□ 中國(guó)民航管理干部學(xué)院 于 航/文

《2021年全國(guó)民航工作報(bào)告》指出，“十三五”時(shí)期是中國(guó)民航安全記錄最好的五年。我國(guó)民航安全水平穩(wěn)居世界前列，截至2021年10月底，我國(guó)運(yùn)輸航空持續(xù)安全飛行134個(gè)月、9753萬(wàn)小時(shí)。安全成績(jī)來(lái)之不易。未來(lái)，如何能夠保持以及進(jìn)一步提高現(xiàn)有的民航安全水平，促進(jìn)民航的可持續(xù)發(fā)展，是擺在全行業(yè)面前的共同挑戰(zhàn)。國(guó)際民航組織（ICAO）第四版《安全管理手冊(cè)》（Doc.9859）多次強(qiáng)調(diào)了內(nèi)外部接口的安全管理問(wèn)題，這或許為未來(lái)我國(guó)民航安全管理的重點(diǎn)提供了啟示。本文從民航安全的發(fā)展歷程入手，提出研究?jī)?nèi)外部接口的安全管理的必要性，采用問(wèn)卷調(diào)研的方法，收集和整理目前我國(guó)民航在內(nèi)外部接口上存在的問(wèn)題，并探討相應(yīng)的對(duì)策建議。

民航安全的發(fā)展歷程

根據(jù)ICAO第四版《安全管理手冊(cè)》（Doc.9859）（以下簡(jiǎn)稱Doc.9859），民航安全發(fā)展的歷程大致經(jīng)歷了四個(gè)階段：技術(shù)時(shí)代、人因時(shí)代、組織時(shí)代和全系統(tǒng)時(shí)代，具體見圖1所示。從事故致因角度，每個(gè)階段共同的特點(diǎn)是均有新的安全關(guān)注點(diǎn)出現(xiàn)，即在原有的安全關(guān)注點(diǎn)不變的情況下，增加新的安全關(guān)注點(diǎn)。

圖1：民航安全發(fā)展的歷程

目前，我國(guó)民航各運(yùn)行單位都陸續(xù)建立和實(shí)施了民航安全管理體系（SMS）或等效的SMS。但是，無(wú)論運(yùn)行單位的規(guī)模如何，其所建立的SMS是有界的，它的管理權(quán)限側(cè)重于組織內(nèi)部，對(duì)組織外部則非常有限。行業(yè)的發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入全系統(tǒng)時(shí)代，各運(yùn)行單位不僅要關(guān)注自身的安全管理，還要關(guān)注與其他單位的安全協(xié)同，這就是Doc.9859強(qiáng)調(diào)的外部接口的安全管理問(wèn)題。

筆者通過(guò)對(duì)行業(yè)安全信息的跟蹤和分析發(fā)現(xiàn)，不安全事件發(fā)生的原因不僅跟外部接口的安全管理有關(guān)，還與內(nèi)部接口的安全管理有關(guān)，這也是Doc.9859強(qiáng)調(diào)的內(nèi)部接口的安全管理問(wèn)題。所以，無(wú)論是從ICAO的要求看，還是從行業(yè)的實(shí)際情況看，有必要對(duì)內(nèi)外部接口的安全管理問(wèn)題進(jìn)行研究，這有助于行業(yè)保持和進(jìn)一步提升現(xiàn)有的安全水平，以實(shí)現(xiàn)民航的可持續(xù)發(fā)展。

調(diào)研概況

為研究?jī)?nèi)外部接口的安全管理問(wèn)題，筆者向航空公司的從業(yè)人員發(fā)放了調(diào)研問(wèn)卷。調(diào)研對(duì)象選定航空公司的原因有二，一是考慮到航空公司在民航系統(tǒng)中處于相對(duì)中心的位置，與之有業(yè)務(wù)聯(lián)系的外部運(yùn)行單位最多，外部接口存在安全風(fēng)險(xiǎn)的可能性較大；二是考慮到航空公司自身的組織結(jié)構(gòu)也相對(duì)復(fù)雜，內(nèi)設(shè)部門多，內(nèi)部接口存在安全風(fēng)險(xiǎn)的可能性也較大。

