張國(guó)海 潘夢(mèng)超 何勁草

（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院 安徽蚌埠 233030）

2009年，新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度開(kāi)始試點(diǎn)。2011年，城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立。2014年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》，將新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)兩項(xiàng)制度合并實(shí)施，在全國(guó)范圍內(nèi)建立起統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（以下簡(jiǎn)稱“城鄉(xiāng)居保”）。制度實(shí)施以來(lái)，城鄉(xiāng)居保覆蓋了絕大多數(shù)城鄉(xiāng)居民。從參保人數(shù)來(lái)看，制度實(shí)施當(dāng)年只有10276.8萬(wàn)人，而截止2019年底，城鄉(xiāng)居保的參保人數(shù)上升到53266萬(wàn)人。從其他指標(biāo)來(lái)看，2010年到2019年底，城鄉(xiāng)居保人均年領(lǐng)取額從700元上升到1943元；基金收入從453.4億元上升到4107億元；基金支出從200.4億元上升到3114.3億元。

城鄉(xiāng)居保這一制度實(shí)施以來(lái)，國(guó)家加大了財(cái)政投入，養(yǎng)老金水平在不斷提高，但總體保障水平還不高，既低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，更低于城鄉(xiāng)居民的基本生活需要。城鄉(xiāng)居保建立實(shí)施的目的是補(bǔ)制度短板還是實(shí)現(xiàn)?；?？當(dāng)前的制度實(shí)施效果與?；镜哪繕?biāo)還有多大差距？為了實(shí)現(xiàn)?；镜闹贫饶繕?biāo)黨和國(guó)家還需要作出哪些努力？

一、補(bǔ)短板：城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立和發(fā)展

1951年2月，我國(guó)頒布了歷史上第一部全國(guó)性社會(huì)保障法規(guī)《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，勞動(dòng)保險(xiǎn)的直接受益人群覆蓋了國(guó)營(yíng)、私營(yíng)以及公私合營(yíng)企業(yè)職工的94%，該條例經(jīng)過(guò)1953年的修訂，逐步建立起企業(yè)職工社會(huì)保險(xiǎn)體系。另外，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老在建國(guó)初期主要借鑒蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn)，在解放區(qū)供給制基礎(chǔ)上建立退休福利制度，退休金由財(cái)政承擔(dān)。1958年2月《關(guān)于退休人員處理辦法的通知》出臺(tái)，意味著企業(yè)職工與政府工作人員的養(yǎng)老辦法將進(jìn)入合并統(tǒng)一的階段。而當(dāng)時(shí)占全國(guó)人口90%以上的農(nóng)民的養(yǎng)老生活保障卻無(wú)法實(shí)現(xiàn)，老年人更多依靠家庭養(yǎng)老和集體養(yǎng)老，人民公社這個(gè)集體所能提供的保障僅僅是口糧，水平較低。

改革開(kāi)放以來(lái)，城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)，外出務(wù)工群體大大增加，農(nóng)民收入得到一定程度的增長(zhǎng)，但仍缺乏制度性保障。鑒于國(guó)家“七五”計(jì)劃關(guān)于“抓緊建立農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)制度”的提出，民政部于1986年開(kāi)始探索建立農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)制度，并于1992年公布了《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)基本方案》，“老農(nóng)保”開(kāi)始逐步推廣開(kāi)來(lái)。但該制度在制度設(shè)計(jì)之初就存在著諸多局限性：制度實(shí)行以完全積累為主；資金籌集堅(jiān)持以個(gè)人繳納為主，集體補(bǔ)助為輔，國(guó)家給予政策扶持的原則。在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，農(nóng)民的收入微薄，難以承擔(dān)較高的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，這也致使大多數(shù)的參保農(nóng)民領(lǐng)取的養(yǎng)老金微乎其微。也正是“老農(nóng)?！痹趯?shí)施過(guò)程中存在的諸多問(wèn)題，并不能起到制度化保障的作用，因而國(guó)務(wù)院于1999年下發(fā)通知要求對(duì)此進(jìn)行整頓規(guī)范，并停止辦理新業(yè)務(wù)，“老農(nóng)保”逐漸淡出歷史舞臺(tái)。

