陳雪飛，紀(jì) 凱，王正盛，王 麗，陳 任，2

1.安徽醫(yī)科大學(xué)衛(wèi)生管理學(xué)院，安徽 合肥 230032；2.安徽醫(yī)科大學(xué)附屬宿州醫(yī)院科教科，安徽 宿州 234000

21世紀(jì)以來，公共衛(wèi)生突發(fā)事件頻繁發(fā)生，引起了全社會的廣泛關(guān)注。公共衛(wèi)生應(yīng)急指對公共衛(wèi)生突發(fā)事件進(jìn)行事前監(jiān)測、事中處置、事后評估的一系列管理行為，同時對其他突發(fā)事件實施及時的醫(yī)療衛(wèi)生救援，以防止突發(fā)事件對社會造成危害［1］。公共衛(wèi)生突發(fā)事件的發(fā)生讓群眾的日常生活遭受了嚴(yán)重的打擊。公共衛(wèi)生突發(fā)事件從暴發(fā)到防控，我們面對的不是一個簡單的醫(yī)學(xué)問題，而是一個關(guān)于政治、經(jīng)濟(jì)、社會的復(fù)雜問題［2］。而公共衛(wèi)生應(yīng)急處置不能單純地依靠政府的力量，而是需要全社會行動起來才能突破困境，這時社會組織參與就顯得極其重要。這就意味著政府部門要及時轉(zhuǎn)變治理理念，處理好自身與市場、社會之間的關(guān)系，建設(shè)好政府社會協(xié)同發(fā)展的新局面［3］。

社會組織是政府和市場之外的組織［4］。社會組織可以劃分為官方社會組織和民間社會組織。因為公共衛(wèi)生突發(fā)事件的突發(fā)性、不確定性，這時就需要政府、社會有效地結(jié)合起來，才能高效應(yīng)對公共衛(wèi)生事件。因此，社會組織參與公共衛(wèi)生應(yīng)急處置是當(dāng)代我國應(yīng)急管理能力建設(shè)的必然需求，也是政府和社會共同合作的重大課題。

一、資料和方法

PEST 分析是指從宏觀角度，通過政治（politics，P）、經(jīng)濟(jì)（economy，E）、社會（society，S）、技術(shù)（tech?nology，T）4 個因素進(jìn)行系統(tǒng)分析。SWOT 分析是指對研究對象的外部因素，通過優(yōu)勢（strengths，S）、劣勢（weaknesses，W）、機(jī)遇（opportunities，O）、威脅（threats，T）來進(jìn)行全面評價。PEST?SWOT 分析法通過建立PEST-SWOT 分析矩陣模型，對研究對象的內(nèi)外部環(huán)境進(jìn)行全面分析，從而制定有效的發(fā)展戰(zhàn)略。

本研究主要通過學(xué)術(shù)期刊網(wǎng)（包括中國知網(wǎng)、PubMed、百度學(xué)術(shù)等數(shù)據(jù)庫）以及國務(wù)院、衛(wèi)健委等網(wǎng)站收集相關(guān)資料。政府網(wǎng)站收集的主要是研究對象外部環(huán)境方面，包括政治（P）、經(jīng)濟(jì)（E）、社會（S）、技術(shù)（T）和SWOT 分析里的機(jī)會（O）和威脅（T），而學(xué)術(shù)期刊網(wǎng)站收集的文獻(xiàn)信息覆蓋研究對象PEST?SWOT分析的各個方面。

二、結(jié) 果

通過建構(gòu)PEST?SWOT 分析矩陣，全面分析社會組織參與公共衛(wèi)生應(yīng)急處置的內(nèi)外部環(huán)境（優(yōu)勢、劣勢、機(jī)遇和威脅），并從政治、經(jīng)濟(jì)、社會、技術(shù)4 個方面對內(nèi)外部環(huán)境進(jìn)行細(xì)致分析，據(jù)此判斷研究對象所處的現(xiàn)狀并提出合適的發(fā)展戰(zhàn)略（表1）。