此次調(diào)研并未設(shè)計(jì)復(fù)雜的調(diào)研問(wèn)卷，只是向受調(diào)研的對(duì)象提出簡(jiǎn)單的問(wèn)題：請(qǐng)介紹您的工作崗位及所屬部門，并結(jié)合工作實(shí)際描述您所在部門或單位存在的有關(guān)于安全管理中的內(nèi)外部接口問(wèn)題。這屬于開放性的調(diào)研。這樣的調(diào)研不會(huì)影響受訪者的思路，受訪者可以根據(jù)自身對(duì)問(wèn)題的理解來(lái)回答問(wèn)題，以便筆者了解行業(yè)的真實(shí)情況。

此次調(diào)研共收到有效問(wèn)卷68份，其中涉及內(nèi)部接口問(wèn)題42份，外部接口問(wèn)題32份，內(nèi)外部接口問(wèn)題總數(shù)74大于問(wèn)卷總數(shù)68，這是因?yàn)橛械恼{(diào)研問(wèn)卷同時(shí)涉及內(nèi)外部接口問(wèn)題，具體情況見圖2。

圖2：調(diào)研涉及的內(nèi)部部門與外部單位情況

（一）內(nèi)部接口問(wèn)題

此次調(diào)研涉及到的內(nèi)部部門有安管（本文所用的部門名稱均是行業(yè)內(nèi)常用的部門簡(jiǎn)稱，安管即安全管理部、安全監(jiān)察部、安全質(zhì)量部等，下同）、運(yùn)標(biāo)、飛行、客艙、維修、運(yùn)控、地服、貨運(yùn)、保衛(wèi)、工程、人力和銷售等，具體出現(xiàn)的頻次見表1。

從統(tǒng)計(jì)數(shù)字上看，接口問(wèn)題最多的主體部門是安管，基本涉及所有業(yè)務(wù)部門，這與安管的部門職責(zé)有很大關(guān)聯(lián)性。其次是維修，其涉及的接口部門最廣，除了有業(yè)務(wù)部門，還有人力和銷售。飛行和客艙的接口問(wèn)題數(shù)目分別位于第3和第4位，接口部門基本上是業(yè)務(wù)部門。作為接口部門，出現(xiàn)接口問(wèn)題最多的前5個(gè)部門是飛行、地服、客艙、運(yùn)控和維修。

根據(jù)調(diào)研的總體情況看，組織內(nèi)部的接口問(wèn)題數(shù)量要多于外部接口數(shù)量。雖然本文收集到的調(diào)研問(wèn)卷數(shù)量有限，不能代表全行業(yè)的情況，但是有一個(gè)情況值得思考，那就是在SMS已經(jīng)成熟的今天，內(nèi)部接口問(wèn)題仍然比較突出，表明安全管理的系統(tǒng)思維還沒(méi)有完全落實(shí)，還需要進(jìn)一步提升。概括來(lái)講，內(nèi)部接口問(wèn)題主要考慮以下幾個(gè)方面的因素：

1.專業(yè)壁壘。民航系統(tǒng)是一個(gè)專業(yè)性非常強(qiáng)的系統(tǒng)，不同的部門都有其自身的業(yè)務(wù)領(lǐng)域。隨著產(chǎn)業(yè)細(xì)分的逐步深入，專業(yè)劃分也越來(lái)越精細(xì)。不同專業(yè)之間對(duì)彼此業(yè)務(wù)了解不夠充分，這勢(shì)必會(huì)造成只從自己的角度看問(wèn)題，而失去了對(duì)全局的風(fēng)險(xiǎn)把控。例如，安管部門沒(méi)有飛行專業(yè)的人員，在解讀QAR數(shù)據(jù)時(shí)發(fā)現(xiàn)低空坡度大、著陸速度大等超限事件增多，可能不會(huì)充分考慮季節(jié)性的影響，而僅僅是將其理解為飛行員的運(yùn)行偏差。