在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，隨著人均土地面積的減少，土地比較效益不高，土地保障“虛化”；同時(shí)，計(jì)劃生育普及、女權(quán)意識(shí)覺(jué)醒以及小型化家庭趨勢(shì)愈加明顯，家庭保障弱化。如果沒(méi)有制度化的保障，城鄉(xiāng)居民很難實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)?；谏鐣?huì)的公平正義，“新農(nóng)?！北惶嵘先粘?。帶著“老農(nóng)?！睂?shí)施過(guò)程中存在的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，國(guó)家于2009年開(kāi)始部署“新農(nóng)?！钡脑圏c(diǎn)工作，規(guī)劃在2020年之前實(shí)現(xiàn)所有農(nóng)民都能享受到“新農(nóng)?！薄！靶罗r(nóng)?！眻?jiān)持“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”的基本原則，旨在保障全體農(nóng)民年老時(shí)的基本生活。2011年試點(diǎn)城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，將城鎮(zhèn)非就業(yè)人員納入進(jìn)來(lái)。2013年，十八屆三中全會(huì)后我國(guó)社會(huì)保障制度的發(fā)展目標(biāo)和要求發(fā)生了新的變化，“公平可持續(xù)”成為新的議題。將新農(nóng)保和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度兩項(xiàng)制度合并實(shí)施，在全國(guó)范圍內(nèi)建立起統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

不同于企業(yè)職工和機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員，從建國(guó)初到1992年，城鄉(xiāng)居民這個(gè)群體的養(yǎng)老保障問(wèn)題經(jīng)歷長(zhǎng)時(shí)間的制度缺失，“老農(nóng)保”作為第一個(gè)社會(huì)化養(yǎng)老保障的嘗試終以失敗落幕，繼而又是長(zhǎng)時(shí)間的缺乏制度保障。而城鄉(xiāng)居保的建立，使得城鄉(xiāng)居民享受到長(zhǎng)期而穩(wěn)定的社會(huì)化保障，終是補(bǔ)齊了制度短板。

二、?；荆含F(xiàn)行城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度難以實(shí)現(xiàn)

（一）養(yǎng)老保障水平低于最低生活保障水平。1997年國(guó)務(wù)院發(fā)表關(guān)于低保政策的通知之后，最低生活保障制度的建立就被擺上了各級(jí)政府的議事日程中，伴隨著其不斷的發(fā)展完善，低保制度逐漸成為我國(guó)社會(huì)救助的重要組成部分。低保標(biāo)準(zhǔn)線的設(shè)置相對(duì)較低，而城鄉(xiāng)居保的領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)低于此，老有所養(yǎng)實(shí)難保障。表1截取了2015-2019年中國(guó)的最低生活保障平均標(biāo)準(zhǔn)以及城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人均領(lǐng)取額的相關(guān)數(shù)據(jù)，

表1 2015-2019年中國(guó)最低生活保障平均標(biāo)準(zhǔn)與城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人均領(lǐng)取額對(duì)比

從2015年到2019年，城市最低生活保障平均標(biāo)準(zhǔn)與城鄉(xiāng)居保人均領(lǐng)取額的差距從3983元上升到5360.6元，農(nóng)村最低生活保障平均標(biāo)準(zhǔn)與城鄉(xiāng)居保人均領(lǐng)取額的差距從1747.4元上升到3210.9元。兩者間差距的越拉越大，是最低生活保障制度實(shí)施效果顯著還是城鄉(xiāng)居保保障水平不佳？五年間，城鄉(xiāng)居保人均領(lǐng)取額上升了512.4元，城市和農(nóng)村的最低生活保障平均標(biāo)準(zhǔn)各上升了1890元和1975.9元，提升幅度差距明顯。最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)線的設(shè)置是為了更好保障處于貧困邊緣人口的生活，養(yǎng)老保障水平低于最低生活保障水平也更好地表征了制度實(shí)施的不理想，距離制度目標(biāo)還存在很大距離。

