何小民

當(dāng)下，城市群已然成為發(fā)揮我國超大規(guī)模市場優(yōu)勢的重要空間載體，相應(yīng)地，加強(qiáng)新型城市合作、搞好“城市群經(jīng)濟(jì)”也成為構(gòu)建國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)新發(fā)展格局的新動(dòng)能。

伴隨著城市群的發(fā)展，城市空間聚集已經(jīng)從“產(chǎn)業(yè)聚集”轉(zhuǎn)向“城市聚集”，值得一提的是，城市集聚不僅是指各類生產(chǎn)要素在城市群的集聚，更重要的是，還需要實(shí)現(xiàn)這些要素在城市群范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)高效流動(dòng)和優(yōu)化配置，這也是城市群經(jīng)濟(jì)的要義。

“十四五”規(guī)劃確定了19大城市群的城鎮(zhèn)化空間格局，也讓如何發(fā)揮城市群經(jīng)濟(jì)的新動(dòng)能變得越發(fā)迫切。現(xiàn)實(shí)中，這19大城市群的發(fā)展水平不一，如何加強(qiáng)不同城市群之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，如何在城市群內(nèi)部實(shí)現(xiàn)中心城市和都市圈的引領(lǐng)，又如何運(yùn)用大數(shù)據(jù)等新方式，重塑城市群的發(fā)展，這些都是值得探討的問題。

為此，南風(fēng)窗記者專訪中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)50人論壇成員、上海財(cái)經(jīng)大學(xué)長三角與長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展研究院執(zhí)行院長張學(xué)良教授，聽聽他的見解。

南風(fēng)窗：你較早提出了“城市群經(jīng)濟(jì)”的概念，伴隨人口、資金等生產(chǎn)要素在城市內(nèi)部和城市之間的流動(dòng)配置，這種空間聚集已經(jīng)從“產(chǎn)業(yè)聚集”轉(zhuǎn)向“城市聚集”，這種以城市集聚為特征的城市群發(fā)展模式，與過往“產(chǎn)業(yè)集聚”的模式相比，發(fā)展邏輯有何不同？

張學(xué)良：“集聚”是塑造經(jīng)濟(jì)地理的重要方式，具有一定的空間屬性，伴隨著城市區(qū)域化和網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展趨勢的演進(jìn)，集聚經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的作用范圍也會擴(kuò)展到其他城市，從而呈現(xiàn)出區(qū)域化的特征。

城市群，是指在一定空間內(nèi)由不同規(guī)模等級的城市基于分工與協(xié)作形成的城市集聚，意味著生產(chǎn)要素能在更大范圍城市體系內(nèi)的集聚、流動(dòng)與整合。從城市向城市群的演進(jìn)，是經(jīng)濟(jì)集中化的產(chǎn)物，相比單一城市的發(fā)展，集聚經(jīng)濟(jì)在城市群內(nèi)會得到進(jìn)一步地深化和拓展，已經(jīng)從單一產(chǎn)業(yè)在城市集聚形成地方化經(jīng)濟(jì)、多個(gè)產(chǎn)業(yè)在城市集聚形成城市化經(jīng)濟(jì)，走向不同產(chǎn)業(yè)在城市群內(nèi)聚集形成城市群經(jīng)濟(jì)。

在雙循環(huán)新發(fā)展格局中，價(jià)值鏈、創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈突破城市邊界，在城市群與其他區(qū)域內(nèi)進(jìn)行延伸與布局形成空間鏈，這是一個(gè)普遍現(xiàn)象。在城市集聚中，各個(gè)城市間的相互作用和聯(lián)系會形成一種互為空間溢出的外部性，推動(dòng)城市間集聚經(jīng)濟(jì)的共享，經(jīng)濟(jì)主體不僅能夠獲得本地區(qū)集聚的好處，還可以享受其他城市的市場和技術(shù)外部性，獲得更大的規(guī)模效益和分工收益，集聚從地方化經(jīng)濟(jì)、城市化經(jīng)濟(jì)走向城市群經(jīng)濟(jì)。

