(gòu)、民族因素、失業(yè)率等。

（三）政策建議：顯性規(guī)模的改進(jìn)方向

雖然對(duì)顯性規(guī)模究竟偏大還是偏小存在爭論，但普遍認(rèn)為當(dāng)前的顯性規(guī)模存在一定問題，需要不斷進(jìn)行調(diào)整以達(dá)到規(guī)模適度。如何描述規(guī)模適度？一是力所能及，即政府人員規(guī)模與國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政能力相適應(yīng)；二是滿足需求，即確保政府人員的數(shù)量、種類、結(jié)構(gòu)等基本滿足社會(huì)需求；三是人盡其能，即政府人員的素質(zhì)和能力要保證工作績效。為達(dá)到上述三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，目前對(duì)顯性規(guī)模改進(jìn)方向的探討集中于以下幾個(gè)方面。

第一，規(guī)?？偭糠矫?。歷次機(jī)構(gòu)改革始終未走出精簡—膨脹—再精簡的怪圈，拋開偏大還是偏小的爭論，學(xué)界普遍認(rèn)為對(duì)顯性規(guī)模在總量上的控制是必要的。總量控制既可以控制行政成本，也可以防止政府職能的過度擴(kuò)張。但這種總量控制不應(yīng)當(dāng)一味地追求“越少越好”。隨著中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，政府需要處理的事務(wù)數(shù)量和復(fù)雜性都在提升，因此必須維持一定規(guī)模的政府人員來應(yīng)對(duì)復(fù)雜的社會(huì)公共事務(wù)。因此，有學(xué)者提出，公務(wù)員的理想規(guī)模是控制在總?cè)丝诘?%左右。

第二，人員結(jié)構(gòu)方面。首先，中央政府與地方政府之間存在人員結(jié)構(gòu)失衡問題。2011年，中央公務(wù)員僅占全國公務(wù)員數(shù)量的6%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于美（12.28%）、日（14.72%）、德（20.22%）等國。這種現(xiàn)象很大程度上是由職責(zé)同構(gòu)的府際關(guān)系造成的，應(yīng)當(dāng)在理順央地關(guān)系、合理劃分職責(zé)的基礎(chǔ)上適當(dāng)增加中央公務(wù)員所占比例，在考慮橫向地區(qū)差異的基礎(chǔ)上做到公務(wù)員占人口比例在縱向政府層級(jí)間逐次降低。其次，政府人員內(nèi)部結(jié)構(gòu)失衡，領(lǐng)導(dǎo)多、副職多，辦事人員少。中國政府內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)職位與辦事人員職位的比例為1∶0.84，高于美國的1∶1.17和日本的1∶3.6。應(yīng)當(dāng)對(duì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行精簡，減少副職設(shè)置，提升辦事人員比例。

第三，政府職能方面。沈榮華等分析了中國政府部門人員配置，發(fā)現(xiàn)中國政府存在部門間人員失衡，經(jīng)濟(jì)類部門人員偏多，管理、服務(wù)類部門人員偏少；決策部門人員偏多，執(zhí)法部門人員偏少。可見當(dāng)前中國的政府人員配置存在過剩與不足的悖論，即一些領(lǐng)域編制冗余和一些領(lǐng)域員額不足同時(shí)存在，主要原因在于政府職能轉(zhuǎn)變不到位。政府的組織機(jī)構(gòu)、人員規(guī)模應(yīng)與政府的職能相對(duì)應(yīng)，政府承擔(dān)多少職能，就要配備相應(yīng)的人員規(guī)模。因此，要控制政府人員規(guī)模，就應(yīng)當(dāng)合理確定政府職能，以事定人。

三、政府人員隱性規(guī)模：何以膨脹？

（一）現(xiàn)狀判斷：隱性規(guī)模的基本情況

雇傭大量編外人員協(xié)助工作，已經(jīng)廣泛存在于政府日常運(yùn)行中。這些編外人員與編內(nèi)人員共同行使公共權(quán)力、解決公共問題、處理公共事務(wù)，同樣由政府負(fù)擔(dān)開支，卻由于不具備編制這一“身份”差異，二者在薪酬水平、福利待遇、職業(yè)生涯等方面都存在較大差距。有學(xué)者將這種現(xiàn)象稱之為“體制化漠視”。在既有研究的基礎(chǔ)上總結(jié)編外人員與編內(nèi)人員在各方面的不同，詳見表1。

