張靜文 張 麗 夏麗麗

(江西省水利科學(xué)院，江西 南昌 330000)

水資源是經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性、控制性要素，水的承載空間決定了經(jīng)濟社會的發(fā)展空間[1]。2014年，提出了“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路，“節(jié)水優(yōu)先”是基于我國國情水情提出的，是解決我國復(fù)雜水問題的關(guān)鍵所在，是建設(shè)生態(tài)文明、促進綠色發(fā)展的必然要求，是創(chuàng)新水利工作思想和方式的客觀需要，也是治水工作必須始終遵循的根本思路[2-4]。推進節(jié)水工作，需要解決好存量和增量取用水之間的關(guān)系，對于存量取用水主要是解決存量取用水的效率和效益問題，對于增量取用水主要是尋找其他水源，如非常規(guī)水源等[5-6]。

非常規(guī)水源作為常規(guī)水資源的重要補充，是節(jié)水開源的重要內(nèi)容，也是推動用水方式進一步向節(jié)約集約轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容[7]。解決中國面臨的水資源短缺問題，需要節(jié)流、開源并舉[8]。一方面堅決貫徹“節(jié)水優(yōu)先”的治水思路，持續(xù)推進節(jié)水型社會建設(shè)；另一方面要不斷加強水資源優(yōu)化配置，科學(xué)有序地開發(fā)利用非常規(guī)水資源。南方豐水地區(qū)雖然水資源豐富，但普遍存在水質(zhì)型、工程型缺水的問題[9]，改善水質(zhì)、節(jié)水減污是新時期重要的策略。隨著江西省用水總量和強度的雙控壓力的增加以及“節(jié)水治污”理念的深化，開發(fā)利用非常規(guī)水源成為一種增加水資源可利用量的新模式。

1 江西省非常規(guī)水源開發(fā)利用情況

1.1 非常規(guī)水源開發(fā)利用的意義

為進一步貫徹落實《國家節(jié)水行動方案》《水利部關(guān)于非常規(guī)水源納入水資源統(tǒng)一配置的指導(dǎo)意見》等工作部署要求，江西省印發(fā)《江西省計劃用水管理辦法(試行)》(贛水資源字〔2017〕78號)、《江西省節(jié)約用水辦法》(省人民政府第240號令)、《江西省節(jié)水行動實施方案》(贛發(fā)改環(huán)資〔2019〕1107號)等一系列法規(guī)制度，明確提出要在節(jié)約集約的基礎(chǔ)上發(fā)展非常規(guī)水源，盤活用水總量指標(biāo)。

江蘇省作為豐水地區(qū)非常規(guī)水源開發(fā)利用量較多的省份之一，分析江蘇省推進非常規(guī)水源開發(fā)利用情況，有利于總結(jié)經(jīng)驗，部署南方地區(qū)非常規(guī)水源開發(fā)利用工作。近年來，江蘇省狠抓非常規(guī)水源利用的制度體系和管理機制建設(shè)，出臺了《江蘇省節(jié)約用水條例》，編制了非常規(guī)水源規(guī)劃指導(dǎo)文件，將非常規(guī)水源利用特別是再生水利用納入最嚴(yán)格水資源管理、節(jié)水型社會示范區(qū)創(chuàng)建、生態(tài)河湖行動等考核目標(biāo)，擴大非常規(guī)水源開發(fā)利用的范圍；在編制規(guī)劃或建設(shè)項目水資源論證報告中論證非常規(guī)水源利用的可行性；對應(yīng)按計劃使用非常規(guī)水源而未使用或者使用量未達(dá)到規(guī)定要求的用水戶，核減其下一年度的常規(guī)水資源計劃用水指標(biāo)。出臺《關(guān)于運用價格杠桿促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的若干意見》，明確再生水價格按低于自來水價格的一定比例合理確定，對直接使用再生水的用戶，免征水資源費和城市公用事業(yè)附加費；市政綠化及景觀使用再生水的，免征污水處理費[10]。