南風(fēng)窗：“十四五”規(guī)劃確定了19大城市群的城鎮(zhèn)化空間格局，你將這19大城市群分成成熟型、培育型、形成型三類，長三角和珠三角城市群明顯是成熟型，從全國一盤棋的角度，它們該如何加強(qiáng)與其它城市群的協(xié)調(diào)發(fā)展？

張學(xué)良：目前，19大城市群以占全國25%左右的面積，70%左右的人口，創(chuàng)造了全國85%左右的GDP，可以說，以城市群發(fā)展來優(yōu)化空間發(fā)展格局有很好的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

事實(shí)上，在區(qū)域發(fā)展的實(shí)踐中，城市群之間的聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)發(fā)展早已有端倪，新型區(qū)域合作已形成點(diǎn)線面相結(jié)合的發(fā)展體系，長三角、京津冀、粵港澳、成渝地區(qū)等區(qū)域重大國家戰(zhàn)略間的聯(lián)動(dòng)格局初具規(guī)模。例如，成渝城市群、長江中游城市群和長三角城市群的協(xié)調(diào)發(fā)展串聯(lián)起了長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展，正在謀劃的鄭洛西（晉陜豫）高質(zhì)量發(fā)展合作帶聯(lián)系起了黃河流域的關(guān)中城市群與中原城市群，中原-長三角經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)離不開中原城市群與長三角城市群的互動(dòng)合作。

在我們剛剛發(fā)布的上海與全國主要城市區(qū)域聯(lián)動(dòng)指數(shù)中可以看出，京津冀的北京、天津，粵港澳的廣州、深圳，成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈的成都、重慶，長江中游地區(qū)的武漢、長沙， 黃河流域的西安、鄭州等城市與上海的聯(lián)動(dòng)指數(shù)排名都在前20位，串聯(lián)起長三角城市群與國家主要區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。

但也要看到，雖然長江三角洲地區(qū)與京津冀城市群、珠三角城市群、成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈和長江中游城市群四大板塊間企業(yè)、產(chǎn)業(yè)之間的聯(lián)系強(qiáng)度整體上仍然不高，特別是與成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈和長江中游城市群的聯(lián)動(dòng)指數(shù)仍然較低。未來，當(dāng)前也仍需要進(jìn)一步強(qiáng)化成熟型城市群之間、成熟型與培育型、形成型城市群之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。

具體來說，要進(jìn)一步加強(qiáng)長江三角洲地區(qū)核心城市與成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈、長江中游城市群、珠三角城市群、京津冀城市群的各類城市在重點(diǎn)領(lǐng)域的一體化發(fā)展，可以通過“新型飛地經(jīng)濟(jì)合作”“蛙跳式對口合作”“托管式合作”等區(qū)域合作模式，促進(jìn)“圈、帶、點(diǎn)”協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，引領(lǐng)區(qū)域合作從城市合作走向國家戰(zhàn)略空間板塊間的合作，在更大范圍實(shí)現(xiàn)發(fā)展的協(xié)同配合、優(yōu)勢互補(bǔ)和資源共享。

南風(fēng)窗：城市群發(fā)展還存在著很多的問題，如城市之間協(xié)調(diào)成本高昂，政府規(guī)劃存在“拉郎配”的現(xiàn)象等，在你看來，要真正發(fā)揮城市群經(jīng)濟(jì)的動(dòng)能，急需解決哪些問題？

張學(xué)良：城市群的發(fā)展要“順勢而為”而不能“強(qiáng)勢而為”，遵循市場的客觀規(guī)律，減少“拉郎配”的規(guī)劃行為，以市場為主導(dǎo)、政府為引導(dǎo)。對此要推動(dòng)實(shí)現(xiàn)地理邊界、行政邊界、經(jīng)濟(jì)邊界的耦合，不斷弱化行政壁壘，發(fā)揮市場在資源配置中的主體作用。