2.職責(zé)欠清晰。民航系統(tǒng)是一個(gè)責(zé)權(quán)匹配的系統(tǒng)。目前某些單位由于職責(zé)定位不清晰，使得某些工作“人人”都有責(zé)任，“人人”都要管，最后由于種種原因變成“人人”都不管的真空地帶。同時(shí)，有些單位由于機(jī)構(gòu)調(diào)整、業(yè)務(wù)拆分，也使得某些崗位職責(zé)不清晰，在與其他相關(guān)部門對(duì)接時(shí)，出現(xiàn)問(wèn)題，造成運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。

3.標(biāo)準(zhǔn)不一致。民航系統(tǒng)是一個(gè)高度標(biāo)準(zhǔn)化的系統(tǒng)，整個(gè)系統(tǒng)的運(yùn)作依靠大量的標(biāo)準(zhǔn)的支撐。由標(biāo)準(zhǔn)制定主體不一致而導(dǎo)致具體標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容不一致的情況在行業(yè)也時(shí)有發(fā)生，這勢(shì)必給運(yùn)行人員帶來(lái)運(yùn)行困難，進(jìn)而導(dǎo)致安全風(fēng)險(xiǎn)。

4.部門本位主義。民航系統(tǒng)是一個(gè)安全責(zé)任重大的系統(tǒng)。目前，“以罰代管”的現(xiàn)象在行業(yè)比較普遍，這使得部門在實(shí)際運(yùn)行中都“優(yōu)先考慮免責(zé)”。隨著行業(yè)對(duì)安全生產(chǎn)責(zé)任追責(zé)力度的加大，為了免于追責(zé)和處罰，每個(gè)部門只關(guān)注本部門的核心風(fēng)險(xiǎn)，而不會(huì)考慮由自身運(yùn)行導(dǎo)致的其他部門的運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，本位主義日趨嚴(yán)重。例如，運(yùn)行簽派的角度考慮的更多的是航班正常性問(wèn)題，而飛行部門考慮的更多是飛行員疲勞問(wèn)題。另外，有的部門為了不讓自己內(nèi)部問(wèn)題被其他部門發(fā)現(xiàn)，會(huì)提高流程對(duì)接的難度，這樣一來(lái)就勢(shì)必會(huì)增加對(duì)人員理解上的困難、業(yè)務(wù)鏈條上的齟齬，進(jìn)而導(dǎo)致運(yùn)行效率降低，乃至安全風(fēng)險(xiǎn)加大。

5.部門接口管理靠“人治”。民航系統(tǒng)是一個(gè)具有現(xiàn)代化管理特色的系統(tǒng)。有些單位部門接口是靠“人和人的經(jīng)驗(yàn)”而不是“程序”來(lái)對(duì)接。當(dāng)出現(xiàn)人員調(diào)動(dòng)和調(diào)離時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)對(duì)接問(wèn)題?，F(xiàn)代化的管理是定崗而非定人，靠人而非系統(tǒng)的管理方式已經(jīng)成為過(guò)去。民航系統(tǒng)必須堅(jiān)持走系統(tǒng)化思維管理方式的道路，才能走得更長(zhǎng)遠(yuǎn)。

表1：內(nèi)部接口問(wèn)題統(tǒng)計(jì)

6.安全管理形式主義。民航系統(tǒng)是一個(gè)安全管理必須務(wù)實(shí)的系統(tǒng)。雖然行業(yè)內(nèi)有些單位“安全第一”的口號(hào)喊得響亮，但是在安全投入上還不夠。例如，某貨運(yùn)部門拖車不足，影響拖車司機(jī)的正常執(zhí)勤；某運(yùn)控部門缺少可兼容的系統(tǒng)、需同時(shí)打開多個(gè)系統(tǒng)，既降低運(yùn)行效率也會(huì)增加運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)；出于成本考慮，業(yè)務(wù)部門需要增加人手總是被駁回；雖然安全風(fēng)險(xiǎn)管理和隱患排查治理工作是切實(shí)幫助組織提高安全水平的， 但有些單位在制定和上報(bào)措施時(shí)并不從具體風(fēng)險(xiǎn)和隱患出發(fā)，而是關(guān)注臺(tái)賬是否容易存留、迎檢是否順利通過(guò)。

