閆海 劉潔

（遼寧大學法學院 遼寧沈陽 110136）

殘疾人在就業(yè)競爭中一般處于劣勢地位，并由此陷入貧困以及社會邊緣化。我國殘疾人的社會政策歷經(jīng)居養(yǎng)、庇護和發(fā)展等三種模式[1]，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，居養(yǎng)模式和庇護模式只能保障殘疾人的基本生存，無法滿足發(fā)展需要，以及促進殘疾人融入社會。社會歧視是殘疾人社會融入的最大障礙，傳統(tǒng)的殘疾人保障觀念認為殘疾人不能帶來社會經(jīng)濟效益，只能被動接受社會救助，國家對殘疾人的福利支出是一種“消費型”活動，殘疾人也因此遭受嚴重的社會排斥。[2]就業(yè)是殘疾人融入社會的關(guān)鍵途徑，亦是邁出的最艱難一步。發(fā)展模式則強調(diào)對殘疾人的人力資源開發(fā)，主張通過提升殘疾人技能、保障殘疾人就業(yè)權(quán)利、促進殘疾人就業(yè)，以消除對殘疾人的社會歧視，同時也認為身體殘疾并非殘疾人遭遇就業(yè)困難的主因，社會缺乏對殘疾人的賦能環(huán)境才是關(guān)鍵。[3]筆者認為，社會應(yīng)當對殘疾人就業(yè)難題承擔主要責任。多數(shù)殘疾人屬于可以進一步挖掘人力資源的特殊人才，國家應(yīng)當保障殘疾人順利就業(yè)。殘疾人就業(yè)保障金是有效、有力促進殘疾人就業(yè)的重要抓手，其征收側(cè)和使用側(cè)均發(fā)揮促進殘疾人就業(yè)保護、就業(yè)支持、就業(yè)服務(wù)的功能。但是，我國殘疾人就業(yè)保障金法制存在諸多問題，需要進一步完善殘疾人就業(yè)保障金征收、使用和監(jiān)督，以更好發(fā)揮其積極作用，有效促進殘疾人就業(yè)，共建共享經(jīng)濟社會發(fā)展成果。

一、殘疾人就業(yè)保障金的法制發(fā)展

我國殘疾人就業(yè)保障金法制已經(jīng)歷起步、形成階段，正處于規(guī)范階段。

第一，起步階段。1990年《殘疾人保障法》第39條規(guī)定了按一定比例安排殘疾人就業(yè)，為殘疾人就業(yè)發(fā)展奠定了法制基礎(chǔ)，但實踐中缺乏有效機制予以落實。一些省級地方政府、人大依據(jù)《殘疾人保障法》制定了本地的實施辦法，規(guī)定安排殘疾人就業(yè)達不到規(guī)定比例的，須繳納殘疾人保障金。例如1994年《北京市實施<中華人民共和國殘疾人保障法>辦法》第18條規(guī)定，安排殘疾人就業(yè)比例為在職職工總數(shù)1.7%，未達到的應(yīng)當繳納殘疾人就業(yè)保障金。

第二，形成階段。為貫徹《殘疾人保障法》第39條規(guī)定，同時對地方收取殘疾人就業(yè)保障金的實踐予以規(guī)范，1995年《殘疾人就業(yè)保障金管理辦法暫行規(guī)定》（以下簡稱《暫行規(guī)定》）明確規(guī)定，殘疾人就業(yè)保障金是適用于殘疾人就業(yè)的專項基金，對殘疾人就業(yè)保障金按照預算外資金予以管理，實行財政專戶儲存。同時，《暫行規(guī)定》還對殘疾人就業(yè)保障金的使用范圍、減免規(guī)則、財務(wù)管理等予以規(guī)定。1999年《財政部綜合司關(guān)于殘疾人就業(yè)保障金有關(guān)問題的復函》強調(diào)：“殘疾人就業(yè)保障金是合法的政府性基金?！?007年《殘疾人就業(yè)條例》第9條、第16條規(guī)定殘疾人就業(yè)保障金的征收使用和監(jiān)督。