表1 社會組織參與公共衛(wèi)生應(yīng)急處置的PEST?SWOT分析矩陣

（一）內(nèi)部優(yōu)勢（S）

1.政治方面（P）

近年來，國家逐漸重視社會組織參與公共衛(wèi)生應(yīng)急處置。2015年，民政部印發(fā)了《關(guān)于支持引導(dǎo)社會力量參與救災(zāi)工作的指導(dǎo)意見》，提出鼓勵社會群眾參與公共衛(wèi)生應(yīng)急處置。在新冠肺炎疫情暴發(fā)之際，民政部也印發(fā)了關(guān)于鼓勵社會力量積極參與公共衛(wèi)生應(yīng)急處置的文件，這一系列政策文件都是鼓勵社會力量參與到公共衛(wèi)生應(yīng)急處置中，由此可見，社會組織參與公共衛(wèi)生應(yīng)急處置有一定的政治優(yōu)勢。

2.經(jīng)濟(jì)方面（E）

由于社會組織具有民間性、自治性、公益性等特征，當(dāng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時，社會組織可以通過與企業(yè)合作獲得一些資源。同時，由于社會組織本身的結(jié)構(gòu)優(yōu)勢，可以為企業(yè)提供信息，讓企業(yè)參與公共衛(wèi)生應(yīng)急處置。這樣不僅可以擴(kuò)大企業(yè)影響力，還可以讓企業(yè)承擔(dān)其自身的社會責(zé)任，在很大程度上為應(yīng)急事件的處理提供必要的經(jīng)濟(jì)支持?，F(xiàn)在還有一些衛(wèi)生基金會，它們主要是做好資金籌措并迅速將社會資本凝聚起來，這很好地彌補(bǔ)了社會組織資金缺乏的問題。因此，這類社會組織的存在為公共衛(wèi)生應(yīng)急處置起到經(jīng)濟(jì)保障的作用。

3.社會方面（S）

隨著全面依法治國的推進(jìn)，在新冠肺炎疫情暴發(fā)前，我國有關(guān)社會組織的法律法規(guī)已逐漸建立［5］。由于現(xiàn)在社會組織法制化、制度化的提升，人們對社會組織的信任逐漸增加，人民群眾自發(fā)自愿加入社會組織，例如很多志愿者協(xié)會的成立。人民群眾對社會組織的信任增加，社會資本得到了激發(fā)，社會組織變得更加強(qiáng)大，讓社會組織成為參與公共衛(wèi)生應(yīng)急處置的主體。

4.技術(shù)方面（T）

作為獨立于政府、市場的第三方力量，社會組織發(fā)端于民間，所具有的親民性使其在參與公共衛(wèi)生應(yīng)急處置中更易獲得群眾的認(rèn)可。社會組織的成員來自各行各業(yè)，他們在工作閑暇之余參加公益性的活動，一些成員經(jīng)過平時的學(xué)習(xí)、培訓(xùn)和實踐，具有熟練應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的救援知識和技能。還有一些是專業(yè)技術(shù)人員，例如陸地醫(yī)療退役軍醫(yī)人員，他們不僅可以做一些線上的咨詢、關(guān)懷服務(wù)，有條件的還會捐贈救援的醫(yī)療器械等。這使得社會組織參與公共衛(wèi)生應(yīng)急處置具備一定的技術(shù)優(yōu)勢，能夠獨立承擔(dān)公共衛(wèi)生應(yīng)急處置的工作任務(wù)。

（二）內(nèi)部劣勢（W）

1.政治方面（P）

我國現(xiàn)有關(guān)于應(yīng)對公共衛(wèi)生應(yīng)急處置的法律文件中，只強(qiáng)調(diào)了政府參與公共衛(wèi)生應(yīng)急的要求，沒有提到社會組織的責(zé)任要求，社會組織的合法地位沒有得到明確。所以，社會組織只能根據(jù)自身條件尋求生存策略，尋找合法身份的掛靠單位或者登記為企業(yè)法人取得法律資格［6］。當(dāng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時，社會組織的參與就存在一定的困難，因為不是在專門的應(yīng)急管理機(jī)制中展開行動，缺乏一定的法律制約性和系統(tǒng)協(xié)調(diào)性，這在一定程度上制約了社會組織參與公共衛(wèi)生應(yīng)急處置的工作。