對比江蘇省等非常規(guī)水源開發(fā)利用量較多的南方豐水省份，聯(lián)系江西省實際省情水情，在推進非常規(guī)水源工作方面應(yīng)加快創(chuàng)建典型示范區(qū)，地方人民政府應(yīng)積極組織編制非常規(guī)水源利用規(guī)劃，健全激勵機制，鼓勵用水企業(yè)對再生水和雨水分類制定措施，鼓勵探索將非常規(guī)水源利用與用水單位或個人繳納水資源費、污水處理費以及財政補助等相掛鉤的機制。

1.2 非常規(guī)水源開發(fā)利用現(xiàn)狀

江西省地處南方豐水地區(qū)，水資源豐富，全省多年平均水資源量為1565億m3，居全國第七位；多年平均降水量為1638mm，居全國第4位，降水主要集中在汛期。自2013年實施最嚴(yán)格水資源管理制度以來，江西省聚力政策引領(lǐng)，多措并舉，水資源管理和節(jié)約用水管理水平得到極大地提高，但用水總量和國家分配的用水總量紅線控制目標(biāo)接近，用水指標(biāo)收緊，可用余量不多，用水總量具體情況見圖1(數(shù)據(jù)來源于《江西省水資源公報》)。由圖1可知，2015—2020年期間年度用水總量控制目標(biāo)與實際用水總量差值占用水總量控制目標(biāo)的比值均低于7.00%。根據(jù)最嚴(yán)格水資源管理考核有關(guān)規(guī)定，當(dāng)實際用水總量超過用水總量指標(biāo)時，非常規(guī)水可不納入用水總量統(tǒng)計范疇[11-12]，故開發(fā)非常規(guī)水源是江西省在高質(zhì)量發(fā)展下增加可用水量的一項重要措施，是化解政策性缺水的有力抓手之一。

圖1 2015—2020年江西省用水總量變化情況

按照2019年水利部出臺的《關(guān)于進一步加強和規(guī)范非常規(guī)水源統(tǒng)計工作的通知》(辦節(jié)約〔2019〕241號)中明確的非常規(guī)水源利用量統(tǒng)計口徑，江西省2015—2020年非常規(guī)水源開發(fā)利用量和全省供水總量情況見圖2。由圖2可知，2015年，江西省非常規(guī)水源利用量為2.01億m3，占全省供水總量的0.82%；在2017年水利部將非常規(guī)水源納入統(tǒng)一配置的要求下，開發(fā)非常規(guī)水源力度加大，2020年，非常規(guī)水源開發(fā)利用量為2.26億m3，占全省供水總量的0.93%，與2017年相比，增加了1500萬m3。現(xiàn)階段，江西省非常規(guī)水源的開發(fā)利用模式主要集中在集蓄雨水和再生水利用上。

圖2 2015—2020年江西省非常規(guī)水源開發(fā)利用量和供水總量

2020年江西省11個地市中，非常規(guī)水源開發(fā)利用量占全省非常規(guī)水源開發(fā)利用量的比例超過20%的地市共有2個，依次為贛州市和撫州市，其非常規(guī)水源開發(fā)利用量合計為1.58億m3，占2020年全省非常規(guī)水源開發(fā)利用量的69.91%。非常規(guī)水源開發(fā)利用量占全省非常規(guī)水源開發(fā)利用量的比例超過4%的地市共有4個，依次為贛州市、撫州市、萍鄉(xiāng)市和南昌市，其非常規(guī)水源開發(fā)利用量合計為1.81億m3，占2020年全省非常規(guī)水源開發(fā)利用量的80.09%，其余7個地市非常規(guī)水源開發(fā)利用量合計約占20%。2020年全省非常規(guī)水源開發(fā)利用量分布情況見圖3，由圖3可以看出，全省非常規(guī)水源利用量從東南向西北方向遞減，遞減方向與人均供水量遞減方向大致呈相反趨勢，說明非常規(guī)水源開發(fā)利用與供水能力存在負(fù)相關(guān)關(guān)系。