第三，規(guī)范階段。2010年《政府性基金管理暫行辦法》對政府性基金的設(shè)立審批、征收管理、預決算管理、監(jiān)督檢查和法律責任等予以規(guī)定，成為我國政府性基金管理法制建設(shè)的里程碑。依據(jù)《政府性基金管理暫行辦法》第9條，財政部公布2010年全國政府性基金項目目錄，殘疾人就業(yè)保障金位列32項經(jīng)國務(wù)院或財政部批準向社會征收的全國政府性基金項目。2015年發(fā)布《殘疾人就業(yè)保障金征收使用管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》），廢止《暫行辦法》，對殘疾人就業(yè)保障金的征收、使用和管理等法制規(guī)定一系列新的內(nèi)容。2017年修訂《殘疾人教育條例》和2017年制定、2018年修正的《殘疾預防和殘疾人康復條例》等行政法規(guī)對殘疾人就業(yè)保障金使用范圍予以規(guī)定。近年來，為切實減輕企業(yè)負擔，殘疾人就業(yè)保障金成為減稅降費的重點。2018年《財政部關(guān)于降低部分政府性基金征收標準的通知》調(diào)低了殘疾人就業(yè)保障金的上限；2019年《關(guān)于完善殘疾人就業(yè)保障金制度更好促進殘疾人就業(yè)的總體方案》規(guī)定根據(jù)用人單位安排殘疾人就業(yè)比例分兩檔減繳。

二、完善殘疾人就業(yè)保障金的征收

殘疾人就業(yè)保障金征收環(huán)節(jié)十分重要，并影響到保障金后續(xù)的使用與監(jiān)督，是發(fā)揮殘疾人就業(yè)保障金積極作用的基本前提。殘疾人就業(yè)保障金“有效的征收”能夠促進殘疾人就業(yè)，形成殘疾人和用人單位互利共贏、健康發(fā)展的局面。

就征收側(cè)而言，殘疾人就業(yè)保障金在法理上屬于引導目的的特別公課。引導目的的特別公課規(guī)范重點不在于財源籌措，而是給予相對人一個經(jīng)濟上的誘因，引導相對人以立法所期待的特定方式而行為。申言之，假使所有（潛在）公課義務(wù)人皆采取合乎法律規(guī)定之行為，公課收入等于零，則實現(xiàn)公課規(guī)范之目的，而藉由特別公課之收入來平衡符合公課規(guī)范者與未履行法律義務(wù)者間之負擔。[4]雇傭具有一定工作能力的殘疾人就業(yè)是用人單位承擔社會責任的體現(xiàn)，若用人單位不主動承擔責任則應(yīng)當繳納殘疾人就業(yè)保障金以替代責任的承擔，即殘疾人就業(yè)保障金是無法按比例安排殘疾人就業(yè)的用人單位履行就業(yè)責任的代償方式。若是缺少殘疾人就業(yè)保障金制度，用人單位可能考慮到雇傭殘疾人就業(yè)帶來的經(jīng)濟效率和風險而放棄雇傭殘疾人就業(yè)，更偏向雇傭正常人就業(yè)。用人單位一直躲避承擔安排殘疾人就業(yè)的社會責任，殘疾人的就業(yè)權(quán)益和生活水平就無法得到保障，最終會被社會所排斥和驅(qū)逐。殘疾人就業(yè)保障金驅(qū)使用人單位基于成本收益的分析，選擇雇傭殘疾人抑或繳納殘疾人就業(yè)保障金：前者的收益是用人單位雇傭殘疾人能夠獲得的預期收益，包括殘疾人勞動創(chuàng)造的價值、用人單位享受的優(yōu)惠等，成本是雇傭殘疾人的工資以及工作效率低下、安全隱患等隱性負擔；后者的成本是單位所繳納的殘疾人就業(yè)保障金。申言之，殘疾人就業(yè)保障金的懲罰性質(zhì)能夠督促用人單位雇用一定比例的殘疾人，履行用人單位的社會責任，從而促進殘疾人就業(yè)。

