中共甘肅省委黨校（甘肅行政學(xué)院） 曾荔

一、自我審查模式所存在的問題

市場(chǎng)主體的各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)種類繁多，涉及的各類政策措施也數(shù)量非常巨大，若成立一個(gè)專門獨(dú)立的機(jī)關(guān)對(duì)這些政策進(jìn)行審查，在實(shí)踐中難以實(shí)現(xiàn)。政策制定機(jī)關(guān)對(duì)自己政策制定領(lǐng)域相對(duì)熟悉，對(duì)政策背景專業(yè)知識(shí)、制定前景以及未來規(guī)劃有著很深的了解，若實(shí)現(xiàn)自我審查，可以很好的緩解審查壓力。這種模式是一種很具有合理性與可操作性的審查模式，但是，實(shí)踐中，自我審查模式依然存在著諸多問題。

首先，自我審查制度是否順利實(shí)施，要看政策制定機(jī)關(guān)是否有這種自覺和自愿，一方面，缺乏激勵(lì)機(jī)制，審查主體缺乏去推動(dòng)這項(xiàng)工作的動(dòng)力與愿望，自我審查積極性不高，審查效果則也會(huì)差強(qiáng)人意。另一方面，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度帶來的好處是長(zhǎng)期性的，在短期內(nèi)并不能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益，甚至?xí)奚徊糠旨鹊美?，這使得地方或部門的政策制定機(jī)關(guān)自然難以產(chǎn)生推動(dòng)該項(xiàng)制度落地生根的內(nèi)在意愿和自發(fā)動(dòng)力。其次，自我審查模式還存在自我矛盾性，自己監(jiān)督自己，在現(xiàn)實(shí)情況下本就難以實(shí)現(xiàn)，監(jiān)督應(yīng)該是“以上對(duì)下”的，監(jiān)督機(jī)關(guān)應(yīng)該有更高的權(quán)威，保證監(jiān)督的效果，期望政策制定機(jī)關(guān)自己約束自己，這從根本上來說就是過于理想化的。再次，公平競(jìng)爭(zhēng)審查模式制度里的定期評(píng)估以及事后評(píng)估的主體都還是政策制定機(jī)關(guān)本身，仍然無(wú)法突破自我局限性，也是無(wú)法更好地實(shí)現(xiàn)突破與進(jìn)步的目標(biāo)的。

二、外部審查機(jī)制以及社會(huì)監(jiān)督渠道的不足

按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）和《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則（暫行）》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施細(xì)則》）的規(guī)定，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的外部審查機(jī)制包括征詢意見制度、聯(lián)席會(huì)議制度以及咨詢制度。

聯(lián)席會(huì)議制度是指政策制定機(jī)關(guān)對(duì)在審查中存在較大爭(zhēng)議以及部門之間難以協(xié)調(diào)的問題，成立同級(jí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查聯(lián)席會(huì)議來進(jìn)行協(xié)調(diào)。咨詢制度是指在審查階段中遇到棘手問題，可以咨詢相應(yīng)的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)來進(jìn)行咨詢。聯(lián)席會(huì)議制度可以使得部門之間加強(qiáng)合作以及更好地進(jìn)行信息交流，也可以彌補(bǔ)政策制定機(jī)關(guān)因?yàn)閷I(yè)能力不足而造成的內(nèi)部審查效果欠缺的局面。咨詢制度可以更好地保證審查工作的質(zhì)量。但是，無(wú)論是聯(lián)席會(huì)議制度還是咨詢制度，在實(shí)際運(yùn)作中發(fā)揮的作用卻是有待商榷的。聯(lián)席會(huì)議、反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)，都是在政策制定機(jī)關(guān)提出了相關(guān)請(qǐng)求之后而進(jìn)行的一個(gè)宏觀指導(dǎo)和咨詢意見提供，并不能直接作出具有法律效力的一個(gè)審查結(jié)論，更沒有權(quán)利直接下達(dá)任何決定或命令，所以沒有什么實(shí)質(zhì)上的約束力。同時(shí)，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)站在中立的角度上對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度政策措施進(jìn)行一定的協(xié)助以及定期的評(píng)估，確實(shí)在一定程度上能夠增強(qiáng)審查結(jié)論的公信力。但由于此第三方評(píng)估報(bào)告非“營(yíng)商環(huán)境第三方評(píng)估”等評(píng)估報(bào)告，后者具有一定排名的威懾力，所以公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的第三方評(píng)估作用，更多的只是在于協(xié)助，而并非能起到什么實(shí)質(zhì)性的作用，因此他們最后形成的報(bào)告也只能說具有一定的參考價(jià)值而已。