圖3 江西省2020年各地市非常規(guī)水源利用量和人均供水量分布情況

2 推進非常規(guī)水源開發(fā)利用的新要求

非常規(guī)水源的開發(fā)利用有利于盤活水資源余量、減少排污、提高用水效率，緩解水資源區(qū)域或時空分布不均的狀況，有利于優(yōu)化用水結(jié)構(gòu)，推進水生態(tài)文明建設(shè)。在新時期，為深入貫徹以人為本和生態(tài)文明思想，踐行綠水青山就是金山銀山理念，發(fā)揮水資源的剛性約束，對水資源的配置與利用[13]、非常規(guī)水源開發(fā)利用提出了更高的要求。

2.1 分區(qū)分類推進再生水利用

根據(jù)污水的來源和非常規(guī)水源的用水對象，結(jié)合當(dāng)?shù)胤浅Ｒ?guī)水源水質(zhì)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，對城鎮(zhèn)生活污水、工業(yè)廢水、農(nóng)業(yè)農(nóng)村污水等不同水質(zhì)和排污對象的污水水資源進行分類使用。特別是南方豐水地區(qū)，要結(jié)合綜合流域規(guī)劃中對水生態(tài)水環(huán)境的要求，實施分區(qū)差別化管控，要堅持穩(wěn)定達(dá)標(biāo)，在不影響水生態(tài)環(huán)境的前提下，合理確定污水處理廠的排放量。對于部分具備使用非常規(guī)水源條件的行業(yè)，要嚴(yán)格控制其新增許可水量。

2.2 落實水資源剛性約束制度

水資源管理工作要以建立水資源剛性約束制度為主線[14]，在保障基本生態(tài)用水的前提下，推動以可用水量確定經(jīng)濟社會發(fā)展的布局、結(jié)構(gòu)和規(guī)模，提高水資源節(jié)約集約水平。水資源剛性約束制度旨在約束不合理的需求，加大非常規(guī)水源的開發(fā)利用量，是在滿足所在區(qū)域必要的生態(tài)、生活、工業(yè)和農(nóng)業(yè)用水基礎(chǔ)上，抑制不合理需求，踐行節(jié)水減排要求。區(qū)域可用水量主要由區(qū)域用水總量控制指標(biāo)確定，包括外調(diào)水、可用自產(chǎn)水(含可用的過境水)和非常規(guī)水3部分[15]，江西省是用水總量逼近用水指標(biāo)紅線的南方豐水地區(qū)的省份之一，且部分區(qū)域存在工程型、政策型缺水問題，開發(fā)非常規(guī)水源有利于增加可用水量，為區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展預(yù)留更多優(yōu)良的水資源。

2.3 踐行碳達(dá)峰碳中和

當(dāng)前我國進入新發(fā)展階段，生態(tài)文明建設(shè)進入了以降碳為重點戰(zhàn)略方向的關(guān)鍵時期，習(xí)近平總書記強調(diào)要把碳達(dá)峰碳中和納入生態(tài)文明建設(shè)整體布局，為應(yīng)對氣候變化提出了更高的要求。實現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和關(guān)鍵在于推動能源發(fā)展方式朝全面綠色低碳轉(zhuǎn)型，非常規(guī)水源中再生水利用潛力較大，加強再生水的開發(fā)利用，有利于助力碳達(dá)峰碳中和，提升水資源集約利用和優(yōu)化配置能力。

3 存在的主要問題及對策建議

3.1 主要問題

a.非常規(guī)水源開發(fā)利用量偏低。以“秦嶺-淮河”作為南北分界線，與南方地區(qū)其他省級行政區(qū)相比，江西省2019年非常規(guī)水源開發(fā)利用量處于中等略偏上水平，見圖4。其中，江西省再生水、集蓄雨水開發(fā)利用量分別占南方地區(qū)再生水、集蓄雨水開發(fā)利用量的2.26%和27.59%，非常規(guī)水源開發(fā)利用量占南方地區(qū)非常規(guī)水源開發(fā)利用總量的6.65%，非常規(guī)水源開發(fā)利用水平仍有較大的進步空間。與全國非常規(guī)水源利用量相比，南方地區(qū)再生水、集蓄雨水、淡化海水、微咸水、礦坑水開發(fā)利用量分別占全國非常規(guī)水源利用總量的24.70%、5.39%、0.37%、0%、0.28%。從統(tǒng)計結(jié)果分析，再生水是南方地區(qū)利用非常規(guī)水源的主要方式，其次為集蓄雨水、淡化海水。