2.經(jīng)濟(jì)方面（E）

社會組織缺乏一定的自主籌資能力，并且社會組織參與公共衛(wèi)生應(yīng)急處置的資金很大程度上受制于政府，資金的缺乏不僅影響專業(yè)技術(shù)人員的加入，還難以維持組織的繼續(xù)運行。資金已成為其參與公共衛(wèi)生應(yīng)急處置的重要制約因素，沒有資金投入，社會組織就難以繼續(xù)維持工作。并且政府對社會組織的資金投入不足，缺乏針對參與公共衛(wèi)生應(yīng)急處置的社會組織的專項資金支持。同時，在公共衛(wèi)生應(yīng)急處置中，社會組織在資金申報材料方面限制過多，導(dǎo)致工作無法繼續(xù)推進(jìn)。

3.社會方面（S）

公共衛(wèi)生突發(fā)事件發(fā)生時，由于社會組織的非營利性，社會組織成員參與應(yīng)急救援的動力主要來自無私奉獻(xiàn)、服務(wù)群眾帶來的榮譽(yù)感，提升自身影響力，吸納新成員進(jìn)入社會組織。但由于政府并沒有出臺針對參與應(yīng)急類社會組織的激勵機(jī)制，在面對具有危險性的突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，社會組織積極提供人力、物力、財力的幫助，有關(guān)部門鮮有給予鼓勵、宣傳。社會組織的工作積極性得不到提高，對于吸引新的社會力量加入社會組織具有一定的制約性。

4.技術(shù)方面（T）

豐富的理論知識和專業(yè)的救援技能是應(yīng)急救援的基礎(chǔ)。社會組織成員的文化技術(shù)水平參差不齊，他們大多數(shù)文化程度不高、專業(yè)知識儲備不足、救援技術(shù)不規(guī)范，導(dǎo)致整體的救援水平不高。另外，由于學(xué)習(xí)、工作、生活的影響，技能與專業(yè)設(shè)備不匹配，面對專業(yè)的設(shè)備，社會組織的工作只能是簡單檢測和監(jiān)督，設(shè)備的具體操作只能依靠相關(guān)領(lǐng)域的專家進(jìn)行，這限制了救援工作的進(jìn)行。

（三）外部機(jī)遇（O）

1.政治方面（P）

對于政府而言，應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件是對其合法性的鞏固［7］。社會組織具有志愿性，其組織成員往往具有強(qiáng)烈的使命感和奉獻(xiàn)精神。社會組織的參與正好彌補(bǔ)了政府在公共衛(wèi)生應(yīng)急處置上的缺陷。彭迪在《中國第三部門觀察報告（2020）》中指出，社會組織影響一國政治生態(tài)可能性的大小，直接影響政府對待國內(nèi)社會組織的管理策略和管理方式［8］。社會組織的出現(xiàn)可以監(jiān)督政府在公共衛(wèi)生應(yīng)急處置中的責(zé)任是否缺失，彌補(bǔ)政府單一主體失靈的現(xiàn)象。這是社會組織參與公共衛(wèi)生應(yīng)急處置最好的政治機(jī)遇。

2.經(jīng)濟(jì)方面（E）

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展進(jìn)程加快，一些“臨時性組織”逐漸出現(xiàn)在大眾視野，它是指未被整合進(jìn)應(yīng)急管理體系的社會組織在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中通過動員的方式獲得體制外資源［9］。這類社會組織多以基金會的形式出現(xiàn)，具有較強(qiáng)的社會動員影響力，具有募捐資金的功能。例如韓紅的愛心慈善基金會，依托明星的影響力能夠吸納更多的社會資源［10］，在新冠肺炎疫情中就收到超過3億的捐助，用于購買物資。