我國殘疾人就業(yè)保障金征收階段存在殘疾人分散就業(yè)比例的行業(yè)“一刀切”問題?！豆芾磙k法》第6條規(guī)定了1.5%的殘疾人就業(yè)比例，各省級政府可考慮本地實際情況規(guī)定具體比例。換言之，該規(guī)定考慮地區(qū)間殘疾人數(shù)量、企業(yè)承載殘疾人就業(yè)能力的差異，確定了1.5%為用人單位的最低就業(yè)比例，并且授權(quán)省級政府結(jié)合本地區(qū)實際情況制定更高的就業(yè)比例。由于殘疾人地區(qū)間流動性較差，而發(fā)展較好、規(guī)模較大的用人單位一般分布在東部沿海地區(qū)，尤其長江三角洲、珠江三角洲和京津冀等區(qū)域居多[5]，此類區(qū)域確定殘疾人就業(yè)比例一般高于1.5%。但是，該規(guī)定未考慮行業(yè)性質(zhì)的差異，嚴重影響殘疾人就業(yè)保障金制度實施效果。例如，礦業(yè)、制造業(yè)、建筑業(yè)等對勞動者身體機能要求較高，需要勞動者付出較大的勞動能力，殘疾人存在一定生理條件缺陷而不適合在高強度體力勞動的產(chǎn)業(yè)中就業(yè)；高科技行業(yè)也對勞動者的技術(shù)能力和教育水平存在較高要求，多數(shù)殘疾人往往錯過接受高等教育的機會，難以符合高科技行業(yè)的用工標準；餐飲服務(wù)等對職工體能、技術(shù)水平、教育要求不高的勞動密集型行業(yè)則較容易達到規(guī)定的雇傭比例。由于不同行業(yè)的用人單位性質(zhì)及其承載能力的不同，滿足殘疾人就業(yè)的能力差別較大，在客觀上無法滿足就業(yè)比例的用人單位容易產(chǎn)生抵觸心理，進而為了逃避繳納殘疾人就業(yè)保障金，采取虛報本單位勞動者人數(shù)或上年度年平均工資，或者部分工資以其他福利方式發(fā)放，或者租借殘疾人證等，以避免或減少殘疾人就業(yè)保障金的繳納?？傊?，不區(qū)分行業(yè)的1.5%就業(yè)比例，不能充分發(fā)揮殘疾人就業(yè)保障金的積極作用，甚至產(chǎn)生負面效應(yīng)。

此外，殘疾人就業(yè)保障金的征收應(yīng)當考慮相對人承擔法律義務(wù)的程度不同。與企業(yè)、民辦非企業(yè)單位相比，機關(guān)事業(yè)單位對于促進殘疾人就業(yè)應(yīng)當承擔更大的社會責任，應(yīng)當通過崗位預留、定向招錄崗位等方式發(fā)揮殘疾人就業(yè)保障的示范作用。[6]2001年財政部、中國殘疾人聯(lián)合會《關(guān)于中央部門所屬單位繳納殘疾人就業(yè)保障金有關(guān)問題的函》就明確中央部門所屬單位也是殘疾人就業(yè)保障金的繳納主體。在日本，民間一般企業(yè)雇傭殘疾人就業(yè)比例為1.8%，而特殊法人團體、中央和地方公共團體中管理與事務(wù)部門雇傭殘疾人就業(yè)比例為2.1%，因此應(yīng)當對機關(guān)事業(yè)單位設(shè)定更高的就業(yè)比例要求。[7]當然，對于依賴財政撥款的機關(guān)事業(yè)單位，若是未達到規(guī)定就業(yè)比例而繳納殘疾人就業(yè)保障金，相當于財政的“左袋子進，右袋子出”。

三、拓展殘疾人就業(yè)保障金的使用

殘疾人就業(yè)保障金的使用關(guān)系到其是否充分發(fā)揮了積極作用，以及殘疾人就業(yè)保障金制度是否有效落實。

就使用側(cè)而言，征收的殘疾人就業(yè)保障金用于安排殘疾人就業(yè)。殘疾人因自身的缺陷造成教育發(fā)展滯后，由于居家照顧并未完成義務(wù)教育以及職業(yè)教育、高等教育等，缺乏專業(yè)知識及實用技能，同時因財政資金支持不足，殘疾人康復服務(wù)差，導致其參加工作較為困難。根據(jù)中國財政年鑒統(tǒng)計資料顯示，殘疾人就業(yè)保障金在2010—2014年收入與支出規(guī)模不斷擴大，但結(jié)余也呈現(xiàn)擴大趨勢（見表1），剩余的大部分資金存留國庫閑置。殘疾人就業(yè)保障金并未得到充分使用，損害殘疾人福利。

