■ 宋 耀

（中國人民銀行成都分行 四川成都 610041）

一、四川省發(fā)行基金托管業(yè)務(wù)實踐背景

四川省有18個地級市、3個自治州、183個縣級區(qū)劃，銀行機構(gòu)近200家。在四川省183個縣級區(qū)劃中，僅有86個縣設(shè)有人民銀行縣支行，其中20個縣支行設(shè)立了縣支庫（含因地震停用2個），3個縣設(shè)代理縣支庫，未設(shè)立發(fā)行庫或代理庫的縣域較多。在四川省未設(shè)立發(fā)行庫的530多家銀行機構(gòu)中，87%的機構(gòu)采用異地調(diào)撥方式。據(jù)不完全統(tǒng)計，四川省縣域銀行機構(gòu)，每年異地調(diào)運過路費及油費近30億元。人民銀行辦理發(fā)行庫業(yè)務(wù)和銀行機構(gòu)到發(fā)行庫辦理業(yè)務(wù)投入的人力時間，分別約為17萬小時/年、52萬小時/年，人力、物力成本偏高，效率偏低，風(fēng)險較高。另一方面四川省農(nóng)村、邊遠地區(qū)現(xiàn)金服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對落后，現(xiàn)金流轉(zhuǎn)渠道雙向梗阻，流通中人民幣整潔度提升效果不顯著。尤其在未設(shè)立發(fā)行庫和未設(shè)立人民銀行縣支行的縣域現(xiàn)金服務(wù)差距較大，現(xiàn)金服務(wù)水平亟待提升。

為破解縣域地區(qū)現(xiàn)金服務(wù)難題，2017年以來，人民銀行成都分行積極開展發(fā)行基金托管業(yè)務(wù)試點工作。轄內(nèi)現(xiàn)有工行成都分行、攀枝花分行、德陽分行、米易支行、農(nóng)行眉山分行，郵儲銀行攀枝花分行，雅安漢源縣農(nóng)信聯(lián)社，涼山農(nóng)商行會理縣支行，達州銀行宣漢縣支行等9家銀行機構(gòu)開展了發(fā)行基金托管業(yè)務(wù)，配套了8個現(xiàn)金清分中心和1個集約化區(qū)域現(xiàn)金處理中心。

二、四川省發(fā)行基金托管業(yè)務(wù)建設(shè)思路

（一）吸收借鑒國際經(jīng)驗，結(jié)合實際開展探索

四川省發(fā)行基金托管業(yè)務(wù)吸取英格蘭銀行報賬持鈔制度，由商業(yè)銀行現(xiàn)金管理中心代中央銀行保管現(xiàn)鈔，中央銀行通過賬面劃轉(zhuǎn)，解決現(xiàn)鈔往返運輸問題的做法，由人民銀行與托管行簽訂托管協(xié)議，將擬交存人民銀行發(fā)行庫的現(xiàn)金實物留在托管行，賬務(wù)計入人民銀行準(zhǔn)備金賬戶，委托托管行以此為依托行使現(xiàn)金服務(wù)職能。同時，借鑒美聯(lián)儲“托管庫”實物由存款機構(gòu)保管，但需與存款機構(gòu)的現(xiàn)金儲備區(qū)分的經(jīng)驗，四川省托管行保管的發(fā)行基金實物保管在托管庫指定區(qū)域內(nèi)。人民銀行成都分行針對四川省未設(shè)立人民銀行分支機構(gòu)和發(fā)行庫縣域多，現(xiàn)金服務(wù)有待改善的實際情況，以縣域為重點，按照自愿參與、風(fēng)險可控、具有輻射作用等原則，選取現(xiàn)金業(yè)務(wù)概況、庫房條件、經(jīng)營狀況、管理能力等基礎(chǔ)條件較好的縣域銀行機構(gòu)開展發(fā)行基金托管業(yè)務(wù)，取得了良好效果。