3.社會方面（S）

在以政府為主導(dǎo)的應(yīng)急管理體制下，政府是一種體制內(nèi)力量，社會組織的出現(xiàn)就成了一種體制外的補(bǔ)充，起到補(bǔ)缺的作用。它可以在政府力量不足的時候發(fā)揮作用，例如社會組織可以在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生的不同時期進(jìn)行參與，并沒有很強(qiáng)的制度性約束，而政府參與應(yīng)急處置時有很強(qiáng)的制約性，需要層層審批，這在一定程度上影響救援的進(jìn)程。因此，社會對社會組織參與公共衛(wèi)生應(yīng)急處置需求日益增加。

4.技術(shù)方面（T）

由于突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有突發(fā)性，在信息共享交流和醫(yī)療資源平衡上就存在一定的問題。而社會組織能發(fā)揮其靈活、專業(yè)的優(yōu)勢，獨立自主地參與醫(yī)療救援任務(wù)，協(xié)調(diào)補(bǔ)充醫(yī)療資源，并且可以提供線上+線下的服務(wù)，線上可以為在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中遭受心靈創(chuàng)傷的人群進(jìn)行心理輔導(dǎo)，線下可以協(xié)助專業(yè)的救援人員開展救援服務(wù)。另外，隨著我國社會工作人才隊伍的不斷壯大，更多社會工作者加入社會組織提供專業(yè)服務(wù)，以保障社會組織提供服務(wù)的專業(yè)化水平。

（四）外部威脅（T）

1.政治方面（P）

國家對于社會組織參與公共衛(wèi)生應(yīng)急處置的政策雖然一直在推進(jìn)，也對社會組織的發(fā)展有所規(guī)劃，但并沒有具體的文件明確社會組織的合法地位，相關(guān)規(guī)定和方案也有待進(jìn)一步完善和落實。讓社會組織以法治化方式參與應(yīng)對重大突發(fā)公共事件，是社會組織有效參與公共衛(wèi)生應(yīng)急處置的重要保障［11］。不同地區(qū)的社會力量參與公共衛(wèi)生應(yīng)急處置的發(fā)展參差不齊，對社會組織監(jiān)管評估機(jī)制不完善，具體的發(fā)展路徑不清晰，讓社會組織在發(fā)展過程中所遇到的困難無法通過規(guī)定進(jìn)行解決。

2.經(jīng)濟(jì)方面（E）

目前，社會組織面臨巨大的資金缺口，資金的缺失導(dǎo)致參與公共衛(wèi)生應(yīng)急處置工作無法正常開展。現(xiàn)在社會組織最主要的資金來源是政府，但政府由于種種原因購買服務(wù)的資金出現(xiàn)縮水，物力和財力嚴(yán)重短缺，導(dǎo)致社會組織參與公共衛(wèi)生應(yīng)急處置陷入單一化的困境之中?；诖耍鐣M織也面臨極大的生存壓力。

3.社會方面（S）

參與公共衛(wèi)生應(yīng)急處置的社會組織需要構(gòu)建一支龐大的專業(yè)人才隊伍，既要懂社會組織的經(jīng)營，又要了解專業(yè)的公共衛(wèi)生應(yīng)急知識。而現(xiàn)在公眾對社會組織的了解程度不夠，無法吸引社會大眾加入社會組織。并且目前針對專業(yè)社會組織人力資源的培訓(xùn)體系不夠健全，在一定程度上降低了社會組織參與公共衛(wèi)生應(yīng)急處置的實施效果和推廣價值。

4.技術(shù)方面（T）

對于擴(kuò)散速度快的突發(fā)公共衛(wèi)生事件來說，需要呼吁社會公眾參與到應(yīng)急工作中來。這時社會組織的作用就是彌補(bǔ)政府應(yīng)急救援中的不足，但縱觀應(yīng)急救援過程可以發(fā)現(xiàn)，社會組織人才隊伍建設(shè)薄弱，缺乏深度參與公共衛(wèi)生應(yīng)急處置的能力。并且隨著現(xiàn)代智能科技的加入，社會組織運用科學(xué)技術(shù)參與公共衛(wèi)生應(yīng)急處置存在瓶頸，缺乏專業(yè)技能知識導(dǎo)致嚴(yán)重制約社會組織發(fā)揮效能。