表1 2010—2014年殘疾人就業(yè)保障金收入、支出和結(jié)余情況

根據(jù)《2010—2015年中國殘疾人事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，2013—2015年新增殘疾人按比例安排就業(yè)人數(shù)呈下降趨勢（見表2），部分反映殘疾人就業(yè)保障金促進殘疾人分散就業(yè)效果并不顯著。因此《管理辦法》規(guī)定將殘疾人就業(yè)保障金納入地方一般公共預算予以統(tǒng)籌安排，這有悖于殘疾人就業(yè)保障金的政府性基金屬性，并且造成其對殘疾人就業(yè)保障更加不充分的惡性循環(huán)。

表2 2010—2015年全國新增殘疾人按比例安排就業(yè)人數(shù)情況

針對殘疾人就業(yè)保障金使用范圍窄、使用不充分的問題，我國應(yīng)當拓寬殘疾人就業(yè)保障金的使用范圍：首先，優(yōu)化其支出結(jié)構(gòu)，減少結(jié)余。擴大對殘疾人就業(yè)培訓、服務(wù)、康復的支出，不妨采取負面清單方式，明確不予支出的項目，例如禁止用于相關(guān)機構(gòu)的運行費用和人員經(jīng)費，其他未列出的項目都可以靈活使用殘疾人就業(yè)保障金。其次，對用人單位安排就業(yè)予以獎勵。用人單位每超額安排一位殘疾人就業(yè)，殘疾人就業(yè)保障金便支付用人單位一定比例的崗位補貼、社會保險補貼、用人單位發(fā)放的殘疾人工資補貼以及安排殘疾人就業(yè)需要的設(shè)施設(shè)備補貼等，以減輕用人單位的壓力，提高用人單位雇傭殘疾人就業(yè)的積極性，并且還可以根據(jù)殘疾人的級別不同而享受不同的殘疾人就業(yè)保障金獎勵。例如，《關(guān)于調(diào)整北京市用人單位安排殘疾人就業(yè)崗位補貼和超比例獎勵標準的通知》（京殘發(fā)〔2014〕47號）規(guī)定了用人單位安排殘疾人就業(yè)崗位補貼和超比例獎勵標準，規(guī)定與殘疾人簽訂一年以上勞動合同的，崗位補貼為每人每月5000元；與殘疾人簽訂無固定期限勞動合同的，崗位補貼為每人每月7000元；安排殘疾人就業(yè)超過1.7%比例的，每多安排一名殘疾人，獎勵每人每月10000元。最后，加強對殘疾人自主就業(yè)創(chuàng)業(yè)的支持。按比例就業(yè)并非殘疾人分散就業(yè)的唯一方式，政府應(yīng)當使用殘疾人就業(yè)保障金大力支持殘疾人自主創(chuàng)業(yè)，可以結(jié)合當今互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，保障金支付殘疾人參加互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)創(chuàng)業(yè)知識培訓和就業(yè)服務(wù)的費用，幫助殘疾人利用互聯(lián)網(wǎng)形式創(chuàng)業(yè)，乃至用于支付殘疾人自主創(chuàng)業(yè)的經(jīng)營場地費用，為殘疾人自主創(chuàng)業(yè)提供便利，提高殘疾人就業(yè)的積極性。殘疾人就業(yè)保障金只有得到有效的用、充分的用，才能促進殘疾人更好就業(yè)、更好融入社會，共享經(jīng)濟社會發(fā)展。