（二）堅持在發(fā)展中完善，實現(xiàn)多模式共同發(fā)展

人民銀行成都分行堅持循序漸進、成熟一家推廣一家，穩(wěn)妥有序地推動四川省發(fā)行基金托管業(yè)務(wù)試點工作，形成了“一對一”自理——“一對多”同業(yè)——輻射周邊——配套區(qū)域現(xiàn)金處理中心的漸進式發(fā)展模式。按照托管庫是否采取智能方式，分為人工庫房和智能化庫房，目前僅在工行成都分行試點了智能化庫房，借助AGV小車的智能調(diào)度、識別、搬運，構(gòu)建了以移動互聯(lián)為特征的現(xiàn)金流作業(yè)方式和倉儲的信息化、自動化管理模式。按照服務(wù)機構(gòu)數(shù)量，分為“一對一”自理和“一對多”同業(yè)兩種模式：前者在試點初期，為解決當(dāng)?shù)厝嗣胥y行發(fā)行庫面積小、管庫員工作量大等困難，在地市采取的“一對一”自理模式。即托管行僅對自身辦理發(fā)行基金托管業(yè)務(wù)，主要在地級市區(qū)使用，適用于現(xiàn)金投放回籠量較大的國有商業(yè)銀行，初期試點的4家托管行均采用該模式，占比44%，“一對多”同業(yè)模式，即在總結(jié)前期試點工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上并結(jié)合總行有關(guān)精神，由一家托管行面向多家同業(yè)辦理業(yè)務(wù)，主要在縣域使用，尤其是在未設(shè)立人民銀行發(fā)行庫的縣域。后期開展托管業(yè)務(wù)的5家托管行通過向其他銀行機構(gòu)開立同業(yè)賬戶，構(gòu)建以托管行所在縣為中心，并逐步覆蓋周邊縣域的優(yōu)質(zhì)現(xiàn)金服務(wù)，打通了縣域之間的現(xiàn)金流通渠道。并且，漢源農(nóng)村信用社現(xiàn)金清分中心輻射至石棉縣，以一行帶動一縣甚至多縣的模式，進一步改善托管行周邊縣域現(xiàn)金供應(yīng)狀況。同時，在攀枝花郵儲銀行以托管業(yè)務(wù)為依托，配套建設(shè)了具有集中存儲、集中清分、集中配送和集中存取功能的區(qū)域現(xiàn)金中心，有力推動了當(dāng)?shù)噩F(xiàn)金服務(wù)專業(yè)化、集約化的發(fā)展。依托托管業(yè)務(wù)，提升縣域現(xiàn)金周轉(zhuǎn)率、殘損幣回籠率和業(yè)務(wù)辦理效率，降低金融機構(gòu)成本，彌補縣域現(xiàn)金服務(wù)短板。

（三）信息技術(shù)賦能，筑牢風(fēng)險防控屏障

為防范業(yè)務(wù)風(fēng)險，確保托管業(yè)務(wù)安全運行，四川省發(fā)行基金托管業(yè)務(wù)探索建立了“發(fā)行基金綜合服務(wù)平臺+智能柜”的雙重控制模式。綜合服務(wù)平臺集賬務(wù)處理、業(yè)務(wù)控制、風(fēng)險管控為一體，采用視頻監(jiān)控、門禁控制、身份與實物標(biāo)簽識讀、智能倉儲設(shè)備等監(jiān)管手段，實現(xiàn)了憑證傳遞電子化及人民銀行和托管行共同參與業(yè)務(wù)流程，保證了實物存取的合規(guī)性，提供了事中控制、事后追溯以及多種非現(xiàn)場查庫和異常預(yù)警手段。平臺還實現(xiàn)了省級數(shù)據(jù)集中和業(yè)務(wù)統(tǒng)一管理，方便職能部門掌握全省托管業(yè)務(wù)運行情況。倉儲式“智能柜”采用集成物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，控制托管行存入托管庫的發(fā)行基金，須經(jīng)人民銀行管庫員授權(quán)方可開啟，在托管行業(yè)務(wù)庫內(nèi)實現(xiàn)發(fā)行基金的物理隔離，保證了發(fā)行基金的封閉性、安全性、“先進先出”功能的實現(xiàn)和倉儲的精細化。“智能柜”根據(jù)托管庫量身定制，能夠滿足縣域銀行機構(gòu)基礎(chǔ)條件不同的庫房需要，實現(xiàn)了托管行業(yè)務(wù)庫在確保托管發(fā)行基金實現(xiàn)全封閉物理隔離下的一庫多用。