（二）外部接口問(wèn)題

此次調(diào)研涉及到的外部接口單位主要有兩大類，一類是外委單位，包括地面代理、物流單位、銷售代理和維修外委等；另一類是運(yùn)行接口單位，包括機(jī)場(chǎng)、空管、其他航空公司和OEM等。具體統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)見圖3。

圖3：外部接口問(wèn)題統(tǒng)計(jì)

外部接口問(wèn)題相對(duì)單一，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.外委單位的監(jiān)管——以地面代理單位為例。

（1）大部分航空公司都涉及到在多個(gè)機(jī)場(chǎng)運(yùn)行，地服業(yè)務(wù)多選擇當(dāng)?shù)氐牡孛娲韱挝粊?lái)具體實(shí)施。運(yùn)行機(jī)場(chǎng)多，相應(yīng)地，合作的地面代理單位也多。每個(gè)機(jī)場(chǎng)的地面代理單位一般都會(huì)代理多家航空公司的地服業(yè)務(wù)，每家航空公司的地服業(yè)務(wù)流程和標(biāo)準(zhǔn)也不盡相同。

（2）從地面代理單位角度看，可能要同時(shí)符合多家的運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)來(lái)實(shí)施業(yè)務(wù)。再考慮到不同的地面代理單位安全管理能力參差不齊，服務(wù)保障人員由于薪資待遇問(wèn)題流動(dòng)性大，人員隊(duì)伍的技能保持難以為繼，在實(shí)際的運(yùn)行過(guò)程中，地面代理單位的運(yùn)行很可能會(huì)出現(xiàn)偏差。

（3）航空公司作為責(zé)任的主體，雖然與之簽訂相關(guān)協(xié)議，但是實(shí)際的監(jiān)管還是存在一定的困難。對(duì)于地面代理單位的管控，平時(shí)多以業(yè)務(wù)提示和安全警示，以及安全審核的模式開展，控制力度有限。

很多時(shí)候，所在運(yùn)行機(jī)場(chǎng)的地面代理只有一家，具有天然的壟斷性，其安全管理水平的高低決定了地服業(yè)務(wù)的安全質(zhì)量。在此情況下，航空公司對(duì)地面代理單位的監(jiān)管，如果沒(méi)有合適的手段，更難開展有效果的監(jiān)管。

2.運(yùn)行接口單位——以機(jī)場(chǎng)和空管單位為例。

（1）與航空公司打交道最多的單位是機(jī)場(chǎng)。當(dāng)航空公司在機(jī)場(chǎng)運(yùn)行發(fā)現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，如果發(fā)現(xiàn)某問(wèn)題與機(jī)場(chǎng)的運(yùn)行和安全管理相關(guān)，那么航空公司就需要與機(jī)場(chǎng)協(xié)商解決。在協(xié)商的過(guò)程中，如果解決方案觸發(fā)了某一方的安全利益或增加了運(yùn)行難度或成本，那么就會(huì)出現(xiàn)協(xié)商擱置或失敗的局面。同時(shí)，如果某問(wèn)題涉及到航空公司或機(jī)場(chǎng)的多個(gè)部門，在協(xié)商的時(shí)候沒(méi)有統(tǒng)一出口情況下，也不能很好地解決實(shí)際問(wèn)題。

（2）飛行運(yùn)行中，飛行員和管制員有效、合理的溝通對(duì)于保障運(yùn)行安全極為重要。但是當(dāng)前兩者之間的溝通渠道大多局限于運(yùn)行中的陸空通信、臨時(shí)性的座談以及調(diào)研問(wèn)卷的信息采集，雙方缺乏對(duì)彼此工作內(nèi)容的更進(jìn)一步了解，不利于對(duì)空中特情的溝通和解決。

對(duì)策建議

通過(guò)上述研究，根據(jù)對(duì)象不同，本文的對(duì)策建議將分別針對(duì)運(yùn)行單位和民航管理機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱“局方”）。

