沈子蘭

（天水師范學(xué)院商學(xué)院,甘肅 天水 740000）

1 問(wèn)題提出

中共中央，國(guó)務(wù)院2015 年頒布了《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》（以下稱 《決定》），明確要求在2020 年前打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。地方黨委政府在貫徹落實(shí)中央指示要求的過(guò)程中，是如何創(chuàng)造性開(kāi)展脫貧攻堅(jiān)行動(dòng)，其歷史軌跡是什么，有哪些好的經(jīng)驗(yàn)做法，還有什么樣的不足，需要通過(guò)科學(xué)有效的辦法進(jìn)行驗(yàn)證。學(xué)術(shù)界對(duì)脫貧攻堅(jiān)的理論意義、實(shí)踐路徑、省級(jí)模式等都有過(guò)詳細(xì)的研究和論述，但從技術(shù)操作層面，特別是從市級(jí)地方政府具體操作層面研究還不多見(jiàn)。甘肅自古苦甲天下，是全國(guó)脫貧攻堅(jiān)任務(wù)最重的省份之一。天水市是甘肅省脫貧攻堅(jiān)的重點(diǎn)區(qū)域，通過(guò)對(duì)天水市開(kāi)展脫貧攻堅(jiān)行動(dòng)具體個(gè)案的剖析，對(duì)研究地方政府貫徹落實(shí)中央指示要求，呈現(xiàn)國(guó)家政策在地方實(shí)踐層面的演化過(guò)程，具有重要的意義。本文采用文本分析的方法，運(yùn)用Nvivo11 質(zhì)性分析軟件，在構(gòu)建脫貧攻堅(jiān)行動(dòng)概念體系的基礎(chǔ)上，通過(guò)對(duì)2015—2020 年天水市政府工作報(bào)告的質(zhì)性分析，研究探討地方政府脫貧攻堅(jiān)的實(shí)踐路徑，揭示未來(lái)政策落實(shí)的發(fā)展趨勢(shì)，為地方政府打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

2 研究思路、方法及材料選取

2.1 研究思路

本文結(jié)合地方政府脫貧攻堅(jiān)實(shí)際，以天水市政府工作報(bào)告為研究對(duì)象，利用NVivo11 質(zhì)性分析軟件的功能，對(duì)6 年來(lái)天水市政府工作報(bào)告中所列舉的脫貧攻堅(jiān)主要措施逐一進(jìn)行編碼，形成節(jié)點(diǎn)，并基于節(jié)點(diǎn)的描述性統(tǒng)計(jì)分析，研究天水市政府脫貧攻堅(jiān)實(shí)踐過(guò)程的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題，并提出改進(jìn)和優(yōu)化政府脫貧攻堅(jiān)行動(dòng)的建議。

2.2 研究方法

（1）文本分析方法。公共政策文本解讀，是運(yùn)用公共政策話語(yǔ)理論等工具，進(jìn)入特定的公共政策文本，理解并解釋經(jīng)由特定公共政策文本所展示出來(lái)的公共政策話語(yǔ)現(xiàn)象及其變遷過(guò)程[1]。政府工作報(bào)告作為一種特定的政策文本[2]，是由幾千個(gè)句子構(gòu)成的，這些句子共同組成了政府工作報(bào)告，反映了政府工作的實(shí)際狀況，體現(xiàn)了地方政府的具體行為。本文主要從詞語(yǔ)要素、句子要素和語(yǔ)境要素三個(gè)層面，在準(zhǔn)確把握地方政府工作報(bào)告特定的歷史、社會(huì)、文化語(yǔ)境的基礎(chǔ)上，通過(guò)對(duì)天水市2015—2020 年政府工作報(bào)告的文本分析，逐一進(jìn)行編碼分析，最終形成編碼表，為后續(xù)分析提供數(shù)據(jù)支撐。