（四）以制度落實為要求，切實強化業(yè)務(wù)監(jiān)督

四川省發(fā)行基金托管業(yè)務(wù)利用托管業(yè)務(wù)綜合服務(wù)平臺，建立了數(shù)字化監(jiān)管機制，以非現(xiàn)場監(jiān)管為主，現(xiàn)場檢查為輔，采取“人民銀行+托管機構(gòu)”的整體管理模式，構(gòu)建了“多方聯(lián)動、多元共治”的發(fā)行基金托管業(yè)務(wù)管理體系。由托管行所在地的人民銀行中支統(tǒng)籌督導(dǎo)、托管機構(gòu)主導(dǎo)落實，適時跟進了解托管業(yè)務(wù)發(fā)展情況。在人民銀行監(jiān)督檢查框架下，探索建立托管機構(gòu)檢查機制，按時對托管庫交接、查庫、出入庫管理等基本制度的執(zhí)行情況進行檢查，保障托管庫發(fā)行基金安全。

三、四川省發(fā)行基金托管業(yè)務(wù)運營成效

2017年末以來，四川省7個地區(qū)9家托管行陸續(xù)開展發(fā)行基金托管業(yè)務(wù)，緩解了基層人民銀行貨幣金銀部門人員緊張的問題，提升了縣域現(xiàn)金管理和服務(wù)水平，各托管行托管業(yè)務(wù)發(fā)揮了良好的運營成效，實現(xiàn)了多贏。

（一）現(xiàn)金服務(wù)水平得到提升

發(fā)行基金托管業(yè)務(wù)較好地解決了縣域地區(qū)小面額人民幣投回不暢、銀行機構(gòu)現(xiàn)金庫存積壓、流通中人民幣整潔度相對較差等問題，從源頭上提升了流通中現(xiàn)金的整體質(zhì)量，真正讓縣域尤其是未設(shè)立發(fā)行庫地區(qū)的群眾用上了“干凈錢”“放心錢”，助力了金融服務(wù)地方發(fā)展，助推了鄉(xiāng)村振興。米易、漢源、會理、宣漢等縣域配套托管業(yè)務(wù)成立的現(xiàn)金清分中心，直接承辦縣域回籠現(xiàn)金清分工作，進一步促進了無發(fā)行庫縣域的現(xiàn)金供應(yīng)效率和流通現(xiàn)金整潔度提升。據(jù)漢源縣統(tǒng)計，開展托管業(yè)務(wù)后該縣流通中人民幣整潔度比開展托管業(yè)務(wù)前提升了9%。

（二）人民銀行監(jiān)管效能提升

發(fā)行基金托管業(yè)務(wù)是人民銀行適應(yīng)貨幣金銀業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型形勢，開展的發(fā)行庫多元化倉儲模式的有益探索，降低了中心支庫、縣支庫發(fā)行基金出入庫工作量，提高了管庫員工作效率，符合貨幣金銀業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型關(guān)于管庫員“管理”與“操作”的思路，促進了發(fā)行庫管理和人民幣監(jiān)管水平提高。此外，四川省發(fā)行基金托管業(yè)務(wù)試點工作通過托管綜合服務(wù)平臺采集托管行現(xiàn)金收付、庫存變化、發(fā)行基金投回、現(xiàn)金清分業(yè)務(wù)等數(shù)據(jù)，為人民銀行的預(yù)測分析和政策制定提供了支撐，提高了人民幣流通監(jiān)測的精準(zhǔn)性。