我們對長三角的研究發(fā)現(xiàn)，長三角城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會的成立有利于打破地方市場分割，推動(dòng)區(qū)域的市場整合和一體化發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)績效的提高。未來要發(fā)揮城市群戰(zhàn)略的帶動(dòng)作用，最重要的是要在市場機(jī)制下順勢而為，通過建立有效的區(qū)域合作機(jī)制來逐步消除地方市場分割，推動(dòng)城市之間統(tǒng)一市場的形成，從而在城市群內(nèi)形成密切的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系和合理的功能分工，實(shí)現(xiàn)要素的自由流動(dòng)和優(yōu)化配置。

南風(fēng)窗：在城市群的發(fā)展過程中，中心城市和都市圈的引領(lǐng)必不可少，目前，超大城市的中心引領(lǐng)已初步顯現(xiàn)，未來，這些超大中心城市該如何進(jìn)一步發(fā)揮它們的引領(lǐng)作用，你有何建議？

張學(xué)良：一般來說，中心城市和城市群是“點(diǎn)一面”關(guān)系，中心城市起“提綱挈領(lǐng)”的作用。中心城市集聚了更多的高端制造業(yè)、高端服務(wù)業(yè)和重大新興產(chǎn)業(yè)，能夠聚集更多的人口與各類生產(chǎn)要素。所以，在我國邁向高質(zhì)量發(fā)展的階段，中心城市的作用應(yīng)放在更加突出的位置。

根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)理論，中心城市對周邊區(qū)域的影響主要表現(xiàn)為虹吸效應(yīng)、輻射效應(yīng)與回流效應(yīng)等方面，要進(jìn)一步發(fā)揮好中心城市的輻射帶動(dòng)作用，需要提升中心城市和城市群綜合承載能力，而都市圈是提高城市群綜合承載能力的重要空間載體。

未來，讓這些超大中心城市該如何進(jìn)一步發(fā)揮它們的引領(lǐng)作用，一方面，需要以小尺度、跨區(qū)域、相對精準(zhǔn)的都市圈建設(shè)為突破口，提高中心城市和城市群綜合承載能力；一方面，當(dāng)下，加快形成“中心城市一都市圈一城市群”的區(qū)域空間格局，對我國區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展也很重要。

南風(fēng)窗：目前，中國有大量行政規(guī)劃的都市圈，但城市圈內(nèi)部的城市之間依舊以競爭思維為主，協(xié)調(diào)發(fā)展較差，都市圈的引領(lǐng)自然不夠。對此，你提出了一種思路，即“小尺度、跨區(qū)域、相對精準(zhǔn)的都市圈建設(shè)”，具體該如何展開？

張學(xué)良：都市圈介于城市和城市群之間，是促進(jìn)資源要素跨行政邊界流動(dòng)的重要空間維度，既能強(qiáng)化城市群的“核心”作用，也能放大中心城市的輻射帶動(dòng)作用，優(yōu)化城市群的區(qū)域空間結(jié)構(gòu)。

小尺度、跨區(qū)域、相對精準(zhǔn)的都市圈建設(shè)，首先要突破行政邊界，促進(jìn)資源要素率先在小尺度的都市圈空間里自由流動(dòng)，形成統(tǒng)一的勞動(dòng)力、要素市場和產(chǎn)品市場，實(shí)現(xiàn)大城市與中小城市和小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展。以長三角為例，要充分發(fā)揮上海、杭州、南京、合肥、寧波五大都市圈核心城市的輻射作用，帶動(dòng)更多周邊城市融入網(wǎng)絡(luò)中來，不斷提升長江三角洲地區(qū)網(wǎng)絡(luò)密度，完善內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。

其次，在完善城市之間的小尺度的都市圈建設(shè)時(shí)，要率先探索都市圈層面規(guī)劃對接，做到都市圈內(nèi)各城市的“多規(guī)合一”，這是小尺度、跨區(qū)域都市圈建設(shè)實(shí)現(xiàn)良好發(fā)展的重要基礎(chǔ)。此外，還需要不斷完善高速鐵路網(wǎng)、高速公路網(wǎng)，為跨區(qū)域的都市圈建設(shè)和發(fā)展提供現(xiàn)代化的交通網(wǎng)絡(luò)體系保障，實(shí)現(xiàn)設(shè)施互通、公共服務(wù)共享等，使得核心城市的溢出效應(yīng)跨越行政邊界，在更大的范圍內(nèi)產(chǎn)生跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。

