云南師范大學(xué) 蔣毓琰

一、我國(guó)現(xiàn)行的公務(wù)員職務(wù)和職級(jí)制度

職務(wù)是組織內(nèi)部具有相當(dāng)數(shù)量和重要性的一系列職位的集合。公務(wù)員的職務(wù)指的是“公務(wù)員的職位要素，其主要通過(guò)公務(wù)員的工作能力和職責(zé)大小來(lái)確定”[1]。中國(guó)公務(wù)員的職務(wù)層次主要體現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)序列中。

職級(jí)是職務(wù)、能力和業(yè)績(jī)以及資歷的綜合體現(xiàn)，也是確定薪酬的重要依據(jù)。對(duì)公務(wù)員職級(jí)的劃分就是公務(wù)員的等級(jí)序列，公務(wù)員的等級(jí)序列也被稱(chēng)為職級(jí)序列。中國(guó)的職級(jí)序列按照綜合管理類(lèi)、專(zhuān)業(yè)技術(shù)類(lèi)、行政執(zhí)法類(lèi)等公務(wù)員職位類(lèi)別分別設(shè)置。

中國(guó)的職務(wù)與職級(jí)并行制度實(shí)施以前，一定程度上，公務(wù)員職務(wù)決定與反映職級(jí)，職級(jí)對(duì)應(yīng)一定的職務(wù)，職級(jí)隨著職務(wù)的變化而變化，公務(wù)員根據(jù)職務(wù)獲得相應(yīng)的薪酬待遇。2015年《關(guān)于縣以下機(jī)關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度的意見(jiàn)》首次將職級(jí)與職務(wù)、職級(jí)與級(jí)別之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系建立起來(lái)。2019年《中華人民共和國(guó)法（修訂案）》和《公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行規(guī)定》出臺(tái)，正式確立了我國(guó)具體實(shí)行職務(wù)與職級(jí)并行制度。這一制度的具體內(nèi)容是公務(wù)員可以通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或者職級(jí)晉升，擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員履行管理職責(zé)，不擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的職級(jí)公務(wù)員依據(jù)隸屬關(guān)系接受領(lǐng)導(dǎo)指揮，履行職責(zé)。這個(gè)制度實(shí)際上是一種晉升的雙梯制度。在這種制度下，“職務(wù)和職級(jí)是相對(duì)獨(dú)立和相對(duì)分立的，公務(wù)員的權(quán)力以及責(zé)任義務(wù)的承擔(dān)主要體現(xiàn)在職務(wù)的設(shè)置上，公務(wù)員的物質(zhì)利益以及職業(yè)尊嚴(yán)的滿足主要體現(xiàn)在職級(jí)的設(shè)置上”[2]。

二、現(xiàn)行職務(wù)與職級(jí)并行制度的優(yōu)勢(shì)和存在的問(wèn)題

（一）優(yōu)勢(shì)

第一，公務(wù)員晉升機(jī)會(huì)增加，工作待遇提升?，F(xiàn)行的職務(wù)與職級(jí)制度對(duì)公務(wù)員制度的發(fā)展有著巨大意義。過(guò)去公務(wù)員的各種待遇主要和職務(wù)掛鉤，而且職務(wù)晉升是職級(jí)晉升的唯一決定因素，這導(dǎo)致了人們過(guò)度看重職務(wù)的現(xiàn)象。在基層，由于領(lǐng)導(dǎo)崗位相對(duì)有限，基層公務(wù)員的職務(wù)晉升空間較少，這非常不利于公務(wù)員的成長(zhǎng)。而在推行職務(wù)與職級(jí)并行制度以后，由于公務(wù)員也可以通過(guò)職級(jí)晉升，這就大大擴(kuò)展了公務(wù)員晉升的通道，讓那些無(wú)法通過(guò)晉升職務(wù)的公務(wù)員通過(guò)努力來(lái)晉升職級(jí)，以獲得合理的待遇。

第二，“有利于穩(wěn)定基層公務(wù)員隊(duì)伍，更好地吸引人才加入公務(wù)員隊(duì)伍”[3]。長(zhǎng)期以來(lái)，因待遇和發(fā)展空間等原因，衍生出基層公務(wù)員招錄困難、留人難的問(wèn)題。建設(shè)晉升雙通道，明確職級(jí)的設(shè)置，強(qiáng)調(diào)職級(jí)在公務(wù)員工資、福利等方面的作用，可以為公務(wù)員提供更好的薪酬待遇，可以很大程度上吸引更多的優(yōu)秀人才，同時(shí)也可以留住許多渴望晉升的公務(wù)員，建設(shè)穩(wěn)定的公務(wù)員隊(duì)伍。