圖4 南方省份2019年非常規(guī)水源利用情況

b.對非常規(guī)水資源利用的重要性認(rèn)識不夠。一方面，目前非常規(guī)水資源主要作為景觀補水、生態(tài)用水等用途，社會公眾對開發(fā)利用非常規(guī)水資源意識不強，對于非常規(guī)水資源水質(zhì)安全持有質(zhì)疑態(tài)度，接受程度總體上不高，限制和制約了非常規(guī)水資源的利用范圍，使非常規(guī)水資源難以被廣泛運用。另外一方面，社會公眾未能充分領(lǐng)會開發(fā)利用非常規(guī)水資源的重要意義，未能認(rèn)識到開發(fā)利用非常規(guī)水資源除了有利于在嚴(yán)控水資源總量的情況下盤活存量和緩解水資源短缺，還能促進節(jié)水減排，推動水資源的可持續(xù)利用和綠色發(fā)展，對于貫徹生態(tài)文明建設(shè)思想和促進人水和諧有著重要意義。

c.非常規(guī)水源利用管理制度不健全，缺乏專項規(guī)劃。與常規(guī)水資源取用水指導(dǎo)意見和技術(shù)相比，非常規(guī)水源開發(fā)利用機制不健全[12]，國家層面上暫時僅在有關(guān)規(guī)劃、方案中提到了加強非常規(guī)水源開發(fā)利用的要求，并未出臺非常規(guī)水源開發(fā)利用的專項規(guī)劃[16-17]，導(dǎo)致南方大多數(shù)城市未對非常規(guī)水源作出規(guī)劃，市政道路和市政管線建設(shè)也未給非常規(guī)水源管道預(yù)留布設(shè)空間?；鶎硬块T推進這項工作時無法可依，缺乏強有力的抓手，且該項工作主要由水利部門牽頭負(fù)責(zé)，缺乏與發(fā)展改革、住建等部門的工作聯(lián)動[18]，這些部門關(guān)于推進非常規(guī)水源開發(fā)利用工作也沒有明確分工，缺乏推進這項工作的強制性和主動性。非常規(guī)水源有關(guān)配套設(shè)施、技術(shù)改造和投入資金等難以保障，實際操作困難，難以形成合力廣泛推動非常規(guī)水源開發(fā)利用工作和全面落實將非常規(guī)水源納入水資源統(tǒng)一配置的要求。

d.缺乏有效的激勵機制。當(dāng)前非常規(guī)水源開發(fā)利用工作推進緩慢，一方面是由于豐水地區(qū)水資源較為豐富，另一方面是節(jié)水內(nèi)生動力不足。南方豐水地區(qū)存在工藝處理后的非常規(guī)水源比自來水取水價格更高的問題，供水企業(yè)費時費力的同時，從中難以獲得或看到長久的利益，導(dǎo)致收集處理非常規(guī)水資源內(nèi)生動力不足。各級政府由于資金配套、政策引導(dǎo)等方面的問題，難以大力給予用水單位資金支持和補助，從內(nèi)生動力方面制約了非常規(guī)水源的開發(fā)利用工作。