（二）養(yǎng)老金無(wú)法滿足居民的基本生活需要。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城鄉(xiāng)居民的生活水平在不斷提高，全國(guó)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金人均領(lǐng)取額也隨著物價(jià)水平、人均收入有所提高。但由于最初標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定過(guò)低，雖然城鄉(xiāng)居保的人均領(lǐng)取額總體在提高，但總的來(lái)說(shuō)水平還很低，不能達(dá)到保基本的目標(biāo)。而對(duì)于城鄉(xiāng)居民，“?；尽奔匆馕吨B(yǎng)老金能夠滿足老年階段的衣、食、住、行、用，五項(xiàng)支出中食居于重要位置，因而養(yǎng)老金能夠在多大程度上保障老年階段的消費(fèi)尤其是食品消費(fèi)顯得尤為重要。表2是2015-2019年全國(guó)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人均領(lǐng)取額的生活消費(fèi)替代率和食品替代率的相關(guān)數(shù)據(jù)。

表2 2015-2019年全國(guó)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人均領(lǐng)取額的生活消費(fèi)替代率和食品替代率

伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，五年間全國(guó)城鄉(xiāng)居民的年總消費(fèi)支出上漲4105.1元，年食品支出上漲950.2元，生活消費(fèi)和食品支出額的快速上漲也對(duì)居民收入提出了更高的要求。對(duì)于廣大城鄉(xiāng)居民來(lái)說(shuō)，城鄉(xiāng)居保作為老年生活的一種重要收入來(lái)源，其能在多大程度上保障生活消費(fèi)和食品支出尤為重要。5年中，城鄉(xiāng)居保人均領(lǐng)取額的生活消費(fèi)替代率和食品替代率呈現(xiàn)“雙低”，生活消費(fèi)替代率最高為15.5%，最低僅為13.9%，食品替代率更是只有2018年超過(guò)50%。替代率低也表征著僅僅依靠當(dāng)下的城鄉(xiāng)居保水平很難滿足老年人的消費(fèi)支出，亦很難滿足老年人的食品需求。城鄉(xiāng)居保的待遇標(biāo)準(zhǔn)在很大程度上無(wú)法滿足居民的基本生活需要，離?；镜哪繕?biāo)更是相去甚遠(yuǎn)。

（三）養(yǎng)老金替代率遠(yuǎn)低于目標(biāo)水平。養(yǎng)老金替代率是測(cè)量養(yǎng)老保險(xiǎn)保障水平的常用指標(biāo)，提高養(yǎng)老金替代率對(duì)于改善城鄉(xiāng)居民的基本生活具有重要意義。據(jù)目前國(guó)際勞工組織《社會(huì)保障最低標(biāo)準(zhǔn)公約》的規(guī)定，養(yǎng)老金的最低替代率為55%，按照我國(guó)對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的總體思路，確定未來(lái)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的目標(biāo)替代率為58.5%，但目前而言，城鄉(xiāng)居保遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到預(yù)期。以下的表3是2019年我國(guó)各省份養(yǎng)老金待遇和替代率。

表3 2019年各省份養(yǎng)老金待遇和替代率

注：①城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保者超過(guò)95%都是農(nóng)民，因而在表格中采用的是農(nóng)村人均可支配收入；②基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率=基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)★12/農(nóng)村人均可支配收入★100%；③個(gè)人賬戶養(yǎng)老金替代率=個(gè)人賬戶養(yǎng)老金／農(nóng)村人均可支配收入★100%；④數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》（2020）和《2020年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》上的數(shù)據(jù)計(jì)算得到

截止2019年底，基礎(chǔ)養(yǎng)老金領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)上，上海、北京兩地遙遙領(lǐng)先，全國(guó)31個(gè)省份中只有三個(gè)省份月基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)超過(guò)200元。在基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率上，只有上海、北京這兩個(gè)城市超過(guò)了25%的標(biāo)準(zhǔn)，其他省份低于甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于這一目標(biāo)替代率標(biāo)準(zhǔn)。個(gè)人賬戶養(yǎng)老金差距更是尤為明顯，破千的只有5個(gè)省份，亦有5個(gè)省份低于200元。除卻上海外，其他30個(gè)省份的個(gè)人賬戶養(yǎng)老金替代率均低于10%，最低的河北省甚至只有1.0%。從總的養(yǎng)老金替代率來(lái)看，最高的上海達(dá)到了44.92%，最低的河北省只有9.38%，不僅僅是河北，全國(guó)亦有其他5個(gè)省份低于10%。這也就標(biāo)志著城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老金替代率處于極低水平，養(yǎng)老金根本無(wú)法滿足城鄉(xiāng)居民的基本生活需要，城鄉(xiāng)居保制度在當(dāng)前的實(shí)施效果并不理想，與“?；尽钡哪繕?biāo)仍存在較大差距。