第三，對(duì)公務(wù)員產(chǎn)生激勵(lì)作用，促進(jìn)工作效率和質(zhì)量的提高。推行職務(wù)和職級(jí)并行制度，“是指適度分立職務(wù)和職級(jí)過(guò)于緊密的關(guān)系，使得職級(jí)真正成為公務(wù)員的一條獨(dú)立的職業(yè)發(fā)展階梯，可以通過(guò)晉升職級(jí)獲得合理的待遇和尊嚴(yán)”[4]。這項(xiàng)制度的實(shí)施給公務(wù)員以極大的激勵(lì)作用，促使他們不斷提高工作能力，不斷創(chuàng)造出成績(jī)以獲得晉升，打破了只有當(dāng)官才有前途的鐵律，冷卻了走仕途的熱情，調(diào)動(dòng)了各級(jí)人員的積極性。為了晉升職級(jí)，公務(wù)員會(huì)更加努力工作，更好地提升自己的能力。在這個(gè)過(guò)程中就可以極大地促進(jìn)公務(wù)員工作效率和工作質(zhì)量的提高，更好地推進(jìn)社會(huì)治理。

第四，保障公務(wù)員公平，減少競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中的惡性競(jìng)爭(zhēng)。過(guò)去職務(wù)和工資掛鉤，對(duì)基層公務(wù)員來(lái)說(shuō)是極其不公的，即使業(yè)績(jī)和能力再好，但是因?yàn)槁殑?wù)不高，工資收入也不高，職務(wù)職級(jí)并行制度的推行很大程度上保證了基層公務(wù)員的收入公平，使得公務(wù)員即使不當(dāng)官也可以加薪。而且，基層公務(wù)員和領(lǐng)導(dǎo)的收入差距是比較大的，推行職務(wù)和職級(jí)并行制度在提高基層公務(wù)員薪酬的同時(shí)也促進(jìn)了整個(gè)社會(huì)收入差距的縮小，促進(jìn)了社會(huì)公平。

（二）存在的問(wèn)題

第一，職務(wù)職級(jí)制度無(wú)法幫助公務(wù)員享受同等職級(jí)待遇。雖然在職務(wù)和職級(jí)并行制度推行以后，公務(wù)員可以通過(guò)職級(jí)晉升，但是職務(wù)和職級(jí)并行制度只能幫助公務(wù)員享受同級(jí)職級(jí)待遇，無(wú)法享受同等的職務(wù)待遇。也就是說(shuō)，公務(wù)員通過(guò)職級(jí)晉升無(wú)法獲得同等的職務(wù)權(quán)力和待遇，因?yàn)槁毤?jí)并不體現(xiàn)公務(wù)員的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，而僅僅只是確定工資、住房和醫(yī)療等待遇的重要依據(jù)。因?yàn)檫@個(gè)原因，這項(xiàng)制度對(duì)一部分公務(wù)員來(lái)說(shuō)吸引力不夠，對(duì)其產(chǎn)生的激勵(lì)作用也是有限的，實(shí)踐中，在基層公務(wù)員隊(duì)伍中也出現(xiàn)因此原因而不思進(jìn)取的公務(wù)員。總的來(lái)說(shuō)，職務(wù)和職級(jí)并行制度實(shí)行的初衷并未實(shí)現(xiàn)。

第二，實(shí)現(xiàn)政策的資源不足。通常來(lái)說(shuō)，實(shí)現(xiàn)職級(jí)晉升體系的資金待遇由地方政府負(fù)擔(dān)，在實(shí)行職務(wù)和職級(jí)并行制度以后，地方政府財(cái)政壓力越來(lái)越大，因?yàn)榛鶎庸珓?wù)員的工資都是地方財(cái)政支出，很多地方的財(cái)政根本就無(wú)法負(fù)擔(dān)，有相關(guān)研究指出，“資源分布不均，如津(補(bǔ))貼、財(cái)力狀況、激勵(lì)措施、辦公經(jīng)費(fèi)、工作環(huán)境等，越到基層越薄弱，一些地方的縣鄉(xiāng)兩級(jí)維持基層運(yùn)轉(zhuǎn)都成問(wèn)題。但是如果無(wú)法落實(shí)職級(jí)晉升的待遇，會(huì)大大打消基層公務(wù)員的積極性，影響到地方政府的權(quán)威”[5]。

第三，職級(jí)晉升的時(shí)間太長(zhǎng)，制度對(duì)改善基層公務(wù)員晉升力度不夠。職務(wù)和職級(jí)并行制度下，晉升上一個(gè)職級(jí)的時(shí)間分別為8年、12年、15年。這種制度設(shè)計(jì)會(huì)使得獲得職級(jí)進(jìn)行的大多為資歷比較老的公務(wù)員，而中青年公務(wù)員仍無(wú)法通過(guò)職務(wù)和職級(jí)并行獲得待遇提升，同時(shí)按照這種職級(jí)晉升年限要求，很多公務(wù)員即使到了退休年齡，也無(wú)法晉升到非常高的職級(jí)，實(shí)際上，“大多數(shù)的公務(wù)員都是在副科級(jí)以下退休，這挫傷了基層公務(wù)員的工作積極性，仍然有許多公務(wù)員無(wú)法享受職務(wù)和職級(jí)并行制度帶來(lái)的紅利”[6]。