南風(fēng)窗：企業(yè)特別是上市公司的跨區(qū)域發(fā)展，是城市與城市之間加強(qiáng)聯(lián)系的媒介，目前，城市群的發(fā)展趨勢，會對上市公司的跨區(qū)域發(fā)展布局帶來哪些影響？

張學(xué)良：企業(yè)是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的微觀主體，也是區(qū)域聯(lián)動(dòng)發(fā)展的重要主體，城市之間所形成的空間關(guān)聯(lián)往往是會通過企業(yè)間的生產(chǎn)經(jīng)營關(guān)聯(lián)以及技術(shù)合作交流來實(shí)現(xiàn)，特別是上市公司具有較強(qiáng)的資源配置能力，更能體現(xiàn)跨區(qū)域的關(guān)聯(lián)性。

我們的研究也顯示，城市群的發(fā)展使得上市公司有更多的可能性在更大的空間范圍內(nèi)來展開經(jīng)營和配置資源，在異地設(shè)立子公司和開展并購行為的頻次不斷增加，從而跨地區(qū)企業(yè)間的產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)聯(lián)和技術(shù)交流不斷增強(qiáng)，形成生產(chǎn)經(jīng)營的有效互動(dòng)和生產(chǎn)效率的正向溢出。以長三角城市群為例，在我們剛剛發(fā)布的上海與全國主要城市區(qū)域聯(lián)動(dòng)指數(shù)中可以發(fā)現(xiàn)，蘇州、杭州、南京、寧波是進(jìn)入上海對外建立企業(yè)分支機(jī)構(gòu)數(shù)量前十的城市，而寧波、蘇州、杭州、紹興、無錫和臺州則更多地傾向于來上海設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。

在構(gòu)建新發(fā)展格局的背景下，需培育更多具有全球影響力的本土企業(yè)，要積極推動(dòng)企業(yè)“走出去”到國內(nèi)其他區(qū)域進(jìn)行投資和合作，從而更加充分地發(fā)揮國內(nèi)大循環(huán)的主體作用。

南風(fēng)窗：據(jù)你的研究，城市群形成的集聚規(guī)模能夠產(chǎn)生顯著的收入溢價(jià)，規(guī)模擴(kuò)大一倍，勞動(dòng)力的收入會提高6.7%～8.0%，這背后的邏輯和原理什么？對現(xiàn)實(shí)有何指導(dǎo)意義？

張學(xué)良：背后的邏輯是，城市群的發(fā)展，讓各類生產(chǎn)要素在城市之間跨區(qū)域流動(dòng)和整合，從而形成一種空間集聚外部經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，經(jīng)濟(jì)主體不僅會受到本地規(guī)模的影響，也會享受到由群內(nèi)其他城市的共同集聚所帶來的好處。

值得注意的是，功能的分工及在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)、知識和技術(shù)的溢出、市場的一體發(fā)展以及由多中心帶來的對擁擠效應(yīng)的緩解，這些都是城市群集聚空間外部性的重要來源。

這對優(yōu)化我國城市群的發(fā)展，有重要的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義，未來城市群的發(fā)展可以從以下四個(gè)方面完善。

首先，通過培育城市群一體化發(fā)展的國內(nèi)價(jià)值鏈，形成各種各樣的有利于區(qū)域一體化發(fā)展的產(chǎn)業(yè)組織形態(tài)，同時(shí)，鼓勵(lì)中心城市的開發(fā)區(qū)利用自身的管理、人才和資金優(yōu)勢與周邊地區(qū)合作共建開發(fā)區(qū)，以此推動(dòng)產(chǎn)業(yè)的分工和升級；

其次，要積極為資源和要素流動(dòng)搭建平臺，建立統(tǒng)一開放的人力資源、資本、技術(shù)、產(chǎn)權(quán)交易等各類要素市場，探索跨地區(qū)土地開發(fā)指標(biāo)的交易機(jī)制，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素在城市群內(nèi)跨區(qū)域合理流動(dòng)和資源優(yōu)化配置；