（2）NVivo11 軟件的運(yùn)用。NVivo11 軟件主要用于質(zhì)性研究中的資料分析。在軟件使用中，按照先建立具有類屬性質(zhì)的節(jié)點(diǎn)和子節(jié)點(diǎn)，然后在子節(jié)點(diǎn)下面進(jìn)行編碼的方法進(jìn)行[3]。首先從多學(xué)科視角理解脫貧攻堅(jiān)行動(dòng)及其相關(guān)概念，構(gòu)建樹(shù)狀節(jié)點(diǎn)系統(tǒng)；其次對(duì)政府工作報(bào)告逐行逐句進(jìn)行分析，進(jìn)行編碼，形成參考點(diǎn)，這些編碼是文本中截取的一個(gè)關(guān)鍵詞、一句話或者一段話，以完整表達(dá)具體的概念或內(nèi)涵為原則；最后按照參考點(diǎn)與子節(jié)點(diǎn)之間的類屬關(guān)系，進(jìn)行多輪編碼，形成包括子節(jié)點(diǎn)與節(jié)點(diǎn)兩級(jí)的樹(shù)狀節(jié)點(diǎn)系統(tǒng)。在編碼過(guò)程中，采取兩人同時(shí)編碼的辦法，檢驗(yàn)編碼的信度，信度高于80%為達(dá)標(biāo)，否則重新進(jìn)行編碼。利用NVivo11 軟件進(jìn)行編碼的優(yōu)勢(shì)在于，能圖形化地分析編碼結(jié)果或探索節(jié)點(diǎn)間的邏輯聯(lián)系；便于統(tǒng)計(jì)節(jié)點(diǎn)、子節(jié)點(diǎn)和編碼的數(shù)量，使龐雜的文本資料成為可量化的數(shù)據(jù)資料。

（3）概念體系的構(gòu)建。鑒于《決定》在我國(guó)脫貧攻堅(jiān)行動(dòng)中的方向引領(lǐng)作用，本文依據(jù)《決定》，形成概念體系。之所以這樣進(jìn)行研究，是因?yàn)榈胤秸拿撠毠?jiān)行動(dòng)作為一種政府行為，是國(guó)家政策指導(dǎo)下的地方實(shí)踐，也是中央意圖的基層體現(xiàn)。所以運(yùn)用《決定》的分析框架，形成概念體系，有其必然性，也有其合理性。在全面理解脫貧攻堅(jiān)行動(dòng)及其概念內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，通過(guò)研讀分析中央《決定》，發(fā)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)行動(dòng)以精準(zhǔn)扶貧為主要內(nèi)容，在基礎(chǔ)建設(shè)、氛圍營(yíng)造、社會(huì)參與、支持體系的作用下，共同形成推進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)的政策工具。最終形成如圖1所示的概念體系。

圖1 脫貧攻堅(jiān)行動(dòng)概念體系

2.3 材料的選取

本文所選取的材料均來(lái)自天水市人民政府官網(wǎng)。地方政府每年向所在地區(qū)人大代表和政協(xié)委員報(bào)告工作并接受審議，是對(duì)政府過(guò)去工作的全面總結(jié)和當(dāng)年工作的總體部署，具有較高的權(quán)威性[4]。政府工作報(bào)告作為一種正式的政策文本，有著特定的體裁格式，通常包括總結(jié)回顧過(guò)去一年甚至一段時(shí)間的工作，安排本年度的任務(wù)等內(nèi)容。由于本文重在總結(jié)梳理過(guò)去的工作實(shí)踐，因此在研究材料的選取中，只選取工作總結(jié)回顧這一部分，而對(duì)本年度工作安排內(nèi)容，只做參考，并不進(jìn)行編碼分析。所以，本文選取的2015—2020 年天水市政府工作報(bào)告的回顧部分，實(shí)質(zhì)上是天水市政府對(duì)2014—2019 年工作的總結(jié)。

3 研究結(jié)果及分析

3.1 編碼過(guò)程

政府工作報(bào)告語(yǔ)言凝練，通常是一個(gè)句子描述相近的若干件大事，或者是對(duì)某一重大事項(xiàng)的總結(jié)。兩名編碼者在仔細(xì)研讀6 份政府工作報(bào)告的基礎(chǔ)上，從詞語(yǔ)要素入手，找出與節(jié)點(diǎn)內(nèi)涵相一致的文本內(nèi)容，凡是報(bào)告中提及的重點(diǎn)工作，盡管只有一個(gè)概念名詞，仍然需要進(jìn)行編碼分析。依據(jù)語(yǔ)言環(huán)境，對(duì)于沒(méi)有標(biāo)明但內(nèi)容明顯屬于脫貧攻堅(jiān)的相關(guān)內(nèi)容，按照概念框架進(jìn)行編碼。有的內(nèi)容盡管用了很長(zhǎng)的篇幅進(jìn)行了描述，但涉及的只是一項(xiàng)工作，只進(jìn)行一次編碼。具體編碼過(guò)程見(jiàn)表1。