第四，職級(jí)的獨(dú)立性不夠，職級(jí)晉升存在“一刀切的情況”。職務(wù)和職級(jí)并行制度設(shè)計(jì)時(shí)對(duì)原有的職務(wù)體系依賴(lài)太大，職級(jí)靠掛在職務(wù)上，職級(jí)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)級(jí)別的依賴(lài)較強(qiáng)，沒(méi)有形成自己的體系和影響。職務(wù)和職級(jí)并行制度是一項(xiàng)具有普惠性質(zhì)的政策，這既是一個(gè)優(yōu)點(diǎn)也是一個(gè)缺陷，普惠性可以促進(jìn)所有公務(wù)員通過(guò)職級(jí)晉升享受到更好的待遇，但是普惠性也很容易產(chǎn)生平均主義的問(wèn)題，這樣會(huì)使得對(duì)公務(wù)員的激勵(lì)效果大打折扣，同時(shí)也會(huì)加劇地方財(cái)政的負(fù)擔(dān)。

三、完善職務(wù)和職級(jí)并行制度的措施

（一）嘗試提供專(zhuān)項(xiàng)資金保障

先前的論述中提到，公務(wù)員職務(wù)和職級(jí)并行制度存在一個(gè)嚴(yán)重的問(wèn)題是實(shí)現(xiàn)政策的資源不足，要落實(shí)職務(wù)和職級(jí)并行的政策，地方把握依據(jù)職級(jí)或職務(wù)晉升的官員質(zhì)量，不能出現(xiàn)平均主義的傾向。另外一方面，省級(jí)或者中央一級(jí)政府也應(yīng)該嘗試設(shè)置專(zhuān)項(xiàng)資金。實(shí)際上，這項(xiàng)制度的推進(jìn)僅僅依靠地方政府的財(cái)政是不夠的，上級(jí)政府應(yīng)該給基層政府一定的財(cái)政支持，能夠讓地方政府使用專(zhuān)項(xiàng)資金，減輕基層政府的財(cái)政壓力，同時(shí)地方政府也應(yīng)該合理管理基層財(cái)政，協(xié)調(diào)各項(xiàng)資金的使用?！霸趯?duì)年度財(cái)政進(jìn)行預(yù)算時(shí)，要將職務(wù)職級(jí)并行制度實(shí)行所帶來(lái)的職級(jí)晉升工資納入預(yù)算中，對(duì)自有財(cái)政合理分配，以保障制度的順利推行”[5]。

（二）優(yōu)化職級(jí)晉升條件，拓展職級(jí)晉升渠道，堅(jiān)持競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)原則

要破除職務(wù)職級(jí)并行制度中的唯資歷論，應(yīng)該公平地考慮到其他因素，國(guó)家在設(shè)置的級(jí)別晉升條件中主要列出的是任職年限和級(jí)別這兩個(gè)條件，這是公務(wù)員職級(jí)晉升的要素，但是這樣的操作方法容易引發(fā)公務(wù)員熬時(shí)間、憑資歷的情況，但是實(shí)際上資歷并無(wú)法反映一個(gè)人的能力和業(yè)績(jī)，因此國(guó)家應(yīng)該充分考慮除了任職年限和級(jí)別以外的包括能力、業(yè)績(jī)、品德在內(nèi)的多種晉升要素，堅(jiān)持競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)的原則，綜合考慮各方面因素，制定出合理的晉升考評(píng)制度，要注意日常工作的考評(píng)制度，完善量化的晉升考核制度，而不僅僅是依照傳統(tǒng)的、模糊的“德、能、勤、績(jī)、廉”標(biāo)準(zhǔn)來(lái)對(duì)公務(wù)員進(jìn)行職級(jí)考核，應(yīng)該嘗試建立起各類(lèi)公務(wù)員考核指標(biāo)體系，根據(jù)不同類(lèi)別的公務(wù)員制定不同的考核標(biāo)準(zhǔn)，讓那些有業(yè)績(jī)、有能力的基層公務(wù)員更好地享受政策待遇。

（三）建立職級(jí)晉升獨(dú)立的等級(jí)體系

采用的對(duì)應(yīng)行政職務(wù)的等級(jí)來(lái)設(shè)置和確認(rèn)職級(jí)等級(jí)的方法很大程度上會(huì)影響行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的運(yùn)轉(zhuǎn)，無(wú)法使得職級(jí)制度的優(yōu)勢(shì)發(fā)揮出來(lái)。一方面，“要防止職級(jí)的職務(wù)化，職務(wù)是不具備領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的，在對(duì)年度財(cái)政進(jìn)行預(yù)算時(shí)，要將職務(wù)職級(jí)并行制度實(shí)行所帶來(lái)的職級(jí)晉升工資納入預(yù)算中，對(duì)自有財(cái)政合理分配，以保障制度的順利推行”[7]。

另外一方面，要防止職級(jí)功能的弱化，《公務(wù)員職務(wù)和職級(jí)并行規(guī)定》中提到職級(jí)是確定工資、住房、醫(yī)療等待遇的重要依據(jù)，在實(shí)際操作中要落實(shí)這一政策，工資福利中涉及保障部分和退休待遇的應(yīng)盡可能與職級(jí)掛鉤,確保職級(jí)晉升的獲得感。