（三）銀行機構(gòu)現(xiàn)金管理和服務(wù)得到改善

一是托管行經(jīng)濟效益提升。托管行開展托管業(yè)務(wù)一方面減少了托管行庫存現(xiàn)金，增加了中間業(yè)務(wù)收入，另一方面減少了押運風(fēng)險和成本，對自身業(yè)務(wù)庫管理也起到了一定的促進作用。據(jù)統(tǒng)計，各托管行自開展托管業(yè)務(wù)以來，單筆業(yè)務(wù)辦理控制在10分鐘以內(nèi)，節(jié)約時間91.7%，人力成本下降100%；二是同業(yè)機構(gòu)供應(yīng)鏈降本增效?？h域銀行機構(gòu)受益尤為明顯，米易、漢源、會理、宣漢等縣域試點行構(gòu)建了縣域銀行機構(gòu)同業(yè)存款協(xié)作機制，為加入同業(yè)往來的銀行機構(gòu)減少了運營成本和運鈔風(fēng)險，有效降低了社會現(xiàn)金運行成本。以會理縣為例，加入同業(yè)往來以來，會理銀行機構(gòu)每年到上級行的調(diào)運次數(shù)減少60%，押運成本相應(yīng)降低，節(jié)約時間70%，大幅提升了縣域現(xiàn)金周轉(zhuǎn)率和業(yè)務(wù)辦理效率。

四、四川省發(fā)行基金托管業(yè)務(wù)存在的問題與不足

（一）托管業(yè)務(wù)地區(qū)發(fā)展不平衡，制度建設(shè)有待跟進

一是各地試點工作推進不均衡。目前，四川省9家發(fā)行基金托管行，涉及全省7個市州，僅攀枝花就有3家，而阿壩、甘孜等偏遠地區(qū)托管業(yè)務(wù)尚處于空白。究其因，主要是全省發(fā)行基金托管試點階段遵循自愿原則，上述市州銀行機構(gòu)由于認(rèn)識不到位和人行自身推動力度不夠?qū)е路e極性不高，致使托管業(yè)務(wù)尚未落地；二是成都分行構(gòu)建了發(fā)行基金托管業(yè)務(wù)管理辦法對四川省托管業(yè)務(wù)準(zhǔn)入及退出、業(yè)務(wù)辦理和業(yè)務(wù)管理等內(nèi)容進行了明確規(guī)定，對于托管額度、托管券別、人民銀行實施檢查頻率、考核評價體系和動態(tài)激勵機制，則采取由當(dāng)?shù)厝嗣胥y行根據(jù)實際情況制定的做法，導(dǎo)致各地實施標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，對托管行的服務(wù)覆蓋率、現(xiàn)金業(yè)務(wù)水平、業(yè)務(wù)完成率尚未細化考核評價標(biāo)準(zhǔn)，對托管行也缺乏動態(tài)的激勵機制。

（二）托管庫功能有待拓展，規(guī)模效應(yīng)未能充分發(fā)揮

一是托管券別種類有待拓展。目前，四川省僅一家托管行開展了完整券和殘損券所有券別的拓展業(yè)務(wù)，其余托管行則主要開展了100元、50元、20元的完整券業(yè)務(wù)，托管的券別及種類還有待各地根據(jù)實際需要逐步放開；二是托管庫功能有待拓展。四川省托管行有45%采用“一對一”自理模式，僅1個托管行具備了區(qū)域現(xiàn)金中心的集約化功能，其余托管行建設(shè)的現(xiàn)金清分中心相比區(qū)域現(xiàn)金處理中心集約化、一體化程度較低，輻射范圍有限，業(yè)務(wù)功能單一，尚未形成集中清分、集中配送等一體化的專業(yè)鏈條；三是托管庫與發(fā)行庫聯(lián)動機制有待建立健全。托管庫主要是辦理銀行機構(gòu)固有的完整券存取任務(wù)，或者根據(jù)需要開展“移庫”業(yè)務(wù)。對于在哪些情況下，可以經(jīng)由人民銀行發(fā)起，辦理發(fā)行基金從發(fā)行庫移出到托管行，形成在人民銀行監(jiān)管下的靈活券別調(diào)劑的聯(lián)動機制，尚有待進一步明確。尤其是在新冠肺炎疫情等特殊情況下，如何充分發(fā)揮托管庫的應(yīng)急保障作用，都需要進一步探索完善。