表1 天水市脫貧攻堅(jiān)行動(dòng)的編碼及結(jié)果

（續(xù)表1）

通過(guò)有效的編碼過(guò)程，共形成177 個(gè)參考點(diǎn)，每篇政府工作報(bào)告約30 個(gè)參考點(diǎn)。對(duì)這些參考點(diǎn)進(jìn)行歸并，形成19 個(gè)子節(jié)點(diǎn)，依照分析框架，對(duì)19個(gè)子節(jié)點(diǎn)進(jìn)行分類合并，形成5 個(gè)父節(jié)點(diǎn)，最終形成的天水市政府脫貧攻堅(jiān)實(shí)踐的編碼表,見(jiàn)表2。

表2 天水市政府脫貧攻堅(jiān)行動(dòng)編碼表

3.2 編碼分析

（1）從描述性統(tǒng)計(jì)看，天水市脫貧攻堅(jiān)工作在整體上與中央政府保持一致，且具有一定的穩(wěn)定性。為了從整體上探索天水市政府脫貧攻堅(jiān)行動(dòng)，通過(guò)對(duì)6 年來(lái)政府工作報(bào)告進(jìn)行逐一編碼，并得出描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果，可以看出天水市政府的行政行為基本上覆蓋了《決定》的五個(gè)方面，體現(xiàn)了對(duì)中央號(hào)令的遵循,與中央政府形成了推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)工作的合力，而且每年工作安排中，總體節(jié)點(diǎn)數(shù)量變化不大，保持了一定的穩(wěn)定性。如圖2 所示。

圖2 天水市政府脫貧攻堅(jiān)實(shí)踐的編碼分布表

（2）從具體的參考點(diǎn)統(tǒng)計(jì)看，天水市脫貧攻堅(jiān)工作在不同領(lǐng)域各有側(cè)重，具有自身特色。從參考點(diǎn)數(shù)量的分布情況來(lái)看，天水市脫貧攻堅(jiān)工作參考點(diǎn)數(shù)值排在前三位的分別是水利、電力、交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展和金融扶貧。扶貧用地和科技、人才支持等方面節(jié)點(diǎn)數(shù)量較少。當(dāng)然，節(jié)點(diǎn)數(shù)量少并不意味著這些工作不重要，可能的原因是地方政府在實(shí)踐工作中偏好所致。同時(shí)，地方政府在基礎(chǔ)建設(shè)上偏重交通、水利和電力項(xiàng)目的建設(shè)，在精準(zhǔn)扶貧上側(cè)重產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，在支持體系上更重視金融工具的運(yùn)用，總體表現(xiàn)了各有側(cè)重和差異的特點(diǎn)，如圖3 所示。

圖3 2015—2020 年政府工作報(bào)告編碼分布表

（3）從節(jié)點(diǎn)的材料來(lái)源及參考點(diǎn)的編碼分布看，各個(gè)年度在政策落實(shí)上呈現(xiàn)不均衡性。從表2 中可以看出，扶貧用地、科技人才支撐兩個(gè)節(jié)點(diǎn)，都只有一個(gè)材料來(lái)源，說(shuō)明這兩個(gè)節(jié)點(diǎn)，只是在某一個(gè)年度政府工作報(bào)告中提及；東西協(xié)作機(jī)制有3 個(gè)材料來(lái)源，說(shuō)明只有3 年的政府工作報(bào)告中提及這方面的內(nèi)容。金融扶貧、教育脫貧等7 個(gè)節(jié)點(diǎn)，材料來(lái)源都是6 個(gè)，說(shuō)明每年的政府工作報(bào)告中都會(huì)提及這些內(nèi)容，而且這些節(jié)點(diǎn)的編碼數(shù)量眾多。

4 結(jié)論及建議

通過(guò)分析發(fā)現(xiàn)，天水市在脫貧攻堅(jiān)行動(dòng)中，堅(jiān)持以中共中央，國(guó)務(wù)院的號(hào)令為基本遵循，匯集各方力量，通過(guò)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，建強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施，用好金融工具等政策措施，有力地推動(dòng)了本地區(qū)脫貧攻堅(jiān)行動(dòng)的開(kāi)展，取得了應(yīng)有的成效。同時(shí)也發(fā)現(xiàn)，在脫貧攻堅(jiān)工作實(shí)踐中市場(chǎng)化政策工具運(yùn)用不足，需要在廣泛宣傳動(dòng)員、加大人才支持力度、用活用好市場(chǎng)手段上下功夫，才能如期打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。