再次，推動(dòng)城市群協(xié)同創(chuàng)新共同體的建設(shè)，充分利用城市群整體的創(chuàng)新資源特別是中心城市人才和研發(fā)機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢，加強(qiáng)區(qū)域間技術(shù)創(chuàng)新合作，共建區(qū)域技術(shù)創(chuàng)新協(xié)作網(wǎng)絡(luò)；

最后，探索建立城市群公共服務(wù)的合作共享平臺，推動(dòng)完善教育、醫(yī)療等公共服務(wù)的轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，同時(shí)，建立區(qū)域聯(lián)動(dòng)的社會管理機(jī)制，推動(dòng)社會治理由單個(gè)城市向城市群協(xié)同治理轉(zhuǎn)變，形成全覆蓋的社會管理和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

南風(fēng)窗：大數(shù)據(jù)在城市規(guī)劃和智慧城市建設(shè)等應(yīng)用中逐漸鋪開，如通勤數(shù)據(jù)、夜光數(shù)據(jù)、遙感數(shù)據(jù)等等開始被大眾熟知，當(dāng)下，房地產(chǎn)稅的擴(kuò)大試點(diǎn)頗受關(guān)注，城市大數(shù)據(jù)在未來房地產(chǎn)稅的推廣方面能提供哪些支持？

張學(xué)良：基于人口通勤、夜間燈光、地理遙感等城市大數(shù)據(jù)的應(yīng)用，可以對城市的經(jīng)濟(jì)增長潛力和人口集聚能力進(jìn)行識別和基本判斷，了解企業(yè)的主要布局和人口的主要流向，這是支撐房地產(chǎn)市場發(fā)展的基礎(chǔ)。另外還可以綜合應(yīng)用城市的交通大數(shù)據(jù)、消費(fèi)大數(shù)據(jù)、學(xué)校醫(yī)院等公共服務(wù)的分布數(shù)據(jù)，建立相對更為科學(xué)的房價(jià)預(yù)測模型，為房地產(chǎn)稅的實(shí)行推廣提供支撐。

南風(fēng)窗：人口、資金等生產(chǎn)要素在城市群里高效配置時(shí)，城市的吸引力變得越來越重要，從城市大數(shù)據(jù)的角度，該如何識別或鑒定一座城市的吸引力？

張學(xué)良：我認(rèn)為一座具有吸引力的城市要具備“四高”的特征，即要實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、高水平開放、高效能治理和高品質(zhì)生活。高質(zhì)量發(fā)展強(qiáng)調(diào)發(fā)展的可持續(xù)性，從主要依靠要素資源投入的粗放增長向依靠科技創(chuàng)新和技術(shù)進(jìn)步的高效增長轉(zhuǎn)變，不斷提高投入產(chǎn)出效率和自主創(chuàng)新能力，提供良好的就業(yè)機(jī)會與創(chuàng)業(yè)環(huán)境；在構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局背景下，高水平開放既強(qiáng)調(diào)對外開放，也要加強(qiáng)對內(nèi)開放，形成較強(qiáng)的資源配置效應(yīng)，在雙循環(huán)中發(fā)揮更強(qiáng)的節(jié)點(diǎn)作用；高效能治理強(qiáng)調(diào)以完善的體制機(jī)制展現(xiàn)現(xiàn)代治理能力、以數(shù)字化手段顯示強(qiáng)大治理活力、以基層高效治理產(chǎn)生積極效應(yīng)、以跨區(qū)聯(lián)動(dòng)成為重要治理模式，這也是構(gòu)成城市吸引力的重要因素；高品質(zhì)生活則體現(xiàn)“以人民為中心”的發(fā)展理念，提供更多高質(zhì)量的教育、醫(yī)療與養(yǎng)老等公共服務(wù)，豐富城市文化設(shè)施，打造優(yōu)良生態(tài)環(huán)境，不斷增強(qiáng)城市軟實(shí)力。而對“四高”發(fā)展型城市，既需要城市大數(shù)據(jù)來進(jìn)行刻畫，同時(shí)也要通過大數(shù)據(jù)手段來進(jìn)行實(shí)現(xiàn)。