社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，是指政策出臺(tái)違反了審查標(biāo)準(zhǔn)的，或者并沒有進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查的，政策制定的上級(jí)機(jī)關(guān)或者是反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以接受任何單位和個(gè)人的舉報(bào)。但是《實(shí)施細(xì)則》規(guī)定，舉報(bào)必須是采用書面形式，而且要提供相關(guān)的事實(shí)和證據(jù)。作為“局外人”，舉報(bào)人需要具備很強(qiáng)的專業(yè)知識(shí)，才能對(duì)“違不違規(guī)”作出正確的判斷，更難說提供相應(yīng)的事實(shí)以及證據(jù)，所以，社會(huì)監(jiān)督機(jī)制實(shí)際上來說也是形同虛設(shè)的。

三、多元聯(lián)動(dòng)審查體系的建立

（一）立法監(jiān)督

政府過度干預(yù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主要表現(xiàn)形式就是制定行政法規(guī)、行政規(guī)章、政策措施等一系列公共政策。行政內(nèi)部的自我審查模式以及外部審查機(jī)制、社會(huì)監(jiān)督渠道等，都對(duì)于行政法規(guī)、地方性法規(guī)完全無(wú)用，因?yàn)樾姓ㄒ?guī)及地方性法規(guī)均由國(guó)務(wù)院和地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)分別制定。要想實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)的全面審查，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政法規(guī)和地方性法規(guī)的全覆蓋，就只能依賴更具有權(quán)威性的監(jiān)督主體，通過《憲法》和《立法法》所設(shè)置的立法監(jiān)督機(jī)制來完成。

人大立法監(jiān)督的主要內(nèi)容和方式就是可以依法撤銷各級(jí)行政機(jī)關(guān)制定的各種違憲違法的規(guī)范性文件。不論是同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)，還是不適當(dāng)?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī)、規(guī)章、決定以及命令，都有權(quán)予以撤銷。只有當(dāng)經(jīng)過審查的規(guī)范性文件面臨被“撤銷”的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，審查的“威懾力”才能真正體現(xiàn)出來。黨的十八屆四中全會(huì)決定強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍”，這就將市場(chǎng)主體涉及的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的各種規(guī)范性文件歸入備案審查的范圍之內(nèi)，將公平競(jìng)爭(zhēng)審查納入人大監(jiān)督體系之中，有了法制保障，即可以增強(qiáng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查的權(quán)威性，其產(chǎn)生的強(qiáng)大的威懾力可以倒逼和督促政策制定機(jī)關(guān)認(rèn)真履行審查職責(zé)。

（二）司法審查

立法監(jiān)督雖然在公平競(jìng)爭(zhēng)審查中扮演著非常重要的角色，但因?yàn)槿舜蟪Ｎ瘯?huì)通常來說只能有權(quán)撤銷本級(jí)人民政府制定的規(guī)范性文件，而沒有權(quán)利對(duì)其他工作部門所制定的規(guī)范性文件進(jìn)行審查監(jiān)督，于是就存在了一定的空白地帶，法院的司法審查在這個(gè)時(shí)候就可以填補(bǔ)這一方面的空白。