四、強化殘疾人就業(yè)保障金的監(jiān)督

對殘疾人就業(yè)保障金的有力監(jiān)督能夠保障殘疾人就業(yè)保障金征收使用規(guī)范合理。

我國應(yīng)當加強對殘疾人就業(yè)保障金征收的監(jiān)督。在實踐中，殘疾人就業(yè)保障金的比例評定標準造成用人單位對殘疾證有較大需求，而并非真正雇傭殘疾人就業(yè)。部分殘疾人甚至與用人單位達成掛靠殘疾證的約定，雖然與用人單位簽訂勞動合同，但殘疾人事實上無須到崗工作，用人單位也不為其承擔工資以外的責任。質(zhì)言之，對用人單位安排殘疾人就業(yè)的監(jiān)督不力，讓殘疾人就業(yè)保障金的目的落空，無法發(fā)揮促進殘疾人就業(yè)的積極作用。《管理辦法》第12條規(guī)定，為配合稅務(wù)機關(guān)征收保障金，殘疾人就業(yè)服務(wù)機構(gòu)應(yīng)當對用人單位申報的殘疾人就業(yè)人數(shù)進行審核，并及時向征收機關(guān)報告，因此完善殘疾人就業(yè)服務(wù)機構(gòu)的審核和監(jiān)督職責是重中之重：一方面，殘疾人就業(yè)服務(wù)機構(gòu)應(yīng)主動收集本地區(qū)用人單位和殘疾人信息，對相關(guān)信息予以登記，以及申報安排殘疾人就業(yè)的用人單位的信息，并進行定期檢查和監(jiān)督。由于殘疾人就業(yè)保障金是按月繳納，殘疾人就業(yè)服務(wù)機構(gòu)應(yīng)當每月不定時進行檢查。另一方面，殘疾人就業(yè)服務(wù)機構(gòu)應(yīng)該建立區(qū)域信息網(wǎng)，實行信息共享，將用人單位按比例安排殘疾人就業(yè)納入社會信用評價體系，虛假安排殘疾人就業(yè)的行為應(yīng)當認定為失信行為，并加強對該單位的檢查頻次和力度，乃至實施聯(lián)合懲戒措施，例如嚴格審核行政許可、限制公共服務(wù)便利等措施等。

我國還應(yīng)當加強對殘疾人就業(yè)保障金使用的監(jiān)督。殘疾人就業(yè)保障金的使用信息應(yīng)公開透明，使繳納保障金的用人單位、殘疾人及社會公眾方便了解保障金的具體使用情況。但是，殘疾人就業(yè)保障金從2015年起由政府性基金預算管理轉(zhuǎn)為一般公共預算管理，不按基金項目單列收入和支出的預算決算，不能保障?？顚Ｓ?，加之地方各級殘疾人聯(lián)合會和財政部門對殘疾人就業(yè)保障金的征收使用情況不及時公開，社會公眾對保障金的收入和支出使用情況不清楚，引發(fā)廣泛的質(zhì)疑。為了監(jiān)督殘疾人就業(yè)保障金的使用，應(yīng)當將殘疾人就業(yè)保障金回歸政府性基金預算管理：第一，由殘疾人就業(yè)服務(wù)機構(gòu)或中國殘疾人聯(lián)合會協(xié)助財政部門編制預算草案，人大審議通過預算草案；第二，財政部門和審計部門對殘疾人就業(yè)保障金預算執(zhí)行予以財政監(jiān)督檢查；第三，獨立殘疾人就業(yè)保障金收支預算決算項目等相關(guān)信息對社會公開，接受殘疾人、用人單位及社會公眾的監(jiān)督，確保殘疾人就業(yè)保障金是真正為殘疾人謀取福利、尋求發(fā)展。

五、結(jié)語

殘疾人的生活保障和社會融入體現(xiàn)一個國家的文明發(fā)展程度，就業(yè)是殘疾人社會融入的關(guān)鍵和生活保障的基礎(chǔ)。殘疾人的身體缺陷并非是難以融入社會的關(guān)鍵，社會的排斥才是主要原因。殘疾人就業(yè)保障金是促進殘疾人就業(yè)、推動社會融入的重要保障。進一步完善我國殘疾人就業(yè)保障金制度，能更好地保障殘疾人的就業(yè)權(quán)益，使殘疾人通過自己的努力擺脫貧窮和邊緣化的困境。