三、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)從補(bǔ)短板到?；镜膶?shí)現(xiàn)路徑

（一）加大財(cái)政補(bǔ)貼力度，建立基礎(chǔ)養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制。城鄉(xiāng)居保作為一項(xiàng)重大的惠民政策，關(guān)系到國(guó)家穩(wěn)定和人民福祉，中央財(cái)政應(yīng)該承擔(dān)更多的責(zé)任。當(dāng)前，中央財(cái)政對(duì)中西部地區(qū)城鄉(xiāng)居?；A(chǔ)養(yǎng)老金全額補(bǔ)貼，而對(duì)東部地區(qū)只補(bǔ)貼50%，只負(fù)責(zé)“補(bǔ)出口”。中央財(cái)政將“補(bǔ)入口”的責(zé)任交給了地方財(cái)政，無(wú)形之中就加重了地方財(cái)政的壓力。眾所周知，我國(guó)的區(qū)域發(fā)展、地區(qū)發(fā)展都存在著極大的差異，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高低不等，地方財(cái)政實(shí)力迥異，將“補(bǔ)入口”的重大職責(zé)交給地方財(cái)政將最終造成地區(qū)間養(yǎng)老水平差距不斷增大，一項(xiàng)惠民政策最終可能造成人民的幸福感不斷缺失。因而中央財(cái)政應(yīng)當(dāng)在“補(bǔ)入口”環(huán)節(jié)替地方財(cái)政分擔(dān)一部分，加大中央財(cái)政的補(bǔ)貼力度，從而煥發(fā)地方財(cái)政的活力，激發(fā)人們積極參保繳費(fèi)。

依據(jù)表3可以知道，基礎(chǔ)養(yǎng)老金地區(qū)差異巨大，因而政府應(yīng)當(dāng)加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，加大對(duì)經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)的財(cái)政資助，落實(shí)財(cái)政優(yōu)惠政策提升基礎(chǔ)養(yǎng)老金層次。介于各省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)人口結(jié)構(gòu)等客觀因素在短時(shí)內(nèi)無(wú)法改變，黨和政府只能通過(guò)不斷完善基本養(yǎng)老金相關(guān)制度，明確制定基本養(yǎng)老金保障水平的評(píng)價(jià)體系和基礎(chǔ)養(yǎng)老金動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制并強(qiáng)制實(shí)施，才能夠有效克服當(dāng)下基礎(chǔ)養(yǎng)老金省際差異大的問(wèn)題。

（二）加大財(cái)政金融獎(jiǎng)勵(lì)，引導(dǎo)居民長(zhǎng)繳多繳。我國(guó)東中西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異大，地方財(cái)政財(cái)力不一，為提升基礎(chǔ)養(yǎng)老金動(dòng)態(tài)調(diào)整的可持續(xù)性，中央政府必須加大對(duì)貧困地區(qū)的財(cái)政投入，以期獲得公平的養(yǎng)老待遇水平。在東部城市發(fā)展的進(jìn)程中，中西部輸送了大量的人才以及務(wù)工人員，為東部發(fā)展添磚加瓦，但不可否認(rèn)的是，這些人中的大部分最終會(huì)回歸家鄉(xiāng)參保城鄉(xiāng)居保，國(guó)家加大對(duì)于中西部貧困地區(qū)的財(cái)政投入不僅是對(duì)他們的補(bǔ)償，更是城鄉(xiāng)居保公平性的體現(xiàn)。