《行政訴訟法》第53條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為所依據(jù)的國(guó)務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件不合法，在對(duì)行政行為提起訴訟時(shí)，可以一并請(qǐng)求對(duì)該規(guī)范性文件進(jìn)行審查。前款規(guī)定的規(guī)范性文件不含規(guī)章。”可以看出，法院可以通過受理行政訴訟的方式對(duì)市場(chǎng)體系的建設(shè)起到一個(gè)保障和推動(dòng)的作用，它監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)在法律范圍內(nèi)運(yùn)行，同時(shí)保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。行政相對(duì)人可以在政策制定機(jī)關(guān)對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查職責(zé)沒有履行或履行不到位的時(shí)候，以及反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)沒有調(diào)查或沒有及時(shí)調(diào)查的時(shí)候，對(duì)行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力，排除競(jìng)爭(zhēng)的行為直接提起行政訴訟，這是維護(hù)當(dāng)事人利益和保障公平競(jìng)爭(zhēng)的最后保障。司法審查作為一種事后審查的方式，以具體爭(zhēng)議的發(fā)生為內(nèi)容，相較于抽象、事先的原則性審查，這種審查方式更具有針對(duì)性，更能把規(guī)范性文件對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的影響深度還原，所以評(píng)判也更為真實(shí)和可靠。法院專司審判工作，而且受理案件多，那么通過一個(gè)又一個(gè)具體的案例可以對(duì)相關(guān)規(guī)范性文件進(jìn)行針對(duì)性的審查，是事后審查的一個(gè)非常重要方式。

但是，司法審查在實(shí)際運(yùn)行過程中，也存在著諸多問題和困難。例如，對(duì)于行政規(guī)章的司法審查很復(fù)雜，《行政訴訟法》規(guī)定：“人民法院審理行政案件，參照規(guī)章。”即對(duì)符合法律、行政法規(guī)規(guī)定的規(guī)章，法院要參照審理，對(duì)不符合或不完全符合法律、行政法規(guī)原則精神的規(guī)章，法院可以有靈活處理的余地。那怎么理解“靈活處理”？就是當(dāng)法院認(rèn)為規(guī)章符合上位法規(guī)定時(shí)便適用，若是不符合上位法規(guī)定的就拒絕適用。由此可以看出，法院只是拒絕適用，而并不能直接宣告規(guī)章違法或無(wú)效，所以其審查力度是有限的，作用也是有限的。

同時(shí)，最高人民法院于2018年施行的《行政訴訟法司法解釋》里規(guī)定，人民法院在審理行政案件中，經(jīng)審查認(rèn)為本法第五十三條規(guī)定的規(guī)范性文件不合法的，不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，并可以在裁判生效之日起三個(gè)月內(nèi)，向規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)提出修改或者廢止該規(guī)范性文件的司法建議；同時(shí)可以抄送制定機(jī)關(guān)的同級(jí)人民政府、上一級(jí)行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)以及規(guī)范性文件的備案機(jī)關(guān)。接受司法建議的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到司法建議之日起六十日內(nèi)予以書面答復(fù)。情況緊急的，人民法院可以建議制定機(jī)關(guān)或者其上一級(jí)行政機(jī)關(guān)立即停止執(zhí)行該規(guī)范性文件。然而，問題在于，《司法解釋》對(duì)于行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制力如何？它是否可以突破國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)利格局？對(duì)涉及公平競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)范性文件的抽象行政行為進(jìn)行審查，無(wú)論是從法律的適用還是公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的專業(yè)角度上來說，都存在很大的難度。這種事后審查的方式還需要在實(shí)踐中進(jìn)行不斷的探索，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，才能形成比較科學(xué)的一套公平競(jìng)爭(zhēng)司法審查機(jī)制。

公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度可以限制政府權(quán)力，排除限制競(jìng)爭(zhēng)的不正當(dāng)市場(chǎng)行為，營(yíng)造良好的營(yíng)商環(huán)境。任何單獨(dú)的審查機(jī)制或個(gè)別的審查方式都不能解決公平競(jìng)爭(zhēng)審查難題，只有將立法審查、司法審查以及行政內(nèi)部審查相結(jié)合，建立一個(gè)多元聯(lián)動(dòng)的審查體系，才能推動(dòng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的徹底激活和長(zhǎng)足發(fā)展。

注釋

①侯璐.我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制的構(gòu)建及其完善[J].價(jià)格理論與實(shí)踐,2016(7):42-46.

②張漢東.公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度總體落實(shí)情況[J].中國(guó)價(jià)格監(jiān)管與反壟斷,2017(5):4-5.