表1 中國政府編內(nèi)人員與編外人員比較

隱性規(guī)模群體的整體特點(diǎn)是學(xué)歷不高、專業(yè)技能不強(qiáng)，主要承擔(dān)大量的一線執(zhí)行崗位。這些崗位普遍具有臨時(shí)性和可替代性，所以這一群體的人員流動(dòng)快、隊(duì)伍相對(duì)不穩(wěn)定。由于招錄數(shù)量、標(biāo)準(zhǔn)、程序不公開，很難從官方資料上了解其具體規(guī)模，一般都是通過實(shí)地調(diào)研進(jìn)行估算?？梢赃_(dá)成共識(shí)的有兩點(diǎn)：第一，隱性規(guī)模十分龐大。呂芳估算全國僅街道層級(jí)所雇傭的編外人員就達(dá)到150萬人左右。很多研究表明，基層政府使用的編外人員數(shù)量接近甚至超過編內(nèi)人員數(shù)量。第二，隱性規(guī)模處于不斷膨脹之中。趙子健在對(duì)北京市某街道雇傭編外人員的歷時(shí)性考察中發(fā)現(xiàn)，自1984年至2006年的20多年間，這一層級(jí)的隱性規(guī)模膨脹了10倍左右。

（二）何以膨脹？隱性規(guī)模的發(fā)生邏輯

如此龐大的隱性規(guī)模究竟如何出現(xiàn)，又為何不斷膨脹？這是學(xué)界關(guān)注的重點(diǎn)問題。主流的觀點(diǎn)將其歸因于超負(fù)荷的工作量與嚴(yán)格的編制約束之間的矛盾。一方面，各地方政府面臨著超負(fù)荷的工作量。胡曉東發(fā)現(xiàn)基層承接上級(jí)政府交辦的工作量不斷增加以及工作績效要求的不斷提高，是編外人員擴(kuò)張的最大動(dòng)力。另一方面，當(dāng)前嚴(yán)格的編制管理限制了編內(nèi)人員的擴(kuò)張。在編制的剛性約束下，近年來政府人員的顯性規(guī)模增長十分緩慢。有實(shí)證研究表明政府的編制數(shù)量與轄區(qū)經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)值、人口、面積等因素均不相關(guān)，說明當(dāng)前的編制管理并未考慮當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況。正式編制配置與政府的職能、工作量不匹配，導(dǎo)致一些部門履職困難，因此不得不通過擴(kuò)張隱性規(guī)模的方式完成工作。

另一種觀點(diǎn)是隱性規(guī)模的存在為地方治理體系增添了靈活性。由于治理規(guī)模龐大，中國國家治理始終面臨著一統(tǒng)體制和有效治理的深刻矛盾，反映為中央統(tǒng)轄權(quán)和地方治理權(quán)之間的緊張和不兼容。隱性規(guī)模的存在恰好滿足了地方政府為了達(dá)成有效治理所需的靈活性和適應(yīng)能力。編外人員大多是對(duì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)環(huán)境比較熟悉的本地人，工作時(shí)可以采取更有針對(duì)性、可行性的處理方式，為復(fù)雜的基層治理提供了策略空間，更有利于基層政府應(yīng)對(duì)治理難題。

也有學(xué)者以“結(jié)構(gòu)—運(yùn)行”為分析框架，從組織的結(jié)構(gòu)—功能以及組織間互動(dòng)的角度來解釋這一問題。葉靜提出“地方軟財(cái)政支出”的概念，認(rèn)為地方政府存在著不受財(cái)政部門和人大立法機(jī)構(gòu)控制、主要受經(jīng)費(fèi)使用部門和地方主要負(fù)責(zé)人影響的財(cái)政支出行為，這種地方軟財(cái)政支出模式是編外人員得以擴(kuò)張的重要原因。呂芳認(rèn)為地方政府為應(yīng)對(duì)考核機(jī)制，不惜動(dòng)用人海戰(zhàn)術(shù)對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理與控制，而政府?dāng)U張規(guī)模引起的責(zé)權(quán)利不對(duì)稱進(jìn)一步助長了編外人員的膨脹。

還有學(xué)者將隱性規(guī)模的發(fā)生與膨脹視為中國歷史上“官吏分途”的延續(xù)。中國古代官僚體系始終保持了一個(gè)相對(duì)較小的正式規(guī)模，為了實(shí)現(xiàn)對(duì)龐大帝國的有效統(tǒng)治，胥吏被廣泛用來處理具體事務(wù)和一些技術(shù)性工作，并在錄用、流動(dòng)和管理等方面與正式官僚遵循完全不同的制度安排。“官吏分途”自魏晉南北朝一直延續(xù)至明清，這種以身份為區(qū)分的二元化官僚體制成為傳統(tǒng)中國國家治理的重要特征。當(dāng)前的編外人員與歷史上的胥吏群體存在內(nèi)在一致性：地位不明、素質(zhì)偏低、激勵(lì)不足、晉升無望、管理混亂等。劉建軍和馬彥銀提出“官吏分途”在當(dāng)今中國地方治理中演化為擁有行政編制的官僚群體、擁有事業(yè)編制的派生群體和無正式編制的雇傭群體三分結(jié)構(gòu)，這種三分結(jié)構(gòu)所形成的身份差異和職能分等與“官吏分途”異曲同工。