而相較于不均衡的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，充分維護(hù)老年群體養(yǎng)老權(quán)益的相對(duì)公平，個(gè)人賬戶就顯得尤為重要，因而能夠在多大程度上做大個(gè)人賬戶直接關(guān)系到老年生活的質(zhì)量高低。個(gè)人賬戶存在著私人儲(chǔ)蓄的性質(zhì)，居民愿意將錢放在個(gè)人賬戶中還是用之于傳統(tǒng)的銀行儲(chǔ)蓄，又或者是投資具有相對(duì)穩(wěn)定收益率的基金，這取決于它們的收益率，相比之下，城鄉(xiāng)居民必然會(huì)選擇擁有更高收益率的方式。因而，保障個(gè)人賬戶收益率是保證城鄉(xiāng)居民資金流向的重要基礎(chǔ)，社會(huì)保障基金理事會(huì)應(yīng)通過(guò)大數(shù)據(jù)仔細(xì)研究，做出最合理的投資運(yùn)營(yíng)選擇，而對(duì)于基金投資運(yùn)營(yíng)失敗的部分應(yīng)進(jìn)行財(cái)政兜底，積極保障投保者的利益。

加強(qiáng)金融激勵(lì)政策能夠更好地達(dá)到政策實(shí)施的效果。隨著個(gè)人賬戶額越來(lái)越大，幫助需要貸款的居民獲得貸款也是一個(gè)不錯(cuò)的選擇，當(dāng)然，貸款保證金即來(lái)源于個(gè)人賬戶，這種途徑一舉多得，既為資金應(yīng)用提供了思路，也為城鄉(xiāng)居民解決了燃眉之急，這也是一種金融激勵(lì)。通過(guò)以上所述及的方式，刺激養(yǎng)老基金的營(yíng)運(yùn)能力的提高，也刺激居民長(zhǎng)繳多繳。

（三）拓寬個(gè)人賬戶資金的來(lái)源渠道，做大個(gè)人賬戶。欲實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居保資金來(lái)源的穩(wěn)定，籌資渠道多元化是必不可少的一步。《意見(jiàn)》曾指出：鼓勵(lì)其他社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織、公益慈善組織、個(gè)人為參保人繳費(fèi)提供資助。以上所提及的途徑僅依靠自身所取得的成效較小，因而需要借助政府予以引導(dǎo)，從而提高資助的力度。除了外在的資助外，我們也可以將目光調(diào)向自身，充分挖掘自身資源。眾所周知，城鄉(xiāng)居保的參保群體以農(nóng)村居民為主（超95%都是農(nóng)民），耕地承包權(quán)如何被用來(lái)最大化保障老年生活就顯得至關(guān)重要。有幾種思路可以作為借鑒：一是給予退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)民以現(xiàn)金補(bǔ)償；二是通過(guò)政策引導(dǎo)農(nóng)戶將承包權(quán)作為股權(quán)，流轉(zhuǎn)給集體，再由集體對(duì)土地進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，形成集體性經(jīng)濟(jì)，農(nóng)戶通過(guò)流轉(zhuǎn)可以獲得一部分收入，另外通過(guò)流轉(zhuǎn)土地進(jìn)行年底分紅也能獲得一筆收益；三是以承包地?fù)Q社會(huì)保障，政府通過(guò)政策安排來(lái)盡可能地保證農(nóng)民在城鄉(xiāng)工作從而獲得非農(nóng)收入。第一種思路偏向于一次性交易，短期內(nèi)收益大但不長(zhǎng)遠(yuǎn)；第二種思路基于長(zhǎng)遠(yuǎn)的考慮，但實(shí)施難度較大；第三種思路對(duì)于有勞動(dòng)能力的老年人是個(gè)不錯(cuò)的選擇，但這種思路基本排除了高齡、體弱的老年人。合理運(yùn)用以上三種思路，在有條件的地區(qū)發(fā)展集體性經(jīng)濟(jì)，為農(nóng)村老齡人口爭(zhēng)取更多地現(xiàn)金補(bǔ)償以及充分考慮老年人的身體條件從而合理歸置。將農(nóng)民手中的地用好，充分保障農(nóng)村老齡人口的基本老年生活。