（1）持續(xù)加大產(chǎn)業(yè)扶貧力度。產(chǎn)業(yè)扶貧擔(dān)負(fù)著促進(jìn)貧困人口長(zhǎng)效增收和補(bǔ)足深度貧困地區(qū)未來(lái)發(fā)展動(dòng)力的“雙重”任務(wù)[5]，從6 年來(lái)天水市脫貧攻堅(jiān)實(shí)踐看，特色產(chǎn)業(yè)扶貧占到了節(jié)點(diǎn)數(shù)的16.67%，是脫貧攻堅(jiān)的基礎(chǔ)性工程。推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，脫貧攻堅(jiān)就有了扎實(shí)的基礎(chǔ)和強(qiáng)勁的依托，否則，就可能成為無(wú)源之水，甚至打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)也會(huì)成為空談。因此，需要繼續(xù)創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)扶貧模式，因地制宜培育和發(fā)展壯大具有天水特色優(yōu)勢(shì)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。重點(diǎn)解決天水市在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中存在的企業(yè)規(guī)模小、項(xiàng)目單一、組織化程度低、帶貧能力弱、產(chǎn)品同質(zhì)化等問(wèn)題，提升扶貧產(chǎn)業(yè)層次，拉長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈條，提高產(chǎn)品附加值，推動(dòng)優(yōu)質(zhì)特色農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)深度融合發(fā)展。

（2）繼續(xù)加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和財(cái)政金融支持。從圖3 可以看出，天水市在脫貧攻堅(jiān)實(shí)踐中，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和財(cái)政金融節(jié)點(diǎn)數(shù)較多，是天水市開(kāi)展脫貧攻堅(jiān)的主要政策工具。盡管天水市在脫貧攻堅(jiān)實(shí)踐中取得了良好的成效，但毋庸置疑的是，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍然存在短板弱項(xiàng)。如期實(shí)現(xiàn)脫貧摘帽，是在密集的政策優(yōu)惠、超常規(guī)政策力度下實(shí)現(xiàn)的[6]。所以，現(xiàn)階段的脫貧基礎(chǔ)還比較脆弱，需要繼續(xù)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大財(cái)政金融支持力度，通過(guò)科學(xué)制定建設(shè)規(guī)劃，合理保障建設(shè)資金來(lái)源，健全管護(hù)體制機(jī)制，完善配套措施，形成規(guī)模效應(yīng)，發(fā)揮結(jié)構(gòu)效應(yīng)，為降低生產(chǎn)成本，提升生產(chǎn)要素組合效率，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)融合，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)揮基礎(chǔ)保障作用。

（3）注重市場(chǎng)化政策工具的運(yùn)用。政策工具分為管制性政策工具、市場(chǎng)化政策工具等[7]，相對(duì)于管制型政策工具而言，市場(chǎng)化政策工具更有利于各種資源的有效配置，提升工作效率。從天水市在脫貧攻堅(jiān)實(shí)踐看，更多地采用了管制型的政策工具，是憑借權(quán)威和強(qiáng)制力在執(zhí)行脫貧攻堅(jiān)政策，而對(duì)勸告與勸誘、科技人才引入等市場(chǎng)化政策工具的使用不足。因此，要根據(jù)形勢(shì)任務(wù)不斷優(yōu)化政策工具組合，加大脫貧攻堅(jiān)行動(dòng)宣傳力度，運(yùn)用典型引導(dǎo)等方法，解決部分群眾脫貧意愿不強(qiáng)、動(dòng)力不足等問(wèn)題，破解脫貧攻堅(jiān)過(guò)程中的“福利陷阱”和“懸崖效應(yīng)”。加大人才引進(jìn)力度，支持科技人員以科技成果入股農(nóng)業(yè)企業(yè)，建立健全科研人員校企、院企共建雙聘機(jī)制。用好土地、資本、技術(shù)等市場(chǎng)化政策工具，構(gòu)建農(nóng)戶、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織、企業(yè)、政府等多元利益主體共同參與的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，推動(dòng)脫貧攻堅(jiān)行動(dòng)持續(xù)發(fā)展。