大量雇傭編外人員這種行為在政府運(yùn)行中不斷重復(fù)再現(xiàn)，背后必然有穩(wěn)定的制度邏輯，前三種觀點(diǎn)都可以被解釋為制度設(shè)計(jì)與現(xiàn)實(shí)政治之間的張力。后一種觀點(diǎn)則是遵循歷史制度主義的研究路徑，分析傳統(tǒng)因素如何在新形式的包裹下存續(xù)千年，顯示出強(qiáng)大的路徑依賴效應(yīng)。這些觀點(diǎn)互為補(bǔ)充，增進(jìn)了對(duì)隱性規(guī)模發(fā)生與膨脹原因的理解，但依然存在一些尚待解決的問題。比如前三種觀點(diǎn)難以解釋在制度設(shè)計(jì)相同的條件下，不同地區(qū)之間、同一地區(qū)不同部門之間的隱性規(guī)模為何會(huì)有總量和結(jié)構(gòu)上的差異；后一種觀點(diǎn)則更多側(cè)重于展示歷史與現(xiàn)實(shí)之間的相似之處，并未能闡明這種延續(xù)的發(fā)生機(jī)理。此外，擴(kuò)張隱性規(guī)模實(shí)際上是引入市場(chǎng)、社會(huì)的力量協(xié)助政府治理，其背后必然隱藏著政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)之間關(guān)系的新變化，目前學(xué)界在這方面的研究尚顯不足。

（三）如何治理？隱性規(guī)模的問題與改進(jìn)

對(duì)于隱性規(guī)模的存在與膨脹，既有研究多從以下幾個(gè)方面指出其存在的問題。

第一，隱性規(guī)模的管理存在問題。各用人單位根據(jù)自身情況自行管理，致使編外人員管理始終缺乏合法性和正規(guī)性，普遍存在以下問題：缺乏總量控制，人員規(guī)模膨脹過快；結(jié)構(gòu)不合理，不同部門間崗位配置不平衡；管理主體不明確，管理權(quán)限劃分不清；聘用程序不規(guī)范，用工方式隨意化；培訓(xùn)開發(fā)不足，人員能力與工作崗位不匹配；考核標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范，晉升通道缺乏；薪酬福利體系不完善，待遇偏低等。

第二，隱性規(guī)模的不斷膨脹給財(cái)政帶來了沉重的負(fù)擔(dān)。敬乂嘉指出中國公共服務(wù)的生產(chǎn)和遞送中20%～30%是由間接受政府雇傭的人員完成，平均1/4的財(cái)政報(bào)酬支出是支付給政府系統(tǒng)外的人員，該支出額相當(dāng)于政府每年雇用了1100萬以上的“全職影子雇員”，這一數(shù)量已經(jīng)超過了公務(wù)員總量。此外，編外人員的經(jīng)費(fèi)部分來自部門收費(fèi)、罰款等，迫于財(cái)政壓力的基層政府很可能選擇向社會(huì)伸出“掠奪之手”。

第三，隱性規(guī)模的廣泛存在侵蝕著國家的合法性基礎(chǔ)。編外人員很多處于面對(duì)群眾的第一線，還有大量人員受聘于法院、公安、稅務(wù)等執(zhí)法部門，其權(quán)力來源的合法性受到質(zhì)疑。一旦他們的工作出現(xiàn)問題，可能會(huì)引發(fā)輿論危機(jī)和政府公信力危機(jī)。鄭崇明調(diào)研發(fā)現(xiàn)，不具備執(zhí)法權(quán)的輔警常常在正式警察的庇護(hù)下直接行使執(zhí)法權(quán)，甚至進(jìn)行違紀(jì)違法活動(dòng)，賺取灰色收入。一些編外人員的行為扭曲了公共部門的價(jià)值取向，政府則不得不為其過錯(cuò)和失誤埋單。編外人員的大量使用“雖然降低了行政成本，但積累了政治風(fēng)險(xiǎn)，并逐漸轉(zhuǎn)嫁到國家層面，侵蝕著國家的合法性基礎(chǔ)”。