（一）針對(duì)運(yùn)行單位的對(duì)策建議

1.提升從業(yè)人員專業(yè)素質(zhì)，加強(qiáng)專業(yè)隊(duì)伍間的溝通。專業(yè)細(xì)分讓民航從業(yè)人員變得更加“專注”于自身的工作，而對(duì)業(yè)務(wù)流程中上下游接口的業(yè)務(wù)了解不夠，這容易造成運(yùn)行偏差。因此，應(yīng)該倡導(dǎo)從業(yè)人員加強(qiáng)同上下游業(yè)務(wù)單位的溝通和交流，增進(jìn)彼此之間的了解，以進(jìn)一步提高運(yùn)行效率，保證航空安全。交流的方式除了“官方渠道”外，還應(yīng)該多支持“非正式”的渠道，這可以讓從業(yè)人員在比較輕松的環(huán)境下進(jìn)行交流，有利于“吐真言、講實(shí)話”，提高溝通交流的效果。

2.明確崗位職責(zé)和責(zé)任，發(fā)揮制度建設(shè)的優(yōu)勢(shì)。應(yīng)該積極梳理組織內(nèi)外部的業(yè)務(wù)流程，及時(shí)發(fā)現(xiàn)職責(zé)不明晰的點(diǎn)，并加以明確，減小或消除“部門之間或組織之間相互推諉”的情況，以及由此帶來(lái)的運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。制訂手冊(cè)、標(biāo)準(zhǔn)、程序等的歸口機(jī)制，嚴(yán)格執(zhí)行歸口管理，減少由不同部門管理而帶來(lái)的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一問(wèn)題。同時(shí)，也應(yīng)該積極發(fā)揮制度建設(shè)的優(yōu)勢(shì)，改變“人治”的現(xiàn)狀，真正做到“定崗定責(zé)”，不受運(yùn)行人員變動(dòng)影響。

3.建立積極的安全文化，消除部門本位主義。民航安全管理發(fā)展到今天，不僅要消除個(gè)別部門安全短板，更重要的是要把安全不是某一個(gè)部門的事的概念入腦入心，這就需要建立積極的安全文化。積極的安全文化應(yīng)該改變“以罰代管”的現(xiàn)狀，多建立正向激勵(lì)機(jī)制，讓員工及其所在部門能夠看到他們?cè)诎踩系呐Φ玫搅酥匾暫涂隙?。這樣一來(lái)，他們就不會(huì)過(guò)多考慮“免責(zé)”，不懼怕被發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。部門本位主義也會(huì)逐漸淡化或消失。

4.加強(qiáng)安全系統(tǒng)思維，消滅安全管理形式主義。單位主要領(lǐng)導(dǎo)安全系統(tǒng)思維能力的強(qiáng)弱，直接關(guān)系單位的安全管理工作質(zhì)量。如果領(lǐng)導(dǎo)不能真正重視安全，缺乏安全系統(tǒng)思維能力，就會(huì)出現(xiàn)組織安全投入不足，部門精于“樣子工程”的局面，這必然不利于組織的安全管理。因此，必須加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)在系統(tǒng)思維能力建設(shè)方面的力度，堅(jiān)持用系統(tǒng)思維抓安全。只有這樣，才能讓各項(xiàng)安全管理措施有效落地，從根本上消滅安全管理形式主義。

5.建立健全安全風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，有效提升行業(yè)安全管理水平。從整個(gè)系統(tǒng)看，有些安全問(wèn)題不是某一家運(yùn)行單位能夠獨(dú)自解決的，這需要兩家或多家運(yùn)行單位的共同參與。所以，行業(yè)應(yīng)該倡導(dǎo)建立安全風(fēng)險(xiǎn)的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，充分解決好外部接口的安全風(fēng)險(xiǎn)，才能將民航安全版圖拼接完整。

（二）針對(duì)局方的對(duì)策建議

由局方組織牽頭，梳理某些行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和流程，發(fā)現(xiàn)不統(tǒng)一和矛盾的地方，并研究制訂利于各單位運(yùn)行的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和流程。一方面，有利于局方的規(guī)章建設(shè)和完善；另一方面，行業(yè)在統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上運(yùn)行，不會(huì)增加運(yùn)行單位的運(yùn)行難度和成本，這也能降低外委單位由于各家航空公司運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)和流程不統(tǒng)一而帶來(lái)的運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，解決航空公司在外委單位管理上的部分難題。