三、討 論

基于PEST?SWOT 模型對社會組織參與公共衛(wèi)生應(yīng)急處置內(nèi)外環(huán)境的分析，得出SWOT 戰(zhàn)略矩陣，通過匹配，本研究提出了以下4 種社會組織參與公共衛(wèi)生應(yīng)急處置的發(fā)展戰(zhàn)略（表2）。

表2 社會組織參與公共衛(wèi)生應(yīng)急處置的SWOT戰(zhàn)略矩陣

（一）SO發(fā)展戰(zhàn)略——增長型戰(zhàn)略

針對SO組合，社會組織參與公共衛(wèi)生應(yīng)急處置需把握外部機(jī)遇，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，采取增長型戰(zhàn)略。隨著社會的進(jìn)步，公共衛(wèi)生應(yīng)急的發(fā)展也會遇到瓶頸期，政府承受的壓力是巨大的。黨的十八大以來，國家將推進(jìn)治理體系與治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)，這無疑在治理理念、治理體制與治理機(jī)制上強(qiáng)化了治理體系現(xiàn)代化的實現(xiàn)方向，即從行政管理的單向度轉(zhuǎn)變?yōu)閲遗c社會共同體良性互動的治理邏輯［12］。正是如此，我國社會組織從誕生到發(fā)展，再到擁有成熟的基礎(chǔ)條件和積累的社會經(jīng)驗，已經(jīng)成為政府參與公共衛(wèi)生應(yīng)急處置的重要補(bǔ)充。社會組織應(yīng)抓住時代機(jī)遇，努力發(fā)揮自身靈活、自由的特點，充分展現(xiàn)自身的能力，積極參與公共衛(wèi)生應(yīng)急處置能夠很好地證明其存在的價值，為推動相關(guān)立法，明確社會組織參與公共衛(wèi)生應(yīng)急處置的合法地位打下良好的基礎(chǔ)。

（二）WO發(fā)展戰(zhàn)略——扭轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略

針對WO 組合，社會組織參與公共衛(wèi)生應(yīng)急處置要抓住外部機(jī)遇，切實改進(jìn)自身不足，采取扭轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略。首先，社會組織應(yīng)把握政策紅利，建立健全社會組織人才培養(yǎng)和內(nèi)部激勵制度。社會組織通過動員鼓勵社會力量加入社會組織中，需要建立精神與物質(zhì)的雙重激勵制度、打通組織內(nèi)部晉升渠道。社會組織可以通過設(shè)立榮譽(yù)稱號、獎金、人員晉升來激勵成員，有了合理的晉升制度才能吸收更多的群眾加入社會組織。其次，由于社會組織具有非營利性、公益性，基本上沒有固定的經(jīng)費來源，他們面臨的最大問題就是參與公共衛(wèi)生應(yīng)急處置的經(jīng)費困難，這嚴(yán)重制約了社會組織的發(fā)展。全社會都應(yīng)該重視社會組織參與公共衛(wèi)生應(yīng)急處置的重要性，應(yīng)該伸出援手，在能力范圍內(nèi)給予捐贈，幫助他們解決經(jīng)費上的困難，例如一些愛心企業(yè)、群眾通過物資捐贈和宣傳贊助等方式進(jìn)行支持。政府也應(yīng)該給予財政支持，通過政策優(yōu)惠、購買服務(wù)、減免稅等為社會組織提供幫助。