雖然當(dāng)前政府人員隱性規(guī)模存在上述問題和風(fēng)險(xiǎn)，但在正式編制剛性約束難以突破的條件下，通過擴(kuò)張隱性規(guī)模來緩解不斷提升的公共服務(wù)需求與有限資源之間的矛盾，成為政府的必然選擇。對(duì)于如何改進(jìn)隱性規(guī)模，學(xué)界大多從以下幾個(gè)方面提出建議。

第一，構(gòu)建科學(xué)合理的正式編制制度。很多研究認(rèn)為，要調(diào)整和規(guī)范隱性規(guī)模，應(yīng)當(dāng)首先構(gòu)建一個(gè)總量適度、結(jié)構(gòu)合理的顯性規(guī)模。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)快速增長，社會(huì)異質(zhì)化、多元化程度不斷加深，對(duì)政府的管理和服務(wù)能力提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。而正式編制人員數(shù)量不足、結(jié)構(gòu)安排不合理，造成政府不得不通過雇傭編外人員的方式來完成繁重的治理任務(wù)。因此，應(yīng)當(dāng)綜合考慮各個(gè)地方的人口總量、轄區(qū)面積、經(jīng)濟(jì)水平等因素，構(gòu)建科學(xué)合理的正式編制制度，并結(jié)合實(shí)際進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，為完善編外人員管理打好基礎(chǔ)。

第二，建立規(guī)范隱性規(guī)模的相關(guān)管理制度。雇傭編外人員是為了利用其靈活、彈性、低成本、任務(wù)導(dǎo)向的勞務(wù)特點(diǎn)，協(xié)助政府完成治理任務(wù)，因此必須建立規(guī)范的管理制度。首先，應(yīng)當(dāng)完善制度供給，制定相關(guān)法律法規(guī)，界定編外人員的法律身份，明確編外人員和用工單位的相關(guān)權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)。其次，應(yīng)當(dāng)規(guī)范內(nèi)部管理，從招聘、錄用、培訓(xùn)、激勵(lì)、考核、退出等方面建立公開、公平、規(guī)范、合理的編外人員管理制度。最后，應(yīng)適當(dāng)提升編外人員待遇。編外人員往往比編內(nèi)人員任務(wù)更重，薪酬卻更低，處于“既患貧又患不安”的狀態(tài)，這不利于編外人員的職業(yè)發(fā)展。應(yīng)當(dāng)在控制總量的基礎(chǔ)上，適當(dāng)提升其薪酬福利待遇。

第三，轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化政府職責(zé)體系。隱性規(guī)模的廣泛存在說明當(dāng)前政府職能轉(zhuǎn)變不到位。呂芳發(fā)現(xiàn)當(dāng)前中國基層政府中使用編外人員最多的是社會(huì)管理部門，其次是經(jīng)濟(jì)管理部門和綜合行政部門，最少的是公共服務(wù)部門，說明當(dāng)前政府的職能重心依然在社會(huì)管理上，沒能實(shí)現(xiàn)“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)型。因此，必須轉(zhuǎn)變政府職能，合理劃定政府的職能邊界；優(yōu)化政府職責(zé)體系，建立權(quán)責(zé)清晰的縱向府際關(guān)系。

四、政府人員規(guī)模問題研究的未來展望

學(xué)界關(guān)于政府人員規(guī)模的研究已經(jīng)持續(xù)了數(shù)十年，取得了豐富的研究成果。本文提出以是否具有正式編制將政府人員規(guī)模區(qū)分為顯性規(guī)模與隱性規(guī)模，提供了另一個(gè)研究視角。不過，相關(guān)研究依然有較大的拓展空間，下面將在既有研究的基礎(chǔ)上，嘗試對(duì)政府人員規(guī)模問題的研究方向進(jìn)行展望。