（三）監(jiān)督管理有待強化，監(jiān)管作用發(fā)揮不夠

人民銀行成都分行要求當(dāng)?shù)厝嗣胥y行通過現(xiàn)場檢查、非現(xiàn)場監(jiān)督方式，定期或不定期對轄內(nèi)發(fā)行基金托管的安全管理、業(yè)務(wù)開展、錢捆質(zhì)量等進行檢查。對于托管行當(dāng)?shù)匚丛O(shè)立人民銀行縣支行的，由中心支行統(tǒng)一監(jiān)管，而中心支行由于人員限制，多采用非現(xiàn)場監(jiān)管方式監(jiān)管，該方式對錢捆質(zhì)量、清分中心參數(shù)設(shè)置等內(nèi)容難以有效監(jiān)管，監(jiān)管作用發(fā)揮不夠到位。

五、對策建議

針對四川省發(fā)行基金托管業(yè)務(wù)調(diào)研情況并結(jié)合全國發(fā)行基金托管試點工作開展現(xiàn)狀，提出以下建議：

（一）加強統(tǒng)籌安排，結(jié)合發(fā)行基金多元化倉儲模式系統(tǒng)規(guī)劃發(fā)行庫布局

發(fā)行基金托管業(yè)務(wù)和人民幣發(fā)行代理庫豐富了人民銀行發(fā)行基金管理手段，對發(fā)行庫形成了有力補充。建議各省在對全省縣域現(xiàn)金運行及發(fā)行庫服務(wù)范圍、業(yè)務(wù)量、交通條件和行程距離、庫房現(xiàn)狀進行全面調(diào)查分析和論證的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌制定全省發(fā)行庫、托管庫、代理庫規(guī)劃，避免各地各自為陣。同時，結(jié)合各地本區(qū)域及鄰近區(qū)域托管庫建設(shè)情況，可將長期零庫存發(fā)行庫或基礎(chǔ)設(shè)施較差的發(fā)行庫做停用或者撤銷處理，以達到進一步優(yōu)化發(fā)行庫布局的目的。

（二）加強頂層設(shè)計，完善發(fā)行基金多元化倉儲相關(guān)制度

一是適時出臺托管庫管理辦法，為各級分支機構(gòu)加強托管庫設(shè)立和管理提供政策依據(jù)，對托管庫設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)及準(zhǔn)入要求、考核評價和動態(tài)激勵機制、監(jiān)管要求等予以明確；二是補充完善代理庫管理辦法。針對部分省會城市銀行機構(gòu)數(shù)量和營業(yè)網(wǎng)點數(shù)量大幅增多，發(fā)行基金出入庫業(yè)務(wù)的大幅增長與發(fā)行庫庫容不相匹配等情況，在達到一定條件的省會城市，允許其設(shè)立省會城市銀行機構(gòu)代理庫。通過代理庫的散點布局，緩解人民銀行發(fā)行庫的業(yè)務(wù)壓力，有效提高現(xiàn)金供應(yīng)和服務(wù)的質(zhì)量和效率，減少社會現(xiàn)金供應(yīng)成本。