（三）ST發(fā)展戰(zhàn)略——多元化戰(zhàn)略

針對ST組合，社會組織參與公共衛(wèi)生應(yīng)急處置要借助自身優(yōu)勢，盡力化解外部威脅，采取多元化戰(zhàn)略。第一，從政府層面看，政府應(yīng)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，加快推進(jìn)社會組織參與公共衛(wèi)生應(yīng)急處置進(jìn)程。政府應(yīng)當(dāng)繼續(xù)深化社會組織管理制度改革，建立公共衛(wèi)生應(yīng)急的法定登記制度［13］。第二，在社會組織內(nèi)部制度上，需要加強(qiáng)公共衛(wèi)生應(yīng)急的頂層設(shè)計，設(shè)立專業(yè)高效的領(lǐng)導(dǎo)層。當(dāng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時，能夠?qū)顩r進(jìn)行精準(zhǔn)判斷與預(yù)測，充分發(fā)揮自身獨特優(yōu)勢，領(lǐng)導(dǎo)組織有序行動。最后應(yīng)建立公平公正公開的公共衛(wèi)生應(yīng)急司法程序，以便對社會組織參與公共衛(wèi)生應(yīng)急處置進(jìn)行監(jiān)督［14］。引導(dǎo)社會組織不斷發(fā)揮自身優(yōu)勢，通過取得良好成績來提高自身的社會影響力，以此來增加政府和社會對社會組織的重視和支持。

（四）WT發(fā)展戰(zhàn)略——防御型戰(zhàn)略

針對WT 組合，社會組織參與公共衛(wèi)生應(yīng)急處置要克服自身劣勢，規(guī)避外部威脅，采取防御型戰(zhàn)略。社會組織應(yīng)學(xué)習(xí)國內(nèi)外的先進(jìn)經(jīng)驗，完善內(nèi)部制度，提高組織成員專業(yè)技術(shù)水平。首先，社會組織應(yīng)該利用互聯(lián)網(wǎng)的優(yōu)勢大力發(fā)展線上參與公共衛(wèi)生應(yīng)急處置?；ヂ?lián)網(wǎng)平臺不僅加強(qiáng)了社會組織之間的溝通，還鼓勵以強(qiáng)帶弱來提升各類社會組織的能力。這在促進(jìn)技術(shù)發(fā)展的同時，也能夠更加高效地開展工作。其次，社會組織可以建立與政府、企業(yè)和科研院所的人才交流渠道。通過拓展專業(yè)人才來源，讓社會上更多的專業(yè)人才加入社會組織，幫助社會組織有序運行，提供可持續(xù)的人力資源。最后，為了讓社會組織能夠正常開展活動，要制定內(nèi)部應(yīng)急預(yù)案。只有明確應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的基本措施，確定參與應(yīng)急管理的職權(quán)界限，社會組織才能真正地發(fā)揮出應(yīng)有的作用。

四、結(jié) 論

公共衛(wèi)生突發(fā)事件的應(yīng)急處置，需要政府與社會的有機(jī)結(jié)合，能夠在充分調(diào)動雙方有效資源的基礎(chǔ)上，快速采取行動，這就迫切需要多個部門之間有一整套適宜的行動體系和協(xié)調(diào)機(jī)制［15］。社會組織的參與，在一定程度上解決了政府力量無法兼顧的問題。通過對社會組織參與公共衛(wèi)生應(yīng)急處置的PEST?SWOT矩陣分析發(fā)現(xiàn)，社會組織參與公共衛(wèi)生應(yīng)急處置宏觀環(huán)境上具有一定優(yōu)勢，微觀環(huán)境上仍存在一定問題，如沒有明確社會組織主體地位、缺乏足夠的經(jīng)濟(jì)支持、社會關(guān)注度不高、社會組織成員專業(yè)知識儲備不足等，但有利因素也比較突出，如擁有良好的政治環(huán)境、“臨時性”組織增加經(jīng)濟(jì)支持、信任激活更多的社會資本、人才隊伍建設(shè)增強(qiáng)等。

基于PEST?SWOT矩陣分析，社會組織參與公共衛(wèi)生應(yīng)急處置應(yīng)不斷調(diào)整自身發(fā)展戰(zhàn)略，抓住機(jī)遇，迎接挑戰(zhàn)。社會組織應(yīng)選擇適合自身的發(fā)展戰(zhàn)略，更加充分地參與到公共衛(wèi)生應(yīng)急處置中。