第一，在研究視角方面，可以將顯性規(guī)模與隱性規(guī)模納入一個(gè)總體性的視野進(jìn)行分析。編外人員與編內(nèi)人員在招錄程序、激勵(lì)機(jī)制、組織方式、等級(jí)地位、薪酬福利、職業(yè)生涯等多個(gè)方面存在很大不同，但這并不能影響兩個(gè)群體間內(nèi)在的一致性。它們都由財(cái)政負(fù)擔(dān)開支、都承擔(dān)政府職能、都處于同一個(gè)治理場(chǎng)域中，彼此之間的復(fù)雜勾連無法簡單地因身份的區(qū)別而割裂開來。在具體研究中，如果不綜合考慮二者的關(guān)系，很可能難以得出正確的結(jié)論。比如，如何看待隱性規(guī)模的存在，直接關(guān)系到對(duì)政府人員規(guī)模偏大還是偏小的判斷。再如，在基層治理體系中，編外人員作為政府的延伸，是政府向社會(huì)制度化、行政化深入的關(guān)鍵力量，如果忽視對(duì)這一群體的研究，就難以解釋當(dāng)前基層治理所呈現(xiàn)的復(fù)雜性和多樣性。目前學(xué)界可以看到的相關(guān)研究僅有呂芳的“同心圓”結(jié)構(gòu)以及劉建軍和馬彥銀的“群體三分”兩個(gè)思路，且都止步于結(jié)構(gòu)性描述。接下來可能的研究問題包括：怎樣更科學(xué)、準(zhǔn)確地描述政府人員規(guī)模的結(jié)構(gòu)？如何解釋這種結(jié)構(gòu)的成因？結(jié)構(gòu)中的不同群體互相之間存在什么關(guān)系？在具體的治理情境中，不同群體如何介入治理過程？對(duì)實(shí)際的治理效果有怎樣的影響？等等。

第二，在研究內(nèi)容方面，可以加強(qiáng)構(gòu)建治理現(xiàn)代化背景下的政府人員規(guī)模研究。從全世界范圍看，為了應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的現(xiàn)代社會(huì)事務(wù)、緩解財(cái)政壓力，在傳統(tǒng)的科層制官僚體系之外吸收市場(chǎng)與社會(huì)力量共同參與治理以提高政府的治理能力，已經(jīng)成為大勢(shì)所趨。但具體以什么樣的方式來實(shí)現(xiàn)，各個(gè)國家的做法不同。比如就擴(kuò)張政府隱性規(guī)模來說，美國主要是以合同外包的形式來購買組織服務(wù)，中國則是以直接雇傭人員的方式購買個(gè)人服務(wù)。黨的十八屆三中全會(huì)提出全面深化改革的總目標(biāo)之一是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，這意味著要轉(zhuǎn)變政府在治理中的單一主體地位，調(diào)動(dòng)一切積極力量參與社會(huì)建設(shè)。在治理現(xiàn)代化的大背景下，以什么樣的方式來構(gòu)建一個(gè)合理的政府人員規(guī)模，是一個(gè)值得探索的方向，可能的研究問題包括：顯性規(guī)模和隱性規(guī)模在應(yīng)對(duì)現(xiàn)代化帶來的復(fù)雜治理問題時(shí)，各自的優(yōu)勢(shì)與問題何在？政府在與市場(chǎng)組織或社會(huì)組織合作時(shí)，應(yīng)當(dāng)選擇什么樣的制度安排，才能在節(jié)約財(cái)政開支的同時(shí)有效回應(yīng)公民需求？在比較的視野下，中國與西方發(fā)達(dá)國家的政府人員規(guī)模安排有何差異？這些差異是如何影響到各自的治理能力和治理效果的？等等。

第三，在研究方法方面，可以進(jìn)一步提升案例研究的質(zhì)量。當(dāng)前政府人員規(guī)模方面的案例研究容易陷于對(duì)案例的細(xì)節(jié)描述，總結(jié)和知識(shí)性提煉較少。當(dāng)然，在對(duì)某一研究對(duì)象的認(rèn)知并不全面時(shí)，更多細(xì)節(jié)的展示本身就具有價(jià)值。但一些研究對(duì)案例的挖掘不足，不能很好地突破單個(gè)案例而將其上升至知識(shí)層面的理論積累。后續(xù)的研究可以從以下兩個(gè)方面進(jìn)行突破：一是做案例的跨區(qū)域比較研究。當(dāng)前相關(guān)的案例研究主要是單案例研究，比如僅關(guān)注某個(gè)大城市或某一特定群體，使得案例的代表性存疑。未來可以嘗試不同城市之間、同一城市不同區(qū)域之間的案例比較研究，豐富案例研究的樣本，增強(qiáng)研究結(jié)論的科學(xué)性和可信度。二是做案例的動(dòng)態(tài)性追蹤研究。比如可以對(duì)某一層級(jí)政府人員規(guī)模進(jìn)行歷時(shí)性追蹤，觀察顯性規(guī)模和隱性規(guī)模總體結(jié)構(gòu)的變化趨勢(shì)和影響因素；或者可以對(duì)某一政策的實(shí)施進(jìn)行過程追蹤，動(dòng)態(tài)地展示顯性規(guī)模和隱性規(guī)模如何實(shí)際介入治理過程，具體發(fā)揮了何種功能等。