3.2 對策建議

a.加大節(jié)水宣傳力度，強化政府引導(dǎo)作用。南方豐水地區(qū)應(yīng)該圍繞節(jié)水減排、剛性約束、碳達(dá)峰碳中和等要求，加大宣傳節(jié)水減排對促進經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展、資源可持續(xù)利用的意義，在用水戶中牢固樹立節(jié)水優(yōu)先、節(jié)水人人有責(zé)的理念，增強人們的節(jié)水意識，使更多的人了解非常規(guī)水源開發(fā)利用的重要意義，主動實現(xiàn)從“要我利用非常規(guī)水源”到“我要利用非常規(guī)水源”的轉(zhuǎn)變。各級政府在相關(guān)審批過程中，應(yīng)該優(yōu)先對用水企業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施或改造作出具體要求，提高用水企業(yè)加大循環(huán)水、非常規(guī)水源的開發(fā)利用力度，發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用。

b.借鑒先進經(jīng)驗，建全保障和協(xié)調(diào)機制。目前，國家暫未將《節(jié)約用水條例》立法，未出臺開發(fā)利用非常規(guī)水源的指導(dǎo)性工作方案。建議水利部等有關(guān)部門提前部署謀劃，在實際工作推進層面，不斷完善與住建、發(fā)改等有關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)機制，厘清主體責(zé)任，履行應(yīng)盡義務(wù)，合力推進非常規(guī)水源開發(fā)利用工作，積極踐行節(jié)水優(yōu)先的治水思路。建議南方豐水地區(qū)省份，在國家尚未出臺專門的節(jié)水法規(guī)制度前，可以借鑒江蘇、浙江等典型省份的先進經(jīng)驗，在規(guī)劃階段對高耗水企業(yè)使用非常規(guī)水作出要求，運用考核手段的強制性，強化非常規(guī)水資源的開發(fā)力度和開發(fā)能力。

c.科學(xué)制定非常規(guī)水源利用規(guī)劃。南方地區(qū)主要通過海水淡化、再生水利用和雨水集蓄利用非常規(guī)水源，為科學(xué)制定非常規(guī)水源利用規(guī)劃，可從以下3方面著手：?在沿海地區(qū)，制定稅收優(yōu)惠政策，加強海水淡化技術(shù)研究，鼓勵優(yōu)先使用海水淡化的非常規(guī)水源；?因地制宜地開展再生水廠建設(shè)布局，推進再生水輸配管網(wǎng)配套建設(shè)，使再生水直達(dá)用水戶，對于新建的工業(yè)園區(qū)，要求將再生水利用納入園區(qū)建設(shè)規(guī)劃；?在居住小區(qū)、園區(qū)等聚集場地集中收集雨水再利用，在風(fēng)景區(qū)、農(nóng)村等離散場地加強雨水分散收集，以就近就地使用為原則，推進雨水收集與利用。

d.從用水戶出發(fā)，探索長效激勵機制。各級政府應(yīng)結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H，針對性地制定水資源短缺地區(qū)和特殊行業(yè)非常規(guī)水源利用的強制性政策和優(yōu)惠措施。在用水戶層面，首先要鼓勵和幫助用水大戶不斷加強技術(shù)改造，提高再生水利用量，其次是鼓勵有條件的社區(qū)統(tǒng)一建設(shè)雨水集蓄池，鼓勵農(nóng)村地區(qū)根據(jù)地形條件分散收集雨水；在政府層面，以企業(yè)利益為核心，建立效益保障機制，調(diào)整用水價格，建立用水單位節(jié)水改造與使用者付費雙向機制，保障資金投入，保障非常規(guī)水源開發(fā)利用發(fā)揮效益。

4 結(jié) 語

本文以江西省為例，重點分析其非常規(guī)水源實際開發(fā)利用量情況，并結(jié)合新時期推進非常規(guī)水源開發(fā)利用的新要求，在分析開發(fā)利用非常規(guī)水源存在的主要問題的基礎(chǔ)上，針對性地提出了建設(shè)性意見和建議。推動非常規(guī)水源開發(fā)利用，下一步要持續(xù)強化政府引導(dǎo)、提升公眾節(jié)水意識，制定非常規(guī)水源利用規(guī)劃，探索研究建立長效激勵機制，以增加區(qū)域水資源可利用量，保障經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展。