（三）完善托管業(yè)務(wù)，進一步發(fā)揮托管庫作用

一是建立托管平臺，規(guī)范托管業(yè)務(wù)管理。從目前全國開展的托管業(yè)務(wù)試點來看，四川省發(fā)行基金托管業(yè)務(wù)利用現(xiàn)代物流技術(shù)和信息技術(shù)，采用“智能柜+發(fā)行基金托管平臺”模式，在風(fēng)險管控和操作便利化方面具有明顯優(yōu)勢。建議各省按照人民銀行總行關(guān)于“有條件的托管行要積極建立集賬務(wù)處理、業(yè)務(wù)控制、風(fēng)險管控為一體的綜合管理平臺”的要求，結(jié)合實際建立發(fā)行基金綜合管理平臺，實現(xiàn)省內(nèi)托管業(yè)務(wù)系統(tǒng)管理，提升管理效能；二是拓展托管庫功能。目前，托管庫采取為本行自理和同業(yè)提供服務(wù)的方式，作用發(fā)揮尚受到一定限制，可吸收借鑒代理庫的運作方式，由人民銀行負(fù)責(zé)賬務(wù)核算，托管行辦理發(fā)行基金存取款。該方式引入代理庫運作思路，可突破代理庫設(shè)立庫房條件高、管庫員不能兼崗、調(diào)運由人行負(fù)責(zé)的掣肘，發(fā)揮托管庫管庫員可兼任、調(diào)撥由托管行負(fù)責(zé)的優(yōu)勢；三是建立跨區(qū)域托管庫。根據(jù)四川省與云南、甘肅開展的跨省現(xiàn)金調(diào)運及其他?。ㄊ校┛鐓^(qū)域發(fā)行庫經(jīng)驗，對于地市、縣域交界地帶，可綜合考慮“經(jīng)濟發(fā)展水平”“托管庫發(fā)展基礎(chǔ)”“現(xiàn)金供需水平”“現(xiàn)金運行情況”等因素，設(shè)置跨區(qū)域托管庫，增強不同地市現(xiàn)金流通活力，擴大現(xiàn)金流通范圍，進一步擴大托管庫的輻射范圍。四是以托管庫為依托，建立區(qū)域現(xiàn)金處理中心。各地在規(guī)劃托管行開展托管業(yè)務(wù)試點時，同步考慮通過市場化方式建設(shè)與托管行現(xiàn)金存儲、處理、運輸能力等相匹配，具有“集中存儲、集中清分、集中配送、集中存取”功能的區(qū)域現(xiàn)金處理中心，進一步推動現(xiàn)金供應(yīng)和處理鏈的優(yōu)化與整合，實現(xiàn)現(xiàn)金運營集約化。

（四）強化監(jiān)督管理，促進業(yè)務(wù)規(guī)范發(fā)展

一方面，參與發(fā)行基金多元化倉儲試點工作的銀行機構(gòu)要不斷完善業(yè)務(wù)流程，以風(fēng)險防控、確保發(fā)行基金安全為重點，以規(guī)范代理庫、發(fā)行基金托管業(yè)務(wù)流程環(huán)節(jié)為切入點， 建立一套覆蓋業(yè)務(wù)管理全鏈條的內(nèi)控管理制度，切實防范業(yè)務(wù)風(fēng)險；另一方面，已經(jīng)建有發(fā)行基金托管平臺的人民銀行各級分支機構(gòu)，應(yīng)充分發(fā)揮好平臺非現(xiàn)場監(jiān)督作用。對于非現(xiàn)場監(jiān)管發(fā)現(xiàn)的問題及隱患，人民銀行要及時通過現(xiàn)場監(jiān)管予以核實、處置違規(guī)情況、總結(jié)完善試點工作，不斷優(yōu)化縣域現(xiàn)金供應(yīng)鏈，助力鄉(xiāng)村振興和普惠金融政策落地，提升縣域現(xiàn)金服務(wù)的獲得感和滿意度。同時，要加強對托管庫、代理庫的考核評價，根據(jù)評價結(jié)果對托管發(fā)行基金額度等進行動態(tài)調(diào)整，形成有效的激勵機制，確保業(yè)務(wù)規(guī)范開展。